Административная юстиция

В настоящее время в России институт административной юстиции только формируется. Поиску оптимальных средств и методов его правового закрепления поможет изучение административной юстиции в зарубежных странах, где этот институт функционирует успешно и где, несмотря на разнообразные формы, сохранились его сущностные характеристики.

В мире сложились две основные системы административной юстиции: романо-германская и англосаксонская.

Для романо-германской системы административной юстиции свойственно создание самостоятельной завершенной системы органов административной юстиции, окончательно разрешающих административные споры.

В англосаксонских странах органы административной юстиции единой завершенной системы не представляют, они подконтрольны судам общей юрисдикции и выполняют функции досудебного разрешения административных дел.

Различия основных систем административной юстиции обобщены на рис. 4.12.

Рис. 4.12. Основные системы административной юстиции

При этом внутри как романо-германской, так и англосаксонской системы сформировались разные модели административной юстиции, которые отличаются друг от друга, главным образом, положением органов административной юстиции в системе разделения властей. В романо-германской системе выделяются прежде всего французская и германская, а в англосаксонской системе – британская и американская модели. Рассмотрим их подробнее на примере стран, создавших эти модели.

Административная юстиция во Франции

Во Франции органы административной юстиции, призванные разрешать споры частных лиц с административными властями, образуются внутри исполнительной ветви государственной власти. Тем самым реализуется принцип взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению.

Считается, что деятельность аппарата управления представляет собой особую сферу, которая должна регулироваться специальной отраслью публичного права – административным правом, а споры, связанные с этой деятельностью, должны разрешаться особыми органами и в особом порядке. На основании этого подхода общегражданские суды во Франции применяют частное право, в то время как административное право применяют другие органы – административные трибуналы, апелляционные суды и Государственный совет.

Применительно к органам административной юстиции действует правило универсальной подведомственности – любые споры, относящиеся к управленческой компетенции публичных властей, должны рассматриваться в органах административной юстиции. При этом публичными властями считаются:

  • • государство;
  • • территориальные органы местного самоуправления;
  • • публично-правовые учреждения;
  • • частноправовые организации, выполняющие функции публичной службы (оказывающие публичные услуги).

Из сферы управленческой деятельности и, следовательно, из сферы компетенции органов административной юстиции исключены:

  • • законодательная деятельность, в том числе деятельность по принятию нормативных правовых актов, имеющих силу закона;
  • • деятельность судебных органов;
  • • частное управление публичными службами.

Административные дела разрешаются исполнительной властью самостоятельно, без вмешательства судов общей юрисдикции. Французские исследователи поэтому утверждают, что в стране существуют две сферы юрисдикции: юрисдикция общих судов и юрисдикция административных судов.

Распределение компетенции между двумя ветвями юстиции может осуществляться только законом. Если споры о подведомственности публичных дел все же возникают, то разрешает их специализированный орган – Трибунал по конфликтам, впервые созданный в 1848 г.

Сначала при возникновении споров о подсудности окончательные решения принимал Государственный совет, но потом было признано целесообразным передать эти вопросы на рассмотрение самостоятельного судебного органа – Трибунала по конфликтам. В 1852 г. этот орган прекратил свое существование, но уже в 1872 г. был восстановлен.

В основу организации и функционирования Трибунала по конфликтам положен принцип паритетного представительства: четыре государственных советника и четыре советника Кассационного суда (высшего суда общей юрисдикции) участвуют в его заседаниях и принимают решения. Председателем Трибунала считается министр юстиции, но обычно заседания ведет вице-председатель, избираемый на три года поочередно из числа членов Кассационного суда и членов Государственного совета. Если при обсуждении дела голоса советников распределяются поровну, то принятие решения откладывается и дело заслушивается на следующем заседании, проводимом под председательством министра юстиции.

В настоящее время компетенцией по рассмотрению административных дел обладают:

  • • административные трибуналы;
  • • апелляционные суды;
  • • специализированные органы административной юстиции;
  • • Государственный совет.

Эти органы административной юстиции и по своему составу, и по своим полномочиям самостоятельны и отделены как от исполнительно-распорядительных органов, так и от судов. Они формируются в особом порядке, их арбитры не имеют статуса судей. Органы административной юстиции выполняют те же функции, что и суды, полностью заменяя собой при разрешении административных дел судебную систему и максимально приближаясь к ней. Однако органы административной юстиции осуществляют также консультативные функции, не свойственные судам. Таким образом, они выступают одновременно в роли советников и судей исполнительной власти и формально считаются входящими в исполнительную, а не судебную ветвь государственной власти.

Административные трибуналы (tribunaux administratifs) как органы общей административной юрисдикции рассматривают подавляющее большинство административных дел в первой инстанции. Ежегодно они выносят решения по 170 тыс. делам .

Административные трибуналы были созданы в 1953 г. Они заменили собой советы префектур, образованные в 1800 г. и долгое время выступавшие основным звеном административной юстиции Франции. Советы префектур были органами специальной юрисдикции, т.е. были компетентны по вопросам, специально определенным в законе.

В настоящее время в европейской части территории Франции действует 31 административный трибунал, из них самым крупным и наиболее значимым признается административный трибунал Парижа. Кроме того, 11 административных трибуналов создано в заморских департаментах (на Антильских островах и Гвиане, на Реюньоне и др.).

Апелляционные административные суды (cours administratives d’appel) были созданы в 1987 г., чтобы разгрузить Государственный совет, выполнявший до этого функции единственного апелляционного суда по административным делам.

В настоящее время действуют восемь апелляционных административных судов, которые пересматривают в апелляционном порядке в среднем 16% споров, разрешенных в административных трибуналах – ежегодно около 26 тыс. дел . Председатели апелляционных административных судов являются членами Государственного совета.

В составе административных трибуналов и апелляционных административных судов работают около 1000 магистратов (судей) и около 1500 служащих.

Специализированные органы административной юстиции создаются для рассмотрения дел, требующих от судей специальных познаний, а также особого порядка подготовки и разбирательства дела. К таким судам относятся Счетная палата, дисциплинарные судебные учреждения (для преподавательского состава, архитекторов, врачей и др.), органы, созданные для разрешения дел в области социального обеспечения.

Государственный совет – высший и руководящий орган административной юстиции Франции.

Государственный совет был учрежден еще в XIII в. как совещательный орган при короле и был воссоздан Наполеоном Бонапартом 15 декабря 1799 г. как орган, обладающий законодательными, управленческими и судебными полномочиями. Вначале Государственный совет мог лишь излагать свое мнение по административным спорам, а решение вступало в силу только после его подписания главой государства. Право самостоятельно исполнять судебные функции Государственный совет получил по закону от 24.05.1872.

В настоящее время в составе Государственного совета образованы шесть секций (отделов): пять административных и одна по судебным спорам. Административные секции осуществляют консультативные и контрольные функции в отношении определенных сфер управления. Секция по судебным спорам (Section du Contentieux) выполняет функции высшего органа административной юстиции.

Председателем Государственного совета является премьер-министр, его заместителем – министр юстиции. Фактическим руководителем Государственного совета стал Вице-председатель, назначаемый декретом Совета министров. В его ведении находится корпус чиновников Государственного совета.

