Административно нормотворческий процесс

После принятия Конституции РФ 1993 г. фактически обновилось конституционное, гражданское, уголовное, финансовое, банковское, административное законодательство. Однако нормотворческая деятельность и прежде всего законотворчество — не остановилось на этом. Встала проблема его оптимизации.

Наряду с этим положительным явлением, до сих пор в полном объеме не решены проблемы программирования и прогнозирования законопроектной деятельности. Законотворческий процесс должен быть более ритмичным и строиться на основе государственных программ, согласованных с перспективными правительственными программами социально-экономического развития страны и ее регионов. Более основательная разработка концепций и проектов законов, тщательная экспертиза, в том числе антикоррупционная, публичное обсуждение законопроектов, строгое соблюдение правил юридической техники будут способствовать повышению качества законов.

Законодательство по-прежнему страдает большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т.д.

Остается малоэффективным и не претерпевает качественных изменений планирование законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки внести в эти процессы элементы консолидации, согласования позиций на ранних стадиях разработки законопроектов пока не приносят заметных результатов.

Открытость законодательного процесса остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, об имеющихся по ним отзывах и экспертных заключениях; даже таблицы поправок, поступающие после принятия законопроекта в первом чтении, недоступны ни для субъектов права законодательной инициативы, ни для общества. Представляется необходимым все заключения и отзывы на законопроект должны выставлять на сайте Государственной Думы, на сайте Совета Федерации, а заключения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть также отражены в информационной системе.

Сегодня очевидно, что стране нужна внятная концепция законопроектной деятельности, которая стимулировала бы основные направления законотворчества не на год и даже не на два, а на 8—10 лет вперед. Это может стать основой разработки в будущем государственной программы законопроектной деятельности, где была бы сведена к минимуму отраслевая и политическая целесообразность, от которой в первую очередь страдает качество законов. Кроме того, очень важными конституционными партнерами наряду с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации являются субъекты Российской Федерации.

Оптимизация правотворческой деятельности, как законодательной, так и подзаконной, требует согласования действий различных нормотворческих органов, прежде всего законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Можно выделить следующие направления совершенствования законодательства на современном этапе развития российского общества (рис. 14.4).

Рис. 74.4. Основные направления совершенствования законодательства

Во-первых, важно обеспечить верховенство закона в системе нормативных правовых актов, что связано с законодательным закреплением конкретных общественных отношений, которые могут и должны быть урегулированы только законом. Это позволит устранить так называемое законодательное нормотворчество органов исполнительной власти. Имеющееся решение Конституционного Суда РФ о конституционности указов Президента России свидетельствует о наличии целого комплекса проблем, связанных с заполнением правового пространства, подлежащего законодательному, а не подзаконному регулированию.

Во-вторых, нужно обеспечить эффективность законотворческой деятельности российского парламента, что связано во многом с несоответствием принимаемых законов законодательной технике, существенно влияющими не только на качество, но, главное, на правовую психологию правоприменительных органов. Неправильное написание и согласование слов, сложные и малопонятные фразы, стилистические погрешности, неточное и неединообразное применение юридических терминов осложняют процессы как уяснения, так и разъяснения принимаемых актов.

В погоне за популярностью в ряде случаев Государственная Дума принимает декларативные, заведомо обреченные на бездействие нормы права, поскольку правовых средств, способных обеспечить их реальное действие, в законах не устанавливается. В результате граждане и иные лица наделяются необходимыми демократическими правами, но использовать их не могут, поскольку законодатель не определил, каким образом эти права можно реализовать в конкретных отношениях, какой государственный орган и в каком порядке должен их защищать и охранять. Свою лепту в бездействие федеральных законов вносят и органы исполнительной власти, которые затягивают процесс принятия актов в развитие законодательных положений на шесть и более месяцев.

В-третьих, требуется устранить дублирование в подзаконных актах министерств, ведомств, государственных комитетов и служб правовых актов законодательной и исполнительной власти, указов Президента. Сложилась порочная практика, когда нормативные предписания федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства включаются в соответствующие приказы и выдаются за собственное нормотворчество, тем самым получается, что федеральные законы и указы Президента Российской Федерации действуют в той мере, в какой они оказываются включенными в ведомственные акты.

В-четвертых, представляется важным согласованность действий субъектов законодательной инициативы, особенно Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации, поскольку отсутствует предметное разграничение их полномочий в конкретных сферах деятельности.

В-пятых, актуальным является определение порядка и процедуры оперативного разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, органами местного самоуправления, пробелов, содержащихся в конституциях, уставах и законах субъектов федерации.

В-шестых, важным средством обеспечения эффективности нормотворчества является обеспечение доступности для исполнителей ее результатов — нормативных правовых актов. В п. 3 ст. 15 Конституции РФ содержится положение о том, что неопубликованные законы не применяются. Представляется, что такое же требование должно быть предъявлено к любому ведомственному нормативному правовому акту. Существующие автоматизированные справочные правовые системы (Консультантплюс, Гарант и т.п.) дают возможность ознакомления преимущественно с актами федерального уровня, требуется систематизация законодательства и информация о законодательстве субъектов федерации.

В-седьмых, оптимизации нормотворчества во многом будет способствовать реализация положений Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. о подготовке Свода законов Российской Федерации. К настоящему времени проведена инвентаризация формально действующих актов РФ, включая акты бывшего Союза ССР, обсуждены принципы формирования и структура (схема) Свода законов, подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект закона «О Своде законов Российской Федерации».

В процессе подготовки Свода необходима существенная ревизия всех формально не отмененных, но фактически утративших силу законов, устранение коллизий правовых норм, подготовка перечня всех актов, утративших силу, консолидация и кодификация. Машиночитаемый вариант Свода законов во многом обеспечит оперативный поиск нормативных правовых актов, что в целом будет способствовать повышению эффективности правоприменительной практики.

