2. Отграничение публично-правовых дел от дел,
рассматриваемых в порядке искового производства

Как показало обобщение, имеются случаи, когда судьи рассматривают заявление в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не усматривая спора о праве, и, напротив, безосновательно оставляют заявление без рассмотрения по мотивам наличия спора о праве.

Обязанность разграничивать публично-правовые и исковые дела прямо предусмотрена ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, в соответствии с которой в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо «ч. 2 ст. 247 ГПК РФ» имеется в виду «ч. 3 ст. 247 ГПК РФ»

Эта правовая норма не содержит указаний на характер спора, наличие которого может быть обнаружено при подаче заявления. Однако по смыслу законодателя — это не любой спор, а спор о праве гражданском. Напомню, что понятие гражданских правоотношений содержится в п.п. 1, 2 ст. 2 ГК РФ.

Однако в делах, возникающих из публичных правоотношений, всегда так или иначе присутствует спор о праве.

Во-первых, заявитель в силу п. 1 ст. 247 ГПК РФ обязан указать, какие именно права, свободы он считает нарушенными, в чем состоит нарушение права. В ходе судебного разбирательства заявитель должен доказать существование и принадлежность себе этого права, а другие лица, участвующие в деле, могут оспаривать эти обстоятельства.

Во-вторых, предмет оспаривания в таких делах — это право органа действовать соответствующим образом или его право воздерживаться от соответствующих действий.

В-третьих, публично-правовые дела характеризуются конфликтом публичного и частного интересов.

Таким образом, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, суд так же, как и по исковым делам, разрешает спор о праве, в котором участвуют две противоположно заинтересованные стороны, однако этот спор не носит частноправового характера, хотя зачастую тесно связан с гражданскими, семейными, жилищными и другими частноправовыми отношениями. Но в исковом производстве стороны спора занимают равное положение, а в публично-правовых делах стороны находятся в отношениях власти и подчинения, и одним из субъектов спора является государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

В этом заключается основное отличие искового производства от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Полагаю, в связи с этим следует напомнить следующее положение пункта 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»:

«ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права».

Но «по правилам искового производства» — это не значит, что такие дела подлежат рассмотрению в исковом порядке.

Однако зачастую рассматриваются в порядке главы 25 ГПК РФ заявления об оспаривании действий руководителей ОАО, ООО, предприятий, учреждений и т.п.

Так, в порядке оспаривания действий должностного лица … районный суд г. Липецка рассмотрел заявление местного комитета профсоюзной организации рабочих ЛТЗ СОЦПРОФ об оспаривании бездействия генерального директора ОАО «Л», который не принял решения по требованию местного комитета об устранении нарушений законодательства о труде. Заявление местного комитета не является исковым, оно носит характер жалобы, но рассматриваться должно по правилам искового производства.

В порядке главы 25 ГПК РФ … районным судом г. Липецка рассмотрено заявление К. об оспаривании отказа МУП «Липецкая недвижимость» в приеме документов и в заключении договора приватизации. Указанное дело следовало рассматривать в порядке искового производства, поскольку в данном случае имеет место спор о праве на приватизацию жилья.

В том случае, если заявитель ссылается на нарушение органом власти, органом местного самоуправления, должностным лицом гражданских, семейных, жилищных или других прав, относящихся к частным правам, судье для правильного определения вида судопроизводства следует исходить из существа спора.

Например, в порядке главы 25 ГПК РФ возможно оспаривание действий должностных лиц паспортно-визовой службы, отказавших в регистрации заявителя по месту жительства. В таком же порядке может быть рассмотрено заявление об оспаривании бездействия администрации г. Липецка, не принявшей в установленный срок решение по существу заявления гражданина о передаче земельного участка. В данном случае органы, действия которых обжалуются, выполняют административные функции и не решают вопросы наличия или отсутствия у гражданина субъективного права, такого, как право на вселение в конкретное жилое помещение или право на приобретение в собственность или в аренду земельного участка. Если право гражданина на вселение в помещение, предоставленное администрацией по договору социального найма, будет оспариваться администрацией города, которой принадлежит это помещение, возникнет спор о праве на вселение в жилое помещение, рассматриваемый в порядке искового производства. Отказ администрации муниципального образования в предоставлении земельного участка в собственность или аренду не может быть обжалован в порядке главы 25 ГПК РФ, поскольку имеется спор о праве на предоставление земельного участка.

