Порядок образования избирательных округов и избирательных участков

Тема 4. Правовое регулирование избирательного процесса

Цели и задачи изучения темы: необходимо уделить особое внимание понятию избирательного процесса в широком и узком смысле слова, а также стадиям избирательного процесса.

К основным стадиям избирательного процесса относятся: назначение выборов; образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей и формирование избирательных комиссий; выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; предвыборная агитация; голосование и подведение итогов голосования, определение результатов выборов и их опубликование. Студент должен внимательно изучить нормы избирательных законов, регулирующих соответствующие стадии избирательного процесса.

При подготовке к семинарскому занятию студент должен уяснить, какие выборы проводятся на территории Российской Федерации, кто является субъектом права назначения выборов. Ответ на этот вопрос содержится в статье 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с учетом последних изменений избирательного законодательства.

Следует изучить основные положения, связанные с действующей системой регистрации (учета) избирателей, порядком составления списков избирателей и их содержанием, порядок образования избирательных округов, избирательных участков и требованиям, предъявляемым при их образовании, определении границ и территорий избирательных участков.

При изучении этой темы необходимо иметь в виду, что выдвижение кандидатов является проявлением реализации пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. Студент должен уделить особое внимание порядку выдвижения кандидатов путем самовыдвижения и выдвижения кандидатов (списков кандидатов) избирательными объединениями.

При изучении этой темы студенту необходимо обратить внимание на нормы избирательных законов, устанавливающие время начала и окончания голосования, оборудование помещений для проведения голосования, а также изучить механизм реализации законодательных норм о порядке проведения голосования избирателями вне помещения участковой избирательной комиссии. Особое внимание следует обратить на работу с избирательными бюллетенями и последовательность осуществления избирательных действий при проведении подсчета голосов.

Студент должен знать основания признания выборов несостоявшимися и недействительными и правовые последствия такого признания.

При изучении темы необходимо:пользоваться принятымив 2010- 2011 годах постановлениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Избирательной комиссии Белгородской области.

Понятие, признаки, принципы и стадии избирательного процесса.

Избирательный процесс — это направленная на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.

Данное определение содержит признаки избирательного процесса:

1) избирательный процесс — этодеятельность субъектов избирательного права, т.е. совершение ими определенных действий, имеющих юридический характер. Путем совершения избирательных действий данные субъекты реализуют закрепленные правовыми нормами права и обязанности;

2) избирательный процесс- деятельность прямо предусмотренных правовыми нормамисубъектов процесса, т.е. лиц, органов, организаций, их объединений, наделенных избирательно-процессуальными правами и обязанностями;

3) избирательный процесс — это деятельность,направленная на избрание выборных лиц;

4) избирательный процесс — это деятельность,урегулированная процессуальными нормами. Эго означает то, что избирательный процесс может начаться только на основании и в соответствии с законом, осуществляется в определенной правовыми нормами процессуальной форме;

5) избирательный процесс — это осуществление избирательных действий с соблюдениемопределенных стадий. Поступательное движение избирательного процесса — его необходимая характеристика. Избирательные действия осуществляются последовательно.

Принципы избирательного процесса:

1) осуществление организации и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами – избирательными комиссиями.

2) непрерывность и поступательность избирательного процесса.

3) законность.

4) гласность (открытость).

5) равноправие однопорядковых субъектов избирательного процесса.

6) документальность.

Стадии избирательного процесса это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица:

1) назначение выборов;

2) образование избирательных округов, в том числе единого избирательного округа;

3) образование избирательных участков;

4) составление списков избирателей;

5) формирование избирательных комиссий;

6) выдвижение и регистрация кандидатов;

7) информационное обеспечение и проведение предвыборной агитации;

8) голосование и определение итогов голосования;

9) определение результатов выборов и их опубликование.

Факультативной стадией является повторное голосование, которое проводится при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства, когда в результате голосования ни один из кандидатов не набрал необходимогочисла голосов и не был избран.

Порядок назначения выборов.