В состав Государственного совета входят 300 членов. Некоторые из них могут откомандировываться на другие важные государственные должности, поэтому в работе Государственного совета в каждый конкретный период времени фактически принимает участие меньшее число его членов – обычно 150– 200 человек.

Структура Государственного совета представлена на рис. 4.13.

Рис. 4.13. Структура Государственного совета Франции

Государственный совет ежегодно рассматривает в кассационной, апелляционной и первой инстанциях около 12 тыс. административных дел.

Государственный совет является кассационной инстанцией по делам, рассмотренным специализированными органами административной юстиции и по делам, разрешенным в порядке апелляционного производства в апелляционных административных судах, а с 2003 г. – также по делам, разрешенным в первой и окончательной инстанции административными трибуналами. Более 70% всех дел, рассматриваемых Государственным советом, разрешается им в порядке кассационного производства .

Как орган административной юстиции апелляционной инстанции Государственный совет рассматривает апелляции на решения административных трибуналов.

Как орган административной юстиции первой инстанции Государственный совет разрешает 25% всех рассмотренных им дел, действуя в таком качестве в исключительных, но очень значимых случаях:

  • • по спорам, относящимся к статусу государственных чиновников, назначаемых декретами Совета министров;
  • • по жалобам на регламентарные постановления министров .

Кроме того, Государственный совет выполняет организационно-управленческие функции в отношении всех органов административной юстиции – от финансирования до подбора и обучения персонала.

Таким образом, во Франции созданы три инстанции рассмотрения споров, относящихся к компетенции административных трибуналов, и две – по спорам, подлежащим рассмотрению в специализированных органах административной юстиции .

На рис. 4.14 представлена система органов административной юстиции Франции.

Рис. 4.14. Органы административной юстиции Франции

Основанием обращения в административный трибунал могут быть различные причины, вызвавшие несогласие гражданина с актами или действиями административных органов и их должностных лиц: некачественный административный акт; порок его формы; несоблюдение требований к процедуре принятия акта; злоупотребление властью, нарушение прав граждан. Как утверждал классик французского административного права Ги Брэбан, «можно сказать без преувеличения: нет ни одного важного события или проблемы общественной жизни, которые так или иначе не стали бы предметом спора и разрешения в административных судах» .

Основанием обращения определяется предмет заявленных требований. В зависимости от предмета заявленных требований выделяются следующие категории административных дел:

  • • в связи с превышением полномочий (contentieux de l’exces de povoir) органов и должностных лиц публичной власти;
  • • по поводу толкования положений правовых актов;
  • • по поводу законности актов, действий и решений административных органов и должностных лиц;
  • • полные административные споры (plein contentieux), ставящие вопрос не только о законности действий и решений органов власти, но и о восстановлении нарушенных субъективных прав;
  • • по поводу мер принуждения.

Процесс рассмотрения в административном трибунале начинается с подачи иска. Как и в судах общей юрисдикции, в административных трибуналах споры не могут быть рассмотрены по инициативе судьи, без истца и без его заявления.

Административные судьи исследуют как вопросы применения права, так и фактические обстоятельства дела. Однако дело в полном объеме не рассматривается, изучаются только вопросы, поставленные истцом. При расследовании и разрешении дела административные судьи связаны объемом представленных доводов и не могут выходить за рамки аргументации истца.

Обжалование административного акта само по себе не препятствует его исполнению. Однако, удовлетворив обоснованное ходатайство заявителя, трибунал вправе дать указание административному органу приостановить исполнение принятого им решения до вступления в силу постановления административного суда.

Производство во французских административных судах является состязательным, инквизиционным и письменным.

Состязательный характер производства проявляется в правах каждой из сторон знакомиться с материалами дела и получать информацию об аргументах, представленных другой стороной.

Инквизиционный (следственный) характер производства предполагает права трибунала самостоятельно проводить исследования, запрашивать документы и руководить процессом.

В силу письменного характера производства в процессе разбирательства дела изучаются письменные объяснения сторон. Заявитель, ответчик и их адвокаты, явившиеся на заседание, могут устно излагать суть дела, но они не вправе оперировать новыми данными, отсутствующими в представленных ранее письменных документах.

По общему правилу, дела рассматриваются и разрешаются коллегиально – магистратами в административных трибуналах и апелляционных административных судах, соответствующими членами в Государственном совете.

Сначала орган административной юстиции самостоятельно исследует материалы дела. При этом действует принцип тайны делопроизводства, и никакая информация о предварительном этапе изучения дела общественности не предоставляется.

Затем проводится заседание, на котором могут присутствовать адвокаты, а в административных трибуналах и апелляционных судах также и заявители. После прений сторон выступает правительственный комиссар. Правительственный комиссар должен обеспечивать единство, преемственность и совершенствование судебной практики. Он обобщает выводы по конкретным делам, высказывает собственные мнения и оценки. Являясь в большей мере комиссаром закона, он никак не связан позицией правительства или какого-либо иного органа.

Судьи принимают решение после совещания за закрытыми дверями, где действует принцип тайны совещательной комнаты. Решение суда объявляется без указания на то, каким образом распределились голоса судей во время принятия решения. Как правило, решение органа административной юстиции обнародуется путем его опубликования. Не подлежат публикации лишь постановления о наложении дисциплинарных санкций.

Последствия принятых решений во многом определяются характером заявленных требований и видом иска. Так, по делам, связанным с обжалованием в связи с превышением власти административный суд может аннулировать неправомерное решение. В таком случае решение восстанавливает нарушенные права заявителя, оно направлено на защиту прав всех граждан и обязательно к исполнению всеми административными органами. Неправомерные решения признаются аннулированными с момента их принятия, как никогда не действовавшие. По полным административным искам из договорных обязательств судья вправе обязать администрацию выплатить компенсацию, объявить о расторжении договора или о применении санкций в отношении контрагента и может даже самостоятельно определить условия сделки.

  • URL: conseil-etat.fr/fr/jujer.
  • URL: conseil-etat.fr/fr/jujer.
  • URL: conseil-etat.fr/fr/jujer.
  • Регламентарные постановления министра – разновидность регламентарных актов органов исполнительной власти. Это акты нормативно-правового характера, принимаемые министром на основании и во исполнение законов и конкретизирующие их положения.
  • В дальнейшем, для удобства и краткости изложения, описывая органы административной юстиции Франции, будем применять термины «административные суды» и «административные судьи», хотя еще раз подчеркнем их условную допустимость в данном случае. Применяя данные термины, учитываем также их широкое использование во французском законодательстве и научных работах.
  • Брэбан Г. Французское административное право. М. : Прогресс, 1988. С. 358.

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 6

1.Понятие и основные признаки административной юстиции.

2.Основные модели административной юстиции в зарубежных странах.

3. Предложения по организации в России административной юстиции.

Рекомендуемые правовые акты и специальная литература

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Российская газета. 2015. 11 марта.

Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

Бойцова Л.В. Нужна ли нам административная юстиция //Советская юстиция. 1993. №7. С.13.

Кипер Н.Г. Создание административных судов – важный этап в реализации судебной реформы //Российский судья. 2007. №10. С.39-40.

Куликов В. Служба жалоб и предложений. Высший арбитражный суд предложил создать ведомство по борьбе с бюрократами //Российская газета. 2007. 3 апреля.

Миннекес И.А. О создании административных судов в Российской Федерации //Российский судья. 2007. №8. С.8-10.

Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России // Российская юстиция. 1996. № 5. С. 35.

Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.

Понятие и основные признаки административной юстиции

Важной составляющей повышения эффективности судебной защиты является создание в России специализированных судов и в целом такого института, как административная юстиция.

Общеизвестно, что права и свободы нарушают не только граждане, но и государственные органы и их должностные лица. А такие нарушения являются наиболее чувствителыми. Следовательно, одним из шагов по защите прав человека должно стать учреждение специализированных инстанций, которые будут разрешать споры граждан с публичной властью, её органами и должностными лицами.

Долгие годы в общественном, да и в профессиональном правосознании содержание административной юстиции ассоциировалось, прежде всего, с рассмотрением дел, предусмотренных КоАП. И только в последние годы в России административная юстиция стала восприниматься как необходимый элемент правозащитного механизма, с помощью которого разрешаются административно – правовые споры в сфере управления.

Словосочетание «административная юстиция», «административный суд» произошли от слова «администрация» — это все органы публичной власти и их должностные лица.

Административная юстиция – это самостоятельный комплексный правовой институт, состоящий из совокупности юридических норм, закрепляющих систему специализированных государственных органов, соответствующий объем их специальной компетенции, особенные юридические процедуры в целях разрешения правовых споров граждан с органами публичной власти.

Административную юстицию характеризуют 3 основных признака:

1) наличие специальных органов по разрешению споров граждан с публичной властью;

2) специальная компетенция;

3)особые юридические процедуры рассмотрения дел.

Несмотря на множество спорных вопросов по данной проблематике, подавляющее большинство ученых и практиков едины в понимании необходимости формирования в России административной юстиции. Такая позиция основана на следующих аргументах:

1) для организации административной юстиции имеются юридические основания;

2) из года в год в судах возрастает количество споров, возникающих из административно-правовых споров. Причем статистика показывает высокий процент удовлетворения требований граждан;

3) структура и характер данных дел требует специальных знаний и высокой квалификации судей.

В связи с этим формирование специализированных органов обеспечивает улучшение качества рассмотрения этих споров. Если позиция исследователей об учреждении в России административной юстиции стала практически общепризнанна, то вопрос о выборе для России модели административной юстиции является дискуссионным.

Основные модели административно юстиции в зарубежных странах

В зависимости от субъекта разрешения правовых споров и его место в государственном механизме в юридической литературе выделяют 3 основных модели (типа):

управленческая;

квазисудебная, слово «квази» означает «ненастоящий», например, ненастоящий суд;

судебная.

Управленческая, она еще называется французская модель. При этой модели система органов административной юстиции во главе с Государственным Советом входит в систему органов государственного управления и не подконтрольна общим судам. В такой форме административная юстиция организована в Голландии, Греции, Италии.

Особенность «квази» судебной модели в том, что органы административной юстиции образуют самостоятельную систему трибуналов и других органов по рассмотрению административных споров, которые не входят в судебную систему, но подконтрольна общим судам. Такая форма существует в Великобритании, США, данную систему ещё называют англо- саксонской.

Судебная модель, которую ещё считают немецкой, характеризуется наличием в системе судебных органов специальных судов, выполняющих функции административной юстиции (Германия, Финляндия, Швеция).

В РФ при организации административной юстиции, необходимость в которой не вызывает сомнений, нужно учитывать, но не следует слепо копировать зарубежный опыт. Формируя данный правовой институт важно исходить из условий российской правовой системы, особенностей строительства российской государственности, в том числе судебной власти, экономических возможностей государства и ряда других факторов.

Законодательное предложение по организации в России

Административной юстиции

В настоящее время в РФ внесены 2 предложения по организации административной юстиции:

1. Для рассмотрения споров граждан с органами публичной власти следует создать административные суды в системе судов общей юрисдикции.

2. Учредить в системе Правительства федеральную службу с территориальными органами на местах по рассмотрению административных споров.

Первое предложение исходит от Верховного Суда РФ, а второе исходило от Высшего Арбитражного Суда РФ, которое поддерживала Администрация Президента РФ.

Думается, что для России не приемлем вариант учреждения органов юстиции вне судебной системы. Учитывая отсутствие прочих демократических и правовых традиций в нашей стране огромный массив незаконно принимаемых нормативных правовых актов, низкую правовую культуру различного уровня и категорий должностных лиц, организация и самостоятельных или квазисудебных органов, по рассмотрению судебных споров, ставят под угрозу права и свободы граждан. Этот путь противоречит в какой-то мере принципу разделения и взаимодействия властей, так как выполнение судами функции судебного контроля за действиями, решениями органов государственной власти есть проявление принципа издержек и противовесов.

Наиболее аргументированной является точка зрения авторов, которые на ряду с действующим в Арбитражных судах коллегиями по рассмотрению административных споров, предлагают учредить административные суды в системе судов общей юрисдикции. Сейчас суды общей юрисдикции уже имеют определенный опыт реализации функции судебного контроля, рассматривая и разрешая дела этой категории. Общие суды располагают определенными кадровым потенциалом для осуществления этой задачи. Возможно шаг в этом направлении станет первым этапом формирования административной юстиции, которая будет функционировать автономно от системы общих и арбитражных судов. И в Государственную Думу РФ Верховным Судом внесены 2 законопроекта:

Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»

Проект ФКЗ «Об административном судопроизводстве» или Кодекс об административном судопроизводстве.

Согласно законопроекту административные суды войдут в систему судов общей юрисдикции. Подсистема административных судов включает 4 уровня:

Межрайонные административные суды;

Судебные коллегии по административным делам в областных и равных им судах;

Окружные административные суды;

Судебные коллегии по административным делам Верховного суда РФ.

Такое судоустройство позволит в большей мере обеспечить независимость судов, так как их обустройство не совпадает с административно – территориальным делением и дислокацией органов законодательной и исполнительных ветвей власти.

2 сентября 2019 года в Послании народу Казахстана Глава государства Касым-Жомарт Токаев поставил задачу – внедрить административную юстицию.

Тема внедрения и функционирования административной юстиции в Республике Казахстан обсуждается уже более десяти лет, и является одной из ключевых задач, стоящих перед нашим государством в рамках реализации правовых реформ.

Как многим известно, в большинстве европейских стран институт административной юстиции функционирует в виде административного судопроизводства и административных судов. Обязательным признаком таких судов является рассмотрение именно публично-правовых споров между частным лицом и органом власти.

В Казахстане публично-правовые споры частных лиц с государственными органами разрешаются в соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса РК общими судами. Например, дело по спору между гражданином и государственным органом рассматривается судом общей юрисдикции. Спор между юридическим лицом и государственным органом – в специализированном экономическом суде. В то же время, специализированные административные суды в нашей республике рассматривают большое количество дел об административных правонарушениях, жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, а также мелкие уголовные дела, за совершение которых предусматривается административная мера взыскания в виде штрафа, лишения права управления транспортным средством, а также ареста.

На сегодняшний день, в рамках реализации реформ судебной системы, Верховным Судом РК, с участием Министерства юстиции РК, ученых, представителей государственных и правоохранительных органов, разработан Проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее – АППК РК). В нем объединены два законопроекта: об административных процедурах и административно-процессуальный кодекс.

Необходимость принятия вышеназванного кодекса предусмотрена в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (далее – Концепция), утвержденной Елбасы.

