1.6. ПОНЯТИЕ ВЫБОРОВ, ИХ ЗНАЧЕНИЕ В МЕХАНИЗМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ

Новиков М.С., аспирант Донской юридический институт

Перейти на Гпавное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Аннотация. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году ознаменовало новый этап государственного развития и реформирования политико-правовой системы Российской Федерации. Провозглашение в Основном законе страны важнейших демократических ценностей — народовластия, верховенства права, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей обусловило создание новых публичных институтов и общественных структур. Процесс демократизации охватывает все сферы общественных отношений. И сущностный принцип конституционного строя — народовластие выступает определяющим вектором в сфере политических, социальноэкономических и духовно-культурных преобразований.

Ключевые слова: выборы, народовластие, конституция.

Действующая Конституция Российской Федерации установила принципиально новое соотношение общественных и государственных начал в осуществлении народовластия. Конституция предполагает переосмысление не только наших прежних представлений о месте и роли бюрократического государства, но и выработку принципиально новой концепции развития российской политической системы, в основе которой лежат многопартийность, состязательность идей и взглядов, разветвленная система согласительных процедур при выработке важнейших государственных решений. Это предполагает не только новое предназначение государства, но и его неразрывную связь с институтами народовластия, разнообразными формами прямой и представительной демократии, механизмами прямой и обратной связи с населением.

Одним из значимых достижений в российской конституционной практике, несомненно, явилось, признание многонационального народа России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В своём ежегодном Послании Федеральному Собранию экс-президент Российской Федерации особо подчеркнул, что Россия только тогда сможет сохранить государственность и суверенитет, если граждане нашей страны будут уверены в том, что все усилия государства направлены на защиту их интересов, каждый гражданин должен чувствовать свою причастность к судьбе государства1. Граждане Российской Федерации через институты демократического государства и гражданского общества вправе и в состоянии гарантировать незыблемость политических основ развития страны.

Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Таково конституционное определение места и роли референдума и выборов в системе народовластия.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2007 года «Послание

Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию

РФ» // РГ. № 18, 12.04. 2007г.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации единственным носителем власти в стране является народ, который осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Законодатель не конкретизировал все многообразие форм прямого народовластия. Однако в части 3 той же статьи он указал, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Тем самым Конституция Российской Федерации допускает применение различных форм непосредственной демократии.

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа в условиях современной России сравнительно редкое явление. Применение института референдума сегодня характеризуется смещением на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, обращается внимание на необходимость строгого соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, общим принципам его подготовки и проведения, закрепленным в федеральном законодательстве. Новая модель федеративного устройства России требует более совершенных форм и методов осуществления народовластия как в целом в государстве, так и на местах.

Другая же форма непосредственной демократии — всеобщие выборы — в последнее десятилетие получили широкое распространение, приобрели небывалую актуальность, стали постоянным фактором государственной и общественно-политической жизни. В результате демократических нововведений в настоящее время избираются: на федеральном уровне — Президент Российской Федерации — глава государства, одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации — Государственная Дума, на региональном уровне — законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на муниципальном уровне — главы муниципальных образований и представительные органы местного самоуправления.

Для уяснения сути выборов необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. При этом принципиальное отличие выборов от прямого назначения высокопоставленных чиновников исполнительной власти состоит в том, что выборы должны проводиться публично и открыто, без какого-либо принуждения и административного давления на избирателей со стороны государственных органов. То есть выборы должны быть свободными прежде всего от вмешательства собственного государства. На этом строится демократия.

Во всех демократических государствах принцип свободных выборов является ключевым. В политической системе таких стран важнейшая роль отводится избирательным органам, выполняющим фактически функции четвертой независимой ветви власти. Они призваны пресекать незаконное использование административного и медийного ресурса в первую очередь правящими партиями и государственными служащими. Так, к примеру, избирательные органы имеют право отстранять руководителей СМИ за нарушение принципов равенства при освещении выборов, выносить предупреждения высшим государственным чиновникам, налагать крупные денежные штрафы на политические партии .

