Федеральное Собрание — это парламент Российской Федерации. Представительный и законодательный орган РФ. Его статус определён в главе 5 Конституции России.

Структура Федерального Собрания РФ

Федеральное Собрание состоит из двух палат:

• Государственная Дума (нижняя палата, 450 депутатов избираются гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании);
• Совет Федерации (верхняя палата, в неё входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В РФ 85 субъектов, следовательно, в Совете Федерации 170 членов).

Конституция Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трёх установленных Конституцией Российской Федерации случаях:

1. Для заслушивания посланий Президента Российской Федерации.
2. Для заслушивания посланий Конституционного суда Российской Федерации.
3. Для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Может ли одно лицо являться одновременно членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы?

Нет, одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.

На сколько лет избирается Федеральное Собрание?

Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но порядок формирования Совета Федерации, так же как и порядок выборов депутатов Государственной Думы, устанавливается федеральными законами.

Ключевые цитаты послания Путина Федеральному собранию

Согласно новой редакции ст. 95 (ч. 2, 3, 4) Конституции РФ, в Совет Федерации входят теперь и так называемые представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Верхней палатой Федерального Собрания РФ является Совет Федерации. Эта палата выражает специфические интересы регионов. В состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95Конституции РФ). Конституция предусматривает, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается законом.

Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся к мировой практике образования верхних палат парламентов. Она обнаруживает большое разнообразие.

Первый — выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.

Прямые выборы — это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии посредников (выборных коллегий, парламентов субъектов Федерации и т.п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно косвенным выборам.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, Палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии, избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. При прямых выборах применяется как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства. Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа.

Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов; избирательными коллегиями; местными властями). Например, Сенат Франции избирается косвенным голосованием (ст. 24 Конституции Франции). В Республике Казахстан депутаты Сената избираются на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании.

Законодательными органами субъектов Федерации образуются Федеральный совет в Австрии (ландтагами земель); часть депутатов Совета кантонов в Швейцарии (парламентами кантонов); индийский Совет штатов (законодательными собраниями штатов).

В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах, как Исландия и Норвегия. Здесь верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат.

Еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два представителя от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

Второй способ — прямо противоположный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности (т.е. по принципу делегирования), по праву и даже по наследству (палата лордов в Англии).

Следует заметить, что во многих зарубежных странах большая или значительная часть парламентариев назначается главами государств — в Малайзии королем, Беларуси и Казахстане президентами. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются Президентом на срок полномочий Парламента.

Королева Великобритании по представлению Кабинета Министров назначает пожизненных пэров — членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т.д. Подлежат назначению также судебные лорды, занимающие высокие судейские должности. В Италии пять сенаторов назначаются Президентом Республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции Италии). Чрезвычайно сложный состав депутатов в бельгийском Сенате. Согласно ст. 67 Конституции Бельгии Сенат состоит из 71 сенатора, из которых: 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 — французской избирательной коллегией; по 10 сенаторов соответственно назначаются советами фламандского и французского сообщества из своего состава; один — советом немецкоязычного сообщества; еще десять сенаторов — уже избранными и назначенными сенаторами (представителями фламандской и французской общины). В ст. 72 Конституции Бельгии установлено, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года они получают право решающего голоса.

В ряде государств предусмотрено пожизненное членство сенаторов. Так, в Беларуси лица, ранее занимавшие должность Президента Республики, становятся сенаторами пожизненно. В итальянском Сенате также имеется пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики. Назначение 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности.

Наконец, третий способ — смешанный, характеризуется сочетанием первых двух вариантов в различных проявлениях.

Кратко рассмотрим эволюцию порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания России.

Первоначально (1993-1995 гг.) члены Совета Федерации избирались путем прямых демократических выборов в субъектах Федерации населением сроком на два года и имели статус депутатов. Порядок избрания депутатов Совета Федерации регламентировался Положением, утвержденным УказомПрезидента РФ от 11 октября 1993 г.*(182)

Согласно этому Положению выборы депутатов Совета Федерации осуществлялись гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе.

В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта РФ на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ — два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями, включающими региональные организации общефедеральных политических партий и политических движений, уставы которых были зарегистрированы соответствующими органами юстиции, или создаваемыми на период проведения выборов блоками общественных объединений.