Назначение выборов является первой стадией избирательного процесса. Она заключается в издании уполномоченным на то органом или должностным лицом (субъектом права назначения выборов) акта, в котором определяется дата голосования. Юридическое значение издания акта о назначении выборов не ограничивается определением даты голосования. После издания акта о назначении выборов начинается осуществление различных избирательных действий и процедур.

Основания назначения выборов. Следует выделить нормативное и фактическое основания назначения выборов.Нормативное основание — соответствующие законодательные акты, регламентирующие срок полномочий выборного органа (должностного лица), порядок выборов и право соответствующего органа (должностного липа) назначить выборы.Фактическим основанием является событие, зависящее от вида назначаемых выборов. Ниже рассматриваются фактические основания назначения выборов.

Основанием назначенияочередных выборов является истечение срока полномочий выборного органа, должностного лица (очередные общие выборы), либо истечение срока полномочий части депутатов выборного представительного органа.

Основаниями назначения повторных выборов в избирательном округе являются:

1) признание первоначальных выборов несостоявшимися;

2) признание первоначальных выборов недействительными;

3) кандидат (все кандидаты по многомандатному округу), набравший (набравшие) необходимое для избрания число голосов избирателей, не сложил (не сложили) с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица;

4) в случае выбытия всех кандидатов.

Повторные выборы в федеральный орган государственной власти проводятся в сроки, установленные соответствующим федеральным законом. Если основные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования либо основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления проводились во второе воскресенье марта и по их результатам законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или представительный орган муниципального образования не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо местного самоуправления не было избрано, повторные выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором проводились соответственно основные выборы в указанный орган, основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва — в день голосования на этих выборах. Если основные выборы были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий указанного органа, либо депутатов указанного органа, либо выборного должностного лица местного самоуправления, повторные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня появления основания для проведения повторных выборов. В остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье марта либо во второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва — в день голосования на этих выборах, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов. При проведении повторных выборов сроки избирательных действий по решению органа, уполномоченного законом назначать повторные выборы, могут быть сокращены на одну треть. Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через три дня со дня его принятия.

Субъекты права назначения выборов. Субъекты права назначения выборов — государственные органы и должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований имеют право назначать выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления. Особенность права назначения выборов заключается в том, что оно одновременно является обязанностью уполномоченного органа (должностного лица).

Субъектами такого права в Российской Федерации являются:

1) Президент Российской Федерации назначает выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

2) Совет Федерации — назначает выборы Президента Российской Федерации;

3) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации назначают собственные выборы, дополнительные выборы в случае досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъектовРоссийской Федерации, избранного по одномандатному округу;

4) представительные органы местного самоуправления назначают выборы главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также собственные выборы;

6) главы муниципальных образований — назначают досрочные выборы депутатов представительного органа местного самоуправления;

7) избирательные комиссии — в случаях, предусмотренных законодательством, назначают дополнительные и повторные выборы, а также выборы представительных органов вновь образованных муниципальных образований;

8) суды.

Срок назначения выборов. Избирательное законодательство предъявляет требования к сроку издания уполномоченным на то органом (должностным лицом) акта о назначении выборов и сроку его опубликования. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» (ст. 9) закрепляет, чтоочередные выборы назначаются в соответствии со сроками, установленными соответствующими нормативно-правовыми актами.

Так, в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции Российской Федерации и ст. 6 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 23.07.2011 N 259-ФЗ) указом Президента Российской Федерации не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования назначаются выборы депутатов Государственной Думы нового созыва.

Зная, что днем голосования является (4 декабря 2011 года) первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума пятого созыва в правомочном составе, можно определить, что в период с 16 августа по 4 сентября 2011 года принимается указ Президента Российской Федерации о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва.

Для решения вопроса о выборах Президента Российской Федерации в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации и ст.5 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 25.07.2011 N 259-ФЗ) Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимается постановление в сроки не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

В соответствии с Федеральным законом от 19.07.2009 N 196-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания российской Федерации» со дня официального опубликования результатов ближайших, назначенных после дня вступления в силу указанного Федерального закона, выборов Президента Российской Федерации в подпункте 4 пункта 5.2 статьи 3 слова «четырех лет» будут заменены словами «шести лет».