Следует обратить внимание на то, что круг органов и должностных лиц, избираемых непосредственно гражданами, определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными и региональными законами. Этот круг способен сужаться и расширяться согласно воле законодателя. В недавнем прошлом, например, суды (судьи) районного, городского звена избирались непосредственно гражданами, в декабре 2004 г. были отменены прямые выборы руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации избирался народом. С учетом этих обстоятельств можно предположить, что в обозримом будущем перечень выборных органов и должностных лиц может вполне измениться, т. е. расширится либо сузится. Так, в печати и в электронных средствах массовой информации уже длительное время дебатируется вопрос о целесообразности перехода к выборности членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вполне возможно установление выборного порядка формирования такого специфического органа, как Конституционное Собрание, предусмотренного ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Выборы легитимируют властные органы, т. е. создают законные основания для их деятельности. Замещение должности путем всеобщих выборов — это, образно говоря, легитимность самой высокой пробы, особенно когда кандидат одерживает убедительную победу, получает большое число голосов избирателей.

Выборы и народное представительство высоко оценивали и дореволюционные ученые и политики. Так, русский государствовед Н. И. Лазаревский еще на заре становления российского парламентаризма, в 1905 г., писал: «…Выборность… является фактом громадной практической важности, в значительной степени предопределяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение.

Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства.

Избирательный характер народного представительства обусловливает связь его с общественным мнением и то, что это есть орган, могущий непосредственно чувствовать действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства.

…Выборность народного представительства создает полную его независимость от бюрократического механизма»2.

Видный деятель немецкого и международного рабочего движения Карл Каутский рассматривал избирательное право и выборы как эффективное средство «поставить парламент в зависимость от массы населения и сделать его верным выразителем господствующих в ней стремлений»3.

Социальная и гуманитарная ценность демократических конкурентных выборов состоит в том, что они обеспечивают в известном смысле воспроизводство самого государства посредством цивилизованного, не-

2 Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX—XX вв.: хрестоматия. М.: Весь мир, 2003. С. 345

3 Каутский К. Представительное правление. СПб., 1905. С. 38.

насильственного процесса смены состава его выборных органов и должностных лиц снизу доверху. В то же время они являются формой политического самоутверждения граждан, самоорганизации гражданского общества, дают им возможность стать субъектами государственной власти .

В демократическом государстве выборы представляют собой открытый конкурентный процесс передачи властных полномочий от одних лиц к другим, средство селекции политических руководителей, дающее возможность гражданам передать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия.

В широком общесоциологическом плане элементами института выборов выступают многие ненормативные компоненты, которые достаточно заметно влияют на качественные показатели реализации активного и пассивного избирательного права. Такими факторами являются уровень политической и правовой культуры граждан, доверие избирателей к проводимым избирательным процедурам и к органам власти в целом, сложившиеся психокомплексы отдельных групп избирателей, стереотипы их электорального поведения и другие явления неправового характера.

Таким образом, политико-организационный и нравственный уровень (качество) выборов определяется широкой совокупностью правовых, организационных и идеологических факторов.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Мнения ученых-юристов по вопросу определения понятия выборов достаточно разнообразны. Энциклопедические и юридические словари традиционно рассматривают выборы как способ формирования государственных органов и органов местного самоуправления посредством голосования граждан4.

Существует точка зрения, согласно которой понятие «выборы» включает в себя три составляющие: политическую, юридическую и технологическую. В политическом отношении выборы представлены в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение выборных мандатов по итогам голосования избирателей. В юридическом плане выборы выступают в качестве избирательного права — системы юридических правил, устанавливающих порядок и гарантии осуществления избирательных действий на стадиях избирательного процесса. В технологическом аспекте выборы оформлены в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса5. В вопросе определения понятия выборов интерес представляет точка зрения А. А. Торшенко и В. А. Трегубенкова. Исследуя различные подходы к понятию выборов как сложного и многогранного явления, авторы делают вывод о том, что наиболее часто выборы рассматриваются в качестве института прямой демократии, коллективного права граждан, обособленной сферы публичной жизни, связанной с постоянным воспроизводством и обновлением аппарата власти, избирательных процедур, избирательной кампании. Отмечая ценность всех определений выборов, А. А. Торшен-ко и В. А. Трегубенкова констатируют, что оценка выборов «как института прямой демократии, коллективного права народа (граждан), обособленной сферы

публичной жизни вписывает их в более широкий социальный контекст родственных политико-правовых институтов и помогает увидеть их место в системе наро-довластия»6. Исходя из этого, авторы делают вывод, что «выборы — способ обязательного, регулярного воспроизводства аппарата публичной власти путем самостоятельного, свободного избрания гражданами в статусе избирателей, выборщиков, депутатов представительных органов власти и выборных должностных лиц»7. В целом с приведенным определением, определяющим в общих чертах сущность выборов, можно согласиться. При этом следует отметить его универсальность, применимость к различным уровням выборов и избирательных систем.