Таким образом, не вызывает сомнения, что работа по созданию и продолжению (обновлению) материалов Свода законов дает более широкие возможности, чем любые, самые совершенные средства поиска с помощью единого классификатора или автоматизированных справочных правовых систем (АСПС) на основе компьютерной техники1.

Нормотворческий (законодательный) процесс — одно из важнейших явлений в правовом государстве. Нормотворческий (законодательный) процесс представляет собой процесс, который протекает во времени, и поэтому разбивается на последовательные действия, то есть проходит определенные стадии.

Среди стадий нормотворческого (законодательного) процесса выделяют такую стадию, как нормотворческая (законодательная) инициатива. В науке вопрос о месте данной стадии является дискуссионным. Некоторые ученые (Д.А. Керимов, М.В. Баглай) определяют ее в качестве начальной стадии, другие же (Г.А. Василевич, Ю.А. Тихомиров) указывают на её место после таких стадий, как планирование и прогнозирование.

Однако справедливым является последнее утверждение, поскольку в Законе «О нормативных правовых актах» (далее — Закон «О НПА») в статье 39 закреплено, что первой стадией является планирование нормотворческой деятельности, а за ней следует нормотворческая инициатива.

Нормотворческая инициатива — официальное направление субъектом нормотворческой деятельности в нормотворческий орган (должностному лицу) проекта нормативного правового акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части .

Законодательная инициатива — официальное внесение субъектом, определенным Конституцией Республики Беларусь, проекта закона в законодательный орган .

Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенном на его рассмотрение законопроекте.

Однако Парламент не обязан однозначно принять закон, он может принять его в другом виде или вовсе отложить.

В Регламенте Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь раскрывается сущность права законодательной инициативы. Она осуществляется посредством внесения проектов:

  • · законов о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию Республики Беларусь;
  • · законов о толковании Конституции Республики Беларусь и законов Республики Беларусь;
  • · законов Республики Беларусь, в том числе об изменениях и (или) дополнениях, отмене, а также о признании утратившими силу законов Республики Беларусь, актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами .

По мнению Г.А. Василевича, можно выделить два вида уровня законодательной инициативы: 1) в связи с предложением о принятии обыкновенного законодательного акта; 2) об изменении Конституции .

Правообразование взятый во всем многообразии процесс формирования в обществе правовых норм. Нормотворчество деятельность компетентных органов государства по принятию, изменению и отмене юридических норм. Принципы нормотворчества идеи, лежащие в основе деятельности по созданию юридических норм. Законодательный процесс система правовых действий по внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию актов высшей юридической силы — законов. Юридическая техника совокупность способов, средств и приемов разработки, оформления, публикации и систематизации нормативных и индивидуальных правовых актов. Коллизия противоречие между юридическими нормами, регулирующими одни и те же отношения. Систематизация законодательства деятельность по упорядочению действующего законодательства. Кодификация форма систематизации, предполагающая создание единого, логически стройного нормативного акта, объединяющего значительный нормативный материал.

В 2014 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ отметила 20-летие со дня начала своей работы. За этот период субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение

Государственной Думы было внесено около 21 тыс. законопроектов. Из их числа примерно 4,9 тыс. (23,3%) проектов законов прошли рассмотрение Государственной Думой, одобрены Советом

Федерации, подписаны Президентом РФ, опубликованы и вступили в законную силу. Более 14 тыс. законопроектов были отклонены, отозваны инициаторами или возвращены авторам.

Таблица 7.1

Количество внесенных законопроектов и принятых законов за 20 лет работы Федерального Собрания РФ (включая прогноз до 2016 г.)

Показатель

I созыв II созыв III созыв IV созыв V созыв VI созыв VII созыв (прогноз)

Количество законопроектов, внесенных за созыв

596 4034 4284 4792 4339 2454 5962

Из них принято и официально опубликовано законов:

в абсолютных числах 367 697 663 1119 1565 484 1759
в процентах 61,6 17,3 15,5 23,4 36,0 19,7 29,5

В среднем на рассмотрение Государственной Думы субъектами права законодательной инициативы в год вносится более 1 тыс. проектов законов. Динамика их рассмотрения в рамках созыва, в котором они были инициированы, различна. Так, во II созыве Государственной Думы только по 1971 закону и законопроекту работа была завершена, что составляет 49% числа внесенных за созыв, соответственно 51% внесенных законопроектов перешел на рассмотрение в последующие созывы Государственной Думы. Перешли на рассмотрение Государственной Думы последующих созывов более 30% проектов законов, внесенных в III и IV созывах, и 24% — в V созыве. Таким образом, в портфеле Государственной Думы действующего созыва присутствуют законодательные инициативы, поступившие в Государственную Думу из всех предыдущих созывов.

Наибольшее число (35%) законопроектов за пять созывов внесено в Государственную Думу по тематическому блоку «Государственное строительство и конституционные права граждан». Доля принятых и опубликованных законов в данной сфере составляет более четверти от общего числа (29%).

Второй показатель по числу (19%) внесенных законодательных инициатив — у тематического блока «Экономическая политика».

На отрасли «Бюджетное, налоговое и финансовое законодательство» и «Социальная политика» приходится по 17% вносимых проектов законов. Законодательные акты в сфере обороны и безопасности составляют 7% от общего числа внесенных инициатив. Наконец, 5% законопроектов связаны с ратификацией международных договоров Российской Федерации.

Как среди внесенных проектов, так и среди принятых законов численно доминирует сфера государственного строительства.

На вторую позицию по доле среди принятых законов выходят решения о ратификации международных договоров.

По 15% от общего числа принятых законов приходится на сферы экономической политики и бюджетного законодательства. Доля законов, регулирующих социальную политику, на четыре процентных пункта меньше по сравнению с объемом внесенных законодательных инициатив.

Законы в сфере обороны и безопасности составляют 9% от общего числа принятых.

Наиболее заметным является рост числа законопроектов, принятых в сфере государственного строительства. Для Государственной Думы VI созыва прогнозируется сохранение данного тренда.