В Положении о выборах депутатов Совета Федерации устанавливалось, что число избирательных округов по выборам депутатов Совета Федерации равно числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого субъекта Федерации образовывался один избирательный округ. Вот почему избирательные округа, образованные в краях или областях, имеющих в своем составе автономные округа, не охватывали территории этих округов. Следовательно, депутаты Совета Федерации, избранные от сложносоставных краев и областей, не представляли интересы автономных образований, входящих в состав этих краев и областей.

В соответствии с «Заключительными и переходными положениями»Конституции РФ Совет Федерации первого созыва, сформированный в 1993 году, был избран сроком на два года.

Таким образом, порядок выборов Совета Федерации первого созыва был исключением из общего правила формирования этой палаты, установленного ст. 95и96Конституции РФ.

Со второй половины 1994 года стал дебатироваться вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации. Одни исходили из необходимости избрания Совета Федерации всеобщими прямыми выборами, другие считали, что члены палаты должны делегироваться органами государственной власти субъектов Федерации, третьи выступали за вхождение в Совет Федерации руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по должности. Приоритет был отдан третьему варианту. Споры в значительной степени были предопределены тем, что КонституцияРоссии не содержит однозначного ответа на вопрос о способе создания Совета Федерации.

Начиная с 1995 года на основе Федерального законаот 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»*(183)роль членов Совета Федерации стали выполнять главы субъектов Федерации и председатели их законодательных собраний по должности. Обладание мандатом сенатора предопределялось занятием конкретной руководящей должности. В России этот порядок просуществовал пять лет. Аналогичный способ назначения членов верхней палаты парламента предлагает Основной закон Германии. В соответствии со ст. 51 Бундесрат состоит из членов правительств немецких земель, которые их назначают и отзывают.

Вхождение руководителей субъектов в Совет Федерации способствовало чрезмерному влиянию региональных элит на федеральную политику и выражалось в том, что многие законодательные акты, направленные на укрепление федеральной власти, не одобрялись Советом Федерации. Несоответствие порядка делегирования руководителей субъектов Федерации в состав верхней палаты парламента России явно противоречило принципу разделения властей и потребовало пересмотра процедуры формирования Совета Федерации.

Предложения о необходимости изменения Федерального законао порядке формирования Совета Федерации постоянно обсуждалось в обществе. В 2000 году согласноФедеральному закону»О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ (с изм.)*(184)снова изменился порядок формирования верхней палаты парламента. Представитель от законодательной власти субъекта Федерации избирался его законодательным (представительным) органом, а от исполнительной власти назначался высшим должностным лицом субъекта Федерации — главой республики, губернатором области, мэром города федерального значения, автономного образования. Таким образом, одна половина состава Совета Федерации избиралась региональным парламентами, а другая — назначалась руководителями региональных исполнительных органов государственной власти. Такая процедура формирования Совета Федерации соответствовала косвенному характеру выборов.

В последние годы порядок формирования Совета Федерации был вновь изменен. Сейчас сенаторы должны пройти горнило предвыборной борьбы на федеральных, региональных или муниципальных выборах. С 2009 года они избираются (назначаются) из состава депутатского корпуса региональных и муниципальных представительных органов власти, расположенных на территории соответствующего субъекта, а с 2011 года это право получили депутаты Государственной Думы РСФСР, которые баллотировались от региональных отделений парламентских фракций политических партий, и члены Совета Федерации.

Теперь кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть:

а) депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов от соответствующего субъекта Федерации или части его территории;

б) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, которым данное лицо избирается (назначается) членом Совета Федерации;

в) депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Это не просто процедурная новация, а принципиально новый подход к формированию верхней палаты парламента.

Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совет Федерации может быть гражданин России, не моложе 30 лет, являющийся членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта Федерации, от которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Отныне вновь избранный региональный парламент или новый глава исполнительной власти субъекта РФ могут пролонгировать полномочия своего представителя в Совете Федерации либо утвердить нового сенатора в течение трех месяцев со дня первого заседания избранного парламента.

Член Совета Федерации — представитель от однопалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — избирается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного органа государственной власти субъекта РФ после созыва, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а при формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если законодательное собрание субъекта РФ является двухпалатным, то его представитель в Совете Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты — на первую половину срока полномочий от одной палаты, а на вторую — от другой (также не позднее трех месяцев со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа).

Кандидатура или несколько кандидатур для избрания представителя в Совет Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ соответствующая кандидатура (кандидатуры) вносится (вносятся) председателями соответствующих палат поочередно.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совет Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением этого органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти региона.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение об избрании (назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу размещает его на официальном сайте данного органа в сети Интернет и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации.

