Президентский контроль

В ведении Президента РФ действует специальный контрольный орган — Контрольное управление Президента РФ. Это самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ, и, осуществляя контрольные функции, этот орган взаимодействует с другими се структурными подразделениями, а также с соответствующими комитетами и комиссиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палатами Федерального Собрания РФ, органами судебной власти и прокуратуры, с различными федеральными службами и другими федеральными органами исполнительной власти. Это орган широкой сферы контрольной деятельности, финансовый контроль — его составная часть. Так, Управление контролирует реализацию ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, а также бюджетных посланий. Осуществляя контрольные функции, Управление должно информировать Президента РФ о результатах проверок и подготавливать на их основе предложения по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Управление не наделено правом применения каких-либо санкций, однако оно вправе вносить предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей; направлять в органы прокуратуры, Следственного комитета РФ, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях.

К основным функциям Контрольного управления Президента РФ отнесены:

• контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями;
• контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;
• подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Контрольное управление Президента РФ наделено следующими правами: требовать от руководителей государственных органов, предприятий, учреждений и организаций документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами Управления; привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, специалистов; вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок.

Управление вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти предписания должны быть рассмотрены безотлагательно. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений.

В целях повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 определены меры и по совершенствованию президентского контроля. В связи с этим создано семь, впоследствии — восемь федеральных округов, а институт полномочных представителей Президента РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В числе основных задач, возложенных на них, — организация контроля исполнения решений федеральных органов государственной власти в округе, что относится и к сфере финансов. При этом полномочный представитель наделен правом организовывать в пределах своей компетенции проверки использования в округе средств федерального бюджета.

При полномочном представителе Президента РФ создается совет, в который входят высшие должностные лица органов государственной власти субъектов РФ, а также представители Министерства регионального развития РФ, Генеральной прокуратуры РФ и др. Наряду с другими в круг задач совета входит обсуждение проектов федеральных законов о федеральном бюджете, информации Правительства РФ о ходе исполнения данного бюджета, касающейся соответствующих федеральных округов.

При организации проверок представитель Президента РФ взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры.

Такой контроль осуществляется через Главное контрольное управление Президента РФ, созданное в соответствии с Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г.1

Государственный финансовый контроль не является единст­венным видом деятельности Главного контрольного управления Президента РФ, а осуществляется им в ходе контроля исполне­ния федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лица­ми, а также организациями федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента РФ.

Для осуществления своих функций, в том числе в связи с госу­дарственным финансовым контролем. Главное контрольное уп­равление имеет право:

■— создавать комиссии с привлечением контролирующих и правоохранительных органов, а также специалистов для проведе­ния проверок и принятия мер по оперативному устранению выяв­ленных нарушений;

— требовать от органов исполнительной власти, а также от организаций документы, объяснения, необходимые для проведе­ния проверок;

• — направлять предписания об устранении выявленных нару­шений руководителям федеральных органов и органов исполни­тельной власти субъектов РФ. Предписание подлежит безотлага­тельному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений;

.— вносить предложения Президенту РФ, руководителям фе­деральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и при­остановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки и др. права.

3. Государственный и муниципальный финансовый контроль
исполнительных органов власти.

Прежде всего такой контроль — прерогатива органов испол­нительной власти общей компетенции. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О Правительстве Российской Фе­дерации» оно непосредственно осуществляет валютный кон­троль.

1 СЗРФ. 1996. № 17. Ст. 1066; 2000. № 27. Ст. 2821.

166 Глава 7. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Контрольные полномочия органов исполнительной власти общей компетенции предусмотрены также в конституциях й ус­тавах субъектов РФ.