При этом видно, что доля принятых законов в данной области также возрастает и в V-VI созывах составляет около 30% числа внесенных по этому тематическому блоку.

В III-V созывах возрос показатель принятых актов в области ратификации международных договоров. Однако доля принятых законов в данной сфере от числа внесенных (90%) не характерна для других сфер.

Наиболее динамичный рост доли принятых законов по созывам наблюдается в сфере обороны и безопасности. Среди остальных тематических блоков эта сфера является единственной, где отмечается превышение доли принятых законов над долей оставшихся в архиве созыва.

Возрастает внимание к отрасли права, регулирующей экономическую политику. За 12 лет число принятых законодательных инициатив в этой сфере возросло более чем в три раза — с 69 законов в III созыве до 240 — в V. Рост доли принятых законов соответствует данному тренду и составляет до 25% в V созыве.

В сфере социальной политики доля принятых законов возросла в V созыве на 13% по сравнению с предыдущим созывом. В целом по данному тематическому блоку также прогнозируется сохранение положительного тренда.

Доля принятых законов в области законодательства о бюджете и налогах в V созыве превысила 40%, что характеризует количественные изменения: во II созыве были приняты 23 закона по данной тематике, а в V созыве — 234 закона.

В целом из представленных данных видно, что российское законодательство находится в процессе стабильного динамичного развития, при этом все отрасли права развиваются относительно равномерно.

Понятие нормотворчества. Нормы права, закрепляющие правила поведения, определяющие субъективные права и закрепляющие юридические обязанности, устанавливающие запреты, правовые режимы, стимулы и ограничения в праве, а также раскрывающие содержание юридических терминов, создаются в процессе нормотворчества.

Нормотворчество можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования (см. ниже, тема 9 «Механизм правового регулирования»), без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных общественных отношений. С этой точки зрения нормотворчество является первичным элементом механизма правового регулирования, так как способствует воплощению правовых замыслов в современную реальность посредством принятия нормативных документов. Для реализации данной цели разрабатываются и принимаются законы и подзаконные нормативные правовые акты. Законодательствование выступает ведущим, а создание подзаконных нормативных правовых актов — подчиненным элементом нормотворческого процесса.

Но нормотворчество может сыграть и негативную роль в работе механизма правового регулирования, когда не нуждающиеся в правовом регулировании отношения в социуме оказываются урегулированными нормами права. Чрезмерная регламентация общественных отношений посредством норм права является одним из признаков полицейского государства.

Результаты нормотворчества (нормативные правовые акты и нормативные договоры) могут в реальной ситуации не усилить, а ослабить правовое воздействие на общественные отношения, когда министерства и ведомства без делегирования полномочий принимают нормы, подменяющие нормы законов и актов высших органов государственной власти.

Ослабление действия механизма правового регулирования влечет также несоблюдение правил нормотворческой юридической техники, которое происходит либо по незнанию, либо из-за пренебрежительного отношения к этим правилам.

Нормотворчество — один из основных признаков государства, поскольку среди множества политических организаций только государство в лице своих компетентных органов и должностных лиц принимает веления, имеющие обязательную силу для всего населения страны. Кроме того, нормотворчество можно рассматривать как одну из важнейших функций государства, которая способствует реализации других его функций (экономической, социальной, экологической и т.д.).

Нормотворчество включает разные способы создания правовых норм: принятие нормативных правовых актов уполномоченными государственными органами или должностными лицами, а также принятие их путем всенародного голосования (референдума). Особым способом правотворчества является заключение нормативных соглашений (договоров), причем такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права (государствами, субъектами федерации, правоохранительными органами стран СНГ и др.).

Наконец, нормотворчество можно рассматривать как последнюю стадию в процессе формирования права в обществе (правообразования).

Отличительные признаки нормотворчества показаны на интеллектуальной карте 07-01.

Принципы нормотворчества. Под таковыми понимаются основополагающие начала, главные идеи, на которые опирается нормотворческая деятельность. Результатом последней является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных правовых актах. К принципам относятся начала, идеи, которые отражают ведущие, объективные стороны и проявления правотворчества и характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества.

К основным принципам нормотворчества относятся: законность, демократизм, научность, профессионализм, техническое совершенство, гуманизм, гласность (см. интеллектуальную карту 07-02).

Одним из главных принципов нормотворчества является законность. Она выражается прежде всего в том, что нормативные правовые акты должны приниматься только в пределах компетенции, предоставленной субъектам нормотворчества. При этом нормативные правовые акты должны соответствовать международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, законам и нормативным указам Президента РФ.

Законы как юридические документы, нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, должны конкретизировать положения, записанные в конституционных законах, а нормы подзаконных актов — детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

Принцип законности означает также, что при подготовке любого нормативного правового акта (федерального закона, постановления правительства, инструкции федерального министерства и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью нормативного правового акта вопрос относится к компетенции субъекта нормотворчества.

Из принципа законности следует, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых нормативных правовых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных правовых актов осуществляют судебные органы.

Следующий принцип нормотворчества — демократизм. Слово «демократия» в переводе с греческого означает «власть народа». Русский философ и юрист И.А. Ильин, как бы предчувствуя хаос надвигающихся революций 1917 г., писал, что каждый правовой строй должен непременно открывать людям возможность совершенствовать законы по закону, т.е. улучшать правовой порядок, не нарушая правовой порядок; правовой строй, который закрывает эту возможность для всех или для широких кругов народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе неизбежную революцию.

Строительство правового государства и гражданского общества предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов должны участвовать различные слои общества. Принцип демократизма в нормотворческой деятельности выражается в следующем.

Проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за круглыми столами, в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что является признаком становления в России гражданского общества.

Одним из основных принципов нормотворчества является научность. Принцип научности нормотворчества имеет огромное значение в период модернизации российского законодательства.

Субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе (сотрудники правовых управлений и департаментов, аналитики, эксперты и т.п.), руководствуясь этим принципом, обязаны учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правовом регулировании общественных отношений. Здесь и теория естественного права, идеи которой вошли в Конституцию РФ 1993 г.; и социологическая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стране иной раз рождается из реальных общественных отношений); и нормативизм, давший понятие юридической силы и разделивший нормативные правовые акты на законы и подзаконные акты; и историческая школа права (нормодатель должен учитывать настроения народных масс); и психологическая теория права (свойства человеческой психики оказывают серьезное влияние на поведение и деятельность людей, в том числе нормодателей); и теологическая теория права (в нашей стране много верующих, которые исповедуют различные религии).

Принцип научности заключается также в том, что субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе, должны умело использовать практику применения права, делая на ее основе правильные выводы, обобщения и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных правовых актов необходимо осуществить наблюдение за объектом предстоящего регулирования, а также сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу, т.е. провести правовой мониторинг правоприменительной деятельности и действующего законодательства. Интересующая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, материалах коллегий и различных совещаний руководителей органов власти, справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д.

Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма.

Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В нормотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, социологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения, поэтому, кроме ученых-юристов, к нормотворческому процессу необходимо привлекать юристов-практиков, которые в рамках правоприменительной деятельности будут работать с этими нормами, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

На первый взгляд может показаться, что различий между принципом научности и принципом технического совершенства не существует. Действительно, все принципы нормотворческого процесса тесно взаимосвязаны, а принцип технического совершенства принимаемых нормативных правовых актов прямо вытекает из принципа научности. Но его можно выделить и как самостоятельное начало. О важности принципа технического совершенства писал еще в 1906 г. Р.Иеринг. Он отмечал, что техническое несовершенство в праве представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях.

Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость нормативных правовых актов.

Актуальным вопросом в современных условиях является сосредоточение в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний не только о правилах, средствах и приемах нормотворческой юридической техники, но и о подготовке и принятии нормативных правовых актов, методах и принципах нормотворчества, которые составляют предмет самостоятельной науки нормографии (буквальный перевод — «пишу норму»).

Важное значение в нормотворчестве играет принцип гуманизма, иными словами, человеколюбия. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости. В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации. Современный этап развития общества не умаляет проблему регулирования процессов обеспечения и охраны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина с помощью нормативных документов. Если в нормотворческом процессе не будет соблюдаться данный принцип, то иные принципы нормотворчества потеряют значение.

Следующий принцип нормотворчества — гласность. Это один из признаков правового государства и гражданского общества. И если названные ценности становятся целью государственного строительства, то все нормативные правовые акты, особенно нормативные правовые акты силовых ведомств, не должны оставаться за семью печатями. Исключением являются нормативные правовые акты или отдельные их положения, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Остальные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Так, законы, указы Президента и постановления Правительства публикуются в «Российской газете» и официальном сборнике нормативных правовых актов «Собрание законодательства Российской Федерации». Акты парламента, Федерального Собрания РФ, публикуются в «Российской газете», «Парламентской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». При этом в законодательстве установлены конкретные сроки, в течение которых нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Например, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Выполнение принципа гласности, который является неотъемлемым признаком правового, демократического государства, способствует реализации права человека и гражданина, записанного в ст. 29 Конституции РФ, получать информацию законным путем.

Все перечисленные выше принципы нормотворчества взаимосвязаны, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать общими, так как они действительны для всех без исключения способов нормотворчества, в том числе для разработки и принятия нормативных правовых актов.

Подводя итоги анализа принципов нормотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории по разным причинам они нарушались и это неотвратимо приводило к существенным негативным последствиям, в том числе к установлению авторитарных, тоталитарных и фашистских режимов. Соблюдение общих принципов нормотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение, поскольку способствует установлению надлежащего правового порядка в обществе.

Стадии нормотворческого процесса. Законность нормотворчества заключается также в соблюдении стадий нормотворческого процесса.

Нормотворческий процесс внешне выступает как процедура создания норм права, т.е. упорядоченная система стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию, изменению и отмене правовых норм. Стадия нормотворческого процесса является самостоятельным этапом формирования государственной воли, организационно обособленным комплексом тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативных документов.

В обобщенном виде применительно для всех видов нормотворческого процесса можно выделить следующие стадии.

Первая стадия — принятие решения о разработке проекта нормативного правового акта.

Решение о необходимости принятия нормативного правового акта может быть принято высшими органами государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ). В ведомственном нормотворческом процессе такое решение принимает федеральный министр, директор федеральной службы, их первые заместители, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами.

Вторая стадия — подготовка проекта. Организация работы над проектом нормативного правового акта предусматривает определение органа, ответственного за подготовку проекта, и круга лиц, привлекаемых к участию в работе над ним. Например, проекты федеральных законов разрабатывают комитеты палат Федерального Собрания РФ, депутаты и их группы, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти. Широкое распространение имеет создание рабочих комиссий и рабочих групп по подготовке законопроектов по поручению палат Федерального Собрания РФ. Нередко представители научной общественности готовят инициативные законопроекты.

В демократических государствах отдельным самостоятельным элементом подготовки проекта нормативного правового акта может быть обсуждение проекта. Проекты нормативных правовых актов первоначально обсуждаются в рабочих комиссиях и рабочих группах, затем на экспертных советах в палатах парламента, на круглых столах и т.п. Такие обсуждения нужны для выявления как всех положительных моментов, связанных со вступлением в юридическую силу акта, так и его недостатков — нормотворческих ошибок (ущемление прав отдельных граждан, коллизии, пробелы, несоответствие правилам нормотворческой юридической техники и т.п.).

Проекты ведомственных нормативных правовых актов заблаговременно публикуются для обсуждения на едином портале информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (http://www.regulation.gov.ru).