Профессор А. Г. Орлов считает, что «в современных демократических государствах выборы представляют собой основную форму волеизъявления населения, форму реализации народного суверенитета как одного из основных конституционных принципов»8. На государственно-властный характер выборов обоснованно обращают внимание Ю. А. Дмитриев и В. Б. Исраелян9. В то же время, справедливо критикуя высказанное в литературе мнение о выборах как институте представительной демократии, указанные авторы впадают в другую крайность, утверждая, что «содержание выборов -непосредственное государственно-властное волеизъявление народа, а не формирование персонального состава представительных органов»10. Вторая часть приведенной цитаты не только не отражает государственно-правовых реалий, но и прямо противоречит указанной в федеральном законе цели волеизъявления избирателей.

Очевидно, что традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти является ограниченным и неполным в ситуации, когда выборы превращаются в институт народовластия, способ реализации политической правосубъектности граждан, конституционную основу государственного строя11.

Что касается законодательного закрепления понятия выборов, так, до 2002 г. в федеральном законодательстве выборы в России определялись как выборы конкретных органов государственной власти с элементами тавтологии, т. е. по схеме выборы есть выборы12. В новой, последней, редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (редакция от 24 июля 2007 г.) дается, более удачное определение выборов как «формы прямого волеизъявления граждан, осуществ-

6 Торшенко А.А. Трегубенков В.А. Понятие выборов в Российской Федерации // Российский юридический журнал. №2. 2001. С. 44.

7 Там же. С. 45.

9 См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004. С. 263—266.

10 См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004. С. 266.

12 См.: ст. 2 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 147-

ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Изд-во

ЦИК России, 1997.

ляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации… в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица» (ст. 2)13. Таким образом, законодателем, в виду накопленного практического опыта, было дано определение выборов, наиболее полно отражающее суть этого многогранного явления.

Таким образом, представляется, что институт выборов объединяет в себе как политико-юридические, так и организационно-технические компоненты. Только тогда выборы могут выполнить свою социально-политическую функцию, обеспечить формирование выборных органов публичной власти в точном соответствии с волеизъявлением избирателей. Очевидно, что именно через институт выборов осуществляется становление, формирование и преобразование демократической государственности, ее конституирование в качестве публичноправовой формы организации народовластия14.

Подводя итог стоит признать, что можно дать самые разные определения выборов, но суть этого государственно-политического явления была и остается одна — определение избирателями в рамках установленных законом процедур из многих кандидатов (списков кандидатов) того лица (тех лиц), которое они уполномочивают осуществлять публичную (государственную, муниципальную) власть на установленный законом срок. В этой связи будет не лишним вспомнить, что, согласно законам философии, ни одно определение не является исчерпывающим, оно только более или менее приближается к отражению истины.

Список литературы:

1. «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // РГ. № 18, 12.04. 2007г.

3. Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004.

4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. /Отв. ред. А.А. Вешняков.

— М.: Издательство НОРМА, 2003.

5. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. В. Иванченко.

— М.: НОРМА, 1999.

6. Каутский К. Представительное правление. СПб., 1905.

7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1-2. М.: Изд-во БСК, 1996.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лайбо, Л. М. Энтина. М: Норма, 2003.

9. Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX—XX вв.: хрестоматия. М.: Весь мир, 2003.

13 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 2253.

11. Торшенко А.А. Трегубенков В.А. Понятие выборов в Российской Федерации // Российский юридический журнал. №2. 2001.

12. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 147-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Изд-во ЦИК России, 1997.

13. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 2253.

Рецензия.

Несмотря на постоянное внимание к проблемам избирательного права на протяжении последних полутора десятилетий (от фундаментальных монографий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Сергея Князева и судьи Европейского Суда по правам человека Анатолия Ковлера до сотен аспирантских статей и студенческих научных работ), некоторые принципиально важные вопросы до сих пор остаются весьма и весьма дискуссионными.

Как ни покажется это странным, к числу наименее проясненных вопросов доктрины относятся вопросы определения института выборов per se. В значительной мере это, на наш взгляд, обусловлено постоянной и весьма глубокой дискуссией о сути и формах демократии, ведущейся и в политической философии, и в философии права, и собственно в науке публичного права, и собственно в политических науках. Поскольку полноценный междисциплинарный синтез здесь, при всей его желательности, представляется не вполне возможным, в том числе, например, потому, что точки зрения авторов едва ли не лучших исследований проблем демократии в политической науке и политической философии Алексея Салмина (Современная демократия. М., 1997) и Виктора Сергеева (Демократия как процесс переговоров. М., 1999), представляются, по сути дела, взаимоисключающими. Почти столь же глубоки расхождения и в юридической науке: доктринальные воззрения Сурена Авакьяна и его учеников представляются едва ли легко согласующимися с концептуальными разработками Андрея Медушевского или Ильи Шаб-линского, с одной стороны; или помянутого Сергея Князева, с другой.

