Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. В случае, если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии.

Плата за возобновление действия лицензии не взимается. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

Лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.

Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии.

Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия.

Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Лицензирующий орган не вправе проводить проверки по предмету ведения иных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В случае нарушения правил и условий лицензионной деятельности к лицензиатам могут применяться разнообразные меры административного принуждения. Это меры пресечения, которые заключаются в следующем:

1) предостережение;

2) изъятие документов;

3) изъятие имущества;

4) запрещение эксплуатации;

5) отстранение от работы;

6) приостановление действия лицензии и др.

Граждане и организации, виновные в нарушении прав и условий, могут быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть отозвана, аннулирована лицензия.

Компетентный орган вправе приостановить действие лицензии, если лицензиат:

— неоднократно нарушает лицензионные требования и условия;

— совершает грубые нарушения.

Лицензирующий орган, приостанавливая действие лицензии, устанавливает срок устранения нарушений. Этот срок не может превышать шести месяцев. Если лицензиат вовремя устранит недостатки и в письменной форме сообщит об этом, лицензирующий орган обязан принять решение о возобновлении действия лицензии. При этом субъект власти вправе проверить обоснованность ходатайства.

Аннулирование лицензии производится по решению суда на основании заявления лицензирующего или иного компетентного государственного органа. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда.

Решение о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня его принятия.

Отзыв лицензии означает аннулирование данного разрешения навсегда. Заинтересованное лицо вправе в установленном порядке получить новую лицензию.