Третья стадия — нормотворческая инициатива. Она заключается в официальном внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение органа, полномочного его принять. Так, согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы должно быть выражено в форме готового законопроекта.

На муниципальном уровне право на нормотворческую инициативу может быть реализовано в форме предложений о необходимости принятия каких-либо нормативных документов, выдвижения предложений о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, об отмене нормативных правовых актов.

Четвертая стадия — принятие нормативного правового акта. Принятие может осуществляться различными способами:

  • путем депутатского голосования;
  • всенародного голосования на референдуме;
  • подписания (указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
  • утверждения нормативного правового акта вышестоящим органом;
  • подписания сторонами нормативного договора.

Пятая стадия — опубликование нормативного правового акта. Данная стадия завершает процесс нормотворчества. Ее содержание заключается в том, что информация о принятом нормативном правовом акте доводится до сведения органов и должностных лиц, к которым имеет отношение, либо до всеобщего сведения.

На наших глазах рождается еще одна (шестая) стадия нормотворческого процесса — правовой мониторинг, под которым следует понимать научно и методологически обоснованную систему комплексной оценки правовых актов и правоприменительной практики, осуществляемую посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза в целях создания эффективных правовых документов. Сегодня без проведения правового мониторинга невозможна подготовка ни одного законопроекта. Это объясняется тем, что подготовка законопроектов должна основываться на достоверной статистической, социологической, криминологической и иной информации.

Систематизация законодательства. Как уже отмечалось выше, количество нормативных правовых актов непрерывно увеличивается. Они принимаются разными государственными органами, в разных обстоятельствах и по разным поводам. Нет ничего удивительного в том, что со временем между этими актами накапливаются противоречия. Все это требует проведения периодической систематизации законодательства.

Под систематизацией законодательства понимается деятельность компетентных органов и организаций по выявлению и устранению противоречий в законодательстве, обобщению и укрупнению нормативных правовых актов, повышению уровня системности действующего законодательства.

Существует несколько форм систематизации.

Наиболее простая и очевидная — расчистка законодательства от устаревших, потерявших значение юридических норм и нормативных правовых актов (ее иногда называют ревизией).

Периодическое проведение ревизий позволяет освободить действующее законодательство от загромождающих его устаревших норм.

Более высокая форма систематизации — инкорпорация (или консолидация). Она заключается в объединении нормативных актов, распыленных по разным источникам, в одной книге.

Инкорпорация делает корпус законодательных актов обозримым, позволяет увидеть системную взаимосвязь действующих нормативных актов, что, в свою очередь, обеспечивает их правильное применение. Инкорпорация может быть официальной, когда ее проводят уполномоченные государственные органы, и неофициальной, когда ее осуществляют в инициативном порядке организации и даже отдельные лица для научных или учебных целей. В последнее время получила распространение электронная инкорпорация — выпуск сборников нормативных правовых актов на электронных носителях.

Следующая форма систематизации, еще более высокая, называется кодификацией. В отличие от инкорпорации в ней происходит «переплавка» нормативного материала, создаются новые нормы и нормативные правовые акты. В ходе кодификации совершенствуется терминология законодательства, удаляются устаревшие термины, более четко определяются ключевые понятия.

Итогом кодификации могут быть уменьшение общего количества действующих нормативных правовых актов и появление новых обобщающих законов — кодексов.

Высшей формой систематизации законодательства принято считать создание сводов законодательства. Формирование свода законодательства предполагает одновременное использование всех трех форм систематизации — расчистки, инкорпорации и кодификации, а также реализацию масштабной программы разработки и принятия нового законодательства. Попытки создания сводов законодательства — наиболее глубинного и дорогого вида систематизации — сопряжены обычно с политическими процессами в социуме, со стремлением власти к обновлению общественной и государственной жизни.

Систематизация законодательства предполагает наличие системы учета и регистрации нормативных правовых актов, а также ведение учета всех изменений и дополнений действующего законодательства. Осуществление этой деятельности в бумажной форме — огромный и кропотливый труд, включающий внесение вклеек, дописывание и вычеркивание, ведение картотек, контрольных экземпляров нормативных правовых актов и др. Службы кодификации в федеральных органах государственной власти — это настоящие крупные юридические библиотеки. Использование компьютерной техники существенно облегчило труд систематизаторов законодательства.

Современные правовые базы данных — это, по существу, высокотехнологичные электронные своды законодательства, включающие миллионы правовых документов.

Юридическая техника. Под юридической техникой понимается совокупность способов, средств и приемов разработки, оформления, публикации и систематизации нормативных и индивидуальных правовых актов. Другими словами, юридическая техника — это технический аспект законотворческой и правоприменительной деятельности.

К средствам разработки нормативных правовых актов можно отнести шаблоны, образцы и прототипы юридических документов, словари законодательной лексики, в последнее время — разнообразные поисковые, справочные, экспертные и моделирующие компьютерные системы.

Чрезвычайно разнообразны средства оформления нормативных актов. В их составе можно назвать юридическую терминологию, юридические конструкции, реквизиты и стандартные формы юридических документов и др. Учитывая, что правовые документы оформляются не только на бумаге, но и в электронной форме, к средствам оформления следует отнести специализированные компьютерные программы, средства хранения и передачи информации. Опубликованы

Методические рекомендации по технико-юридическому оформлению нормативных правовых актов, которые должны соблюдаться при внесении законопроектов в Государственную Думу, а также при окончательном оформлении принятых Думой законов.

Технические средства публикации нормативных правовых актов включают средства опубликования нормативных правовых актов на бумаге («Собрание законодательства Российской

Федерации», газеты, отдельные официальные издания), источники обнародования актов в СМИ (радио, телевидение), средства опубликования в электронном виде. К числу последних можно отнести официальный интернет-портал правовой информации, а также межведомственную систему электронного документооборота, используемую для официальной рассылки правовых документов в электронном виде.

Технические средства систематизации нормативных правовых актов упоминались выше — это правовые архивы, библиотеки, картотеки, контрольные тексты нормативных правовых актов, электронные правовые базы данных и др.