Член Совета Федерации — представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — должен быть избран не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Такой же порядок сохраняется и в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта Федерации. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — новый представитель от этого органа в Совет Федерации должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Избранный (назначенный) член Совета Федерации в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в соответствующий региональный орган государственной власти субъекта и Совет Федерации копии решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта или представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата в связи с его избранием (назначением) членом Совета Федерации, либо копию заявления о сложении депутатских полномочий, а также копию приказа (иного документа) об освобождении от иных обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию заявления об освобождении от таких обязанностей.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта нового члена Совета Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта РФ.

В научной литературе до сих пор высказываются предложения о формировании Совета Федерации путем избрания представителей от субъекта РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании населением субъекта по мажоритарной системе.

⇐ ПредыдущаяСтр 8 из 14

выборы – наиболее распространенный способ формирования парламента или его нижней палаты (при двухпалатной структуре).

Во многих странах в нижней палате резервируется определенное число мест (например, для женщин, представителей определенной этнической группы). Эти места могут быть заняты не только в порядке избрания, но и в результате назначения главой государства.

Согласно Конституции Фиджи, 25 членов нижней палаты Парламента (Палаты представителей) избираются всенародно, а еще 46 – в этнических общинах по определенной квоте, пропорциональной доле той или иной этнической группы в составе населения страны.

В некоторых странах право избирать определенную часть депутатов парламента (нижней палаты) предоставлено и иным субъектам. Так, девять из 107 депутатов Мажилиса (нижней палаты Парламента) Казахстана избираются Ассамблеей народа Казахстана (ст. 51 Конституции Республики Казахстан).

Что касается верхних палат, то число способов их формирования здесь значительно больше. Можно выделить следующие основные способы:

Прямые выборы (США, Япония, Италия). Обычно в этом случае и нижняя, и верхняя палаты являются избираемыми, т.е. состоят из выборных депутатов. Однако различны используемые избирательные системы (например, в Японии), или по-разному определяются избирательные округа на выборах в нижнюю и верхнюю палаты. Кроме того, срок полномочий нижней и верхней палат, как правило, также не совпадает (например, в США срок полномочий депутатов нижней палаты – 2 года, а срок полномочий членов Сената – 6 лет, при этом каждые два года переизбирается одна треть сенаторов).

Косвенные выборы (Индия, Франция). В данном случае речь идет о том, что члены верхней палаты избираются не непосредственно населением, а специальными уполномоченными на то лицами, как правило, депутатами представительных органов территориальных единиц, на которые разделена страна. Например, согласно ст. 80 Конституции Индии, представители каждого штата избираются в Совет Штатов выборными членами законодательного собрания штата в соответствии с системой пропорционального представительства на основе системы единственного передаваемого голоса.

Назначение правительствами субъектов федерации. Такая модель используется в ФРГ (если условно рассматривать Бундесрат как верхнюю палату германского Парламента). Члены Бундесрата ФРГ наделяются полномочиями правительствами земель.

Избрание депутатами нижней палаты парламента из своего числа. Особенностью этого способа является то, что первоначально все депутаты выбираются избирателями, а уже затем происходит разделение депутатов на две палаты внутри депутатского корпуса. То есть, другими словами, депутаты, избранные народом, сами решают, кто из них будет заседать в нижней палате, а кто – в верхней. Примером страны, где реализована данная модель, служит Норвегия. Депутаты, первоначально избранные в Стортинг (парламент), избирают среди своих членов одну четвертую часть, которая образует Лагтинг, а остальные три четверти образуют Одельстинг (параграф 73 Конституции Норвегии).

Назначение главой государства. Эта модель характерна, прежде всего, для Великобритании, где, как указывалось выше, сохраняются феодально-аристократические элементы парламентаризма (в настоящее время они рассматриваются как своего рода памятник, как часть конституционного церемониала). Здесь члены Палаты лордов назначаются монархом по представлению премьер-министра. А для него свои рекомендации по включению отдельных граждан в состав Палаты лордов (в большинстве случаев за выдающиеся заслуги) готовит специальная комиссия. В некоторых странах правом представления главе государства претендентов для назначения в верхнюю палату парламента обладает достаточно большой круг субъектов. Например, на Фиджи Президент назначает членов Сената по рекомендации премьер-министра, Большого совета вождей, а также лидера оппозиции.