Р.А. БРУНЕР,
адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России, старший лейтенант милиции
В 2005 году в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введен новый вид административного наказания — административное приостановление деятельности. Его порядок положен на единую правовую основу, которую составляет ст. 3.12 КоАП РФ. Административное приостановление деятельности применяется в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, в строго определенных случаях и исключительно на основании судебного решения.
Одновременно с новым видом административного наказания введена новая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении — временный запрет деятельности (на срок не более 5 суток), предусмотренный ч. 2 ст. 27.17 КоАП РФ. Обязательным условием его применения является возможность наказания за совершение административного правонарушения в виде административного приостановления деятельности.
Временный запрет деятельности может применяться в исключительных случаях, а именно:
· если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей;
· при возникновении эпидемии, эпизоотии;
· при заражении (засорении) подкарантинных объектов карантинными объектами;
· при наступлении радиационной аварии;
· при наступлении техногенной катастрофы;
· при причинении существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.
Причем временный запрет должен быть детерминирован невозможностью предотвращения вышеуказанных обстоятельств другими способами.
Новшеством являются установление максимального срока, на который допускается приостановление деятельности (не более 90 суток), а также возможность досрочного прекращения исполнения этого административного наказания.
Административное приостановление деятельности возможно при условии, что менее строгий вид наказания не позволяет обеспечить достижение цели административного воздействия. Следует признать, что условие допускает весьма субъективное толкование обстоятельств, а также возможность административного усмотрения лицом, правомочным составлять протокол об административном правонарушении и направлять его в суд, так как нет четко определенных законом критериев, в рамках которых должен назначаться этот вид наказания.
Институт приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей содержится в других отраслях права. Так, п. 2 ст. 1065 ГК РФ предусматривает приостановление или прекращение соответствующей деятельности предприятия или сооружения судом. Множество законодательных актов ранее содержали возможность приостановления деятельности хозяйствующих субъектов на основании решения органов исполнительной власти или их должностных лиц. Так, согласно абзацу седьмому 7 п. 1 ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственным инспекторам в области охраны окружающей среды предоставлялось право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.
В соответствии с п. 1 ст. 20 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могло быть приостановлено решением лицензирующего органа в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии. Действие лицензии приостанавливалось на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений, и этот срок не мог превышать 6 месяцев. Если заявитель не устранял нарушение, лицензирующий орган обязан был обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Этот орган в предписании об устранении нарушений условий действия лицензии мог не указывать срок, на который действие лицензии приостанавливается. В этом случае срок признается равным 6 месяцам.
Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании отдельных видов деятельности) не установил срок рассмотрения лицензирующим органом уведомления лицензиата об устранении нарушений, ставших основанием для приостановления действия лицензии. Этот срок устанавливается либо положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, либо ведомственными актами лицензирующих органов. Так, согласно Положению о лицензировании туроператорской деятельности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 11.02.2002 № 95, «срок проведения проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должен превышать 15 дней со дня получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений» (абзац второй п. 6).
Лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (абзац первый ст. 2 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности). В ст. 13 установлены основания приостановления лицензии. Лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии, но не обязан этого делать.
Под неоднократным нарушением лицензионных требований понимается два и более нарушения лицензиатом одного лицензионного требования либо два и более нарушения разных лицензионных требований. Неоднократность означает не просто несколько нарушений лицензионных требований и условий, а несколько выявлений лицензирующим органом нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий. Если по результатам одной лицензионной проверки лицензирующий орган выявит несколько нарушений (как одного лицензионного требования, так и нескольких), это не считается неоднократным нарушением лицензионных требований и условий.
Кроме того, в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности не указано, каким образом лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии. Конкретная правовая форма и процедура приостановления действия лицензии устанавливаются лицензирующим органом. Так, согласно п. 12 Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 17.07.2001 № 52н, «приостановление действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования (перестрахования)».
Приостановление действия лицензии оценивается специалистами по-разному. Одни склонны видеть в приостановлении юридическую санкцию за уже совершенное правонарушение, другие полагают, что приостановление следует относить исключительно к мерам предупреждения и пресечения.
По мнению М.С. Студеникиной, приостановление работы предприятия, отзыв лицензии нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, они являются не карательными санкциями, а носят восстановительный характер или служат мерами пресечения административного правонарушения.
Приостановление действия лицензии применяется в отношении лицензируемого объекта и распространяется только на лицензируемый вид деятельности, в то время как административное — на конкретный субъект предпринимательской деятельности. Так, организация может осуществлять деятельность, связанную с лицензированием нескольких видов деятельности (перевозка морским, воздушным транспортом грузов, пассажиров), на осуществление которых требуется отдельная лицензия. В случае приостановления действия лицензии на перевозку воздушным транспортом грузов юридическое лицо может продолжать перевозить воздушным транспортом пассажиров, а морским — пассажиров и груз. В случае же административного приостановления деятельности приостанавливается деятельность всей организации. Приостановление действия лицензии не означает приостановление действий субъекта предпринимательской деятельности, а административное приостановление деятельности влечет за собой автоматическое приостановление действия лицензии.
Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом, административное — судом. Кроме того, приостановление лицензии регулируется ведомственными нормативными актами, административное — только нормами КоАП РФ.
Таким образом, приостановление лицензии — мера восстановительного характера, так как главная цель заключается в восстановлении нарушенных прав, пресечении и предупреждении правонарушений и недопущении совершения новых нарушений лицензионного законодательства.
Согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» приостановление лицензии на право осуществления определенного вида деятельности не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со специфической деятельностью. При ее осуществлении могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
Точка зрения М.С. Студеникиной весьма спорна, поскольку административное приостановление деятельности своей главной целью преследует покарать виновного, привлечь его к ответственности за совершенное правонарушение и в ходе претерпевания неблагоприятных последствий правонарушителем восстановить нарушенные права. Кроме того, государство
через действия уполномоченных органов выражает отрицательную оценку совершенного правонарушения, применяет к правонарушителю установленные санкции в виде соответствующего наказания — административного приостановления деятельности. При назначении наказания в виде административного приостановления деятельности ограничиваются права и свободы правонарушителя в рамках, установленных КоАП РФ, что также является неотъемлемым условием, которое присуще наказанию.
Назначение наказания в виде административного приостановления деятельности, кроме карательного характера, оказывает и материальное, психическое, экономическое, физическое воздействие на правонарушителя, в то время как приостановление и аннулирование лицензии преследует цель восстановить нарушенные права, пресечь и предупредить их.
Библиография
1 См.: Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. — М., 1998. С. 95; Мозговой И. Приостановление и аннулирование лицензии // Рос. юстиция. 1999. № 6. С. 26.
2 См.: Правовое положение коммерческой организации. — М., 2001. С. 338.
3 См.: Студеникина М.С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики // Гос-во и право. 2001. № 12. С. 19.