Правильно в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, … районным судом г. Липецка рассмотрено заявление Д. об оспаривании действий Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Липецкой области, отказавшего в замене ранее выданного удостоверения участника ликвидации последствий аварии на ЧАЭС на удостоверение нового образца. В данном случае ГУ ГО и ЧС субъекта федерации распоряжением Правительства РФ от 31 октября 1999 года N 1773-р наделено административными функциями по выдаче удостоверений участника ликвидации последствий аварии на ЧАЭС.

Приведу другой пример.

К. обратилась с заявлением об оспаривании действий … отдела ЗАГС г. Липецка, указывая, что ей было отказано в регистрации сына, поскольку у нее отсутствуют документы, удостоверяющие личность. … районный суд г. Липецка определением возбудил по делу исковое производство, сделав вывод, что имеется спор о праве, поскольку К. просит признать ее материнство в отношении ребенка и отцовство П. в отношении этого ребенка. Между тем, из материалов дела усматривается, что К. и П. обращались с письменными заявлениями в … отдел ЗАГС с просьбой о регистрации их общего ребенка, К. представила в орган ЗАГС справку роддома N 1 о рождении ею сына. В судебном заседании П. отцовство в отношении ребенка К. не оспаривал.

Таким образом, спора о праве гражданском не имелось, а возник спор между К. и органом ЗАГС о возможности регистрации акта о рождении ребенка при отсутствии у матери документа, удостоверяющего личность. Это публично-правовой спор, который подлежит рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ.

Для правильного определения вида судопроизводства следует четко устанавливать сущность требований заявителя и при необходимости предлагать заявителю уточнить требования.

Приведу пример, как от правильного определения сущности требований зависит правильность принятого судом решения.

В. обратилась с заявлением об оспаривании действий (бездействия) главы администрации … сельского Совета Грязинского района Липецкой области, указывая, что неоднократно обращалась с заявлением о вынесении постановления о выделении ей в собственность земельного участка, однако в этом ей было отказано. В. просила обязать главу … сельской администрации выдать ей постановление о закреплении за ней в собственность земельного участка площадью 0,39 га, расположенного по указанному заявительницей адресу по фактическому пользованию.

В данном случае необходимо было предположить, что имеет место спор с администрацией сельского Совета о праве В. на получение в собственность конкретного земельного участка. Следовало уточнить, имел ли место отказ администрации в предоставлении В. земельного участка, или ее заявление не было рассмотрено по существу. Если заявление о предоставлении земельного участка не было рассмотрено по существу, следовательно, спор о праве еще не возник, поэтому суд должен был обсуждать вопрос о бездействии администрации по рассмотрению заявления. В том случае, если администрация отказала В. в предоставлении земельного участка, значит, имеет место спор о праве на получение земельного участка, который должен рассматриваться в исковом порядке.

По данному делу установлено, что В. неоднократно обращалась к главе администрации … сельсовета с заявлением «о закреплении земельного участка по фактическому пользованию», однако глава органа местного самоуправления в установленный законом двухнедельный срок не разрешил заявление по существу, «допустив нарушение прав заявительницы путем бездействия». Сославшись на ст. 258 ГПК РФ, суд пришел к выводу о необходимости возложения на главу сельской администрации обязанности принять решение в соответствующей процессуальной форме по заявлению В. Такое решение является правильным.

В порядке искового производства должны разрешаться дела, хотя и вытекающие из публичных правоотношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц.

