Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на установление административно-правового статуса субъектов правоотношений. Эти юридические средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений. Савостин А.А. Классификация методов административно-правового регулирования // Современное право. 2006. № 1. С. 40-42.

В юридической науке проблема методов правового регулирования является дискуссионной. Ю.М. Козлов полагает, что до сих пор имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция». Габричидзе Б.Н. Административное право России: учеб. / Б.Н. Габричидзе . — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект 2009. — 688с.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования — весьма емкое понятие, состоящее из множества компонентов (порядка установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степени определенности их прав и автономности их действий и др.). Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б. В. Россинский, Ю.Н. Старилов. — 4-е тзд., пересмотр. и доп.- М.: Норма, 2009. -928с.

В системе административно-правового регулирования используются все три метода (типа) правового регулирования — дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомочивающих норм административного права; предписание и запрет — наиболее известные и часто применяемые в административной практике типы правового регулирования — включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения.

Представляется необходимым определить содержание этих средств правового регулирования общественных отношений.

Запрет предполагает возложение обязанности воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. В этом случае происходит сужение свободы действий субъектов управленческой деятельности. Так, в Кодексе РФ об административных правонарушениях содержатся нормы, которые устанавливают составы административных правонарушений, за совершение которых виновные привлекаются к административной ответственности.

Предписание как метод правового регулирования предполагает возложение на субъект управленческой деятельности обязанностей, определенных административно-правовыми нормами. Подобная характеристика роднит предписание с запретом, однако, разница заключается в том, что последнее требует от субъекта воздержаться от определенного варианта поведения. Доминирование предписания среди средств административно-правового регулирования обусловлено сущностью управленческих отношений, которые называют властеотношениями, отношениями, для которых характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера.

Дозволение — это предоставление участникам управленческих отношений возможности самим выбрать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права. Это не вседозволенность, не бесконтрольное поведение субъектов правовых отношений, а предоставление им свободы выбора в определенных рамках.

Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим, противоположным по своему юридическому характеру и назначению, блокам правовых отраслей — публичному (например, административному, государственному (конституционному), процессуальному) и частному (например, гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования — это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Данный метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество императивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование таких видов государственной службы. При этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления.

Диспозитивный метод предполагает установление юридического равенства участников правоотношений, свободу осуществления их волеизъявления. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность за нарушение его положений. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе административно-правового регулирования, например при заключении административных договоров, распределении между органами публичного управления государственных функций.

Метод административного права — это определенное соотношение запрещающих, предписывающих и дозволяющих средств. Индивидуализация этого соотношения зависит от конкретного управленческого дела, ситуации. При этом наблюдаются общие тенденции развития системы административно-правовых средств. Так, все шире применяются дозволительные средства, что обусловлено федеративным устройством российского государства, отнесением административного и административно-процессуального права к предмету совместного ведения и компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Тенденция все более широкого применения дозволительного метода не означает, что позиции императивных средств будут ослабевать. Речь должна идти о принципе разумной достаточности в определении средств воздействия на управленческие отношения. Административное право: Часть певая. Учебник. — М.: ЦОКР МВД России, 2005. — С.8.

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

• 1. установление определенного порядка действий или принятия решений — предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также законов, в которых перечисляются их обязанности;
• 2. запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требовании. Например, федеральные органы исполнительной власти не имеют права принимать нормативные правовые акты в виде писем либо телеграмм; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; жалобы граждан не могут направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых являются предметом жалобы; не может быть составлен протокол об административном правонарушении неправомочным лицом;
• 3. предоставление возможности выбора одного из вариантов должного повеления, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом одну из нескольких форм (и методов) деятельности. Например, начальник органа внутренних дел выносит постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ; судья вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения;
• 4. предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. Усмотрение применяется как в процессе реализации субъективных прав граждан, гак и при использовании государственными служащими предоставленных им правомочий. Например, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации. Дозволение — это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме. Однако субъект права по своему усмотрению может и не совершать таких действий. Этот способ может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).

Правовое регулирование — целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств.

Общественные отношения как предмет правового регулирования можно подразделить на две большие группы. Первую группу составляют отношения людей по производству, обмену, использованию материальных и нематериальных благ (ценностей). В этих отношениях наиболее четко проявляются индивидуальные интересы, их сочетание с интересами общесоциальными. Они реализуются, как правило, по добровольному взаимному согласию сторон и отражают частноправовой характер регулирования. Вторую группу составляют отношения организационного, управленческого и охранительного характера, которые относятся к публично-правовой сфере регулирования. Эти отношения обусловлены необходимостью осуществления властных полномочий, восстановления нарушенных прав, обеспечения надлежащего правопорядка в обществе. Они отражают прежде всего обще-социальные, общегосударственные интересы в их сочетании с интересами индивидов.