К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовый контроль, относятся: Министерст­во финансов РФ и органы казначейства, Министерство РФ по на­логам и сборам и подчиненные ему налоговые органы, федераль­ные органы налоговой полиции, таможенные органы, финансо­вые органы субъектов РФ и муниципальных образований, глав­ные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Министерство финансов РФ действует на основании Положе­ния о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 2731. В соответствии с этим Положением к функциям Минфина России в сфере государственного финансово­го контроля относятся:

а) контроль за целевым использованием средств федерального
бюджета;

б) участие в разработке порядка и в контроле за поступлением
доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;

в) обеспечение контроля за доходами от проведения лотерей;

г) проведение комплексных ревизий и тематических проверок
поступления и расходования средств федерального бюджета;

д) контроль за рациональным и целевым использованием
средств государственных внебюджетных фондов и других феде­
ральных средств;

е) проведение документальных ревизий и проверок финансо­
во-хозяйственной деятельности организаций по заданиям право­
охранительных органов;

ж) организация ревизий и финансовых проверок в организа­
циях по обращениям органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления (п. 6 Положения).

Кроме того, согласно постановлению Правительства РФ «Во­просы Министерства финансов Российской Федерации» от 23 ав­густа 2000 г.2, последнее осуществляет валютный контроль.

В соответствии с п. 7 Положения Министерство финансов РФ имеет право:

— запрашивать у федеральных органов государственной влас­ти, органов государственной власти субъектов РФ и организаций

1 СЗ РФ. 1998. mi. Ст. 1288; 1999. № 27. Ст. 3359.

2 СЗ РФ. 2000. № 35.

§ 2. Виды и органы государственного и муниципального финансового контроля 167

данные, необходимые для контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета;

— ограничивать, приостанавливать, а в ряде случаев и прекра­щать финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств феде­рального бюджета, а также в случае непредставления ими в установ­ленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;

— взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому на­значению, с наложением штрафа согласно законодательству РФ.

Все вышеназванные функции и права в сфере государственно­го финансового контроля Министерство финансов РФ осущест­вляет через свои структурные подразделения — Департамент фи­нансового контроля и аудита1, Главное управление федерального казначейства, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ в субъектах РФ, а также территориальные органы валютного контроля Минфина России.

Контрольно-ревизионные органы Минфина России действуют в соответствии с постановлением Правительства РФ «О террито­риальных контрольно-ревизионных органах Министерства фи­нансов РФ» от*6 августа 1998 г. № 1882.

Территориальные контрольно-ревизионные органы осущест­вляют последующий финансовый контроль на территории соот­ветствующего субъекта РФ. В частности, они:

а) контролируют целевое использование средств федерального
бюджета и государственных внебюджетных фондов;

б) проводят документальные ревизии и проверки финансово-
хозяйственной деятельности организаций любых форм собствен­
ности по мотивированным постановлениям правоохранительных
органов;

в) в ряде случаев на договорной основе проводят ревизии и
проверки поступления и расходования средств бюджетов субъек­
тов РФ и местных бюджетов;

г) контролируют своевременное устранение нарушений в финан­
сово-хозяйственной деятельности проверенных управлением ор­
ганизаций, а также возмещение ими причиненного ущерба и т.д.

Территориальные контрольно-ревизионные органы Минфина России имеют право:

1 СЗ РФ. 1998. № ю. Ст. 1204.

2 См.: Российская газета. 1998. 15авг.

168 Глава 7. Государственный и муниципальный финансовый контроль

а) проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгал­
терские и другие документы;

б) получать от должностных лиц ревизуемых организаций
объяснения;

в) получать от органов государственной власти и местного
самоуправления, а также организаций данные, необходимые для
осуществления своих функций;

г) направлять предложения о приостановлении и прекраще­
нии финансирования ревизуемых организаций при выявлении
фактов нецелевого использования бюджетных средств, а также
непредставления ими бухгалтерских документов, связанных с ис­
пользованием этих средств;

д) ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц,
виновных в нарушениях, передавать материалы проверок и реви­
зий в правоохранительные органы и другие права.

Работники контрольно-ревизионных органов имеют право проходить во все здания и помещения, занимаемые ревизуемыми учреждениями, однако они не должны вмешиваться в оператив­ную деятельность ревизуемых организаций.

Структурным подразделением центрального аппарата Минфи­на России является Главное управление Федерального казначей­ства. Оно возглавляет систему органов Федерального казначейст­ва, которая складывается из органов казначейства в субъектах РФ, а также в городах, районах и районах в городах. Правовое положение этих органов определено постановлением Правитель­ства РФ от 27 августа 1993 г. «О Федеральном казначействе Рос­сийской Федерации»1.