Более того, судя по публикациям, есть доктринальные расхождения между судьями Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучиным и С.Д. Князевым.

Вышесказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы оценить исследовательскую дерзость М.С. Новикова: статья посвящена более чем актуальной, но, одновременно, более чем дискуссионной проблеме публичного права и публичной политики, проблеме, стержневой для институционального анализа публичной сферы.

Как представляется, несмотря на естественные для статьи небольшого объема упущения в отборе обозреваемых и обсуждаемых точек зрения (с нуждающимся в исправлении в дальнейших работах очевидно неразумном игнорировании работ С.Д. Князева, В.О. Лучина, А.И. Ковлера, С.А. Авакьяна и др.), в статье в основном верно выявлено логическое ядро понятия выборов, что позволило разумно определить место выборов в системе народовластия и обосновать сделанные автором выводы — из которых важнейшим нам представляется вывод о необходимости анализа доктринального вопроса не только доктринальными, но и организационно-управленческими средствами.

Нам казалось бы правильным при дальнейшей работе обратить особое внимание на систематически изучаемые «болевые точки» проблемы, такие как парадокс делегирования, но их изучение очевидно невозможно в рамках небольшой статьи.

С технической точки зрения отметим, что статья написана хорошим языком, структура ее логична и относительно полна.

Считаю, что статья М. С. Новикова «Понятие выборов, их значение в механизме народовластия» может быть опубликована в рецензируемом издании, посвященном праву.

Проректор Национального института «Высшая школа управления», Председатель научно-экспертного совета

Институты непосредственной демократии

Общая характеристика избирательного права

Институт референдума

Народовластие в Российской Федерации может осуществляться в двух основных формах: непосредственной и опосредованной. К первой, так называемой прямой, непосредственной, демократии относятся:

прямые выборы;

референдум;

отзыв депутата представительного органа власти и выборного должностного лица (на федеральном уровне не предусмотрен);

народная законодательная (правотворческая) инициатива (возможна только на региональном и местном уровнях);

формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (сход граждан, собрания и конференции граждан, публичные слушания и т. д.) и др.

Опосредованная форма народовластия (представительная демократия) связана с осуществлением власти через избранных представителей, органы государственной власти и органы местного самоуправления (в том числе и единоличные).

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Здесь необходимо иметь в виду, что, во-первых, установлены иерархия форм непосредственной демократии, их деление на высшие и иные, а во-вторых, нет градации внутри высших форм народовластия: референдум и свободные выборы являются в одинаковой степени высшими формами осуществления власти народом.

Общая характеристика избирательного права

Демократические выборы давно стали повсеместным явлением, привычной практикой для большинства государств (возраст этого института, по существу, совпадает с возрастом парламентаризма). Выборы – одно из распространенных явлений общественной жизни вообще: выбираются органы управления юридических лиц, учебных групп, религиозных общин, лидеры неформальных группировок, органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные комитеты и пр.) и т. д. Поэтому понятно, что выборы рассматриваются как конституционно-правовой институт, связанный с формированием различных органов публичной власти.

Выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностных лиц.

Классификацию выборов в России можно осуществить по следующим критериям:

а) в зависимости от территории, на которой проводятся выборы:

всеобщие (общероссийские, общенациональные);

региональные;

местные (муниципальные);

б) в зависимости от формируемого органа (избрания должностного лица):

выборы коллегиальных органов публичной власти (парламентские, выборы представительных органов местного самоуправления);

выборы единоличных органов публичной власти и должностных лиц (президентские, губернаторские, выборы глав администраций, мировых судей и т. п.);

в) в зависимости от способа волеизъявления избирателей:

прямые – когда отношение к кандидату выражается непосредственно;

косвенные – когда между избирателями и кандидатом существует промежуточное звено (например, члены Совета Федерации – представители законодательных органов субъектов РФ избираются на заседаниях этих органов; выборы председателей региональных парламентов, как правило, осуществляются депутатами соответствующих парламентов; выборы глав муниципальных образований часто осуществляются депутатами представительных органов местного самоуправления и т. п.);