Методы правового регулирования детерминированы характером общественных отношений и правовым статусом их участников.

Метод децентрализованного регулирования предполагает определенную самостоятельность частей целого, согласование целей и интересов сторон в правоотношениях. Используется этот метод преимущественно в гражданском, гражданско-процессуальном, предпринимательском, трудовом праве, реже — в конституционном и муниципальном праве.

Метод централизованного регулирования отражает публичный, державный интерес и применяется, как правило, в административно-правовых, уголовно-правовых, налоговых отношениях.

По степени категоричности различают диспозитивный метод, позволяющий субъектам правоотношения самостоятельно устанавливать правила «игры», если иное не предусмотрено в законе или договоре, и императивный метод, при котором субъекты правоотношения должны действовать только так, как предписано нормой права, и не иначе.

Способы правового регулирования отражают конкретизацию нормативно-правовых предписаний относительно поведения участников правоотношения. Можно выделить три способа:

• 1) управомочивание, когда управомоченному лицу предоставляются права на совершение определенных действий (например, собственник жилого дома может жить в нем, сдавать в аренду или продать — ст. 288 ГК РФ);
• 2) обязывание означает возложение на одного из участников правоотношения обременения в виде обязанности совершить необходимые действия (например, вовремя заплатить налоги — п. 1 ст. 45 ПК РФ);
• 3) запрещение — запрет на совершение каких-либо действий (например, работодателю запрещено применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы, — ст. 253 ТК РФ).

Тины правового регулирования объединяют общие, наиболее повторяемые черты способов регулирования в правовой системе общества.

Общедозволительный тип регулирования соответствует формуле «дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе». Он отражает сущностную природу права, связан с закреплением в праве социальной свободы, с правом человека па выбор средств и способов достижения поставленных целей. Например, в соответствии с п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

Разрешительный тип регулирования соответствует формуле «запрещено все, кроме прямо разрешенного в законе». Этот тип характерен для отраслей публичного права (административное, уголовное). Здесь в целях обеспечения прав и свобод граждан, недопущения административного произвола и злоупотребления властью устанавливается исчерпывающий перечень полномочий, за пределы которого выходить категорически запрещено. Примером может служить ст. 3.2 КоАП РФ «Виды административных наказаний».

Типы правового регулирования представлены на рис. 21.

При сочетании и взаимодействии различных методов, способов, типов правового регулирования в соответствующих сферах общественных отношений может сложиться своеобразный правовой режим. Так, внутри отрасли административного права правовой режим регулирования управ

Рис. 21. Типы правового регулирования

ленческих отношений в армии, военизированных учреждениях и организациях существенно отличается от правовой регламентации управленческих отношений в сфере государственного управления высшим образованием.

Правовое регулирование осуществляется при помощи всей совокупности юридических средств, т.е. механизма правового регулирования. Последний выражает функционально-динамическую сторону правовой системы. В качестве его составных частей рассматривают юридические нормы, их внешнюю форму выражения — нормативные правовые акты, юридические факты, правоотношения, акты реализации и применения права, акты официального толкования, правосознание, режим законности. Каждая из составных частей механизма правового регулирования выполняет свои регулятивные функции, по-своему воздействует на поведение людей на разных стадиях процесса регулирования.

На первой стадии издаются нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы. В них определяется правовой статус субъектов правоотношений, т.е. круг возможных прав, свобод и обязанностей. Так, ст. 152 ГК РФ предоставляет право гражданину или организации требовать но суду опровержения порочащих их честь, достоинство или деловую репутацию сведений. В данной норме закреплена возможность любого члена общества обратиться за защитой своей чести, достоинства, репутации в суд.

На второй стадии правового регулирования после наступления обстоятельств, предусмотренных нормами, которые именуются юридическими фактами, возникают индивидуализированные правовые отношения. У участников данных правоотношений возникают конкретные права и обязанности. Допустим, если деловая репутация гражданина А. была опорочена гражданином Б., то согласно ст. 152 ГК РФ гражданин А. обращается с иском в суд, а суд принимает исковое заявление к рассмотрению.

На третьей стадии происходит реализация, воплощение в жизнь прав и обязанностей субъектов права. Так, цель правовой защиты деловой репутации гражданина А. будет достигнута, когда, например, порочащие сведения, опубликованные в средствах массовой информации, будут но решению суда опровергнуты и потерпевшему будет возмещен моральный вред и другие убытки.