Так, … районный суд Липецкой области неправильно принял к рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ заявление И. об оспаривании действий ПВС УВД Липецкой области по регистрации В. и об аннулировании его регистрации, поскольку из заявления усматривалось, что оспаривается приобретение В. права пользования жилым помещением. Суд при принятии заявления должен был усмотреть спор о праве лица, не являющегося стороной по делу, и в соответствии с п. 3 ст. 247 ГПК РФ разъяснить заявителю необходимость оформления искового заявления. Однако суд начал рассмотрение заявления в порядке главы 25 ГПК РФ, в последующем от И. поступило исковое заявление к В. о признании не приобретшим право пользования жилым помещение. В дальнейшем суд правильно рассматривал дело в исковом порядке.

В порядке главы 25 ГПК РФ … районный суд Липецкой области удовлетворил жалобу Ф. на действия администрации … сельского Совета … района и признал недействительным распоряжение главы администрации от 20 мая 2004 года об утверждении границ межевания земельного участка У. Вместе с тем, У. к участию в деле не привлекалась.

… районный суд Липецкой области в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, рассмотрел жалобу Е. на постановление главы администрации … района Липецкой области о выделении земельного участка С. и признал это постановление недействительным. С. был привлечен судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Такие примеры многочисленны. Все эти дела должны рассматриваться в порядке искового производства, поскольку имеется спор между физическими лицами о праве на земельный участок, о размере земельного участка, при этом все лица, претендующие на спорное право, должны привлекаться к участию в деле.

(Утратила силу с 15 сентября 2015 года — Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 23-ФЗ)

Комментарий к статье 245 Гражданского Процессуального Кодекса РФ

1. Публичные правоотношения представляют собой правоотношения между субъектами, один из которых обладает властными полномочиями и определяет порядок и условия вступления в данные правоотношения другого участника. К властным субъектам относятся государственные, муниципальные органы, должностные лица. К публичным правоотношениям, из которых возникают дела, рассматриваемые в гражданском судопроизводстве, относятся административные, финансовые, налоговые и иные правоотношения. К таким делам ГПК РФ относит, в частности, дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (см. комментируемую статью, а также ст. ст. 254 — 258 гл. 25) и специальной нормой устанавливает для дел по заявлениям граждан альтернативную подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254).

Новой категорией дел являются дела об реадмиссии, введенной Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (см. комментарий к ст. ст. 261.1 — 261.4 ГПК РФ).

Действующий ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможность оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

2. К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (абз. 5 комментируемой статьи), можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

3. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями; основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, — не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей.

Необходимо различать дела искового производства и дела, возникающие из публичных правоотношений. Так, например, дела об оспаривании руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций, заключивших с данными организациями трудовые договоры, решений уполномоченных органов организаций либо собственников имущества организаций или уполномоченных собственниками лиц (органов) об освобождении их от занимаемых должностей рассматриваются в соответствии с нормами искового производства. Данные правоотношения не являются публично-правовыми, и по ним имеют место споры о праве, которые согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ должны рассматриваться и разрешаться в исковом производстве (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 17 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел по трудовым спорам с участием акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ»).

При решении вопроса о том, в каком производстве (исковом, особом или в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений) рассматриваются заявления граждан о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, Верховный Суд РФ разъяснил, что данный вопрос может быть решен судом при рассмотрении иска органа, осуществляющего согласование, о продаже жилого помещения с публичных торгов или о расторжении договора социального найма (при наличии заявления гражданина о сохранении жилого помещения в существующем виде), а также в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по заявлению гражданина об оспаривании отказа органа местного самоуправления в согласовании самовольно выполненных переустройства и (или) перепланировки жилого помещения <1>.

———————————
<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года // СПС «КП».

4. Раньше ГПК РСФСР предусматривал в числе категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. В настоящее время данные вопросы регулируются разд. IV КоАП РФ. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях также определены в КоАП РФ.