г) в зависимости от срока проведения:

очередные;

внеочередные (в связи с досрочным прекращением полномочий органа власти или выборного должностного лица);

повторные (в связи с признанием очередных или внеочередных выборов несостоявшимися);

д) в зависимости от масштаба выборов (количества замещаемых мандатов представительного органа):

полные (когда обновляется, избирается весь состав представительного органа);

частичные (дополнительные) – проводятся для замещения части мандатов (например, если предусмотрена ротация части состава представительного органа, если в результате состоявшихся выборов остались незамещенными депутатские мандаты, если появляется вакансия депутатского мандата и т. п.);

е) в зависимости от количества зарегистрированных кандидатов:

альтернативные;

безальтернативные.

Понятие выборов (в широком смысле, как конституционно-правовой институт) часто отождествляют с понятием избирательного права, которое можно определить как институт конституционного права, совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности.

В институте избирательного права можно выделить группы правовых норм, регулирующие следующие вопросы:

основные принципы избирательного права;

требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам (активное и пассивное избирательное право);

статус избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса (политических партий, избирательных объединений и блоков, наблюдателей и др.);

порядок образования избирательных округов («избирательная география», «избирательная геометрия»);

порядок проведения предвыборной агитации, финансирования избирательной кампании;

процедуру голосования;

порядок определения результатов выборов;

порядок обжалования нарушений и опротестования результатов выборов.

В Российской Федерации избирательное законодательство не кодифицировано: в нашей стране нет избирательного кодекса (на федеральном уровне), как в некоторых других государствах или отдельных субъектах РФ (Башкортостане, Алтайском крае, Белгородской, Воронежской, Костромской, Свердловской областях и др.), нормы избирательного права содержатся в Конституции РФ и многочисленных федеральных, региональных и муниципальных законах и иных правовых актах. В то же время основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории России, содержатся в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изм. и доп. При этом большинство избирательных норм, предусмотренных российским законодательством, соответствуют общепризнанным, достаточно унифицированным положениям избирательного права зарубежных государств.

Так, в качестве основных принципов проведения выборов ж референдума российское законодательство закрепляет:

участие граждан России в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании;

обязательность и периодичность проведения выборов;

свободное и добровольное участие в выборах и референдуме;

сохранение избирательных прав при проживании российских граждан за пределами территории России;

гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней;

самостоятельность избирательных комиссий и комиссий референдума, недопустимость вмешательства в их деятельность со стороны иных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан;

недопустимость (по общему правилу) участия в избирательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства.

Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет (на день голосования) и проживающие на территории избирательного округа.

Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления) не столь унифицированы, они зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должностного лица), региональных особенностей и других факторов. Но в любом случае минимальный возраст кандидата, устанавливаемый законодательством, – 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления и 30 лет – на выборах главы региона, а установление максимального возраста кандидата не допускается.

Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, невозможностью занимать иные должности государственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой (принцип несовместимости) и другими условиями. Традиционно в России не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в силу решение суда о лишении их права занимать в течение определенного срока государственные и (или) муниципальные должности (такая санкция предусмотрена Уголовным кодексом РФ).

Для определения результатов выборов в Российской Федерации применяются все основные избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Суть мажоритарной избирательной системы заключается в том, что из нескольких кандидатов побеждает кандидат, получивший на выборах большее количество голосов избирателей. При этом в России используются две разновидности мажоритарной избирательной системы: выборы части депутатов представительных органов государственной власти многих субъектов РФ осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (для победы кандидату достаточно получить простое большинство голосов по сравнению с другими кандидатами), а выборы Президента РФ, глав многих муниципальных образований осуществляются по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства – здесь для победы на выборах простого большинства голосов недостаточно, необходимо получить как минимум 50 % плюс один голос (если в первом туре выборов абсолютного большинства не набирает ни один из кандидатов, то проводится второй тур, в который выходят два лучших кандидата).

При использовании пропорциональной избирательной системы депутатские мандаты в представительном органе распределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов (при выборах должностных лиц эта система неприменима). Очевидно, применение данной избирательной системы в чистом виде предполагает наличие в государстве развитой партийной системы, сильных и авторитетных политических партий.