Согласно положениям Концепции, указано, что следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве курса на строительство демократического, правового, светского и социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения единой государственной власти на ветви и их согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов.

В этом программном документе изложены первоначальные пути по созданию в Казахстане административной юстиции. Настало время выработать судебные механизмы защиты прав человека от нарушений со стороны публичной администрации, поскольку, как подчеркнул Президент государства в Послании народу Казахстана — «на сегодняшний день граждане и государственные органы в публично-правовых спорах находятся в неравных условиях».

В этой связи, в республике ведется целенаправленная работа по совершенствованию уголовного и административного законодательства. На конференциях, круглых столах обсуждается вопрос об исключении некоторых составов правонарушений из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее – КоАП РК) и передачи их в Уголовный кодекс РК в качестве уголовных проступков.

В отличие от гражданского судопроизводства, по которым рассматриваются частноправовые споры, предметом административного судопроизводства должны быть публично-правовые споры с участием государственного органа. Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что деятельность публичной администрации (государственных органов) должна быть под контролем со стороны административных судов. Именно контроль со стороны административной юстиции должен быть закреплен в Проекте АППК РК.

Проект АППК РК направлен на регулирование общественных отношений, связанных с реализацией административных процедур, а также на разрешение публично-правовых споров в административных судах.

Как считают многие ученые-юристы: «административные суды должны разрешать споры лиц с публичной администрацией, а не налагать административные взыскания, поскольку административная юстиция является правозащитным, а не карательным по отношению к лицу институтом. Только в таком случае, судьи административных судов своими решениями смогут внедрять в деятельность государственных органов лучшие мировые стандарты качественного управления».

Основной целью административной юстиции является предоставление возможности оперативно, четко, справедливо и законно регулировать отношения частных лиц с государственными органами. При этом, задача административной юстиции – охрана прав и свобод граждан от незаконных действий (бездействий) органов государственного управления.

В этой связи, полагаем, что внедрение административной юстиции на базе административных судов в нашем государстве, в первую очередь, будет способствовать улучшению работы различных государственных органов, а также повлияет на качество выносимых решений публичной администрации.

Так, к примеру, результаты рассмотрения дел в специализированных административных судах в порядке главы 44 КоАП РК — Обжалование действий (бездействий) и решений органа (должностного лица), осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, а также главы 44-1 КоАП РК – Рассмотрение дел об административных правонарушениях судами, обжалование, опротестование в суде постановлений по делам об административных правонарушениях, предписаний, постановлений вышестоящего органа (должностного лица) показывают негативные последствия незаконных решений, действий и бездействий государственных органов.

В случае отмены постановления государственного органа в административном суде, судья реагирует на незаконные действия со стороны должностного лица и выносит частное постановление в адрес руководства государственного органа. Поэтому каждый подобный факт способствует устранению нарушений в работе органов власти, влияет на качество выносимых решений. Кроме того, осознание государственным служащим того, что его действия (бездействия), принимаемые решения могут быть оспорены в административном суде, приводит его к щепетильному отношению к своим должностным обязанностям, учету всех возможных последствий принимаемых решений. И этот контроль со стороны суда положительно сказывается на работе государственных органов.

В соответствии со ст.1 Конституции нашего государства, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

Исходя из вышеуказанного, полагаем, что принятие АППК РК должно стать важным шагом в развитии правового государства нашей республики.

Считаем, что систему административной юстиции целесообразно создать на базе действующих административных судов, где в перспективе будут рассматриваться публично-правовые споры между гражданами и органами государственного управления. При этом, необходимо позаботиться, чтобы компетенция между административными и другими судами была четко разграничена.

Изучая перспективу создания и функционирования административной юстиции в Республике Казахстан, также с учетом зарубежного опыта, предлагаем учесть в АППК РК принципы и процедуры административного судопроизводства, такие, как принцип состязательности, возможности быть выслушанным в ходе разбирательства дела, презумпции вины государственного органа; возможность суда приостановить действие обжалованного решения до разрешения спора, инициативность суда по сбору и истребованию доказательств с целью полного выяснения всех обстоятельств по делу, разумные сроки рассмотрения дела.

Кроме того, в перспективе, считаем возможным решить вопрос о передаче рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченным органам, а также об исключении из юрисдикции административных судов дел об административных проступках, поскольку дела о проступках, за совершение которых предусмотрено наказание в виде лишения свободы (арест), принудительных работ, лишения специального права, — изначально являются уголовными, и поэтому должны рассматриваться уголовными судами.

На наш взгляд, АППК РК необходимо рассматривать исключительно как инструмент административной юстиции, то есть для защиты прав частных лиц от нарушений со стороны органов власти.

Вместе с тем, полагаем, что тщательное изучение международного опыта по созданию и развитию административной юстиции, в особенности – немецкой модели функционирования данного института, позволит выработать основные пути ее внедрения с учетом особенностей национального права.

Надеемся, что вышеуказанные предложения будут способствовать созданию и развитию в Республике Казахстан эффективного административного судопроизводства и авторитетных административных судов по рассмотрению публично-правовых споров, а механизмы административной юстиции получат высокий уровень доверия у граждан.

УДК 347

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

© Светлана Жорисовна СОЛОВЫХ

Саратовская государственная юридическая академия, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры арбитражного процесса, e-mail: swetlanasolo@yandex.ru © Асия Наилевна ЮСУПОВА

Саратовская государственная юридическая академия, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры арбитражного процесса, e-mail: asiya.yusupova@mail.ru

Проанализировано понятие административной юстиции, обосновано, что данное понятие следует рассматривать в широком смысле, а именно как порядок реализации государственного управления, отличный по своей материально-правовой природе от частных правоотношений, доказано, что административная юстиция охватывает собой как деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства, так и все формы деятельности органов управления, осуществляющих государственное управление посредством административного производства. Проанализированы формы деятельности органов государственного управления, а также рассмотрены вопросы судебного контроля. Установлено, что организационная, процедурно-процессуальная, нормативно-правовая составляющая административной юстиции представляется достаточно неоднородной. Несмотря на различия и специфику осуществляемых функций органов государственного управления и судебных органов, целью административной юстиции является отстаивание общественных интересов, воплощенных в государственной воле, в целях всеобщего блага. Сделан вывод относительно того, что административная юстиция как способ организации административно-правовой защиты имеет двойственное значение: субъективное и объективное, а значение административной юстиции состоит в урегулировании социальных процессов в обществе, посредством выполнения функций, возложенных на органы, образовывающие ее систему.

Ключевые слова: административная юстиция; административное производство; административное судопроизводство; судебный контроль.

Традиционно в юридической науке понятие «административная юстиция» рассматривается применительно к осуществлению правосудия судом в форме судебного контроля за деятельностью органов государственного управления .

Однако на противоречие понятия «административная юстиция» применительно к деятельности органов судебной власти указывал еще Д.М. Чечот, утверждая, что между управлением и правосудием существуют различия, которые проявляются как в содержании деятельности, так и во внешних формах ее проявления .

Исходя из этимологии понятия administrativus, a, um , который переводится с латинского как относящийся к заведованию, управлению, исполнению и понятия justitia, ae /, т. е. справедливость, правосудие (in hostem QC): justitiam colere C (agitare PJ) осуществлять справедливость (поступать справедливо) можно сде-

лать вывод, что термин «административная юстиция» обозначает «справедливое управление» .