1. Аннулирование лицензии в судебном порядке осуществляется по искам заинтересованных лиц или лицензирующего органа в случае:

• обнаружения недостоверных данных в документах, послуживших основанием для принятия решения о выдаче лицензии;
• неустранения в установленный срок обстоятельств, вызвавших приостановление действия лицензии;
• невыполнения лицензиатом обязательств, принятых им в процессе участия в торгах (аукционе, конкурсе) (в случае, если лицензия выдана по результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса)).

2. Аннулирование лицензии лицензирующим органом осуществляется в случае:

• ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его реорганизации в форме преобразования;
• прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
• заявления лицензиата с просьбой об аннулировании лицензии;

4. Решение лицензирующего органа об аннулировании лицензии доводится до лицензиата в течение десяти дней со дня принятия и может быть обжаловано в судебном порядке.

Комментарий к ст. 39 Закона о Связи

1. Пунктом 1 комментируемой статьи определен порядок и случаи аннулирования лицензии. Прежде всего, отметим, что аннулирование лицензии подразумевает, что выданная лицензия не имеет никаких правовых последствий, и все те действия, которые были совершены на ее основании, являются ничтожными. Порядок аннулирования лицензии носит бланкетный характер, так как п. 1 комментируемой статьи предусматривает, что аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке, но в отдельных случаях.

К таким случаям относятся:

• выявление в документах, которые послужили основанием для принятия решения о выдаче лицензии недостоверных данных, под которыми следует понимать совокупность сведений в таких документах, которые не соответствуют действительности, например, когда в документе, подтверждающем факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, содержатся ложные сведения и соискатель лицензии на самом деле не внесен в Единый государственный реестр юридических лиц, то есть не зарегистрирован в качестве юридического лица;
• неустранение лицензиатом в установленный срок нарушений, которые послужили основанием для приостановления действия лицензии. Между тем на практике при реализации данного подпункта могут возникнуть вопросы о том, как быть в том случае, когда лицензирующий орган принял решение о приостановлении действия лицензии без вынесения предупреждения на основании п. 2 ст. 37 комментируемого Закона, когда он не обязан устанавливать какие-либо разумные сроки для устранения этих нарушений. Думается, что на практике и в этом случае, когда решение о приостановлении действия лицензии принимается без вынесения предупреждения о приостановлении ее действия, лицензирующему органу также следует указать срок, в течение которого лицензиат может устранить выявленные нарушения;
• в случае, если лицензия выдана по результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса, таким случаем является невыполнения лицензиатом обязательств, принятых им в процессе участия в торгах (аукционе, конкурсе). Например, если при участии в торгах лицензиат берет на себя обязательство предоставлять при оказании услуг связи определенные льготы определенной категории граждан, а в процессе оказания услуг связи не выполняет данного обязательства.

Что касается судебного порядка аннулирования лицензии в этих случаях, то аннулирование должно осуществляться в порядке искового производства, так как подача искового заявления будет связана с нарушениями законодательства, допущенными лицензиатом. Так, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с иском к ответчику об аннулировании лицензии N 31317 от 26 апреля 2005 г. на предоставление телематических услуг связи. Как следует из материалов дела, закрытому акционерному обществу «Драйв ИСП» Федеральной службой по надзору в сфере связи (Россвязьнадзор) выдана лицензия N 31317 от 26 апреля 2005 г. на предоставление телематических услуг связи. Срок действия лицензии с 26 апреля 2005 г. по 22 апреля 2010 г. Дата начала оказания услуг, указанная в лицензии, (не позднее) 16 марта 2006 г.

На основании Приказа руководителя Управления Россвязьнадзора по Свердловской области от 27 июля 2006 г. N 06-14/1211 должностными лицами Управления Россвязьнадзора по Свердловской области в период с 14 августа 2006 г. по 25 августа 2006 г. в соответствии с пп. «а» п. 13 Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденного Постановления Правительства РФ от 2 марта 2005 г. N 110, была проведена плановая проверка деятельности в области связи ЗАО «Драйв ИСП», и по ее результатам составлен акт N 31317-66-06/0492 от 22 августа 2006 г.