Наиболее распространенной в Российской Федерации является смешанная избирательная система. Так, одна половина депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а другая – по пропорциональной избирательной системе (в настоящее время рассматривается президентский законопроект о переходе к выборам депутатов Государственной Думы исключительно по пропорциональной избирательной системе). Смешанная избирательная система должна стать преобладающей на выборах представительных органов государственной власти субъектов РФ: в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ после 14 июля 2003 г. не менее половины депутатских мандатов в этих органах (либо в одной из палат, если региональный парламент двухпалатный) должно замещаться по пропорциональной избирательной системе (исключение составляют субъекты РФ, на территории которых зарегистрированы региональные отделения менее чем трех политических партий).

Институт референдума

Второй, менее распространенной формой непосредственной демократии является референдум, т. е. форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

В зависимости от уровня и выносимых на голосование вопросов референдум подразделяется на федеральный (референдум Российской Федерации), региональный (референдум субъекта РФ) и местный (референдум, проводимый на территории муниципального образования). Порядок проведения федерального референдума определяется Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» с изм. и доп., региональных и местных референдумов – в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в региональном законодательстве и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, которые должны базироваться на основополагающих федеральных нормах.

На общероссийский референдум могут выноситься: проект нормативного акта; вопрос, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором Российской Федерации; иные вопросы государственного значения (в любом случае вопрос, выносимый на референдум, должен быть отнесен Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В то же время закон предусматривает вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум:

об изменении статуса субъектов РФ;

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (равно как и лиц и органов, предусмотренных международным договором Российской Федерации);

о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

о принятии и изменении федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

об амнистии и помиловании.

В любом случае вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны противоречить конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Референдум РФ не может инициироваться, назначаться и проводиться:

а) в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

б) в период общероссийской избирательной кампании (в том числе недопустимо совмещение общенациональных выборов и федерального референдума; для проведения региональных и местных референдумов такого запрета нет);

в) в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы.

Повторный референдум (т. е. референдум с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса) может быть проведен не ранее чем через два года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума (в субъектах РФ и в муниципальных образованиях этот срок устанавливается соответственно региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, при этом он не может превышать двух лет).

Назначает референдум Российской Федерации Президент РФ. Он осуществляет это полномочие не произвольно, а в соответствии с рядом нормативно обусловленных обстоятельств (схема 13). Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:

не менее чем 2 млн граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме РФ;

Конституционному Собранию в случае принятия им положительного решения о пересмотре Конституции РФ.

Схема 13. Алгоритм назначения и проведения рефирендума Российской Федерации.

При этом инициатива о проведении референдума не может иметь место в период общероссийской избирательной кампании, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы.

Процедура реализации инициативы граждан о проведении референдума существенно усложнилась по сравнению с прежним законом 1995 года. Указанная инициатива оформляется путем сбора подписей, который должна организовать инициативная группа, состоящая из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ (при этом каждая региональная подгруппа должна насчитывать не менее 100 участников референдума, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, и быть зарегистрирована в избирательной комиссии данного субъекта РФ); регистрацию инициативной группы и вопроса (формулы) референдума осуществляет Центральная избирательная комиссия РФ (общероссийская инициативная группа должна быть создана достаточно оперативно – срок со дня регистрации первой региональной подгруппы до дня обращения с ходатайством о регистрации в ЦИК не может превышать 2-х месяцев). При сборе подписей в поддержку инициативы проведения референдума должно соблюдаться правило – на один субъект РФ (равно как и на участников референдума, проживающих за пределами территории РФ) должно приходиться не более 50 тысяч подписей (следовательно, инициатива проведения референдума должна быть поддержана, как минимум в сорока российских регионах). На сбор подписей закон отводит 45 дней.

Изданию указа Президента РФ о назначении референдума должно предшествовать обязательное обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии инициативы проведения референдума Конституции РФ. И лишь в случае положительного заключения конституциооного суда Президент РФ назначает референдум. При этом голосование может быть назначено только на воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня опубликования указа, но не может быть совмещено с проведением выборов любого уровня (проведение же региональных и местных референдумов, как правило, совмещается с какими-либо, в том числе и общенациональными, выборами). Решение о назначении региональных и местных референдумов принимается, соответственно, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а при недостаточности правовой базы – Президентом РФ.

Решение по вопросу, выносимому на референдум, считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. При этом референдум считается состоявшимся в случае участия в нем более половины граждан, обладающих правом на участие в референдуме.

Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Если для реализации решения, принятого на референдуме РФ, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме РФ, определить срок подготовки такого правового акта.

