Административный процесс: понятие и содержание

Административный процесс – установленный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата, при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Цель административного процесса – реализация правомерного применения норм материального административного права и как следствие – повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственного управления.

С юридической точки зрения административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права и возможность обжалования неправомерного решения, принятого властным субъектом управления.

Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение. С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменительные функции, так как обеспечивают реализацию материальных норм, а с другой – играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закрепленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу.

Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реализацию права граждан на защиту.

Общий объект административного процесса – общественные отношения, регулируемые различными отраслями права – административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и др., кроме уголовного.

Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных производств по реализации правомерных отношений, возникающих при осуществлении индивидуальных дел, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административно-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.

Административный процесс: особенности, содержание и принципы

Особенности административного процесса.

Административный процесс в основном базируется больше на юрисдикционной основе, однако административно-процедурный аспект административного процесса также имеет свои веские обоснования. Как правило, оба этих аспекта административного процесса находятся не в противоречии, а скорее дополняют друг друга.

Они имеют следующие сходные черты:

1. в основном внесудебный характер разрешения индивидуальных административных дел;
2. индивидуальность решения этих дел;
3. регламентируются, как правило, одним нормативно-правовым актом.

При этом судья, орган, уполномоченное должностное лицо вправе совершать действия как по разрешению административно-правового спора, так и осуществлять правоохранительные функции, которые в полной мере не относятся к деятельности юрисдикционного характера. Напр., при осуществлении контрольно-надзорных функций уполномоченными на то органами исполнительной власти, государственного управления осуществляются процессуальные действия, однако административно-правовой спор между участниками этих отношений отсутствует.

Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти, государственного управления проявляется в таких управленческих функциях, как регистрация, лицензирование, аккредитация, квотирование и др.

Административно-юрисдикционная деятельность предполагает наличие спора, в то время как административно-процедурная деятельность может проявляться в реализации разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих, координационных и иных функций. Поэтому административно-процедурные аспекты комплексно проявляются в административном процессе в реализации конкретных административных отношений.

Порядок разрешения дел в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления исходит из принципов административного процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников этих отношений.

Основные принципы административного процесса: законность; равенство сторон перед законом; объективность; гласность, открытость; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; экономичность процесса; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.

Являясь видом административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, административное производство по делам об административных правонарушениях может быть рассмотрено в определенной последовательности стадий процесса, каждая из которых имеет свое процессуальное назначение.

Стадии административного процесса

Стадия – самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий или операций, которая в сравнении с общими задачами имеет свои особенности, касающиеся сторон этого процесса, их прав и обязанностей, процессуальных сроков, действий и характера оформляемых процессуальных документов.

Стадии административного процесса: возбуждение административного дела; его расследование и направление материалов по подведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факультативная – обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; обязательное исполнение постановления, вынесенного по делу.

Возбуждение дела об административном правонарушении является и процессуальным действием, и юридическим фактом возникновения административно-процессуальных отношений. Может быть по инициативе как уполномоченного органа (лица), так и гражданина (например, подача жалобы). Основанием для возбуждения дела является совершение административного проступка и наличие нормы, предусматривающей ответственность, о чем составляется протокол.

В процессе административного расследования реализуются такие процессуальные действия, как сбор и фиксация доказательств, оформление протокола о возбуждении административного дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Определены и меры обеспечения производства по делам, в частности: административное задержание; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения.

Рассмотрение дела об административном правонарушении – основная стадия административного производства, в рамках которой проявляются черты юрисдикционной административно-процессуальной деятельности.

По каждому делу законом определены процедура подготовки, порядок и сроки его рассмотрения. Дела об административных правонарушениях рассматриваются по подведомственности, как правило, в присутствии правонарушителя. Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, или потерпевшим в вышестоящий орган исполнительной власти или в судебном порядке. Обжалование возможно и в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесение прокурором протеста, как правило, приостанавливают исполнение постановления до рассмотрения жалобы или протеста.

Жалоба на постановление подается в течение 10 суток и рассматривается в десятидневный срок. Жалоба на постановление об административном аресте рассматривается в течение суток с момента подачи жалобы.

Порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях является важной гарантией соблюдения прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Цель исполнения постановлений состоит в практической реализации административного наказания, назначенного правонарушителю.

Производство по делам об административных правонарушениях

Цель административного производства – своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разрешение его в точном соответствии с законом и обеспечение своевременного и точного исполнения вынесенного постановления.

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1. отсутствие события и состава административного правонарушения;
2. недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения 16-летнего возраста;
3. невменяемость лица, совершившего противоправное действие либо бездействие;
4. действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимости обороны;
5. издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания;
6. отмена акта, устанавливающего административную ответственность;
7. истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении сроков, предусмотренных законом (два месяца);
8. наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного наказания либо неотмененного решения товарищеского суда, если материалы были переданы на законном основании, а также наличие по этому факту уголовного дела;
9. смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто.

В целях обеспечения законности административного производства по делам об административных правонарушениях прокурор вправе:

• возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
• участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
• приносить протест на постановления по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные ФЗ действия.

Прокурор в обязательном порядке извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Производство по делам об административных правонарушениях регламентируется нормами разд. 4 КоАП РФ.

Виды индивидуальных административных дел и виды административных производств

Виды индивидуальных административных дел:

• дела об административных правонарушениях;
• дела о дисциплинарных проступках;
• дела об обращениях граждан;
• дела о приеме в гражданство Российской Федерации;
• дела о возмещении в административном порядке материального ущерба, причиненного государству, предприятию, учреждению, организации;
• дела по исполнению постановлений о наложении административных взысканий;
• дела, связанные с административным надзором;
• арбитражные дела о спорах в сфере управления и др.

Индивидуальные административные дела объединяются в отдельные виды административных производств:

• производство по делам об административных правонарушениях;
• дисциплинарное производство;
• производство по делам об обращениях граждан;
• производство по делам о приеме в гражданство Российской Федерации;
• производство о возмещении в административном порядке материального ущерба, причиненного государству, предприятию, учреждению, организации;
• производство по исполнению постановлений о наложении административных наказаний;
• производство, связанное с административным надзором;
• арбитражное производство о спорах в сфере управления и другие производства.

Одной из сторон административно-процессуальных отношений всегда является судья, орган или уполномоченное должностное лицо, осуществляющие полномочия государственно-властного характера; второй стороной является физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение.

Административная юрисдикция

Административная юрисдикция – установленная административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами, должностными лицами, а в необходимых случаях восстановление нарушенных прав и применение в административно-процессуальном порядке юридических санкций к виновным.

Основные черты (признаки) административно-юрисдикционной деятельности:

1. Юрисдикционная деятельность, по существу, в своей основе содержит рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и индивидуальных дел об административно-правовых спорах в объеме и порядке, определенных административно-процессуальными нормами и административными процедурами.

2. Сторонами административно-правового спора могут быть и органы исполнительной власти.

3. В основе административно-правовых споров, как правило, лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом индивидуально-конкретных споров, которые по своей природе имеют субъективный характер, т. е. одна из сторон пытается восстановить или защитить свое субъективное или так называемое мнимое право или, возможно, ущемленный интерес. В этом случае уполномоченный орган, должностное лицо квалифицируют (дают правовую оценку) правовой спор и принимают обязательное для исполнения решение.

4. Правила и порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых, процедурных споров и дел об административных правонарушениях регламентированы административно-процессуальными нормами.

5. Нормы административного права не только регулируют управленческие отношения, но и создают основу для особых административно-правовых отношений, имеющих на определенной стадии отношения равенства сторон, которые потом переходят в стадию неравенства, например заключение административного договора о контрактной службе.

6. В определенной мере административная юрисдикция как система представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую совокупность видов административных производств, обладающих некоторой целостностью порядка и последовательности осуществления стадий производства.

7. Административная юрисдикция (подведомственность) имеет свои специфические особенности по видам уполномоченных субъектов, ее осуществляющих. В КоАП РФ перечислен 61 субъект уполномоченный осуществлять функции административной юрисдикции.