Юридическая техника, как и другие области техники, находится в постоянном развитии. По мере движения общества и технологий, в ней появляются новые технические формы, способы, приемы и элементы.

§ 3. Стадии нормотворческого процесса в Российской Федерации

Нормотворческий процесс – это часть нормотворчества. Нормотворческий процесс представляет собой порядок осуществления юридически значимых действий по рассмотрению, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер.

Несмотря на различные виды и особенности нормотворческого процесса существуют различные мнения относительно количества стадий нормотворческого процесса. В одних работах выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. В других различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). Все они имеют право на существование. Можно выделить следующие общие стадии и принципы.

К стадиям нормотворческого процесса относятся:

1. Внесение законопроекта (нормативного правового акта) (законодательная инициатива);

2. Предварительное рассмотрение, обсуждение и подготовка нормативного правового акта к принятию в палатах, комитетах (комиссиях);

3. Рассмотрение и принятие нормативного правового акта;

4. Подписание нормативного правового акта;

5. Опубликование нормативного правового акта.

Под законодательной инициативой понимается деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об издании нормативно-правового акта или же подготовленного законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами этого права, законодательный орган обязан рассматривать независимо от того, будут они приняты или нет. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в Конституции РФ. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Эти органы пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса, в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ.

Субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

— в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

— участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, — это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

— участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

— совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

— действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;

— действуют с целью создания закона.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы. Первую группу составляют субъекты, которые имеют право законодательной инициативы в полном объеме, а вторую — субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Перед внесением законопроекта в законодательный орган проводится большая работа по его подготовке. Принимается решение о подготовке законодательного акта и разрабатывается общая концепция будущего закона. Необходимо четко определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этого осуществляется подготовка проекта нормативно-правового акта.

Согласно Регламенту Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации право законодательной инициативы осуществляется путем внесения в Государственную Думу:

— проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

-законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу и другие;

— поправок к законопроектам.

Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к его оформлению. После регистрации этот законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.

Обсуждение законопроекта — это весь процесс его рассмотрения законодательным органом, определяемый Конституцией РФ и регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. На этой стадии заслушиваются доклад о законопроекте, выступления депутатов, вносятся поправки в проект. После предварительного рассмотрения законопроекта в комитетах его выносят на рассмотрение Государственной Думы.

Процедура официального рассмотрения и принятия федеральных законов осуществляется в трех чтениях, после каждого из которых Государственная Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как будет принят Государственной Думой в третьем чтении.

Принятие законопроекта происходит путем голосования его в законодательном органе. Закон считается принятым, когда он получает установленное Конституцией большинство голосов от общего числа депутатов. Законы Российской Федерации принимаются раздельным голосованием по палатам законодательного органа. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Эта стадия определяет порядок опубликования и вступления закона в силу. В соответствии с Конституцией принятый федеральный закон подписывает Президент РФ и обнародует его. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться на территории РФ, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий (нормотворческий) процесс — это не просто механизм создания нормативного акта, это, прежде всего творческий процесс, это деятельность, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятие новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Глава III. Проблемы правотворчества в Российской Федерации

Российское законодательство страдает проблемами, в нем много разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях и в разных формах. Основные причины такого положения заключаются в непоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четко обозначенных приоритетов. Это проявляется в бессистемности законотворческих работ.

С качеством законотворчества, подготовкой нормативных актов связан принцип профессионализма правотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающими глубокими правовыми знаниями и опытом, — юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Законодатели, к сожалению, не всегда имеют такие знания.

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки еще во время правотворческого процесса. Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей – значит, во многом предопределить успех будущих правовых актов.

При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение, прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своей цели по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам – предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

Не исключено, что зачастую правотворческий орган мало заботит эффективность издаваемых им законов, действия лиц, которым он адресует нормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, что посредством законодательного акта он часто лишь освобождает себя от политического бремени, т.е. нормотворческий орган не столько стремится к разрешению дела, сколько хочет «отодвинуть» его, проявляя полное безразличие к тому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным.

Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан правотворческой властью.

Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто не задумываясь принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

Библиографическое описание:

Непрерывный процесс обновления всех сфер общественной жизни предъявляет высокие требования к процессу подготовки нормативных правовых актов. Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Это неизбежно влечет за собой новые подходы к исследованию различных аспектов рассматриваемого явления.

Первым подходом наиболее значимым, на наш взгляд, с позиций определения сущности понятия «административное нормотворчество» является содержательный подход.

В.С. Рыжов, разделяющий точку зрения представителей содержательного подхода, считает, что с точки зрения содержания процесс административного нормотворчества включает ряд последовательно выполняемых работ.

К наиболее характерным относятся такие, как выявление проблемы, которой продиктована необходимость акта, оценка его значимости в решении задач, поставленных перед органом, создание вариантов акта и установление наиболее предпочтительного, анализ его сильных и слабых сторон, прогнозирование возникновения возможных негативных последствий от введения в действие.

Предметом, на который направляется административное нормотворчество, является достаточно специфическая реальность. Обычно под предметом труда понимается то, что человек своей деятельностью изменяет в полезном для него направлении.

В соответствие с данной точкой зрения, как общественный процесс, административное нормотворчество можно рассматривать в широком (социальном), либо узком (юридическом или же юридическо — техническом) смысле.

Социальное (широкое) понимание нормотворчества — это средство достижения (моделирование) определенного состояния, конкретного поведения и действия человека.

С помощью компьютера социальную цель можно предвидеть уже в начале нормотворческого процесса и проследить его завершение.

Нормотворческий процесс в административной сфере в широком (социальном) понимании начинается раньше, чем нормотворческий процесс в узком понимании, и завершается позднее, то есть эффективным воздействием правового предписания для достижения поставленной цели.