Действующий Президент Российской Федерации избран сроком на четыре года (часть 1 статьи 81 Конституции РФ), а днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором четыре года тому назад был избран Президент Российской Федерации (пункт 2 статьи 5 Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ).

Предыдущие Выборы Президента Российской Федерации состоялись 2 марта 2008 года (Постановление СФ ФС РФ от 26.11.2007 N 550-СФ, Постановление Центризбиркома РФ от 07.03.2008 N 104/777-5), соответственно следующие выборы Президента Российской Федерации должны состояться 11 марта 2012 года. В связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года №581 «О переносе выходных дней в 2012 году» выходной день с воскресенья 11 марта переносится на пятницу 9 марта.

В соответствии с частью 7 статьи 5 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»: «Если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы Президента Российской Федерации, совпадает с днем, предшествующим нерабочему праздничному дню, или с нерабочим праздничным днем, или с днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо это воскресенье в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы назначаются на предшествующее воскресенье». В нашем случае, предшествующее воскресенье — это 4 марта 2012 года, на которое в период с 24 ноября по 4 декабря 2011 года Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации должны быть назначены выборы Президента Российской Федерации.

Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Образование избирательных округов, избирательных участков.

Избирательный округ — это территория, которая образована в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избирается депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица) (ст. 2 Федерального закон «Об основных гарантиях…»).

Закон закрепляет пять признаков избирательного округа:

1)территориальный принцип образования. Он означает, что избирательным округом может быть только территория и никакие другие единицы;

2) выборные лица в избирательном округе избираютсягражданами. Это означает, что недопустимо образование избирательных округов из ненаселенных территорий. Избирательным округом является только территория, на которой проживают граждане Российской Федерации;

3) в избирательном округе выборные лица избираются гражданаминепосредственно. Это является выражением принципа прямого избирательного права;

4) от избирательного округа избираютсядепутат (депутаты), выборное должностное лицо (лица). Этот признак определяет состав избираемых населением от избирательных округов субъектов;

5) избирательные округа образуютсяв соответствии с федеральным и региональным избирательным законодательством, никакие иные акты не могут регулировать порядок образования избирательных округов, устанавливать требования, предъявляемые к их образованию.

Классификация избирательных округов. Избирательные округа можно разделить по количеству избираемых лиц на одномандатные и многомандатные, по принципу, лежащему и основе их образования, на территориальные и административно-территориальные. В качестве дополнительной классификации используется деление избирательных округов по виду избирательной системы, используемой на выборах депутатов в округе — на мажоритарные и округа, в которых используется пропорциональная избирательная система.

Одномандатный избирательный округ — это округ, в котором избирается один депутат. Одномандатные округа образуются при использовании мажоритарной избирательной системы. Всегда одномандатным является избирательный округ, в котором избирается Президент Российской Федерации, выборное должностное лицо муниципального образования.

Многомандатный избирательный округ определяется в Федеральном законе РФ «Об основных гарантиях…» как избирательный округ, в котором избирается несколько депутатов, причем за каждого из них избиратели голосуют персонально. Это означает, что в избирательном бюллетене напротив каждого кандидата помещается квадрат, в котором избиратель проставляет знак, свидетельствующий о том, что он голосует за данного кандидата. Выборы в многомандатном округе также проводятся по мажоритарной избирательной системе, но в отличие от одномандатного округа, избиратель обладает количеством голосов, равным числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.

Порядок образования избирательных округов. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:

1) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15 процентов от средней нормы представительства избирателей. Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Положения, содержащиеся в первом предложении могут не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта Российской Федерации, одного включающего в себя всю территорию указанного автономного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если применение положений, содержащихся в первом предложении, влечет за собой образование избирательного округа, включающего в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного округа, включающего в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20 процентов. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.

2) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов;

в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий.

При соблюдении требований, касающихся образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, указанных в пункте 4 настоящей статьи, учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.