Юрисдикционная деятельность, кроме того, осуществляет широкий диапазон правоохранительных функций в различных отраслях права (финансовых, жилищных, земельных, водных, трудовых и др.).

Способы обеспечения законности и дисциплины

Законность – единообразное понимание, осознание и соблюдение норм и правил действующего законодательства прежде всего органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Способы обеспечения законности — контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Признаки контроля как способа обеспечения законности: между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, а контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; в некоторых случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти – постоянное, систематическое наблюдение специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор – специфическая разновидность государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил федеральными надзорами. Виды полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1. по предупреждению правонарушений;
2. по пресечению правонарушений;
3. по нормотворчеству;
4. по привлечению к юридической ответственности правонарушителя.

Наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении – это право граждан на подачу жалобы на действия либо бездействие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.

Прокурорский и административный виды надзора

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Рф осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются уполномоченными государственными органами власти. Прокуратура не подменяет их и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления.

Проверки исполнения законов прокуратурой проводятся на основании поступивших сообщений и иной информации о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Права прокурора:

1. опротестовывать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
2. осуществлять уголовное преследование или производство об административном правонарушении;
3. вносить представление об устранении нарушений закона;
4. выносить письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Административный надзор – систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными ФОИВ в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно не подчиненных им юридических и физических лиц (Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724).

Цель административного надзора – обеспечить безопасность личности, общества, государства, а также требуемое качество продукции и оказания услуг.

Например, специальный надзор как вид административного надзора осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящаяся в ведении Минздравсоцразвития России.

Обжалование действий (решений) государственных органов

Обжалование действий (решений) государственных органов — реализация гражданами своего права обратиться с жалобой в суд, если неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены их права и свободы (ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Конституцией установлено, что граждане России имеют право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно ФЗ № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Все это объединяется понятием «обращения граждан».

Способы рассмотрения и разрешения жалоб граждан – административный и судебный.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому нередко остаются без удовлетворения вполне обоснованные жалобы. Данный порядок не может в полной мере признаваться как эффективный в вопросах защиты прав и свобод граждан.

Судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям.

Действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд, – коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органа военного управления и воинских должностных лиц.

Авторы, которые писали о научном управлении, в основном посвящали свои исследования тому, что называется управлением производством. Они занимались повышением эффективности на уровне ниже управленческого. В отличии от них, авторы, которые считаются создателями школы административного управления, более известной как классическая школа, имели непосредственный опыт работы в качестве руководителей высшего звена управления в большом бизнесе. Арни Файоль руководил большой французской компанией по добыче угля. Линдалл Урвик был консультантом по вопросам управления в Англии. Джеймс Д. Муни работал в компании «Дженером Моторс». Следовательно, их главной заботой была эффективность в более широком смысле слова — применительно к работе всей организации.

Целью классической школы было создание универсальных принципов управления. При этом она исходила из идеи, что следование этим принципам, несомненно, приведет организацию к успеху.Эти принципы затрагивают два основных аспекта. Одним из них была разработка рациональной системы управления организацией. Главный вклад Файоля в теорию управления состоял в том, что он рассмотрел управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, таких как планирование и организация.

Вторая категория классических принципов касалась построения структуры организации и управления работниками.

А. Файоль выделял 14 принципов управления :

Таблица 1 — Принципы управления (А. Файоль)