Анализ динамической, функциональной стороны правовой системы позволяет определять оптимальный набор правовых средств для регулирования общественных отношений в то или иное время, на том или ином пространстве, выявлять противоречия процесса регулирования, а также прогнозировать пути дальнейшего развития правовой системы.

Участники и стадии правового регулирования представлены на рис. 22.

Рис. 22. Правовое регулирование в правовой системе общества

Наряду с предметом административного права важнейшим критерием отграничения этой отрасли права является метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимают определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Следовательно, если предмет позволяет определить сферу правового регулирования, то метод — средства этого регулирования.

Необходимо отметить, что любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания- возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные предписания, но иного характера, а действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически те же именно: возложение прямой юридической обязанности нее. Метод административного права совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения и т.п. Запреты и предписания содержатся и в гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п.

Специфика метода регулирования административного права определяется сущностью государственного управления как юридически-властной деятельности.

Административно-правовому регулированию свойствен метод юридического властвования, или властных предписаний, исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления.

На данной основе представляется возможным выделить особенности административно-правового метода регулирования общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты)

Во-вторых, метод административно-правового регулирования предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что метод административно-правового регулирования исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, властность и односторонность как наиболее существенные признаки метода административно-правового регулирования не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти, находящихся на одном иерархическом уровне).

Таким образом, особенности предмета административного права обусловливают специфику его метода правового регулирования. Административное право предусматривает, как правило, юридическое неравенство субъектов правоотношения, подчинение одного субъекта правоотношения другому.

УДК 342.922

Петрова Виктория Юрьевна

кандидат технических наук,

старший преподаватель кафедры информационных технологий управления органами внутренних дел Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации

Семенов Аслан Амырбиевич

слушатель Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Аннотация:

В статье представлены подходы к понятию административно-правового регулирования и управления, в том числе автоматического управления. Выявлено сущностное различие между регулированием и управлением. Проведено отождествление правового и государственного регулирования. Определено целевое назначение правового регулирования.

Ключевые слова:

административно-правовое регулирование, государственное управление, автоматическое управление, регулируемая величина.

Petrova Victoria Yuryevna

Semenov Aslan Amyrbievich

Student, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia

THE CONCEPT OF ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION

administrative legal regulation, state management, self-acting control, controlled variable.

Основные тенденции развития информационных технологий и связи в Российской Федерации обусловили необходимость уточнения термина «административно-правовое регулирование», тем более что без данного уточнения трудно говорить о возможности совершенствования правовой регламентации в этой динамично развивающейся сфере.

Заметим, что любой термин, используемый в науке, является отражением определенного, обычно устоявшегося понятия. Как правильно отмечает Л.Л. Кутина, термин индивидуализирует содержание понятия и выражает его правовую ценность .

Проведенный анализ юридической литературы, посвященной актуальным проблемам административного права, позволяет сделать вывод, что многие авторы определяют административно-правовое регулирование как производное от регулирования государственного — важной составной части государственного управления и его ведущей функции. Останавливаясь на обсуждаемых понятиях, они трактуют регулирование как процесс установления государством общих правил (норм) поведения. При этом в качестве основных его субъектов рассматриваются органы законодательной, исполнительной и судебной власти .

Такой вывод представляется вполне объяснимым, поскольку административное право тесно связано с теорией государственного управления и регулирует отношения в области, где главным объектом выступает государственное управление. По образному выражению Б.В. Рос-синского и Ю.Н. Старилова, административное право представляет собой правовую оболочку процесса управления, управленческой деятельности и их организации .

В принципе, соглашаясь с правомерностью существования подобной точки зрения, считаем целесообразным подчеркнуть сущностное различие между регулированием и управлением, тем более что в юридической литературе отсутствует единое понимание этого вопроса. Например, Ю.М. Козлов считает разделение на регулирование и управление условным, поскольку, управляя, государство не может обойтись без регулирования, а регулируя — без управления . Этот же автор, а также Л.Л. Попов и Н.Ю. Хаманева, говоря о государственном регулировании, трактуют этот термин в широком и узком смысле слова.

В широком смысле:

— Государственное регулирование представляет собой установление нормами административного права определенного режима разнообразной деятельности в сфере государственного управления, режима, отвечающего интересам общественного развития и обеспечивающего

защиту прав и законных интересов участников регулируемых отношений, а также дальнейшее поддержание этого режима различными административно-правовыми средствами .