Таким образом, институт административной юстиции следует понимать достаточно широко, а именно как порядок реализации государственного управления, отличный по своей материально-правовой природе от частных правоотношений, охватывающий все формы деятельности государства, направленные на урегулирование социальных процессов в государстве в целях создания справедливого управления в государстве.

Сфера действия административной юстиции охватывает все виды публично-правовых отношений, которые складываются по поводу управления, как путем решения вопросов, имеющих значение для государства и отдельных социальных групп, так и путем разрешения индивидуальных публично-правовых споров, затрагивающих субъективные публичные права отдельных субъектов,

вовлеченных в сферу действия государственного управления.

Административная юстиция охватывает собой как деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства, так и все формы деятельности органов управления, осуществляющих государственное управление посредством административного произ-водства1.

К формам деятельности государственных органов в сфере управления следует относить:

— издание нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, вовлеченных в сферу государственного управления. В сфере государственного управления нормативно-правовой акт используется в качестве административного средства в случаях, когда государственные органы при воплощении в жизнь формальных законов обязаны в силу своих полномочий единообразно регламентировать не только единичные правоотношения, но и разрешать значительное количество аналогичных дел, не поддающихся точному предписанию;

— издание акта индивидуального характера устанавливает меру воздействия, которая применяется органом управления в сфере публичного права для урегулирования конкретного случая.

К актам индивидуального характера следует относить любое распоряжение, решение или иное властное действие органа публичного управления, направленное на урегулирование единичного случая, которое имеет правовые последствия, акты могут быть выражены в форме: требования, решения, постановления, предписания, письма, т. е. акты, направленные на конкретное правоотношение, обладающее индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения;

— фактическое действие органа государственной власти. Под ними следует понимать меры, направленные на достижение фактического результата. Как следствие при

1 Под органами государственного управления понимаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и иные органы и организации, наделенные полномочиями по осуществлению публичного управления.

совершении действий орган государственной власти должен соблюдать установленные законом требования к порядку их совершения, а именно:

— быть производными от полномочий органа государственной власти;

— соответствовать закону, т. е. быть правомерными;

— не нарушать субъективные права граждан и юридических лиц;

— рассмотрение индивидуальных жалоб (досудебный порядок урегулирования споров) граждан и организаций на действия органов управления с вынесением обязывающего решения.

Данный вид деятельности в Российской Федерации не имеет единообразного правового регулирования, т. е. единой правовой основы, несмотря на то, что в юридической науке неоднократно высказывалось мнение о необходимости систематизации и унификации норм, регламентирующих правила досудебного порядка обжалования для всех органов государственного управления .

Как правило, орган управления осуществляет данный вид деятельности на основе Административного регламента, который разрабатывает самостоятельно .

Все перечисленные формы государственного управления могут осуществляться в виде:

— прямого управления, органами государственной власти федерального уровня, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления;

— опосредованного управления организациями, которым переданы функции в определенной сфере государственного управления (корпорации, фонды).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

При осуществлении всех форм государственного управления органы, наделенные соответствующими полномочиями, всегда принимают конкретные меры, что является существенным отличительным признаком по сравнению с законодательной деятельностью.

Таким образом, административное производство следует рассматривать как урегулированный процедурными нормами вид деятельности органа государственного управления, выражающий государственные и общественные интересы, путем решения вопросов, имеющих значение для государства,

социальных групп, а также и отдельных субъектов (граждан и организаций).

В связи с тем, что органы управления при осуществлении властных полномочий не застрахованы от принятия ошибочных решений, законодательство предусматривает несколько видов контроля:

— внутренний контроль, осуществляемый руководством органа управления;

— внешний контроль, осуществляемый вышестоящим ведомственным органом или должностным лицом на основании жалобы субъекта, в отношении которого принято решение;

— судебный контроль, осуществляемый судебным органом, на основании заявления (административного иска) субъекта.

Судебный контроль за деятельностью органов государственного управления и возможность обращения за судебной защитой в случае нарушения субъективных публичных прав лица, вовлеченного в публично-правовую сферу, вытекает из конституционного права на обжалование действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, установленного ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

Именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер .

Органы судебной власти в силу Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов наделены полномочиями по осуществлению судебного контроля за деятельностью органов государственного управления при принятии ими юридически значимых решений путем разрешения публично-правовых споров.

Публично-правовые споры, подлежащие рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, могут носить как индивидуальный характер, так и иметь значение для широкого круга лиц, в т. ч. и неопределенного круга лиц.

Полномочиями по осуществлению правосудия посредством административного судопроизводства в соответствии с действующим законодательством наделены: система федеральных арбитражных судов и система судов общей юрисдикции.

Федеральные арбитражные суды осуществляют правосудие в соответствии с нормами Раздела III Арбитражного процессуального кодекса РФ .

Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства РФ .

«Особенности предмета административного судопроизводства (спора о праве между равными в правовом отношении сторонами) в значительной мере связаны с явным фактическим неравенством граждан и публичных органов, что предопределяет потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом» .

Таким образом, организационная, процедурно-процессуальная, нормативно-правовая составляющая административной юстиции представляется достаточно неоднородной.

Организационная составляющая административной юстиции, представляя собой систему органов, наделенных полномочиями по рассмотрению споров в сфере публичного управления, включает в себя как органы исполнительной власти, так и судебные органы.

Процедурно-процессуальная составляющая раскрывает порядок рассмотрения управленческих споров уполномоченными органами, его процессуальную форму или административное производство.

Нормативно-правовая составляющая устанавливает формы и средства организации и функционирования юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по рассмотрению управленческих споров.

Однако, несмотря на различия и специфику осуществляемых функций органов государственного управления и судебных органов, целью административной юстиции является отстаивание общественных интересов, воплощенных в государственной воле, в целях всеобщего блага.

Поэтому административная юстиция как способ организации административно-правовой защиты имеет двойственное значение:

— субъективное, т. к., отменяя или признавая незаконным акт госоргана, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации;

— объективное, т. к. суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве.

Значение административной юстиции состоит в урегулировании социальных процессов в обществе посредством выполнения функций, возложенных на органы, образовывающих ее систему.

2. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики: авто-реф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999.

3. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.

4. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (история и современность). М., 2002.

5. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.

6. Туманова Л.В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиции и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: сборник. СПб., 2004.

8. Чечот Д.М.Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973.

9. Большой латино-русский словарь. URL: http:// linguaeterna.com/vocabula/show.php?n=773 (дата обращения: 29.07.2015).

10. Гриб У.В. Административное производство по административно-правовым спорам: авто-реф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

11. Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в т. ч. в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых ак-

тах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов): приказ Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) от 02.06.2012 г. № 99. URL: http://www.rg.ru/2012/11/28/reglament-dok.html (дата обращения: 13.08.2015).

12. Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации: приказ Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 г. № 339. Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».

13. Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по интеллектуальной собственности государственной функции по осуществлению контроля и надзора в сфере правовой охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения, созданных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также контроля и надзора в установленной сфере деятельности в отношении государственных заказчиков и организаций-исполнителей государственных контрактов, предусматривающих проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ: приказ Минэкономразвития России от 26.04.2013 г. № 234. URL: http:// www.rupto.ru/docs/regulations/prMinec_234_26 -04-13#5 (дата обращения:13.08.2015).

14. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея»: постановление Конституционного суда РФ от 04.04.2002 г. № 8-П. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультанПлюс».

15. По делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом п. 10 ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Варм»: постановление Конституционного суда РФ от 17.03.2009 г. № 5-П. Доступ из

справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

16. По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 1 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», ст. 28 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», п. 1 ст. 33 и ст. 51 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в связи с запросом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации: постановление Конституционного суда РФ от 26.05.2011 г. № 10-П. Доступ из справочно-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

17. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

18. Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

19. Слепченко Е.В. Проблемы формирования самостоятельного административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного судопроизводства: материалы Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск, 2015. С. 180-186.

2. Solov’eva A.K. Administrativnaya yustitsiya v Rossii: problemy teorii i praktiki: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. SPb., 1999.

3. Starilov Yu.N. Administrativnaya yustitsiya: teoriya, istoriya, perspektivy. M., 2001.

4. Zelentsov A.B., Radchenko V.I. Administrativnaya yustitsiya v Rossii (istoriya i sovremennost’). M., 2002.

8. Chechot D.M. Administrativnaya yustitsiya. Teoreticheskie problemy. L., 1973.

9. Bol’shoy latino-russkiy slovar’. URL: http:// linguaeterna.com/vocabula/show.php?n=773 (data obrashcheniya: 29.07.2015).

10. Grib U.V. Administrativnoe proizvodstvo po administrativno-pravovym sporam: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2009.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

17. Arbitrazhnyy protsessual’nyy kodeks RF ot 24.07.2002 g. № 95-FZ // Sobranie zakonodatel’stva RF. 2002. № 30. St. 3012.

18. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva RF ot 08.03.2015 g. № 21-FZ // Sobranie zakonodatel’stva RF. 2015. № 10. St. 1391.

Поступила в редакцию 25.02.2016 г.

UDC 347

THE CONCEPT OF ADMINISTRATIVE JUSTICE

УДК 342.951:351.82

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Э. Г. Гамидова

аспирант кафедры таможенного, административного и финансового права, Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского. E-mail: katallpa@mail.ru

Введение. Развитие административного законодательства в Российской Федерации является сегодня одной из самых актуальных проблем. За последние десятилетия именно административно-правовые отношения и нормативно-правовая база подверглись кардинальным изменениям. Одно из таких — принятие Кодекса административного судопроизводства. Однако недостаточное развитие отраслевой теории ведет к теоретическому «хаосу». Возникает вопрос о формировании самостоятельной отрасли права — административного процесса. В связи с этим понятия «административное судопроизводство» и «административная юстиция» начали конкурировать между собой. Одни ученые ставят между ними знак равенства, другие считают, что понятие «административная юстиция» устарело и именно административное судопроизводство является определяющим для развития административного процесса. Цель. Основная цель состоит в анализе понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция», рассмотрении моделей административного правосудия на примерах ряда европейских стран, а также изучении проблем развития административного процесса в Российской Федерации. Результаты. С принятием Кодекса административного судопроизводства формируется новая отрасль права — административный процесс. Исходя из этого, административное судопроизводство как вид административного процесса приходит на замену так называемой «квазиюстиции». Заключение. Автором сделаны выводы о значимости административного процесса как отрасли права, а также административного судопроизводства как вида административного процесса. Для стран Европы характерна специализация административного правосудия. Тем не менее, создание системы специализированных судов — всего лишь один из элементов административной юстиции. Важнее приблизить существующую судебную систему к мировым стандартам правосудия, что позволит сделать точный вывод о необходимости создания специализированных судов. Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства, специализированный суд.

Э01: 10.18500/1994-2540-2017-17-2-230-237 Введение

Административный процесс по праву можно считать феноменом административного права. О важности административного процесса как новой отрасли права давно ведутся дискуссии. Ведущие ученые-административисты, такие как Ю. Н. Старилов, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, благодаря своим многочисленным научным тру-

дам внесли ощутимый вклад в доктринальное развитие административного процессуального права. Однако единственной выработанной кон -цепции развития данной отрасли права все еще нет, она по-прежнему остается малоизученной и неструктурированной. Надежды на развитие административного процесса появились с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) в 2015 г. Согласно Конституции РФ, а именно ч. 2 ст. 118: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» . Административное судопроизводство было поглощено гражданским процессом, но КАС РФ отменил декларативный характер данного положения. На сегодняшний день единого понимания административного процесса нет. Ученые выделяют управленческий и юрисдик-ционный подходы к понимаю этого термина. Так, согласно управленческому подходу, административный процесс — это «правовая деятельность исполнительно-распорядительных органов, урегулированная процессуальными нормами», в юрисдикционном понимании это «деятельность уполномоченных органов по разрешению правовых споров и применению мер принуждения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности» .

Развитие административного процесса в РФ проходит трудный путь. После Октябрьской революции 1917 г. развитие административного права и процесса практически прекратилось. В советское время интерес к данной отрасли тоже был неровным. Одна из проблем развития административного процессуального законодательства состоит в соотношении материального и процессуального права. До недавнего времени в административном праве отсутствовала структура, а именно нормы процессуальные, и лишь с принятием КАС РФ административное право приобрело отраслевое строение: материальное законодательство и процессуальное законодательство. Уникальность административного процесса состоит в том, что отношения между

субъектами носят не состязательный (как в гражданском и арбитражном процессах), а властный характер. В связи с этим пытаться свести понимание процесса к традиционному в данном случае не совсем корректно. Возникает вопрос: какие органы должны применять административно-процессуальные нормы? Предполагается, что должна быть создана определенная система органов административной юстиции. Предполагалось введение административных специализированных судов. От их введения законодатель не отказался, пока оно отложено. Тем не менее, вопрос о том, какой должна быть система административной юстиции, открыт.

Как уже отмечалось, характер отношений между субъектами — властный, а не состязательный, поэтому нам представляется верной позиция А. А. Демина: «… административные суды в Российской Федерации не могут входить в систему судебных органов власти, поскольку существующие виды процессуальных кодексов в этой системе не соответствуют сущности и особенностям разрешения правовых споров, вытекающих из властных отношений» .

Если обратиться к зарубежному опыту рассмотрения административных дел, то не всегда это находится в компетенции судов. В ряде стран созданы квазисудебные органы, такие как административные трибуналы, они не подконтрольны судам общей юрисдикции и не входят в судебную систему. Должна ли система административной юстиции входить в систему судебную — еще один дискуссионный вопрос. Если будут созданы специализированные суды, то ответ будет положительным.

На сегодняшний день системы административной юстиции в России нет. Однако введение системы специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления — важный элемент развития административного процесса как отрасли права. Ю. Н. Старилов отмечает: «Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства, занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан. Только при таких условиях данный правовой институт с юридической процессуальной точки зрения может быть назван административным процессом» .