1. Разделение труда.	Целью разделения труда является выполнение работы, большей по объему и лучшей по качеству , при тех же усилиях. Это достигается за счет сокращения числа целей, на которых должны быть направлены внимание и усилие.
2. Полномочия и ответственность	Полномочия есть право отдавать приказ, а ответственность есть ее составляющая противоположность. Где даются полномочия, — там возникает ответственность
3. Дисциплина	Предполагает послушание и уважение к достигнутым соглашениям между фирмой и ее работниками. Дисциплина предполагает также справедливо применяемые санкции.
4. Единоначалие	Работник должен получать приказы только от одного непосредственного начальника.
5. Единство направления	Каждая группа, действующая в рамках одной цепи, должна быть объединена единым планом и иметь одного начальника.
6. Подчиненность личных интересов общим	Подчиненность личных интересов общим. Интересы одного работника или группы работников не должны превалировать над интересами компании или организации большего масштаба.
7. Вознаграждение персонала	Работники должны получать справедливую зарплату за свою службу.
8. Централизация.	Будет варьироваться в зависимости от конкретных условий.
9. Сканерная цепь	Это ряд лиц, стоящих на руководящих должностях, начиная от лица, занимающего самое высокое положение в этой цепочке, — вниз, до руководителя низового звена
10. Порядок.	Место — для всего и все на своем месте.
11. Справедливость.	Это сочетание доброты и правосудия .
12. Стабильность рабочего места для персонала	Высокая текучесть кадров снижает эффективность организации.
13. Инициатива	Означает разработку плана и обеспечение его успешной реализации. Это придает организации силу и энергию.
14. Корпоративный дух.	Союз — это сила. А она является результатом гармонии персонала.

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 26

Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. Так, в отечественной юридической литературе 50-60-х гг. помимо уже упомянутых содержатся также высказывания, которые в своей совокупности составляют основу иного, более широкого, чем «юрисдикционный», подхода к определению понятия административного процесса. Впоследствии этот подход получил наименование «управленческого». Вот некоторые высказывания той поры.

Еще в 1949 г. С.С.Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс».

Административный процесс, — считал Г.И.Петров, — в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции.

По мнению В.М.Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм.

А.Е.Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов.

Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А.Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности.

По мнению Д.Н.Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера».

«Советский административный процесс, — отмечал А.П.Коренев, — есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством».

Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер… Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна».

Опираясь на суждения ученых-теоретиков и административистов, мной в 1968 г. опубликована монография «Проблемы административного процесса», которая, как и монография Н.Г.Салищевой, стала первой работой, представившей на суд юридической общественности теперь уже другую, «управленческую», концепцию административного процесса, отразившую в обобщенном виде взгляды сторонников этой концепции. Таким образом, в истории административно-правовой науки, конец 60-х годов является своеобразной точкой отсчета, от которой ведут свою родословную две концепции административного процесса, сторонники которых и в современный период продолжают усилия для упрочения и развития своих позиций в этой области правоведения.

В мою задачу не входит обстоятельный разбор концепции «юрисдикционного» понимания административного процесса. Ограничусь лишь некоторыми замечаниями, имеющими, однако, существенное значение, тем более, что критические замечания в ее адрес высказывались и высказываются, равно как критикуются позиции и сторонников «управленческой» концепции.

Так, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода жалоба — это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба — далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика.

С другой стороны, разве спорные ситуации не складываются за пределами юрисдикционного производства? Отнюдь нет. Скажем, производство в Конституционном Суде Российской Федерации сплошь и рядом представляет собой спор как между сторонами, так и между самими судьями, о чем свидетельствуют публикуемые особые мнения членов Конституционного Суда.

Законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из них признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем решений подчас исключительной важности.

Действующее законодательство предусматривает возможность возникновения спорных ситуаций при принятии актов государственного управления. Так, например, в статье 12 раздела V Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации сказано: «Решения коллегии Минюста реализуются приказами и распоряжениями Министра. В случае разногласий между Министром и коллегией Министр реализует свое решение. О возникших разногласиях Министр информирует Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации».

Ситуацию с двумя концепциями административного процесса, на мой взгляд, весьма удачно объясняет один из современных учебников административного права. «Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие «процесс», как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия…

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Эти обстоятельства породили и двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.

Во-первых, административный процесс иногда рассматривается широко, т. е. фактически как совокупность всех действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс.

Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права. Таково узкое понимание административного процесса как правоохранительной, т. е. юрисдикционной деятельности. Это сближает его с судебно-процессуальной деятельностью.

Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них».

Одно только замечание по этому поводу. Полагаю, что речь правомерно вести не о двух видах административного процесса, а о едином административном процессе, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие — юрисдикционным содержанием. И еще один существенный аргумент: все виды производств в административном процессе регулируются нормами единого административно-процессуального права — третьей самостоятельной процессуальной отраслью российского права.