5. В порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно рассматриваться судом заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания. За нарушение установленного порядка отбывания наказания к осужденным к ограничению или лишению свободы могут применяться такие меры взыскания, как выговор, водворение в штрафной изолятор и др. (ст. ст. 58, 115 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Согласно ч. 3 ст. 59 и ч. 2 ст. 117 Уголовно-исполнительного кодекса (далее — УИК) РФ наложение предусмотренных данным Кодексом мер взыскания осуществляется начальником исправительного учреждения или лицом, его замещающим. Следовательно, оспаривая действия администрации исправительного учреждения, осужденный фактически оспаривает действия должностного лица. Поскольку комментируемой статьей дела по заявлениям об оспаривании решений и действий должностных лиц отнесены к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания должно рассматриваться в порядке, предусмотренном ГПК РФ для дел, вытекающих из публичных правоотношений (гл. 25) <1>.

6. Необходимо разграничивать подведомственность дел, возникающих из публичных отношений, судам общей юрисдикции и арбитражным, конституционным судам. Как разъясняется в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ N 48, исходя из положений комментируемой статьи суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абз. 1 п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»).

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, поскольку рассмотрение этих дел ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации.

Вместе с тем если в субъекте Федерации такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации передано Конституционному Суду РФ заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ).

Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений по ГПК РФ.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Ст. 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в судебных решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжалованию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан.

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

— по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее — специальное учреждение);

— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Дела из публичных правоотношений имеют свои процессуальные особенности, отличающие их от дел искового производства. Прежде всего, по этим делам нет ни истца, ни ответчика, поэтому данные дела относятся к неисковому производству. По делам из публичных правоотношений недопустимо заключение мирового соглашения, явленное требование не может быть передано на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск, а также совершать такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска. По этим делам не применяются правила заочного производства. Специальной нормой устанавливается для дел по заявлениям граждан альтернативная подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 3 ст. 260 ГПК РФ). И наконец, к особенностям дел, возникающим из публичных правоотношений, относится то, что судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры без применения правил исполнительного производства.

В силу требований ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушены правила подсудности дела, судья возвращает заявление на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.

Если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

По делам из публичных правоотношений предусмотрены определенные ограничения действия принципа диспозитивности. В частности, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

Если по общему правилу (ст. 56 ГПК РФ) каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, то по делам из публичных правоотношений бремя доказывания законности своих действий возлагается на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как указано в ст. 249 ГПК РФ, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения, или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Если по делам искового производства лица, не участвовавшие в нем, вправе заявлять в суде тождественные требования и по тем же основаниям (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ), то согласно ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

В связи с этим судья должен отказать в принятии заявления или прекратить производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

Из смысла ст. 251, 253 ГПК РФ и ст. 13 ГК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты (как нормативные, так и ненормативные), которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушения гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения.

Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут и такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования.

Дела, возникающие из публичных правоотношений

Согласно ст. 245 ГПК РФ суд рассматривает следующие категории дел, возникающих из публичных правоотношений:

1. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
2. по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3. по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;
4. иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, если федеральным законом не предусмотрено иное.

Производство по данным категориям дел проводится по правилам, предусмотренным для искового производства.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяется правило заочного решения, что обусловлено распределением обязанности по доказыванию и статусом сторон.

Сторонами по делам, возникшим из публичных правоотношений, являются заявитель и заинтересованное лицо.

Заявителем признается лицо, чье право нарушено или оспаривается посредством вынесения нормативного акта, решением, действиями или бездействием должностного лица, государственных и муниципальных служащих органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Заинтересованным лицом признается лицо, которое привлекается судом в качестве так называемого ответчика.

Заинтересованным лицом являются должностное лицо, государственный или муниципальный служащий органов государственной власти, органов местного самоуправления, которые и приняли нормативный акт, решение, совершили действие или же бездействие, чем было нарушено право заявителя.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку на судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 МРОТ (ст. 247 ГПК РФ).