Процедурные вопросы, регламентирующие порядок проведения референдума (право на участие в референдуме, система и статус избирательных комиссий, организация голосования и пр.) во многом совпадают с соответствующими нормами, регламентирующими избирательное право и избирательный процесс.

Если проведение референдума финансируется только из средств соответствующего бюджета (федерального, регионального, местного), то на проведение выборов кроме бюджетных средств могут привлекаться и иные финансовые ресурсы. В частности, кандидаты и избирательные объединения, как правило, создают собственные избирательные фонды, в которых наряду с бюджетными аккумулируются собственные средства кандидата и избирательного объединения, а также добровольные пожертвования граждан и юридических лиц. При этом на внесение пожертвований на избирательную кампанию установлен ряд запретов. Такие пожертвования запрещены со стороны иностранных государств, юридических лиц и граждан, лиц без гражданства, несовершеннолетних граждан РФ, органов публичной власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций, анонимных жертвователей и т. п. За подготовкой и проведением выборов и референдума установлен жесткий финансовый контроль со стороны государства.

Выборы в демократических государствах выступают средством выражения политической воли народа, способом формирования органов публичной власти (государственной и муниципальной), основой суверенной государственности. Данная историческая аксиома подтверждена веками.

В России ее многонациональный народ, как это указывается в Конституции, является единственным источником власти и осуществляет ее как непосредственно, так и через выборные органы публичной власти. Российские граждане посредством выборов делегируют Президенту РФ, представительным органам власти федерального, регионального и муниципального уровней право на управление делами государства, реализацию властных полномочий.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что выборы являются традиционным, проверенным веками механизмом организации власти, гласного, справедливого, свободного и открытого решения народом политических проблем, это основная ценность демократии.

Ведь именно в выборах народ «получает конкретное право устанавливать свой политический статус, участвовать в решении принципиальных вопросов политической жизни государства» Макарцев А.А. Легитимность выборов: механизмы правового обеспечения // Российский юридический журнал. 2013. N 5. С. 124.. Выборы, которые являются свободными, периодическими, нефальсифицированными, становятся необходимым элементом гражданского общества, атрибутом современной государственности, одним из способов обеспечения единства государственной власти, а также сохранения ее демократического характера.

Граждане, участвуя в выборах, чувствуют свою сопричастность власти. Ведь в выборах воплощаются как личные интересы каждого конкретного избирателя, так и публичные, т.е. общественные, интересы. Такие публичные интересы реализуются в объективных итогах выборов, и в формировании на этой основе органов публичной власти.

С помощью выборов в современной России получают полномочия различные органы власти и должностные лица: 1) российский Президент; 2) нижняя палата российского Федерального Собрания; 3) представительные (законодательные) органы государственной власти 85-ти субъектов Федерации; 4) представительные органы муниципальной власти; 5) главы муниципальных образований.

Главы исполнительной власти в субъектах Федерации до недавнего времени избирались непосредственно населением. Однако в настоящее время этот порядок изменен. Теперь высшие должностные лица субъектов Федерации наделяются полномочиями их законодательными (представительными) органами государственной власти по представлению Президента России Дзидзоев Р.М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 42.. К тому предполагается возродить практику избрания глав регионов населением.

Как справедливо отмечает Л.А. Нудненко, «важное значение выборов заключается в том, что они обеспечивают доверие со стороны граждан к институтам публичной власти» Нудненко Л.А. Принцип свободных выборов в реализации пассивного избирательного права в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 27.. В то же время сами по себе выборы нельзя отождествлять с понятием «демократия». Это лишь одна из форм проявления демократии, средство реализации права граждан на участие в управлении государством.

Абсолютно важно, чтобы выборы проводились при соблюдении конституционных прав и свобод человека, в условиях широкой гласности и под контролем народа. И в этом случае они будут признаваться подлинно легитимными (законными), свободными, справедливыми и будут отвечать международным стандартам.

Демократические выборы предполагают гарантированную государством личную свободу граждан, право на беспрепятственное выражение своих убеждений, свободу объединения, манифестаций, передвижения, право на получение достоверной информации через СМИ и Интернет, на судебную защиту и др.

Участие каждого в управлении своей страной посредством выборов является одним из ключевых факторов эффективного осуществления других конституционных прав и свобод граждан, в том числе политические, культурные, социально-экономические проявлением креативности людей.

Выборы, признаваемые важнейшей формой демократии (прямого народовластия), в любом современном демократическом государстве регулируются нормативными правовыми актами, которые в совокупности составляют избирательное право Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 165.. Это акты национальной правовой системы, а также международного права.