Обратимся к краткой характеристике основных положений «управленческой» концепции административного процесса, опираясь при этом на отмеченные ранее важнейшие особенности процесса как юридической категории.

1. Административный процесс — это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть. Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу.

Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной.

Каковы наиболее существенные особенности исполнительной власти — понятию, пришедшему на смену термину «государственное управление». Обращаясь к краткому анализу сущности исполнительной власти, воспользуемся материалом, содержащимся в одном из фундаментальных учебников административного права.

Исполнительная власть — относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной властями Российской Федерации. Исполнительная власть как элемент общего механизма разделения властей и его статике и динамике представляет собой одно из конкретных проявлений государственно властных полномочий.

Исполнительная власть самостоятельна в реализации возложенных на нее функций и компетенции органов, реализующих эту власть. Ее функции состоят в практической реализации законов в общегосударственном масштабе.

Исполнительная власть реализуется прежде всего и главным образом в отношениях с различными субъектами, действующими в сфере государственного управления.

Исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности — правоприменении, вследствие чего она проявляется в деятельности специальных субъектов.

Исполнительная власть в процессе своей реализации наполнена организационным содержанием. Организация предполагает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, а, во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован.

Исполнительная власть реализуется в процессе государственного управления, т. е. во внесудебном порядке. С учетом данного обстоятельства она нередко характеризуется в качестве административной власти.

Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Однако в приведенной конструкции есть существенный пробел. Дело в том, что исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. Из трех ветвей власти только исполнительная власть обладает одновременно и правотворческими, и правоприменительными полномочиями.

Для сравнения напомним: у законодательной власти только правотворчество, у судебной — только правоприменение.

Нет нужды доказывать общеизвестное: для того, чтобы управлять на федеральном ли уровне или в масштабах субъекта Федерации, необходимо обладать полномочиями устанавливать правила для управляемых, разумеется, на основе Конституции РФ, в соответствии с действующим законодательством и т. д. Один только пример в подтверждение сказанного. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 23, ч. 2, записал: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации».

Наряду с особенностями содержания исполнительной власти ее правотворческий характер непосредственно отражается на административном процессе, порождая существование в нем специфического элемента — производства по принятию нормативных актов государственного управления.

В целом связь административного процесса с государственным управлением как деятельностью исполнительных органов государственной власти Российской Федерации наглядно можно проследить, показав основные элементы содержания государственной управленческой деятельности. По общему признанию, содержание государственного управления состоит из следующих, тесно взаимодействующих между собой элементов:

а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной власти;

б) применение правовых норм органами исполнительной власти;

в) организационная работа (в ее статике и динамике) аппаратов органов исполнительной власти;

г) материально-технические действия, т. е. многообразные вспомогательные, технологические операции.

Не составляет труда увидеть, что первые два элемента имеют ясно выраженную юридическую природу реально проявляющихся в двух видах правовых актов — нормативных и индивидуальных.

Наглядно это можно показать на следующей схеме:

Сектора «А» и «Б» данной сферы обозначают юридические элементы содержания государственного управления, «В» и «Г» — неюридические, иначе говоря, организационно-технические элементы. (В схеме не учитывается реальный удельный вес каждого элемента).

Первые два сектора имеют непосредственное отношение к административному процессу: сектор «А» является основой правотворческого производства по принятию нормативных актов органами исполнительной власти; сектор «Б» — целого ряда правоприменительных производств, в том числе, разумеется, и те, которые образуют «юрис-дикционный» процесс — производство по рассмотрению споров и производство по применению мер административного принуждения. (На схеме «юрисдикционные» производства обозначены заштрихованным сектором). Таким образом, схема позволит читателю уяснить суть и соотношение двух концепций административного процесса — «юрисдикционную» и «управленческую».

2. На административный процесс в полной мере распространяется и такое общекатегориальное свойство, как динамичность, означающая, что этот вид процесса реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и другими субъектами.

Адекватно отражая содержание и функции исполнительной власти, административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью производств, которая, естественно, отличается от структуры иных видов процесса — законодательного, гражданского, уголовного и других.