Основанием для рассмотрения дела, возникающего из публичных правоотношений, является заявление заявителя, к которому предъявляются требования, предусмотренные для искового заявления (ст. 131, 132 ГПК РФ).

В заявлении также должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием). Стоит отметить, что основанием для отказа в принятии искового заявления может быть несоблюдение досудебного порядка урегулирования спора между сторонами.

В делах, возникающих из публичных правоотношений, не требуется обращения заявителя в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, и оно не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Особенностью производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является отсутствие спора о праве.

Если же при подаче заявления в суд будет установлено, что имеется спор о праве, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ.

Основанием для отказа в принятии заявления (а если заявление было принято, то для прекращения производства по делу, возникшему из публичных правоотношений) является решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу (ст. 249 ГПК РФ).

Обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 10 МРОТ.

Судебное решение, вынесенное по делам, возникшим из публичных правоотношений, вступает в законную силу после истечения срока на обжалование (10 дней).

Однако имеется одна особенность при вступлении судебного решения в законную силу.

Одно из свойств вступившего в законную силу судебного решения — обязательность — действует по-иному.

Как правило, судебное решение, вступившее в законную силу, становится обязательным для круга лиц, участвующих в производстве по делам, возникшим из публичных правоотношений.

Судебное решение после вступления в законную силу становится обязательным для категории граждан, на которых распространяются нормативный акт, решение должностного лица, государственного или муниципального служащего органов государственной власти, местного самоуправления.

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

Основанием для возбуждения производства по делам о признании недействующими нормативных актов полностью или в части является заявление.

Правом на подачу заявления обладают (ст. 251 ГПК РФ):

1. гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и сво боды, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами;
2. прокурор в пределах своей компетенции с заявлением о признании нормативного акта противоречащего закону в части или полностью;
3. Президент РФ;
4. Правительство РФ;
5. законодательный (представительный) орган субъекта РФ;
6. высшее должностное лицо субъекта РФ;
7. орган местного самоуправления;
8. глава муниципального образования, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетентность.

Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ согласно ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Согласно ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» Конституционный Суд РФ разрешает:

1) дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ;

2) споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ, а также по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, дает толкование Конституции РФ, дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления и другие категории дел. К заявлению об оспаривании нормативного акта приобщается копия оспариваемого нормативного акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Подача заявления об оспаривании нормативного акта не приостанавливает действие нормативного акта, который оспаривается.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение 1 месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу.

Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (ст. 252 ГПК РФ).

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа го сударственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ст. 253 ГПК РФ).

Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы (ч. 1 ст. 254 ГПК РФ).

Юридические лица также имеют право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

На практике многие служащие правоохранительных органов, имеющие доступ к секретной информации, государственной тайне, обращаются в суд за разрешением на выезд за пределы РФ.

Так возникают конфликтные ситуации на местах.

ГПК РФ предусмотрена норма, которая гласит, что данное заявление подлежит оставлению без удовлетворения.

Гражданский процессуальный кодекс РФ определяет категории решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть обжалованы в порядке гражданского судопроизводства (ст. 255 ГПК РФ).

К таким решениям, действиям (бездействию) относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

1. нарушены права и свободы гражданина;
2. созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
3. на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к ответственности.

В гражданском процессуальном праве имеют место сроки давности, и, как правило, они регулируются положениями ГК РФ.

Общий срок давности составляет 3 года.

Гражданский кодекс РФ в ст. 208 предусматривает требования, на которые общий срок давности не устанавливается вообще или в пределах иного времени.

В ч. 1 ст. 197 ГК РФ предусмотрено, что для отдельных видов требований законом могут быть установлены специальные сроки исковой давности, сокращенные или более длительные по сравнению с общим сроком исковой давности. Для обращения в суд с заявлением о возбуждении производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих ГПК РФ устанавливает специальные сроки исковой давности.