Юридическо-техническое (узкое) понимание административного нормотворчества — это формальный процесс создания правового предписания, который сам урегулирован правом.

С этой точки зрения, целью административного нормотворчества является изучение причин принятия нормативного акта, подготовка, обсуждение, принятие и опубликование правового акта, внесение в него изменений или порядок отмены.

Характерной особенностью для определения понятия «административное нормотворчество» является также и то обстоятельство, что часто понятие «административное» и «ведомственное» нормотворчество отождествляются.

Детальный разбор названия «ведомственное нормотворчество» позволяет сделать вывод, что в данном случае не точно означены субъекты этого вида деятельности.

Обобщающим названием этого вида деятельности стало бы «нормотворчество органов исполнительной власти», что на наш взгляд, не противоречит пониманию сущности понятия административное нормотворчество.

Такой автор, как например, Ю. Г. Арзамасов, считает, что особое значение в упорядочении общественных отношений играет нормотворческий процесс в административной сфере, поскольку то, какие будут его результаты, то есть нормативные документы (акты и договоры), напрямую отразится на действии различных правоприминителей.

Таким образом, сделаем следующие выводы, что, несмотря на достаточное количество различных точек зрения по вопросу сущностной характеристики понятия «административное нормотворчество» все исследователи едины во мнении, что административное нормотворчество представляет собой процесс создания правового предписания, который регулируется административным правом.

Административное нормотворчество, как и любой другой процесс, базируется на существовании ряда определенных принципов, которые в совокупности образуют определенную систему.

Место административного нормотворчества в современных условиях развития казахстанской государственности достаточно значительно, в рамках этого процесса решается очень большой круг разнообразных управленческих задач.

Во – первых, как справедливо отмечает, Ю. Г. Арзамасов, от уровня качества нормативных актов в сфере административного права, и, прежде всего, от их содержания, а в отдельных случаях и от определенной формы, в значительной степени зависят судьбы людей, поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные, дисциплинарные), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов административных правоотношений.

Между тем, сам нормотворческий процесс также ощущает на себе влияние всей палитры социальных процессов.

Так, например, конструктивное управленческое решение в административной сфере, направленное на преодоление проблем в сельском хозяйстве, медицине, образовательной сфере с помощью приоритетных национальных проектов в современных реалиях без правового регулирования либо невозможно вообще, либо не достигнет поставленных целей. По этому вопросу в современной учебной юридической литературе С.В. Поленина пишет следующее: «Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения».

А нормативные акты, как известно, являются продуктом социальной деятельности в виде административного нормотворчества, поэтому такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, в значительной степени зависит и от внешней среды.

В свою очередь нормодатель, облеченный государством полномочиями по правовому регулированию определенных отношений в социуме, не должен выступать в качестве лакмусовой бумажки, а осмысленно, используя правовые средства, обязан пытаться реально упорядочить эти отношения.

Нормы, разработанные и принятые нормодателями в административной сфере, должны работать, а не быть «пустым звуком», не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры.

Для реализации данной цели различные органы власти осуществляют следующие виды нормотворческого процесса: законотворческий; нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента, постановления и другие нормативные акты Правительства; ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов Федерации; локальный нормотворческий процесс, который в свою очередь, в современных условиях, следует подразделить на нормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческий процесс.

В правовой системе Казахстана важное место принадлежит актам управления, являющимся основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти.

Административному нормотворчеству как специфическому процессу административно – правового регулирования присущ ряд специфических особенностей.

По нашему мнению, анализировать современное состояние ведомственного нормотворческого процесса следует, прежде всего, выявляя и рассматривая его существенные особенности. В связи с этим для раскрытия и разработки современной модели административного нормотворческого процесса необходимо подробно проанализировать данный вид юридической деятельности, а именно – его стадии.

Основным нормотворческим процессом в административной сфере, осуществляемым органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих «первичные» правила поведения.

Органы исполнительной власти принимают также нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы других ведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, значительно отличается от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм.

Однако, с чего начинается административный нормотворческий процесс? Существуют следующие точки зрения на данную проблему. Сторонники первой понимают нормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают министры или руководители агентств и ведомств, а также высшие органы государственной власти. Однако, согласно Правилам оформления и согласования проектов подзаконных нормативных правовых актов. Утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 августа 2006 года № 773. «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности».

Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах? Как известно, в законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы центральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы министерства или агентства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают как подразделения и сотрудники министерств, так и граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не только внутреннего, но и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Как показал проведенный анализ, нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

Здесь необходимо сделать одно уточнение применительно ко всей системе центральных органов исполнительной власти, смысл, которого заключается в том, что если руководство министерства примет решение рассмотреть предложения, внесенные субъектами, не указанными в нормативных актах, регламентирующих ведомственный нормотворческий процесс, то дальнейший порядок действий мало чем будет отличаться от обычной процедуры.

Субъектами «выдвижения инициативных проектов», то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения.

Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо «своей волей» примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта.

При этом, на данном этапе ведомственного нормотворческого процесса, особую роль играют не субъекты нормотворчества, которые имеют право принятия ведомственных нормативных актов, а субъекты, которые обеспечивают нормотворческий процесс в министерствах и ведомствах.

Однако, что касается «субъектов выдвижения инициативных проектов» то, как показал осуществленный анализ нормотворческой деятельности, на сегодняшний день такими субъектами, в большинстве случаев, выступают структурные подразделения органов исполнительной власти.

Существенной особенностью административного нормотворчества является государственная регистрация, которая в соответствие с Законом РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-I осуществляется в Министерстве юстиции.

В соответствие с Законом регистрации в Минюсте подлежат нормативные правовые акты органов исполнительной власти нормативные правовые акты государственных органов, имеющие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, за исключением нормативных постановлений Конституционного Совета, Верховного суда Республики Казахстан, подлежат государственной регистрации в органах юстиции Республики Казахстан. Такая регистрация является необходимым условием их вступления в силу. Незарегистрированные нормативные правовые акты не имеют юридической силы и должны быть отменены органом, издавшим их, если решение органов юстиции не обжаловано в установленном порядке.

