Общественные отношения непосредственно связаны с государ­ственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно назы­ваются управленческими.. В частности, это отношения, возника­ющие в связи с функционированием негосударственных формиро­ваний (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.). необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность кото­рых проливает свет на его реальное место в правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, свойственными для них средствами (методами). Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, кото­рые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реа­лизация принадлежащих им юридически-властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие отношения» настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политиче­ской жизни. Во всех видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без него управлен­ческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только он в состоянии в юридической форме выражать во­лю и интересы государства, практически реализовывать в исполни­тельном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отно­шения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. По сфере возникновения различают управленческие отношения, ограниченные рамками каждого органа государственного управления (внутренние управленческие отношения), и отношения этих органов с их объектами (объектами-субъектами) управления (внешние управленческие отношения).

Новые подходы к классификации общественных отношений, регулируемых административным правом.

В зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды между:а) соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковоморганизационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);в) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.) организациями;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями; з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей возникновения:а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти

Внешнеуправленческие и внутриаппаратные организационные отношения

Внешнеуправленческие организационные отношения (организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений.

Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов.

Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.

Внешнеуправленческие организационные отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и физическими и юридическими лицами.

Внутриаппаратные организационные отношения (внутриорганизационные отношения) опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений.

Внутриаппаратные организационные отношения являются обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида.

Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы:

— внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа;

— внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний;

установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины;

— применение мер поощрения и ответственности к служащим;

— установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами;

— информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т.д.

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления.

Признаки

Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:

• они возникают в процессе государственного управления;
• имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
• являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.

Особенности

Административно-правовые отношения обладают рядом особенностей.

• обязанности и права сторон этих отношений всегда связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства.
• в этих отношениях одной из сторон всегда выступает орган государственного управления, должностное лицо от имени государства либо наделенное государственно-властными полномочиями общественное объединение (общественная организация).
• данные отношения возникают по инициативе одной из сторон, при этом согласия другой стороны не требуется.
• в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством.
• разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке.

Структура

Административно-правовые отношения имеют свою структуру, в которую входят такие элементы, как субъект, объект и юридические факты.

Субъект

Субъектами административного правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух следующих категориях:

1. административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);

2. административная дееспособность — способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).

Объект

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления либо в совершении военнослужащим административного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Административно-правовое отношение — разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений.

Административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты — обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда события.

Виды

По целям административно-правовые отношения подразделяются в первую очередь на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

• административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик — субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);
• административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
• административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомствснного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
• административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Наконец, административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы). Если один из субъектов горизонтальных правоотношений — гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать.

В юридической литературе особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 1980-х гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные, координационные и реординационные отношения.

Субординационные отношения — такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти — министерствами, государственными комитетами и проч., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

Административно-правовые контрольные отношения

Административно-правовые контрольные отношения, возникающие в системе организации и функционирования государственного управления, обусловлены существованием и необходимостью осуществления уполномоченными должностными лицами функции контроля.

Административно-правовые контрольные отношения формируются в результате осуществления деятельности по установлению соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, по изучению и оценке результатов общего функционирования государственных органов, а также по выполнению конкретных действий субъектов управления. Выполнение функции контроля происходит и при наблюдении за качеством управленческой деятельности. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным.

Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для проверки законности проводимых мероприятий (действий, решений). Органы государственного надзора (например, государственного пожарного надзора, государственного санитарно-эпидемиологического надзора) принимают в процессе осуществления правоприменительной деятельности индивидуальные правовые акты. Эти органы и должностные лица осуществляют распорядительные, разрешительные, контрольно-надзорные полномочия, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, применяют меры государственного принуждения.

Административно-юстиционные отношения

Выделение в предмете административного права административно-юстиционных отношений обусловлено стремительным развитием в настоящее время таких крупных и важных институтов общего административного права, как управленческий процесс (принятие административных актов) и административная юстиция — контроль за правовым качеством административных актов (нормоконтроль), а также за деятельностью государственных и муниципальных органов, их должностных лиц.

Административно-юстиционные отношения — это отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов административной юстиции по защите субъективных публичных прав гражданина, законных интересов физических и юридических лиц.

Этот вид административно-правовых отношений, в строго формальном смысле слова, включает в себя нормы различных отраслей права. Главным образом в сфере российской административной юстиции действуют в настоящее время нормативные положения, установленные административным законодательством, а также нормы гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

Административная юстиция выполняет в системе административно-правового регулирования правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Административно-юстиционные отношения характеризуются следующими основными чертами:

• они формируются в связи с появлением нарушений законности, прав и свобод граждан, возникновением административно-правового спора (нарушение избирательных прав граждан; применение должностными лицами налогового органа мер налоговой ответственности);
• создаются специальные органы административной юстиции, правомочные рассматривать административно-правовые споры (например, административные суды (в России функции административной юстиции осуществляют суды общей юрисдикции и арбитражные суды));

Административно-деликтные (охранительные) отношения

Правоохранительные функции государственного управления и органов исполнительной власти обусловливают необходимость такой части административного права, которая содержит нормы, регламентирующие порядок применения мер административного правового принуждения к физическим или юридическим лицам. Государственное управление может быть «принуждающим» (правоохранительным, «нападающим», ограничивающим права субъектов права, жестким). В этих случаях применяются меры административного принуждения, т. е. контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекотельного, показательного и восстановительного характера. Здесь даже возможно временное ограничение прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном правоохранительными органами и сотрудниками правоохранительной службы, контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главными принципами «принуждающего» управления являются законность, обоснованность, гуманизм, уважение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления). Признаки административных правоотношений:

являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, государственный интерес;

носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление;

являются организационными, поскольку государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений;

в случае нарушения административно-правовых отношений наступает административная ответственность как способ их защиты.

Административные правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, административные правоотношения разрешаются внутри самой системы.

Структура административно-правовых отношений:

объект административных правоотношений – то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений;

субъект административных правоотношений совпадает с субъектом государственного управления – это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе государственный орган;

юридические факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;

содержание, которое включает в себя субъективные права и юридические обязанности;

метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов административных правоотношений;

способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный).

Виды административно-правовых отношений:

1) по характеру правоотношений:

материальные, основанные на нормах материального права;

процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;

2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами:

горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;

вертикальные – возникают с случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;

субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);

координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;

3) по целям:

регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;

охранительные – направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.

Особенности:

для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права. И эта их особенность не колеблется в условиях проведения экономических реформ, так как они (условия) настоятельно диктуют необходимость расширения сферы нормативного регулирования, придающего разнообразным общественным отношениям, включая управленческий, юридический характер.

в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли такого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников этого рода правовых отношений, которые выступают в роли объекта управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле «властвующего» участника подчиняется воля иных участников таких правовых отношений.

для административно-правовых отношений характерна особая сфера общественной и государственной жизни – сфера государственного управления.

специфической особенностью административно-правовых отношений является то, что во всех случаях необходимо следующее непременное условие – обязательное участие в них стороны, наделенной юридически властными полномочиями. Такой стороной являются органы государственного управления, т.е. субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.

административно-правовые отношения могут возникать и вопреки желанию или согласию второй стороны.

ответственность стороны административно-правового отношения наступает перед государством в лице его соответствующих органов (исполнительных либо судебных). Такой порядок ответственности обусловлен тем, что нарушение административно-правовых норм посягает на публично-правовые интересы, которые, как уже известно, способны выразить только государственные органы.