Опубликование (обнародование) схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образования, организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней после ее утверждения.

В случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.

Образование избирательных участков. Избирательные участки — это территориальные единицы, объединяющие избирателей общим местом голосования. В пределах избирательного участка образуется участковая избирательная комиссия, которая организует голосование избирателей на выборах, осуществляет подсчет голосов и устанавливает итоги голосования на избирательном участке.

По общему правилу, избирательные участки образуются главой местной администрации муниципального района, городского округа, по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке не позднее чем за 45 дней до дня голосования на выборах. При этом границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Таким образом, общим принципом, лежащим в основе образования избирательных участков, является территориальный принцип.

Исключения из общего правила касаются избирательных участков, образуемых за пределами территории Российской Федерации, в местах временного пребывания избирателей, и труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, в воинских частях.

Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, образуются в случае проведение выборов в федеральные органы государственной власти руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. При этом требование о предельном числе избирателей на избирательном участке может не применяться.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией — не позднее чем за три дня до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна.

Статья 19. Образование избирательных участков, участков референдума

1. Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума образуются избирательные участки, участки референдума.

2. Избирательные участки, участки референдума образуются по согласованию с комиссиями главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при проведении выборов в орган местного самоуправления городского поселения, за исключением городского округа, или сельского поселения (далее городское, за исключением городского округа, или сельское поселение именуются поселениями) – главой местной администрации поселения либо лицами, указанными в пунктах 3 и 6 настоящей статьи, соответствующими комиссиями в порядке, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи, на основании данных о числе избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории избирательного участка, участка референдума в соответствии с пунктом 10 статьи 16 настоящего Федерального закона, из расчета не более чем три тысячи избирателей, участников референдума на каждом участке. Избирательные участки, участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

3. Избирательные участки, участки референдума для граждан Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Положение пункта 2 настоящей статьи, касающееся числа избирателей, участников референдума, может не применяться при образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории Российской Федерации.

4. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Порядок приписки избирательных участков, образованных за пределами территории Российской Федерации, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральным законом.

5. В местах временного пребывания избирателей, участников референдума (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки, участки референдума могут образовываться в срок, установленный пунктом 2 настоящей статьи, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией – не позднее чем за три дня до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна. При выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме законом субъекта Российской Федерации может быть установлен иной порядок отнесения таких участков к избирательным округам, округам референдума. В труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки, участки референдума могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.

6. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума. В воинских частях избирательные участки, участки референдума могут образовываться командирами воинских частей в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены законом.

7. Списки избирательных участков, участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при проведении выборов в орган местного самоуправления поселения – главой местной администрации поселения не позднее чем за 40 дней до дня голосования. Порядок доведения до избирателей, участников референдума указанных сведений в случаях, предусмотренных пунктами 3 и 5 настоящей статьи, устанавливается законом.

1. Под избирательными участками, участками референдума следует понимать территорию с установленными уполномоченными органами границами, на которой участковые комиссии осуществляют организацию и проведение выборов и референдумов. Комментируемый Федеральныйзакон устанавливает общие требования к порядку образования избирательных участков, участков референдума. Цель создания избирательных участков – обеспечение избирателям (участникам референдума) возможности реализовать их волеизъявление во время проведения выборов, референдумов. Именно по избирательным участкам составляются списки избирателей, с которыми избиратели в установленные законом сроки могут ознакомиться и при необходимости потребовать, в том числе и в судебном порядке, внести изменения или уточнения в указанные списки, на избирательном участке организуется место для голосования, обеспечивается открытость и гласность избирательного процесса при строгом соблюдении тайны волеизъявления, организуется подсчет голосов избирателей (участников референдума), составляется протокол об итогах голосования, копия которого по требованию члена участковой комиссии, наблюдателя, представителя СМИ, других лиц, указанных в пункте 3 статьи 30 комментируемого Федерального закона, присутствующих при подсчете голосов избирателей (участников референдума), выдается им немедленно после подписания протокола. При образовании участков следует учитывать особенности населенных пунктов, устанавливая границы участков таким образом, чтобы было обеспечено максимальное удобство для избирателей (участников референдума).