Процедура регистрации включает в себя: юридическую экспертизу соответствия нормативного правового акта законодательству Республики Казахстан, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти. По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта, представленного на государственную регистрацию в Минюст РК, может быть принято одно из следующих решений: о регистрации нормативного правового акта с присвоением ему регистрационного номера и занесением в Государственный реестр; о признании нормативного правового акта не нуждающимся в государственной регистрации; о возвращении акта без государственной регистрации; об отказе в государственной регистрации.

В настоящее время особенности государственной регистрации связаны с проведением административной реформы, которая оказывает существенное влияние на ведомственное нормотворчество.

Существенной особенностью административного нормотворчества в современных условиях проведения административной реформы является то обстоятельство, что вопросы нормотворческой деятельности в современных условиях развития получили обстоятельную регламентацию. В качестве одного из проявлений принципа научной обоснованности служит привлечение ученых к подготовке правовых решений в роли экспертов и консультантов.

Однако, на сегодня, процедура назначения и проведения правовых экспертиз в РК имеет недостаточную разработку нормативного регулирования, в конечном счете, сказывается на добротности и качестве принимаемого нормативного акта.

Существенную роль играет и профессионализм разработчиков нормативных правовых актов. Результативность действия последних во многом зависит от профессионализма лиц, принимающих участие в их разработке.

Правовое государство должно иметь четко отлаженный механизм предупреждения незаконных актов государственного управления.

Следует согласиться с мнением К.Т. Айтбаева, который считает, что «в связи с развитием предупредительных, подлинно профилактических мер органов, занятых в нормотворчестве, стала возможной постановка вопроса о всестороннем развитии административно-правовой системы предупреждения незаконных актов государственного и местного управления. По существу, возникла необходимость и в новых средствах обеспечения законности в нормотворческом процессе как ценностей и важнейшей правовых институциональных образованиях. Наконец появляется возможность обеспечить устойчивый правопорядок, определенность и гарантированность позитивного результата в административно-правовых отношениях, связанных с принятием и действием актов государственного и местного управления».

Следует говорить о системе предупреждения незаконных актов государственного и местного управления.

Законодательством РК определена система органов и должностных лицам государства, обеспечивающими законность нормативных правовых актов, являются:

  1. Конституционный Совет Республики Казахстан;

  2. суды;

  3. Генеральный прокурор Республики Казахстан и подчиненные ему прокуроры;

  4. Министерство юстиции Республики Казахстан и его территориальные органы;

  5. государственные органы — в отношении нормативных правовых актов, принятых нижестоящими органами;

  6. уполномоченные органы, принявшие подзаконные нормативные правовые акты и (или) являющиеся их разработчиками, — в отношении подзаконных нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись.

Каждый из перечисленных органов и должностных лиц в пределах своих полномочии осуществляет действия по профилактике принятия противоправных и неэффективных актов государственного управления. Вместе с тем законодательством предусмотрен круг таковых мер, к которым относится:

  1. приведением нормативного правового акта в соответствие с Конституцией и законом;

  2. приостановлением в установленном порядке действия нормативного правового акта;

  3. проведением постоянного мониторинга подзаконных нормативных правовых актов;

  4. проверкой на соответствие законам при государственной регистрации нормативных правовых актов.

Все эти меры направлены на «обеспечение устойчивого правопорядка, определенность и гарантированность позитивного результата в административно-правовых отношениях, связанных с принятием и действием актов органов государственного и местного управления»./Айтбаев с. 9/

Одной из серьезных мер по обеспечения предупреждения и выявления противоправных и неэффективных актов государственного управления является мониторинг.

Уполномоченные органы обязаны осуществлять постоянный мониторинг подзаконных нормативных правовых актов, принятых ими и разработчиками которых они являлись, для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.

Правовой мониторинг – это механизм постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу, который призван обеспечить эффективность национального законодательства. Данная мера регламентирована Правилами ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов Утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2006 года № 817.

По мнению Э.А. Нугмановой «Необходимо законодательно ввести новую модель мониторинга, включив в орбиту постоянного анализа и наблюдения законодательные акты и международные договоры. Кроме того, следует постоянно подвергать мониторингу как проекты нормативных правовых актов, проекты международных договоров, та и принятые нормативные правовые акты, различными субъектами (научными организациями, государственными органами), с определением координирующего органа».

На наш взгляд мониторинг должен превратиться в обязательную и достаточно стандартную и постоянную систему. То есть приоритетным остается необходимость постоянного анализа и оценки действующего законодательства и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

На наш взгляд, также необходимо активизировать работу органов исполнительной власти по ревизии ранее изданных нормативных правовых актов и приведению их в соответствие с законодательством является необходимым моментом для совершенствования и систематизации ведомственного нормотворчества.

С учетом изложенного, полагаем, что необходимо принять следующие меры, направленные на совершенствование административного нормотворчества:

  • продолжить осуществление органами исполнительной власти с участием Министерства юстиции РК анализа законодательства в целях уточнения компетенции на осуществление правового регулирования и подготовку необходимых изменении;

  • организовать в органах исполнительной власти постоянный контроль за своевременной подготовкой ведомственных нормативных правовых актов в целях реализации поручений, содержащихся в актах законодательства Республики Казахстан;

  • обеспечить организационно-методическое взаимодействие Минюста России с центральными и местными органами исполнительной власти, направленное на повышение качества ведомственного нормотворчества, осуществление контроля за выполнением органами исполнительной власти предписаний законов, актов Президента РК и Правительства РК.

Соблюдение установленного порядка осуществления ведомственного нормотворчества, постоянный анализ действующих нормативных правовых актов являются неотъемлемыми условиями реализации требований законодательства Республики Казахстан и создания единой системы нормативно-правового регулирования.

Литература:

Добавить комментарий