Часть 1 ст. 256 ГПК РФ указывает, что гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение 3 месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

При этом в суде он должен доказать, что данное решение, действие (бездействие) не было ему известно ранее.

Однако пропуск трехмесячного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии заявления.

Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Гражданским процессуальным кодексом РФ также установлены специальные сроки рассмотрения и разрешения дел об оспаривании решений, действий (бездействия), которые составляют 5 дней.

В течение 5 дней суд с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего рассматривает заявление по существу и выносит решение.

Если же суд признает заявление гражданина или юридического лица обоснованным, то принимает решение, которым обязует соответствующий орган или лицо устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина, юридического лица или препятствие к осуществлению прав и свобод.

В течение 3 дней со дня вступления в законную силу судебного решения суд направляет свое решение для исполнения, которое должно быть исполнено в течение 3 месяцев с извещением об исполнении судебного решения суда, гражданина, юридического лица, чье право было нарушено или созданы препятствия для реализации своих прав и свобод.

Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Правом на обращение в суд с заявлением по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ обладают:

1. избиратели;
2. участники референдума;
3. кандидаты и их доверенные лица;
4. избирательные объединения и их доверенные лица;
5. политические партии и их региональные объединения;
6. иные общественные объединения;
7. инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители;
8. иные группы участников референдума и их уполномоченные представители;
9. наблюдатели;
10. прокурор;
11. Центральная избирательная комиссия РФ;
12. избирательные комиссии субъектов РФ;
13. избирательные комиссии муниципальных образований;
14. окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии;
15. соответствующие комиссии референдума.

Всех участников производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ можно разделить согласно юридическому интересу, по поводу которого участники и обращаются в суд.

Участники данного вида производства, начиная от избирателя и заканчивая прокурором, обращаются в суд с заявлением, если считают, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ.

Участники, начиная с центральной комиссии и заканчивая комиссиями референдума, обращаются в суд с заявлением, если считают, что имеется нарушение законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандида том, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирателем признается гражданин РФ, который обладает активным избирательным правом.

В конституционном праве разграничивают активное и пассивное избирательное право.

Активным правом обладает гражданин, который избирает, пассивным правом обладает гражданин, которого избирают.

Активным избирательным правом обладает гражданин, местожительство которого расположено в пределах избирательного округа.

Пребывание гражданина РФ вне его местожительства во время проведения в округе, в котором расположено данное местожительство, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, органы местного самоуправления.

Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, местожительство которого расположено за пределами избирательного округа.

Гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.

Гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, местожительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или со держащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»).

В связи с правовой природой избирательных прав и прав на участие в референдуме гражданина РФ ГПК РФ устанавливает сроки обращения и рассмотрения заявлений (ст. 260 ГПК РФ):

1. заявление в суд может быть подано в течение 3 месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, его избирательных прав или права на участие в референдуме;
2. заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения;
3. заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за 8 дней до дня голосования;
4. после опубликования результатов выборов, референдума заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ, имевшем место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подано в суд в течение 1 года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение 5 дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно.

В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней со дня его подачи.

Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение 3 дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшест вующего дню голосования, а в день голосования — немедленно.

Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, должно быть рассмотрено и разрешено в течение 2 месяцев со дня его поступления в суд.

Решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее чем за 5 дней до дня голосования.

Решение по заявлению об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за 3 дня до дня голосования.

Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума — не позднее чем через 3 дня со дня поступления заявления в суд.

В процессе рассмотрения и разрешения дела по существу не могут быть применены в качестве мер по обеспечению иска:

1. наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;
2. запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

Что касается обжалования судебных решений, вынесенных по данным категориям дел, то кассационная жалоба на решение суда или частная жалоба на определение суда могут быть поданы в течение 5 дней со дня принятия судом решения или определения (ст. 261 ГПК РФ).