Правовое положение членов парламента в зарубежных странах

Парламентарием в широком смысле слова является любой член Парламента, т.е. любой его палаты. Во многих странах выражение «член парламента», или парламентарий, применяется только в отношении депутатов нижней палаты (например, в Великобритании MemberofParliament используется только по отношению к членам нижней палаты Парламента – Палаты общин).

В демократических государствах основными элементами статуса парламентария, служащими гарантией его деятельности, являются следующие:

— свободный мандат (право парламентария голосовать на заседании парламента любым образом и не быть связанным предвыборными обещаниями или наказами избирателей.Напротив, в странах советского типа депутаты органов народного представительства, как правило, напротив, обладают императивным мандатом: в парламенте они должны голосовать исключительно так, как им наказали их избиратели);

— депутатский иммунитет (член парламента не может быть привлечен к ответственности, пока решением соответствующей палаты парламента его полномочия не будут прекращены.Член парламента не может быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, позицию, в том числе позицию, выраженную при голосовании, не может быть подвергнут аресту, обыску, личному досмотру, задержанию, за исключением случаев задержания на месте преступления);

— депутатский индемнитет (выплата парламентарию денежного содержания, либо компенсации, связанной с участием в работе парламента, а также предоставление иных мер, связанных с социальным и материально-техническим обеспечением его деятельности);

— право депутатского запроса, или интерпелляции (возможность члена парламента обращаться с официальными запросами, связанными с осуществлением им своей депутатской деятельности, к любым должностным лицам государства, включая членов правительства).

В ряде стран конституционно закреплены не только гарантии деятельности членов парламента, но и обязанности парламентариев. Так, довольно широко распространена обязанность членов парламента посещать заседания данного органа.

40. Законодательный процесс в зарубежных странах: характеристика основных стадий.

Законодательный процесс – это совокупность последовательных стадий, урегулированных конституцией и законодательством страны, связанных с принятием законов.

Учитывая, что в большинстве стран (за исключением абсолютных монархий) принятие законов – это функция парламентов, парламенты играют ведущую роль в законодательном процессе. В целом можно выделить следующие стадии законодательного процесса:

— законодательная инициатива;

— рассмотрение законопроекта парламентом (или каждой из палат парламента, если парламент является двухпалатным);

— подписание и опубликование (промульгация) закона главой государства;

— вступление закона в силу.

Законодательная инициатива – это внесение проекта закона в парламент. Существенное значение в данном случае имеют два момента: (1) кто наделен правом законодательной инициативы и (2) в какую из палат парламента (если парламент двухпалатный) вносится законопроект.

Как правило, правом законодательной инициативы наделяются специальные субъекты – высшие органы государства (прежде всего правительство и премьер-министр) и депутаты парламента. Реже таким правом наделяется глава государства. В некоторых странах (Румыния, Испания) право представлять проект закона в парламент страны может принадлежать инициативной группе граждан (т.н. народная законодательная инициатива).

Например, в США правом вносить проекты законов на обсуждение Конгресса обладают только члены Сената и Палаты представителей (Президент вносит только проект бюджета). В ФРГ правом законодательной инициативы обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрата (группа депутатов)..

В большинстве стран (где реализована модель «слабой верхней палаты») законопроекты могут вноситься только в нижнюю палату (например, в ФРГ все законопроекты вносятся в Бундестаг). В странах же с «сильной» верхней палатой (т.е. там, где верхняя и нижняя палаты обладают одинаковыми полномочиями в законодательном процессе) законопроект может быть внесен в любую из палат (например, в США или Индии.Исключение составляет лишь проект бюджета, который вносится Президентом США исключительно в Палату представителей). В любую палату может быть внесен законопроект и во Франции, а если предмет законопроекта касается административно-территориального устройства страны, то он вносится в верхнюю палату (Сенат).

Рассмотрение законопроекта парламентом осуществляется поочередно каждой из палат (если парламент двухпалатный). Первой законопроект рассматривает та палата, куда был внесен законопроект (в большинстве случаев это нижняя палата). Затем законопроект направляется в другую палату (на практике встречаются случаи параллельного рассмотрения законопроекта в каждой из палат). Если в государстве действует модель «сильной» верхней палаты, то законопроект должен быть принят в идентичной редакции каждой из палат. Если палаты не могут прийти к единому мнению по поводу законопроекта (что препятствует принятию закона), создается согласительная комиссия из числа членов каждой палаты, которая вырабатывает взаимоприемлемый вариант. В странах, где реализуется модель «слабой» верхней палаты, верхняя палата может не согласиться с законопроектом, принятым нижней палатой, и отклонить его. Однако нижняя палата может повторно принять тот же закон, чем преодолеет вето верхней палаты.