В этом плане «юрисдикционная» концепция совершенно не учитывает того обстоятельства, что административный процесс, как общепризнанная государственно-властная деятельность «происходит» не от «совокупности» процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной «родитель», а именно: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т. д. государственных органов.

3. Административный процесс — это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая составляющая административного процесса (как и других видов процесса) охватывает как содержание названной государственно-властной деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права. Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией норм не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей. В этом плане, по широте сферы «обслуживания» потребностей материальных норм соответствующих отраслей, административный процесс, несомненно, стоит в одном ряду с процессом гражданским.

Можно привести массу примеров, подтверждающих, так сказать, межотраслевую обслуживающую функцию административного процесса. Вот один из них. В соответствии со ст. 131 ПС РФ государственной регистрации подлежат: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Это нормы гражданского права.

А основные аспекты юридической процедуры — регистрационного производства, находящегося в составе административного процесса, закреплены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г., которым было утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с другими видами процесса объективно нуждается в «собственном» регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм. Практически дело обстоит таким образом, что центр тяжести правового регулирования административного процесса связан с производствами, которые объединяет этот вид процесса. Вместе с тем определенные группы административно-процессуальных норм регулируют общие, так сказать, магистральные свойства административного процесса в целом.

Формирование понятия «административный процесс» предполагает анализ его соотношения с административно-правовыми нормами материальными и процессуальными. Решение этой задачи позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих производства, составляющие административный процесс.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как объективно необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место, скажем, в гражданском процессе, иных видах процессов, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права.

В этом сюжете обращает на себя внимание чрезвычайно важная особенность административного процесса, которая, с одной стороны, «отделяет» его от процессов, например, законодательного, бюджетного, а с другой, выводит на уровень процессов гражданского и уголовного. Дело в том, что административный процесс как деятельность, и процессуальные нормы, его регулирующие, обеспечивают реализацию не только своей, одноименной отрасли материального права, но и ряда других материальных отраслей российского права — гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т. д. Это весьма примечательное качество, которое соответствующим образом отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает, с моей точки зрения, необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. Напомню, что «юрисдикционная» концепция рассматривает административно-процессуальные нормы лишь как институт материального административного права.

Для сопоставления отмечу, что гражданский процесс и, соответственно, гражданско-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда материальных отраслей — гражданского права, семейного, трудового, административного и др. Что касается уголовного процесса и уголовно-процессуальных норм, то они обеспечивают реализацию по крайней мере двух материальных отраслей — уголовного и уголовно-исполнительного права.

5. Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс — это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.

Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса — процессуальная деятельность соответствующих субъектов, в данном случае прежде всего и главным образом органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также административно-процессуальные правоотношения.

При этом на характер административного процесса решающее воздействие оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы государственного управления, в которой реализуются функции самой многочисленной системы государственных органов, — органов исполнительной власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной власти.

Завершая краткую общую характеристику «управленческой» концепции, можно сказать, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами админи-страт ивно-процессуального права».

За последние годы интерес исследователей к проблемам административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают конструкции, на мой взгляд, неоправданно усложненные, представляющие собой нечто среднее между двумя названными концепциями. При этом обращает на себя внимание нередко весьма вольное толкование устоявшихся правовых понятий.

Так, С.Н.Махина пишет: «Исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, на наш взгляд, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) — управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах. По своей сути первые два процесса «обслуживают» основные группы отношений, регулируемых материальным административным правом, — — управленческие и юрисдикционные (полицейские), а административный процесс, выступая средством судебной защиты нарушенного публичного права в сфере управленческих и полицейских отношений, представляет собой часть административной юстиции. Ни один из процессов не является определяющим по отношению к другим, они не соотносятся как общее и частное, а выступают в определенной степени независимыми по отношению друг к другу: управленческий и административно-юрисдикционный процессы — это институты (подотрасли) административного права, а административный процесс должен стать отраслью российского права».

«Управленческий процесс — — это институт административного права, обладающий рядом черт процесса государственного управления (так как является его частью, разновидностью), имеющий свои специфические, присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в правовой форме».