Примечательно, что в данной позиции административная юстиция названа самостоятельной ветвью судопроизводства. Соотношений понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство» важно

для понимания административного процесса как отрасли права, а именно его процессуальной части. Ситуация складывается так, что два взаимосвязанных понятия неравноправны между собой. Системы административной юстиции нет, а судопроизводство провозглашено, в связи с чем четкие границы между ними провести сложно. Интересна позиция Ю. Н. Старилова: «Одним из важнейших теоретических выводов становится отказ от термина «административная юстиция» и замена его понятием «административное судопроизводство»» . Терминологический дисбаланс — один из факторов, замедляющий развитие административного процесса. Однако, на наш взгляд, взаимозаменяемость понятий нежелательна. Ведь в таком случае мы приходим к выводу о необязательности создания системы административной юстиции вообще.

Цель

Основная цель статьи состоит в анализе понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция», рассмотрении моделей административного правосудия на примерах ряда европейских стран, а также изучении проблем развития административного процесса в РФ.

Результаты

Говоря о месте административного процесса, стоит отметить, что на сегодняшний день четко выработанной позиции по этому вопросу нет. Административный процесс безуспешно относят как к отрасли законодательства, так и к подотрасли права. Нормы административного процессуального законодательства находятся во множестве источников, в силу своей специфики собрать их воедино не представляется возможным.

Учеными не раз предпринимались попытки систематизации процессуальных норм. В 2001 г. был представлен модельный проект Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» . Авторами выступили видные ученые-административисты Н. Г. Салищева и Е. Б. Абросимова. Впоследствии эти работы дали толчок к разработке Ко -декса административного судопроизводства .

С принятием КАС РФ в правовой доктрине вновь встал вопрос о месте административного процесса в системе права. Множество взглядов и отсутствие доктринальной определенности до сих пор не дают отнести административный процесс к самостоятельной отрасли права. Однако, если рассмотреть структуру административного процесса, можно выделить признаки, характерные для других самостоятельных отраслей про-

цессуального права: предмет, метод, отраслевые принципы, кодифицированное законодательство.

Все вышеназванные признаки присущи административному процессу. Предметом выступают административно- процессуальные отношения между уполномоченными субъектами (исполнительными органами власти, должностными лицами, государственными служащими), т. е. властеотношения. Признаки административного процесса выделил еще один ученый-административист А. А. Демин. Первый признак — публичный характер правоотношений, вызывающих спор, второй — спор, характерный для процессуальных отношений, третий признак — обязательное наличие трех сторон в деле, а именно две стороны и арбитр. «Трехсторонний характер правоотношений — необходимый признак административного процесса, хотя по нему административный процесс и не отличается от иных процессуальных отраслей права» . Тремя сторонами выступают в данном случае гражданин, должностное лицо и лицо, уполномоченное решить спор.

Несмотря на то, что дефиниция «административный процесс» на законодательном уровне не используется, на основе вышесказанного, выделив признаки административного процесса, мы придерживаемся мнения о самостоятельности новой отрасли права.

Уникальность административного процесса заключается в том, что он не тождественен гражданскому и арбитражному процессу, где одним из принципов выступает состязательность. Поэтому подход к систематизации норм административного процесса должен быть иным. Сегодня в России ведется масштабная судебная реформа. Законодатель стремится к унификации норм, к их единообразию. Отсутствие согласованности в вопросе «правильного» применения норм права (как процессуальных, так и материальных) создает условия для правовой неопределенности не только в процессе рассмотрения дела, но и после принятия по нему судебного акта, что может негативно повлиять на стабильность принимаемых решений . Итогом может стать принятие Единого гражданского процессуального кодекса (далее — Единый ГПК), который включит в себя нормы гражданского и арбитражного процессуального права. Законодатель планировал ввести и административное судопроизводство в Единый ГПК, но был принят КАС РФ как отдельный акт законодательства. Для дальнейшего развития административного процесса в РФ должна быть разработана определенная концепция. Интересна позиция по данному вопросу Н. Г. Салищевой. Ею были разработан ряд концепций развития

административного процессуального права. В одной из них Н. Г. Салищева выделяет три вида административного процесса:

1) административные процедуры регистрационного, лицензионного, разрешительного, уведомительного и иных видов делопроизводства, связанных с реализацией прав и обязанностей физических и юридических лиц в органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления;

2) административная юрисдикция как производство, связанное административным обжалованием незаконных актов: действий, бездействия и решений нижестоящих субъектов государственного управления вышестоящими субъектами государственного управления;

3) административная юстиция как специальный вид судопроизводства по жалобам на незаконные акты: действия, бездействия и решения органов государственного управления и их должностных лиц .

Так как административное судопроизводство оформилось с принятием КАС РФ, полагаем, что дальнейшая работа должна вестись по таким спорным вопросам, как создание органов административной юстиции, их место в судебной системе РФ, а также взаимодействие (именно взаимодействие, а не унификация) процессуального законодательства. Дальнейшее исследование вопросов единства процесса возможно, на наш взгляд, лишь в части общих принципов, задач и иных основополагающих правил отправления правосудия .

Вопрос создания специализированных административных судов в РФ также является дискуссионным. Административная юстиция в большинстве европейских стран развивается как обособленный институт. Во многих странах, таких как Бельгия, Испания, Румыния, административная юстиция не упоминается в конституциях, но существует. Прежде чем обозначить проблемы развития административной юстиции в РФ, рассмотрим модели административной юстиции. Д. Т. Караманукян в своей монографии «Административная юстиция в США» выделяет несколько моделей административной юстиции.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Первая модель — административная. Органы административной юстиции входят в исполнительную ветвь власти и неподконтрольны судам общей юрисдикции.

Вторая модель — общесудебная. Специализированные органы административной юстиции отсутствуют. Жалобы на действия органов исполнительной власти рассматриваются судами общей юрисдикции. Подобная модель характерна и для Российской Федерации.

Третья модель — квазисудебная. Административная юстиция представлена трибуналами, которые подконтрольны судам общей юрисдикции.

Четвертая модель — административно-судебная. Административная юстиция представлена системой специализированных административных судов, которые входят в судебную систему .

Как видно из вышесказанного, административная юстиция может быть представлена не только специализированными судами, но и квазисудебными органами, такими как трибуналы или коллегии. Что касается Российской Федерации, для нашей страны характерна вторая модель — общесудебная. Система специализированных судов на данный момент не создана. Мнения учебных разделились. В качестве аргументов «за» можно выделить » необходимость расширения судебно-правового контроля за действием государственных служащих в целях защиты прав и свобод граждан и иных физических и юридических лиц, а также укрепления законности по преодолению административных ошибок, распространенность и эффективную деятельность административной юстиции зарубежных странах» . В качестве аргумента «против» можно обозначить следующее: введение специализированных судов — проект дорогостоящий, понадобятся новые квалифицированные кадры, в то время как рассмотрением административных дел и так занимались судьи арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Конституция не выделяет специализированной системы административных судов, как это было предусмотрено «Основами законодательства Союза ССР и Союзных республик о судоустройстве», принятыми Верховным Советом СССР 13 ноября 1989 г. . «На конституционном уровне закреплен общий процессуальный режим судебной защиты прав и свобод, нарушенных действиями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и объединений. Но данное положение не является свидетельством отказа от самой административной юстиции как механизма осуществления правосудия по административным делам» .