2. Обязанность по образованию избирательных участков, участков референдума возлагается на глав местной администрации муниципального района и других должностных лиц, указанных в пункте 2 комментируемой статьи. В частности, в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения правомочие по образованию избирательных участков и осуществлению других, связанных с этим, избирательных действий, в том числе по передаче соответствующим комиссиям сведений для составления списков избирателей, участников референдума (пункт 6 статьи 17 комментируемого Федерального закона), при проведении выборов любого уровня может быть возложено на руководителя территориального органа исполнительной власти. Решения о согласовании вопросов создания избирательных участков, участков референдума принимаются комиссиями коллегиально. Избирательные участки, участки референдума, как и прежде, образуются на основании данных о числе избирателей (участников референдума), зарегистрированных на территории указанных участков, по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что на каждом избирательном участке, участке референдума должно быть не более трех тысяч зарегистрированных избирателей (участников референдума). В тех случаях, когда число проголосовавших оказалось больше чем три тысячи (если, например, значительное количество избирателей (участников референдума) проголосовало по открепительным удостоверениям или после определения границ избирательного участка, участка референдума было зарегистрировано дополнительное число избирателей (участников референдума) это не является нарушением закона. Избирательные участки, участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования, что дает возможность обеспечить формирование участковых комиссий в сроки, установленные законом. При этом сроки следует исчислять исходя из требований, установленных статьей 11 1 комментируемого Федерального закона.

3. Требование комментируемого Федерального закона, изложенное в пункте 2 комментируемой статьи о числе избирателей, которые могут быть зарегистрированы на одном избирательном участке, участке референдума, образуемом за пределами территории Российской Федерации, может не применяться. Это обусловлено спецификой учета избирателей, граждан Российской Федерации, проживающих или временно находящихся за пределами Российской Федерации во время выборов. Другой особенностью является то, что избирательные участки, участки референдума для граждан Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации самостоятельно без согласования с соответствующими комиссиями. При этом указанные руководители издают соответствующий приказ, в котором определяются территории государства пребывания, входящие в состав избирательного участка, участка референдума.

4. Комментируемый пункт устанавливает требование, в соответствии с которым границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. В зависимости от уровня выборов избирательные участки могут входить в состав избирательных округов, или границы избирательного округа и избирательного участка могут совпадать. Согласно пункту 5 комментируемой статьи избирательный участок для избирателей соответствующего избирательного округа, находящихся за его пределами, на региональных и муниципальных выборах может также образовываться за пределами границ избирательного округа. Образование в пределах границ одного избирательного участка нескольких избирательных округов не позволяет определить результаты выборов в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона и поэтому недопустимо. Для того, чтобы четко организовать избирательный процесс, особенно при разноуровневых выборах, указанное требование закона является принципиальным, отступление от которого может повлечь нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме избирателей.

5. В комментируемом пункте закрепляется возможность образования избирательных участков, участков референдума в местах временного пребывания избирателей, участников референдума (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания). К другим местам временного пребывания можно отнести изоляторы временного содержания, где могут в соответствии с действующим законодательством содержаться граждане, имеющие по закону право участвовать в выборах, референдумах и которые являются подозреваемыми или обвиняемыми, или военнослужащие, отбывающие дисциплинарное наказание в виде ареста с содержанием на гауптвахте. Что касается избирательных участков, участков референдума, образуемых в труднодоступных и отдаленных местностях (перечень таких местностей должен быть закреплен в законе субъекта Российской Федерации), то следует отметить, что определение необходимости образования таких участков находится в компетенции вышестоящей комиссии, которая обязана обеспечить возможность для участия в голосовании избирателям (участникам референдума), находящимся в этих местностях. Альтернативой образования таких участков является организация досочного голосования отдельных групп избирателей в соответствии с пунктом 10 статьи 65 комментируемого Федерального закона. Как и в прежней редакции комментируемого Федерального закона, сроки образования указанных участков в перечисленных случаях остались прежними, тогда как срок их образования в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией сокращен с пяти до трех дней.