Одной из главных задач органов федерального казначейства является контроль за исполнением федерального бюджета, а также за поступлением и использованием внебюджетных феде­ральных средств.

В этих целях Главное управление Федерального казначейства Минфина России:

а) организует контроль за поступлением и использованием
внебюджетных средств;

б) организует и осуществляет сводный учет операций по дви­
жению средств федерального бюджета и государственных внебюд­
жетных фондов;

1САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681; 1997. № 5. Ст. 696.

§ 2. Виды и органы государственного и муниципального финансового контроля 169

в) организует и осуществляет сбор и анализ информации о со­стоянии федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и госу­дарственных внебюджетных фондов.

Органы Федерального казначейства по субъектам РФ, по горо­дам, районам, районам в городах: контролируют своевременность совершения операций со средствами федерального бюджета и го­сударственных внебюджетных фондов, а также целевое направле­ние использования указанных средств; передают правоохрани­тельным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность и т.д.

В ходе контрольной деятельности органы казначейства имеют право:

а) проверять денежные и иные документы в любых организа­
циях;

б) получать от банков справки о состоянии счетов организа­
ций, использующих средства федерального бюджета и государст­
венных внебюджетных фондов;

в) приостанавливать операции по счетам организаций, исполь­
зующих средства федерального бюджета и государственных вне­
бюджетных фондов;

г) налагать на кредитные организации штраф в случае несвое­
временного исполнения ими платежных документов на перечис­
ление средств в федеральный бюджет и др.

Территориальными органами валютного контроля Минис­терства финансов РФ являются региональные управления ва­лютного контроля, которые осуществляют свою деятельность под руководством Департамента валютного контроля Министерства финансов РФ. Правовое положение этих органов определено По­ложением о территориальных органах валютного контроля Ми­нистерства финансов РФ, утвержденным приказом Минфина РФ от 27 декабря 2000 г.

Основными задачами региональных управлений валютного контроля являются:

а) обеспечение проведения единой государственной политики
в сфере валютного контроля;

б) осуществление контроля и надзора за соблюдением валют­
ного законодательства РФ резидентами и нерезидентами;

в) участие в организации и ведении единой информационной
системы валютного контроля.

В этих целях региональное управление имеет, в частности, право:

170 Глава 7. Государственный и муниципальный финансовый контроль

а) проводить проверки соблюдения валютного законодательст­
ва резидентами и нерезидентами;

б) ставить в установленном порядке вопрос о приостановлении
валютных операций, о лишении хозяйствующих субъектов ли­
цензий и других прав в области валютной деятельности;

в) оформлять результаты проверок резидентов и нерезидентов
актами;

г) привлекать резидентов и нерезидентов к ответственности за
нарушение валютного законодательства;

д) предъявлять судебные иски по результатам проверок соблю­
дения валютного законодательства и т.д.

Министерство РФ по налогам и сборам, а также подчинен­ные ему налоговые органы на уровне субъектов РФ также явля­ются органами специальной компетенции, осуществляющими го­сударственный финансовый контроль. Деятельность этой систе­мы органов регламентируется ст. 30—32 НК РФ, а также Законом РФ «О налоговых органах Российской Федерации» от 21 марта 1991г.1

Главной задачей этих органов является контроль за соблюде­нием законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюд­жеты государственных налогов и других платежей, установлен­ных законодательством РФ и субъектов РФ. В НК РФ, а также в упомянутом Законе предусмотрен целый ряд полномочий налого­вых органов, направленных на решение вышеназванной задачи. В их числе:

а) право производить в любых организациях проверки доку­
ментов, связанные с исчислением и уплатой налогов и других
обязательных платежей;

б) получать от организаций справки и копии с них, касающие­
ся хозяйственной деятельности налогоплательщика;

в) обследовать любые помещения, связанные с содержанием
объектов налогообложения;

г) приостанавливать операции организаций и граждан по рас­
четным и иным счетам в кредитных организациях в случае не­
представления налоговым органам документов, связанных с ис­
числением и уплатой налогов, и др.