Другой вид процесса — это административно-юрисдикционный. Это «регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц), по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и применению к виновным физическим или юридическим лицам мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер, либо мер общественного воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений».

В мою задачу не входит разбор этой конструкции. Тем не менее следует высказать два соображения по этому поводу. Во-первых, создается впечатление какой-то нарочитой усложненности в общем-то не очень сложной конструкции административного процесса. Ведь далеко не всегда усложненность, при возможности более простого, в том числе «юридически» реализуемого в практическом плане, подхода, является благом.

Во-вторых, вряд ли можно согласиться с вольной трактовкой понятий, относящихся к области общей теории. Как понять фразу «управленческий процесс — институт административного права»? Институт — это, согласно теории права, система норм, существующая внутри соответствующей отрасли. Что же касается процесса, то это всегда деятельность каких-то субъектов, следовательно, деятельность не может быть институтом права. Далее, глава первая упомянутой монографии С.Н.Махиной называется: «Новые подходы к пониманию административного процесса», параграф второй назван: «Управленческий процесс — подотрасль административного права», а третий — «Административно-юрисдикционный процесс — подотрасль административного права». И наконец, глава вторая озаглавлена: «Административный процесс — отрасль российского права».

Если в этом заключается новый подход, то надо обосновать необходимость пересмотра общетеоретических понятий и признать, что в систему права входят не отрасли, состоящие из системы соответствующих правил (норм), а различные виды деятельности. Если административный процесс представляет собой самостоятельную отрасль российского права, то, следовательно, аналогичным образом нужно поступить с гражданским и уголовным процессами, признав их, а не соответствующие системы процессуальных норм, отраслями права.

В своей докторской диссертации, успешно защищенной 30 июня 2000 г. в Уральской государственной юридической академии, И.В.Панова различает три вида административного процесса:

а) административно-нормотворческий — деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов;

б) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) — деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме;

в) административно-юрисдикционный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме.

В приведенной конструкции возражения вызывает суждение о существовании трех видов административных процессов. Кстати, это довольно распространенная тенденция, правда, лишенная необходимой логики.

Невозможно понять, почему единое явление «процесс» подвергается «дроблению» на виды процесса, а не на виды составляющих его производств. Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь никто, насколько мне известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов.

Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В.Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств:

а) административно-правотворческих;

б) административно-правонаделительных;

в) административно-юрисдикционных.

Рекомендуемые страницы:

Наиболее близка к теории государственного управления наука административного права. Обе дисциплины имеют один объект — административную деятельность государства, однако исследуют ее различные стороны. Теория государственного управления стремится раскрыть содержание управленческой деятельности, т.е. выявить объективно существующие причинно-следственные связи в области государственного администрирования между целями, идеологией и организационными механизмами, определяющими его эффективность, и на этой основе сформулировать свои рекомендации. Наука административного права в качестве предмета рассматривает совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регламентируют управленческую деятельность, т.е. регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления — административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. Тем самым административное право выполняет по отношению к науке государственного управления служебную функцию, упорядочивающую управленческую деятельность. Причем определение предмета административного права зависит, с одной стороны, от понимания места данной правовой отрасли в системе права конкретной страны и уровня развития административного права, а с другой — от постоянно изменяющегося содержания административной деятельности государства. Так, в странах континентальной правовой семьи предмет административного права определен четко — он включает все вопросы публичного управления: создание, структуру, функции, организацию деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичную службу; контроль за административной деятельностью, в том числе организацию административных судов и административного судопроизводства. Напротив, весьма своеобразное представление об основных институтах административного права и их упорядоченности сложилось в странах англосаксонской системы. Например, в Великобритании в административном праве изучаются деятельность исполнительной власти и контроль за ней, при этом главное внимание уделяется формам, методам и средствам судебного контроля за администрацией. В США в круг проблем, составляющих предмет административного права, включают лишь административное нормотворчество, административную квазисудебпую деятельность и контроль судов за административными учреждениями. При этом все явления, структуры и процессы в области государственной деятельности, которые можно объяснить с помощью теории разделения властей, относят к предмету конституционного права.