В России выборы на федеральном уровне регулируются Конституцией РФ, законами федерального уровня и другими нормативными правовыми актами общегосударственного значения. К подзаконным актам относятся: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструктивные материалы Центральной избирательной комиссии РФ, постановления Конституционного и Верховного Судов РФ относительно организации и проведения выборов.

А в республиках в составе РФ, краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях, то есть на региональном уровне, выборы регламентируются помимо федеральными актами, также и региональными законодательными и подзаконными актами. Выборы в представительные органы местного самоуправления регулируются федеральными, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Таким образом, к российским источникам избирательного права относятся федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, которые регламентируют порядок формирования выборных органов государственной и муниципальной власти.

Как представляется на сегодняшний день важным является при осуществлении правового регулирования выборов учет публично-правовой природы выборов, необходимости адекватного выражения суверенной воли многонационального народа России путем образования независимых и самостоятельных органов власти, которые призваны обеспечить представительство народа, гарантировать права и свободы человека и гражданина.

Безусловно, основным источником российской национальной правовой системы и, в частности, избирательного права, является Конституция РФ. В ней закрепляется признание свободных выборов наряду с референдумом формой непосредственного выражения власти народа (ст. 3); устанавливается субъективное (т.е. индивидуальное) право каждого гражданина России избирать и быть избранным в органы государственной и муниципальной власти (ч.2 ст. 32); провозглашается равенство избирательных прав человека и гражданина.

Конституция регулирует принципиальные вопросы проведения выборов российского Президента, депутатов всех уровней (федерального и регионального). Важное значение Конституция РФ имеет среди источников российской национальной правовой системы ввиду того, что в ней оговаривается необходимость проведения регулярных и свободных выборов. Эти положения российской Конституции оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются базовыми нормами для развития федерального и регионального законодательства о выборах.

Однако, как представляется, в действующую Конституцию РФ следует включить отдельную главу, посвященную избирательной системе или как минимум закреплению принципов избирательного права. Непосредственно в Конституцию могли бы быть включены нормы о формировании посредством прямых выборов обеих палат Федерального Собрания РФ и Конституционного Собрания; о праве отзыва депутатов. На конституционном уровне желательно было бы закрепить статус Центральной избирательной комиссии РФ.

К источникам избирательного права федерального уровня относятся также законодательные акты, регулирующие процедуру организации и проведения выборов в федеральные и региональные органы государственной власти.

Они закрепляют и конкретизируют конституционные принципы избирательного права; процедуру организации и проведения выборов, а именно порядок выдвижения кандидатов (списка кандидатов); формы участия граждан и политических партий в избирательном процессе; правила предвыборной агитации; процедуру сбора подписей избирателей в поддержку выдвинутых кандидатов (списка кандидатов); порядок формирования и расходования средств избирательных фондов кандидатов либо политических партий; правила регистрации кандидатов (списка кандидатов) избирательными комиссиями; гарантии избирательных прав граждан, кандидатов и политических партий; процедуры разрешения избирательных споров и др.

Среди федеральных избирательных законов универсальный характер имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Этот Федеральный закон, по своей сути, выполняет роль российского избирательного кодекса. Он определяет понятия и термины избирательного права, устанавливает применительно к стадиям избирательного процесса гарантии реализации избирательных прав граждан и других участников предвыборных мероприятий. В нем определен порядок формирования избирательных комиссий, их полномочия; права и обязанности членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса наблюдателей Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. М., 2008. С. 44..

Среди федеральных законов о выборах важную роль играют Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».

В России также приняты ряд сопутствующих законов, которые имеют отношение к выборам, которые содержат отдельные нормы, касающиеся выборов.

К числу спорных относится вопрос относительно того, можно ли считать источниками законодательства о выборах акты высших судебных инстанций по вопросам организации и проведения выборов. Ряд ученых полагают, что постановления высших судебных инстанций, и прежде всего Конституционного Суда РФ, можно считать источниками конституционного права. В то же время другие придерживаются противоположной точки зрения. Учитывая, что правовая система Россия относится к романо-германской правовой системе, в которой судебные акты не относятся источниками права, следует согласиться с теми авторами, которые не считают возможным признавать акты судебных органов источниками конституционного права.

В регионах также имеется избирательное законодательство, в актах которого закрепляются исходные положения о реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах.

Таким образом, можно констатировать, что в России создана достаточная нормативно-правовая база для проведения честных демократических выборов.