Из содержания указанного акта следует, что в ходе проведения проверки были выявлены нарушения п. 3.10 Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденных Приказом Министерства РФ по связи и информатизации от 9 сентября 2002 г. N 113, заключающиеся в оказании услуг связи без разрешения на эксплуатацию сетей (сооружений, объектов) связи; Постановления Правительства РФ от 27 августа 2005 г. N 538 «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность»; а также п. 9 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией Федеральной службы по надзору в сфере связи N 31317, заключающиеся в нарушении требований по внедрению системы оперативно-розыскных мероприятий.

В предписаниях Управления Россвязьнадзора по Свердловской области от 22 августа 2006 г. N ПР-31317-66-06/0309 и N ПР-31317-66-06/0310 ответчику было предписано устранить названные нарушения не позднее дня, следующего за днем получения соответствующего предписания.

На основании Приказа руководителя Управления Россвязьнадзора по Свердловской области от 2 октября 2006 г. N 06-14/1489 должностными лицами Управления Россвязьнадзора по Свердловской области в период с 19 октября 2006 г. по 27 октября 2006 г. в соответствии с п. 15 Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденного Постановления Правительства РФ от 2 марта 2005 г. N 110, в рамках проверки устранения ранее выявленных нарушений требований в области связи, была проведена внеплановая проверка деятельности в области связи ЗАО «Драйв ИСП», и по ее результатам составлен акт N 31317-66-06/0632 от 24 октября 2006 г.

В ходе данной проверки было повторно выявлено нарушение п. 3.10 Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденных Приказом Министерства РФ по связи и информатизации от 9 сентября 2002 г. N 113, а именно оказание услуг связи без разрешения на эксплуатацию сетей (сооружений, объектов) связи.

В связи с этим решением Арбитражного суда Свердловской области от 10 апреля 2008 г. N А60-8294/2007-С4 исковые требования были удовлетворены.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет случаи аннулирования лицензии собственно лицензирующим органом без обращения в судебные органы. К таким случаям относятся:

Ликвидация юридического лица или прекращение его деятельности в результате реорганизации, за исключением его реорганизации в форме преобразования. Согласно ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Юридическое лицо может быть ликвидировано:

• по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано;
• по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях.

Относительно ликвидации юридического лица вопросов, касающихся аннулирования лицензии, не возникает. А вот что касается реорганизации юридического лица, то здесь возникает вопрос о том, как соотнести эту норму с нормами, предусмотренными ст. 35 комментируемого Закона, которые предусматривают, что реорганизация юридического лица — это основание для переоформления лицензии. На наш взгляд, эта существенная ошибка законодателя, и на практике в целях улучшения положения лицензиата необходимо ставить вопрос именно о переоформлении лицензии, а не об ее аннулировании;

• прекращение действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя. Между тем на практике действие такого свидетельства может быть прекращено при прекращении деятельности индивидуального предпринимателя;
• заявления лицензиата с просьбой об аннулировании лицензии. В данном случае речь идет о безусловном случае аннулирования лицензии по инициативе самого лицензиата. При этом подп. 3 п. 1 комментируемой статьи не определяет условия, при которых лицензиат может проявить такую инициативу. Думается, что в большинстве случаев — это отсутствие в дальнейшем у лицензиата потребности в такой лицензии, например, когда он принимает решение об осуществлении деятельности, не связанной с оказанием услуг связи.

4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет порядок доведения до сведения лицензиата решения лицензирующего органа об аннулировании лицензии. Причем, учитывая, что п. 4 комментируемой статьи не содержит никаких оговорок, то он будет распространяться как на случаи аннулирования лицензии в судебном порядке, когда лицензирующий орган принимает решение об аннулировании лицензии и об обращении в суд, так и на случаи, когда он принимает такое решение без обращения в судебные органы. Также п. 4 комментируемой статьи устанавливает сроки доведения до сведения лицензиата вышеуказанного решения — десять дней со дня принятия решения. При этом п. 4 комментируемой статьи предоставляет лицензиату право обжаловать такое решение в судебном порядке. Учитывая положения гражданского процессуального порядка, это будет производство по делам, возникающим из публичных правоотношений при оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти. Так, согласно ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Заявление подается в суд по подсудности. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.