— Государственное регулирование заключается в установлении государством общих правил поведения для участников общественных отношений и их возможных изменений в зависимости от меняющихся внешних условий. Субъектами регулирования при этом выступают законодательные органы, органы исполнительной власти и судебные органы .

В узком смысле государственное регулирование рассматривается как одна из функций государственного управления, наряду с координацией, контролем, прогнозированием и рядом других.

При обосновании собственного подхода, в котором мы констатируем наличие существенных различий между регулированием и управлением, был использован опыт естественно-научных областей человеческих знаний, в частности теории автоматического управления, в которой понятия «регулирование» и «управление» нашли свое конкретное воплощение и реализовались в сложных технических системах — от двигательных аппаратов разного рода до больших энергетических установок, в том числе и атомных электростанций.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В теории автоматического управления, как правило, выделяют следующие виды управления :

1. Управление, в ходе которого управленческие действия предпринимаются с целью получить определенный результат в виде желаемого хода или исхода процесса. Это вид управления, который еще называют «жестким», основывается на идее, согласно которой одинаковые причины приводят к одинаковым последствиям. Заметим, что при таком способе управления не учитываются дополнительные факторы, которые могут изменить процесс и действие которых заранее предусмотреть большей частью практически невозможно.

2. Регулирование, которое характеризуется тем, что управляющие воздействия на управляемый объект заранее не известны. Их величины и направления зависят от текущей ситуации. В этом случае в регулируемом процессе определяется регулируемая величина (РВ), значение которой требуется поддерживать постоянным или изменять надлежащим образом так, чтобы она соответствовала некоторому известному значению, которое называют задающим воздействием, или заданием (З). В процессе регулирования происходит постоянное сравнение регулируемой величины и задания. Если оказывается, что больше задания, то регулирующее воздействие будет его уменьшать, если регулирующая величина меньше задания — увеличивать.

Подчеркнем, что задача поддержания устойчивости или стабильности системы при внешних возмущающих воздействиях, то есть постоянное обеспечение равенства РВ и З, является важнейшей задачей, которая решается в процессе регулирования.

Таким образом, регулируя тот или иной процесс, субъект управления занимается его более тонкой настройкой по сравнению непосредственно с управлением. Применительно к социальным системам, в том числе и таким крупным, как отрасль экономики, это означает, что регулированию целесообразно отдавать предпочтение в условиях более или менее стабильной обстановки. В кризисных ситуациях, вызванных различными причинами, например социально-экономическими или политическими (как внутренними, так и внешними), существенно актуализируется роль управления. Кроме того, на наш взгляд, управление предпочтительнее и при различных структурных изменениях, затрагивающих как надстроечные, так и базисные отношения в обществе.

Еще одно возражение касается отождествления правового и государственного регулирования. Государство для достижения своих целей посредством регулирования общественных отношений в сфере государственного (публичного) управления, складывающихся в процессе реализации исполнительными органами своих полномочий, использует целый перечень эффективных инструментов. В этот перечень, помимо правовых норм, входят и иные социальные нормы, наличествующие в обществе, — нормы морали, обычаи, традиции — которые также, наряду с правовыми, выступают в роли регуляторов общественной жизни.

Таким образом, государственное регулирование — понятие более широкое, по сравнению с регулированием правовым.

Правовое регулирование определим как исполнительно-распорядительную деятельность государственных организаций, обладающих государственно-властными полномочиями, направленную на стабилизацию общественных отношений путем принятия нормативных правовых актов и обеспечения их выполнения.

Другими словами, целевое назначение правового регулирования состоит в обеспечении конкретного юридического результата, предусмотренного материальной нормой права. Юридический результат и есть та регулируемая величина, которая путем различных методов приводится в соответствие с «заданной» нормой права.

Ссылки:

1. Кутина Л.Л. Формирование языка русской культуры. М. ; Л., 1964.

2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000.

3. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2010.

4. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2007.

5. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М., 2000.

6. Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административно-правовое регулирование экономических отношений : сборник. М., 2001.

7. Фельдбаум А.А., Бутковский А.Г. Методы теории автоматического управления. М., 1971.

1. Kutina, LL 1964, Formation of Russian language culture, Moscow; Leningrad.

2. Alekhin, AP, Karmolitsky, AA & Kozlov, YM 2000, Administrative Law of the Russian Federation, Moscow.

3. Rossinsky, BV & Starilov, JN 2010, Administrative law, Moscow.

4. Kozlov, YM 2007, Administrative law, Moscow.