6. Комментируемый пункт вытекает из общего принципа равенства всех избирателей, независимо от их служебного и иного положения. Если место жительства военнослужащего или место дислокации воинской части или иного воинского подразделения расположено в населенном пункте, то все военнослужащие этих частей и подразделений других военных учреждений голосуют на общих избирательных участках, участках референдума. Вместе с тем в случаях и сроки, установленные законом, в воинских частях избирательные участки, участки референдума могут образовываться командирами воинских частей по решению ИКСРФ (комиссией, организующей выборы, референдум). Это допускается, если воинская часть расположена в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях. При этом обособленность, удаленность места дислокации воинской части в каждом конкретном случае определяется ИКСРФ (комиссией, организующей выборы, референдум). Какого-либо законодательного закрепления критериев такой обособленности, удаленности на уровне субъекта Российской Федерации не требуется.

7. Комментируемый пункт устанавливает обязанность должностных лиц публиковать списки избирательных участков, участков референдума не позднее чем за 40 дней до дня голосования с указанием обязательных сведений об этих участках (границы и номера участков, места нахождения для голосования). Причем этот перечень не является исчерпывающим. Конкретные законы о выборах (см. пункт 1 статьи 14 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ) могут, например, обязать публиковать номера телефонов УИК. При этом сроки опубликования списков избирательных участков рассматриваются как одна из организационных гарантий обеспечения реализации избирательных прав граждан. В указанном Федеральном законе вместо 40 дней установлен срок не позднее чем за 45 дней до дня голосования, что дает дополнительные гарантии реализации избирательных прав участникам избирательного процесса. Порядок доведения до избирателей (участников референдума) сведений об избирательных участках, участках референдума в установленных законом случаях также устанавливается в законах о выборах. Следует иметь в виду, что такие сведения могут быть опубликованы не только в официальных СМИ, но и обнародованы, т.е. доведены до сведения участников избирательного процесса и другим доступным и законным способом. Например, путем издания и рассылки информационных материалов по этому вопросу, размещения сведений об избирательных участках и участках референдума в сети «Интернет», либо на специальных стендах.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ / POLITICAL TECHNOLOGIES

Серия «Политология. Религиоведение»

Онлайн-доступ к журналу: http://isu.ru/izvestia

2017. Т. 21. С. 126-133

Иркутского государственного университета

И З В Е С Т И Я

УДК 911.3:32+327.1

Политико-географические методы и факторы в формировании избирательных округов

А. А. Черенев

Институт географии им. В. Б. Сочавы СО РАН, г. Иркутск

Аннотация. Анализируется применение основных политико-географических методов и факторов в формировании избирательных округов, а также их влияние на избирательный процесс и его результаты. Рассматривается современная нарезка избирательных одномандатных округов на выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва в Иркутской области, Красноярского и Забайкальского краев, Республик Бурятия, Якутия (Саха) и Тыва. Выявляется неоднородность демографической и этнической структуры в избирательных округах.

Ключевые слова: избирательные округа, джерримендеринг, город — село, этническое большинство, политическая активность, электоральные предпочтения.

Современное развитие избирательной системы Российской Федерации предполагает функционирование перманентно изменяющейся территориальной и демографической сети избирательных округов и участков. В Федеральном законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательный округ определяется как территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица) . Территориальное и демографическое наполнение избирательных округов может менять свои качественные характеристики (площадь, количество и ранги муниципальных образований (МО), количественный, профессиональный, гендерный и этнический состав населения) в зависимости от уровня избирательной кампании (федеральный или муниципальный).

Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ и РГО в рамках проекта № 17-05-41057 РГОа «Транспортно-коммуникационный фактор развития Сибири: возможности, ограничения, перспективы».

В зону нашего внимания попала нарезка одномандатных округов на выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва в Иркутской области и соседних с ней субъектах РФ. Избирательный одномандатный округ — избирательный округ, в котором избирается один депутат . Одномандатные избирательные округа образуются сроком на 10 лет на основании данных о численности избирателей по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему одномандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе .

Наиболее широкую полемику вызвало «дробление» крупных административных центров (города Иркутск, Красноярск и Чита) и прилегающих к ним «пригородных» районов (например, Иркутский район Иркутской области), отнесение городских районов и частей муниципальных районов в разные избирательные округа с отдаленными от них другими крупными городами и муниципальными районами с различающимися историческими, социально-экономическими и этническими характеристиками. В этой ситуации наблюдается некоторая конфронтация как внутри Федерального закона № 67-ФЗ, так со ст. 12 (п. 7 подп. 8) Федерального закона № 20-ФЗ . С одной стороны, ФЗ № 67-ФЗ разрешает дробление муниципальных образований и населенных пунктов: «Если избирательный округ включает в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо включает в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования могут быть образованы» . С другой стороны, согласно п. 5 ст. 18 при образовании одномандатных избирательных округов следует учитывать административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований, такое же требование есть в Федеральном законе № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», с оговоркой о необходимости учета границ муниципальных образований . В данном случае с точки зрения политической географии можно выделить следующие методы приведения избирательных округов в состояние, наиболее перспективное для получения желаемого результата на выборах: джерримендеринг, раскол «город -село» и (или) «центр — периферия» и этническое большинство.

Джерримендеринг. Джерримендеринг — это произвольная демаркация избирательных округов с целью искусственного изменения соотношения политических сил в них и, как следствие, в целом на территории проведения выборов. Джерримендеринг нарушает равенство избирательных прав граждан (принцип равного представительства: равное количество депутатов от равного количества избирателей) . То есть в более широком понимании джерри-мендеринг — метод нарезки избирательных участков, дающий преимущество одному из кандидатов на выборную должность во время избирательной кампании, состоящий из территориальной локализации («упаковка») и (или) де-локализации («распыление») избирательных участков с преобладанием сторонников или противников кандидата.

На выборах депутатов в Государственную Думу седьмого созыва использовалась схема нарезки избирательных округов с вычленением муниципальных районов административных центров субъектов РФ, что нарушало принцип территориальной целостности МО. Города Красноярск и Иркутск были раздроблены на 3 части каждый, г. Чита — на 2. Так, Октябрьский, Куйбышевский и Кировский районы г. Иркутска были отнесены в Иркутский одномандатный округ, в состав которого также вошли города Зима и Саянск и 12,3 муниципальных районов (табл.) .

Таблица

Административно-территориальная структура одномандатных избирательных округов на выборах депутатов в ГД РФ в 2016 г. в Иркутской области

Наименование одномандатного избирательного округа Перечень входящих в одномандатный избирательный округ МО и населенных пунктов Число избирателей

Окончание табл.

Шелеховский г. Иркутск: Свердловский район; г. Тулун, г. Че-ремхово; муниципальные районы: Заларинский, Нижнеудинский, Тайшетский, Тулунский, Усоль-ский, Черемховский, Шелеховский; поселения Иркутского района: Смоленское 494 468

Ленинский район г. Иркутска вошел в состав Ангарского одномандатного округа наряду с крупнейшими городами области — Ангарском, Усолье-Сибирским и Свирском и 3,3 муниципальными районами (Иркутский район был также разбит на 3 части и разнесен по разным избирательным округам). Свердловский район отнесли к Шелеховскому одномандатному избирательному округу, наряду с такими крупными городами, как Тулун и Черемхово, и 7,3 муниципальными районами. Схожая картина наблюдается в Красноярском и Забайкальском краях.

Следует отметить, что и в целом нарезка одномандатных избирательных округов в Иркутской области носит неоднозначный характер. Похожая неоднородность территориальной структуры (компактность и наличие анклавных образований) избирательных округов наблюдается в Новосибирской, Свердловской и Челябинской областях.