Как правило, в большинстве парламентов мира рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Первое чтение (первое обсуждение, первое голосование) – оценка основной идеи (концепции) законопроекта; второе чтение – обсуждение проекта по существу, во всех деталях (во многих странах – обсуждение поправок к законопроекту после его принятия в первом чтении). Третье чтение – обсуждение проекта закона в целом и его принятие. Результатом рассмотрения законопроекта в парламенте является, таким образом, принятие закона. Решение о принятии закона палатой парламента принимается путем голосования депутатов. В большинстве случаев законы принимаются большинством голосов от общего числа членов соответствующей палаты.

Весьма детально и специфическим образом урегулирован вопрос, связанный с возможным отклонением законопроекта одной из палат Парламента, в Конституции Франции(ст. 45). Если в результате разногласий между палатами законопроект или законодательное предложение не были приняты после двух чтений в каждой палате, Премьер-министр (а в отношении законодательного предложения — председатели обеих палат совместно) может создать смешанную паритетную комиссию, которой поручается предложить новый текст по тем положениям, по которым не достигнуто согласие. Текст, подготовленный смешанной комиссией, может быть представлен Правительством на утверждение обеих палат. Ни одна поправка не может быть принята к рассмотрению без согласия Правительства. Если смешанной комиссии не удается принять согласованный текст или если этот текст не будет принят, Правительство может после нового чтения в Национальном собрании и в Сенате потребовать от Национального собрания (нижней палаты Парламента) принять окончательное решение. В этом случае Национальное собрание может возвратиться либо к тексту, выработанному смешанной комиссией, либо к последнему принятому им тексту, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, принятыми Сенатом.

После принятия закона он направляется главе государства для подписания и опубликования. Во многих странах данная процедура именуется промульгацией. В парламентарных режимах, а также во многих смешанных республиках условием вступления закона в силу является не только подписание главой государства, но и контрасигнатура (встречное подписание) главы правительства (премьер-министра). Отсутствие контрасигнатуры премьер-министра лишает закон юридической силы, даже если он подписан главой государства. Характерно также то, что в парламентарных республиках и парламентских монархиях глава государства, как правило, не вправе наложить вето на закон (т.е. не вправе отклонить его): он обязан подписатьзакон, принятый парламентом (такое требование существует, к примеру, в ФРГ, Испании, Великобритании, Японии). Например, согласно ст. 91 Конституции Испании Король подписывает в пятнадцатидневный срок законы, принятые Генеральными Кортесами, и дает распоряжение об их немедленном обнародовании. В президентских республиках и дуалистических монархиях, напротив, глава государства может отклонить закон и направить его на повторное рассмотрение в парламент. Однако вето главы государства в большинстве случаев является отлагательным: оно может быть преодолено повторным принятием этого же закона в той же самой редакции квалифицированным большинством голосов. В этом случае у главы государства возникает юридическая обязанность подписать данный закон (право отлагательного вето имеется, к примеру, у президентов США, Франции, Мексики, Бразилии, Аргентины, Казахстана). При режимах, близких к авторитарным, у главы государства может быть право абсолютного вето на закон: в случае отклонения закона президентом он не вступает в силу и снимается с обсуждения. В Исландии в случае отклонения закона Президентом предусмотрено проведение референдума по данному законопроекту.

Вопросы вступления закона в силу также могут быть урегулированы конституцией. Так, в Основном законе ФРГ содержится следующее правило (ст. 82). Законы после их контрасигнации оформляются Федеральным президентом и публикуются в ”Федеральном Вестнике законов» («Бундесгезетцблатт»). В каждом законе и каждом постановлении должен быть указан день вступления в силу. При отсутствии такого указания они вступают в силу на четырнадцатый день после выпуска ”Федерального Вестника законов».

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты, то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение суверенитета и народного представительства.

Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3 назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить следующие.

Первый способ – формирование верхних палат путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США – Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75 % (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам. А 25 % (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии – 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного округа.

Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2-3 человека от воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.