Модель административной юстиции Нидерландов схожа с Российской. Система специализированных судов не создавалась с нуля, а в каждом районном суде была административная коллегия. Таким образом, в стране появилась система административной юстиции, которая входила в судебную систему. В России на сегодняшний день отсутствуют административные коллегии в районных судах, но существует специализация судей по административным делам,

а также судебная коллегия по административным делам Верховного Суда. Целесообразно ли ограничиться специализацией судей или стоит выделить административные коллегии при каждом районном суде — вопрос неоднозначный. На наш взгляд, это зависит от того, насколько будут загружены судьи, рассматривающие административные дела, поскольку административная коллегия как отдельная подсистема потребует расширения судейского штата.

Еще одним интересным примером является Великобритания. В России создание специализированной системы сводилось только лишь к судам. Никто не уделил должного внимания квазисудебным органам. В Великобритании действует система административных трибуналов -органов, осуществляющих судебные функции, но в то же время не входящих в судебную систему. К таким органам относятся, в частности, образовательный апелляционный трибунал, иммиграционный апелляционный трибунал, трибунал по вопросам занятости, трибунал по социальному обеспечению, трибунал по налогу на добавленную стоимость, трибунал по вопросам дорожного движения . Решение трибунала может быть обжаловано в Высоком суде, решение Высокого суда — в Апелляционном суде.

Для России введение трибуналов не представляется возможным, а вот система административных коллегий, созданных в районных судах, может стать шагом к появлению в будущем обособленной системы административных судов. Можно сделать вывод, что для европейских стран характерна специализация органов административной юстиции. Если оценивать перспективы введения специализированной системы административных судов, то фактором, препятствующим этому процессу, является неоднородное регулирование порядка деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, необходимо унифицировать правоприменительную практику судов и привести в соответствие нормы арбитражного и гражданского процессуального законодательства . В перспективе это станет возможным с принятием Единого ГПК. При разобщенности двух процессуальных законодательств введение системы, отличной от них, выделяющейся спецификой регулируемых отношений, внесет большую раздробленность в судебную систему.

Еще одним вопросом, требующим разъяснения, является соотношение понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция». Нами отмечалось, что некоторые ученые ставят знак равенства между данными понятиями, что, на наш взгляд, неверно.

Административная юстиция представляет собой систему судебных (квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы .

Административное судопроизводство мы понимаем как средство рассмотрения административных дел, порядок рассмотрения которых регламентируется КАС РФ.

Понятия «административное судопроизводство» и «административная юстиция» не могут заменять друг друга или быть одинаковыми, «институт административной юстиции более сложное правовое образование, включающее материально-правовые, компетенционные и процессуальные нормы» .

В юридической литературе отождествляют не только эти два понятия. В силу неструктурированности административного процесса происходит подмена понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство» либо отождествляются все три дефиниции. Административное судопроизводство как понятие сформировалось в законодательстве раньше, чем декларативные по характеру административный процесс и административная юстиция. Согласно ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса, «арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности» . Система административной юстиции в России все еще не создана, а административный процесс, понимаемый нами как отрасль права и деятельность судов, рассматривающих административные дела, находится на стадии формирования.

Заключение

Развитие административного процесса в Российской Федерации происходит неровно. Интерес к нему возрос не так давно, и лишь некоторые ученые-административисты до последнего отстаивали необходимость кодификации административно-процессуальных норм и создания административной юстиции. В 2015 г. вступил в силу КАС РФ, и это стало новой вехой в развитии административного процессуального права. Сегодня все больше исследователей относят административный процесс к самостоятельной отрасли права, выделяя предмет и метод, отраслевые принципы, кодификацию отрасли. Тем

не менее, говорить о абсолютной самостоятельности отрасли пока рано. Административный процесс находится на стадии формирования.

Развитие нового вида процессуального законодательства прошло быстрее, чем его научное исследование. Недостаточная изученность привела к тому, что нет единой, выработанной и научно обоснованной концепции развития административного процесса. Недостаточно раскрыт вопрос уникальности административно-правовых отношений, из-за этого административный процесс некорректно отождествляют с гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Хотя вопрос унификации процессуального законодательства на сегодняшний день является одним из приоритетных в юриспруденции, унификация должна пройти, в первую очередь, в отношении гражданского и арбитражного законодательства.

Проблемы теории административного процесса приводят к подмене понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Эти дефиниции неравнозначны. Институт административной юстиции можно охарактеризовать как комплексный правовой институт, а административное судопроизводство — процессуальный механизм административной юстиции . Эти два института являются составляющими административного процесса. Отказываться от термина «административная юстиция» нельзя. Одно из верных, на наш взгляд, определений данного института было дано Ю. Н. Ста-риловым: «…это квазиюстиция — юстиция, контролирующая администрацию, но существующая внутри самой администрации» .

Хотя вопрос создания системы административной юстиции в РФ является спорным, анализ специализированных административных органов в европейский странах говорит, о том, что для них характерна специализация органов административной юстиции, кроме того, данный опыт успешен.

В нашей стране недостаточно внимания уделили изучению органов юстиции в зарубежных странах. Все свелось к созданию административных судов, однако в некоторых странах есть квазисудебные органы, например административные трибуналы. Они не входят в судебною систему, но их решения могут быть обжалованы в судах. Одной из важных причин, по которой вопрос создания специализированных органов был отложен, — экономическая. Как показывает опыт зарубежных стран, можно найти более экономичные способы создания административной юстиции, например, создание коллегий в районных судах.

За выделение административной специализации в судах общей юрисдикции выступали многие ученые. В юридической литературе немало сказано о переходе административной юстиции к административному судопроизводству. На наш взгляд, правильнее было бы так: «от административного судопроизводства к административной юстиции», так как оформленное благодаря КАС РФ административное судопроизводство перестало быть декларативным, стало возможным надеяться на создание специализированных административных органов. Тем не менее, хотя создание специализированных органов является желательным, на наш взгляд, итогом административной реформы в РФ, первостепенной задачей выступает работа по приближению существующей судебной системы к мировым стандартам правосудия, что позволит сделать точный вывод о необходимости создания специализированных судов или квазисудебных органов.

Список литературы

2014. № 31, ст. 4398.

3. Демин А. А. Административный процесс — самостоятельный вид процессуального права // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Ста-рилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 732-740.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2015. 11 марта.

12. Караманукян Д. Т. Административная юстиция США. Омск, 2014. 124 с.

13. Бочарникова Н. А. Административные суды в борьбе с административными ошибками органов исполнительной власти в Российской Федерации // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Ста-рилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 488-499.

15. ЛусегеноваЗ. С. Современная модель административного правосудия // Судья. 2015. № 6 (54). С. 17-20.

17. Соколов И. А., Студеникина М. С. Административная юстиция : организационный и процессуальный аспекты // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 589-597.

18. Мартынов А. В. Состоится ли в 2013 году формирование полноценной модели российской административной юстиции // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. C. 673-688.

19. Шергин А. П. О понимании административного судопроизводства // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. C. 752-760.

21. Салищева Н. Г. Проблемы развития административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального

стративное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 211-275.

Образец для цитирования:

Administrative Justice and Administrative Judicial Proceedings in the Russian Federation

E. G. Gamidova

Saratov State University,

83, Astrakhanskaya str., Saratov, 410012, Russia

E-mail: katallpa@mail.ru

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

9. Kontseptsii razvitiia rossiiskogo zakonodatel ‘stva . Moscow,

2014. 128 p. (in Russian).

2015. 544 p. (in Russian).

Добавить комментарий