§ 2. Виды и органы государственного и муниципального финансового контроля 171

В соответствии со ст. 36 НК РФ, а также Законом РФ «О феде­ральных органах налоговой полиции»1 государственный финан­совый контроль осуществляют федеральные органы налоговой по­лиции, которые имеют право проводить проверки налогоплатель­щиков, в частности по запросу налоговых органов участвовать в налоговых проверках. Согласно ст. 34 НК РФ правом контролиро­вать соблюдение налогового законодательства и по результатам составлять акты налоговой проверки обладают и таможенные ор­ганы.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образо­ваний осуществляют финансовый контроль за операциями с бюд­жетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, дру­гих участников бюджетного процесса (ст. 270 БК РФ).

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджет­ных средств получателями бюджетных средств в части обеспече­ния целевого использования и своевременного возврата бюджет­ных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят провер­ки подведомственных государственных и муниципальных пред­приятий, бюджетных учреждений (ст. 269 БК РФ).

4. Государственный финансовый контроль со стороны банков.

Коммерческие банки проводят такой контроль в случаях, когда наделены государством властными полномочиями в сфере государственных финансов. Таких случаев два. Во-первых, в со­ответствии со ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. (с изм. и доп.), а также Инструкцией ЦБ РФ «О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валют­ной выручки через уполномоченные банки и проведения опера­ций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. № 7 коммерческие банки наделены правом ва­лютного контроля предприятий и способны в ряде случаев де­понировать 50% валютной выручки предприятия на спецсчете. Во-вторых, в соответствии с постановлением Президиума Вер­ховного Совета РФ «О безотлагательных мерах по реализации

1 ВВС. 1993. № 29. Ст. 1114; САПП. 1993. № 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973; 2000. № 46. Ст. 4537.

172 Глава 7. Государственный и муниципальный финансовый контроль

налично-денежного обращения в Российской Федерации» от 13 января 1992 г., а также с п. 2.14 Положения о правилах ор­ганизации наличного денежного обращения на территории Рос­сийской Федерации, утвержденного Советом директоров ЦБ РФ 5 января 1998 г.1, коммерческие банки обязаны контролировать порядок ведения кассовых операций и работу с денежной на­личностью организаций.

Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатур для назначения на должности председателя Центрального банка РФ и Счетной палаты.

В соответствии с Указом Президента РФ от 08 июня 2004 № 729 «О контрольном управлении Президента Российской Федерации» функцию обеспечения контрольных полномочий Президента РФ в сфере государственных финансов имеет Контрольное управление Президента РФ.

Основными задачами Управления являются:

1. контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти всех уровней, а также организациями федеральных законов, (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданин), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

2. контроль за реализацией общенациональных проектов;

3. контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;

4. контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;

5. информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

3.4. Финансовый контроль со стороны Правительства рф

В соответствии с Конституцией РФ и Законом «О Совете министров – правительстве РФ» оно наделено самыми широкими полномочиями. Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность федеральных министерств и ведомств, направляет деятельность подведомственных ему органов финансового контроля.

Важнейшим органом государственного финансового контроля в системе органов исполнительной власти является Министерство финансов РФ. Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определено, что Министерство финансов РФ осуществляет наряду с другими функциями функцию контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, реализация которой предполагает разработку и утверждение:

1. порядка организации контроля в финансово-бюджетной сфере;

2. порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства;

3. методологии противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, коррупции и финансирования терроризма.

Министерство финансов РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов РФ» Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства.

Министерство финансов РФ и Федеральные службы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. В своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, актами Министерства финансов РФ, соответствующими Положениями.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются выработка единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

1. вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство принимает следующие нормативные правовые акты:

• порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации;

• формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;

• форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров;

• государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

• порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности и др. формы

3. осуществляет:

• составление проекта федерального бюджета;

• утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

• представление в Правительство Российской Федерации отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации;

• методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

• организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;

• управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации;

• выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;

• сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;