Второй вариант формирования верхних палат – формирование посредством непрямых-многостепенных, или косвенных выборов. Наиболее характерные примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату, которая называется Одельстинг (112 депутатов). Такой же принцип применяется в Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские граждане выбирают полный состав парламента – Альтинга – в который входит 60 депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20 депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов индийского парламента также избирается выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства.

Третий способ формирования верхней палаты – формирование посредством назначения. Принцип назначения используется в Канаде, Иордании, в ряде небольших государств, которые входят в состав Сообщества – Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из депутатов, назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда, этот способ выделяют в отдельную группу и он называется формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.

Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным способом формирования, иногда – формированием по наследственному принципу. Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в Палате Лордов, которой несколько сот лет в последнее время была несколько модернизирована и дополнена. В 1958 г. специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в Палате Лордов в Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом дает им право заседать в палате лордов. Вторая группа – пожизненные пэры, которые не имеют права передачи титула по наследству, обычно это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно.

Двухпалатная структура парламента означает такое строение парламента, когда парламент состоит из двух палат, формируемых в особом порядке. Парламент при наличии двухпалатной системы вправе избрать один из принципов работы: а) принцип равенства палат в объеме и характере полномочий — у палат равное число депутатов, одинаковый объем полномочий, сходные повестки пленарных заседаний, проведение палатами совместных заседаний и создание совместных органов и др. и б) принцип верхней и нижней палаты — у каждой палаты свой круг полномочий, разный характер работы, как правило, отсутствуют общие органы палат, различный количественный состав палат и порядок их формирования и др.

Последний принцип исповедуют большинство современных парламентов с двухпалатной структурой построения.

Принцип деления парламента на верхнюю и нижнюю палату означает следующее. Одна палата (именуемая нижней) выражает прямое представительство всего населения и формируется путем общенациональных выборов. Другая палата (именуемая верхней) представляет интересы субъектов Федерации и формируется путем представительства от каждого такого субъекта. Такой подход отражен в строении Федерального Собрания, состоящего из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. При этом Государственная Дума является представительством всего многонационального народа России, а Совет Федерации отражает федеративный характер российской государственности. Условно эти палаты именуются нижней (Государственная Дума) и верхней (Совет Федерации), хотя Конституция РФ этими терминами не оперирует.

Двухпалатная структура палат исторически возникает в период буржуазно-демократических революций в качестве способа сдерживания одной палатой (верхней) радикализма другой (нижней). Представляя привилегированные слои общества, верхние палаты формировались менее демократическим путем по сравнению с нижними, имели более длительный срок легислатуры, им принадлежало право вето на законы, принимаемые нижней палатой, и др. Таким образом, верхние палаты играли сдерживающую роль по отношению к нижним и тем самым обеспечивали стабилизирующее воздействие парламента на события общественной жизни. В современный период эта роль верхней палаты утратила свое значение. В унитарных государствах верхняя палата стала играть в большей степени роль парламентского экспертного учреждения, что в значительной мере повышает качество принимаемых парламентом законов. Иное значение принцип двухпалатности парламента приобрел в федеративных государствах, применительно к которым утвердилось двойное представительство народа в общенациональном парламенте: посредством прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права; через равное представительство каждого из субъектов федерации.

Особенности формирования палат Федерального Собрания. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 упразднилась действовавшая на то время система высших законодательных (представительных) органов государственной власти России — Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. В соответствии с данным Указом надлежало учредить новый законодательный (представительный) орган государственной власти — Федеральное Собрание, состоящее из двух относительно автономных палат — Совета Федерации (верхней палаты) и Государственной Думы (нижней палаты). Выборы в палаты проводились одновременно с референдумом по Конституции, состоявшимся 12 декабря 1993 г. Правовой основой таких выборов являлись: Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»; Указ Президента от 11 октября 1993 г., утвердивший Положение о выборах депутатов Совета Федерации. В соответствии с указанными Положениями срок деятельности палат определялся в 2 года. Положения определяли, что выборы депутатов Государственной Думы проводятся по правилам смешанной избирательной системы: 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 225 избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу. В Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в Совет Федерации избирается по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом депутаты этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам (один округ — два депутата), образованным в рамках административных границ субъектов РФ.

Государственная Дума второго и третьего созывов формировалась в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы 1995 и 1999 гг. путем проведения общенациональных парламентских выборов. Формирование Совета Федерации второго и третьего созывов осуществлялось на основе Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Федеральный закон от 3 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» внес принципиальные изменения в порядок формирования этой палаты.