Мы можем констатировать два несоответствия основным принципам определения территорий и границ избирательных округов, т. е. компактности и целостности. Шелеховский одномандатный избирательный округ вытянут через всю Иркутскую область в меридиальном направлении с юго-востока на северо-запад и практически разделен на 2 части Зиминским и Куйтунским районами, входящими в Иркутский одномандатный избирательный округ. Ангарский одномандатный избирательный округ не имеет территориальной формы как таковой и состоит из трех блоков.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

На фоне Иркутской области значительно логичнее смотрится нарезка одномандатных избирательных округов в Красноярском крае (рис. ).

Одномандатные избирательные округа Красноярского края имеют компактную территориальную структуру без ярко выраженных анклавных образований. На общем фоне своими размерами выделяется Енисейский одномандатный избирательный округ, границы которого начинаются Сухобузимским районом и заканчиваются полуостровом Таймыр. Размеры округа определяются крайне незначительным демографическим освоением северных территорий Красноярского края, транспортной доступностью и дифференциацией уровня жизни.

Рис. Одномандатные избирательные округа для проведения выборов депутатов ГД РФ седьмого созыва в Красноярском крае

Город — село. Раскол «город — село» определяет разную политическую активность (активную и пассивную формы), электоральные предпочтения и отношение к органам власти как на местах, так и в целом. Соединение в один избирательный округ городских районов с реальными рынками труда (наличие выбора трудовой деятельности) и, соответственно, с высокой дифференциацией политических интересов и сельских территорий с иным качеством жизни , а иногда и разными этнокультурными и религиозными установками , дает возможность сглаживания протестного голосования. Таким образом, «разбивка» г. Иркутска и Иркутского района (многие жители района работают и учатся в Иркутске, а также являются бывшими жителями Иркутска (с 2002 по 2016 г. население района увеличилось за счет реурбани-зации в 1,7 раза)), показавшая на последних крупных выборах (мэра города (14.03.2010) и губернатора области (25.10.2015)) оппозиционные настроения жителей (на выборах мэра г. Иркутска представитель от КПРФ набрал 62,3 %, а представитель от ЕР — 27,2 %; на выборах губернатора Иркутской области в Иркутске соотношение политических предпочтений составило 71,1 % и 27 %, в Иркутском районе — 68,8 % и 29,3 % соответственно) , позволила провести ЕР на выборах в ГД двух из трех своих кандидатов.

Этническое большинство. Этническое большинство часто имеет ключевое значение в избирательной кампании. Как показывает статистика, на территориях проживания этнических сообществ всегда наблюдаются высокая явка избирателей (60-90 %) и высокий уровень доверия к партии власти . Так, в соседних с Иркутской областью республиках ЕР набрала наибольшее количество голосов (от 43,3 % в Бурятии до 82,6 % в Тыве), в субъектах РФ с преобладающим русским населением показатели доверия к ЕР значительно ниже (от 37,2 % в Красноярском крае до 39,9 % в Забайкальском ).

Что характерно, на последних выборах в ГД Республики Бурятия, Тыва и Якутия (Саха) не были разбиты на несколько частей, а составляли целые одномандатные избирательные округа, и, следовательно, произошло «поглощение» крупных промышленных городов с реальными рынками труда и русским этническим большинством (города Мирный, Удачный, Ленск, Северобай-кальск и др.). Фактор этнического превосходства, его исторически сложившегося политического поведения и культурных традиций оказывает большое влияние на избирательный процесс и его итоги. Также следует отметить, что этнические автономные образования (Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа) освобождены от требования закона о равном

представительстве .

***

Политико-географические методы наряду с историческими и юридическими основывают каркас современной технологии определения и формирования избирательных округов. Использование этих методов позволяет конструировать в одно целое территории с высоким уровнем протестного голосования с территориями, проявляющими лояльность к современным властям, и в конечном итоге получить искомый результат.

Список литературы

3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер.закон от 12.07.2002 № 67-ФЗ // Гарант : справочная правовая система.

4. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ // Гарант : справочная правовая система.

Political and Geographical Methods and Factors in the Formation of Electoral Districts

A. A. Tcherenev

V. B. Sochava Institute of Geography SB RAS, Irkutsk

Черенев Алексей Анатольевич

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.