Функции федеральных органов власти

Система органов исполнительной власти Российской Федерации

Правовая основа системы и структуры органов исполнительной власти включает Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»(ред. от 22.06.2010), указ Президента РФ от 21.05.2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 25.06.2012), иные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Конституция РФ не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически предоставляя его на решение Президента РФ на основе соответствующих представлений Председателя Правительства. Отсутствует и федеральный закон, специально посвященный федеральным органам исполнительной власти.

Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» Председатель Правительства РФ представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Президент РФ на основании Федерального конституционного закона РФ и представленного предложения Председателем Правительства РФ утверждает указом структуру органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. (в действ. редакции) систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время составляют федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Они различаются по сферам деятельности (например, экономика, культура, оборона), организационно-правовым формам и содержанию выполняемых функций (например, правовое регулирование, надзор (контроль), управление государственным имуществом).

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

В то же время федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по надзору и контролю (кроме внутриведомственного контроля и контроля за находящимися в его ведении службами и агентствами), правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, если иное не установлено указами Президента и постановлениями Правительства.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента и постановлениями Правительства. Оно в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты, как федеральная служба.

В организационном отношении ряд федеральных служб и федеральных агентств социально-экономического профиля (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное космическое агентство и др.) подчинены непосредственно Правительству, а не федеральным министерствам. Этим достигается их независимость от влияния федеральных министерств при выполнении надзорных функций в соответствующих сферах деятельности и особое государственное значение.

Органы исполнительной власти можно различать и по характеру компетенции. С этих позиций выделяются:

а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности. Это – Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, а также правительства (администрации), созданные в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на региональном уровне ими руководят губернаторы;

б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности. Как правило, это – федеральные и республиканские министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

в) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые в порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов. Как правило, это – министерства и службы, а также аналогичные органы субъектов Федерации;

г) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные службы).

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации;

функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации.

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства осуществляют следующие функции:

– нормотворческая функция;

– функция по контролю и надзору;

– функция по управлению государственным имуществом;

– функция по оказанию государственных услуг;

– функция координации;

– функция взаимодействия;

— нормотворческая функция – это функция по принятию нормативных правовых актов, то есть издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

— функция по контролю и надзору – это функция наблюдения за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

— функция по управлению государственным имуществом – это функция по осуществлению полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управлению находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

— функция по оказанию государственных услуг – это функция по предоставлению федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

— функция координации – это функция по осуществлению координации и контроля деятельности находящихся в ведении органа исполнительной власти РФ федеральных служб и федеральных агентств.

— функция взаимодействия – это функция установления порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.

Федеральный министр в частности, осуществляет следующие функции:

— утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

— вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

— вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

— вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

— во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

— имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации;

функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации.

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства осуществляют следующие функции:

– нормотворческая функция;

– функция по контролю и надзору;

– функция по управлению государственным имуществом;

– функция по оказанию государственных услуг;

– функция координации;

– функция взаимодействия;

нормотворческая функция – это функция по принятию нормативных правовых актов, то есть издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

функция по контролю и надзору – это функция наблюдения за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

функция по управлению государственным имуществом – это функция по осуществлению полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управлению находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

функция по оказанию государственных услуг — это функция по предоставлению федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

функция координации – это функция по осуществлению координации и контроля деятельности находящихся в ведении органа исполнительной власти РФ федеральных служб и федеральных агентств.

функция взаимодействия – это функция установления порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.

Федеральный министр в частности, осуществляет следующие функции:

— утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

— вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

— вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

— вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

— во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

— имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Общие функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти

Данные органы, а также их определенные виды имеют как общие, так и специфические функции и полномочия. Это обусловлено их принадлежностью к одной и той же ветви государственной власти и функциональным назначением.

Общие — это одинаковые (однотипные, однородные) по своему характеру функции и полномочия. Они свойственны либо всем органам исполнительной власти, либо их определенным видам1Общие функции и полномочия органов исполнительной власти освещаются обособленно исходя из того, что это позволяет ограничить повтор одних и тех же положений при характеристике их компетенции применительно к порученным им сферам, а также уяснить основания дифференциации объема функции и полномочий относительно конкретных органов данного вида. Это облегчает также восприятие специфических функций и полномочий органов, для осуществления которых они созданы..

Объем общих функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не совпадает: неодинаковы организация их систем, масштабы деятельности и т.д. Но он неодинаков и для органов исполнительной власти данного вида, зависит от их непосредственной подчиненности, особенностей порученных сфер и содержания деятельности.

Положениями о федеральных органах исполнительной власти закрепляются а) общие для всех этих органов, б) общие для каждого их вида: федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, в) специфические для каждого их вида функции и полномочия. Все федеральные органы исполнительной власти:

осуществляют функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на их содержание и реализацию возложенных на них функций; организуют прием граждан, обеспечивают своевременное и полное рассмотрение обращений граждан; обеспечивают в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну; организуют профессиональную подготовку работников, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку; осуществляют работу по комплектованию, хранению и учету архивных документов, образовавшихся в процессе их деятельности; вправе запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к их компетенции вопросам; обеспечивать мобилизационную подготовку данного органа, а также контроль и координацию деятельности находящихся в их ведении организаций по мобилизационной подготовке; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к их сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.

Общие для данного вида федеральных органов исполнительной власти функции и полномочия наряду с общими для всех федеральных органов исполнительной власти иногда имеют существенные различия в зависимости от того, осуществляет ли непосредственное руководство ими Президент РФ или Правительство РФ либо они подведомственны федеральным министерствам, Примечательно также то, что те из них, которыми непосредственно руководит Президент РФ, осуществляют некоторые функции и полномочия в качестве субъектов, обязанных одновременно по отношению к Президенту РФ и Правительству РФ.

Но в принципе к общим функциям и полномочиям федеральных министерств относятся:

внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленным им сферам ведения и подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств, а также проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерств; на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ принимают нормативные правовые акты по определенным, специфическим для каждого министерства, вопросам; обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации проведения государственной политики в установленной сфере деятельности; контроль и координацию деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств; утверждение в пределах их компетенции сведений, составляющих государственную тайну, и т.д.

Решение ряда вопросов деятельности федеральных министерств составляет прерогативу федеральных министров, например, утверждение ежегодных планов работы и показателей деятельности подведомственным министерствам федеральных служб и федеральных агентств, отмена противоречащих федеральному законодательству решении подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом, а также в решении ряда вопросов организации министерств и подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств и других вопросов.

Федеральные службы и федеральные агентства, руководимые Президентом РФ и Правительством РФ, обладают более широкими функциями и полномочиями, чем подведомственные федеральным министерствам. Хотя и не в одинаковом объеме, они выполняют отдельные общие функции и полномочия такие же, какие и федеральные министерства. Например, осуществляют нормативное правовое регулирование в порученной сфере, некоторые из них представляют Правительству РФ проекты документов по вопросам, по которым оно принимает решения, и т.д. Федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, такого рода функций и полномочий не имеют. Они возложены на соответствующие министерства, которые в этом случае выступают в известном смысле промежуточными звеньями между Правительством РФ и подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами.

За исключениями, обозначенными выше, как федеральные службы, так и федеральные агентства осуществляют определенные общие функции и полномочия.

Среди возложенных на федеральные службы общих для них функций и полномочий к важнейшим из них относятся: осуществление контроля и надзора в установленной сфере. Это обобщающая функция, предопределяющая назначение и содержание деятельности данных органов, и все другие их функции и полномочия, в том числе и такие, как: применение предусмотренных законодательством РФ мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также ликвидацию последствий нарушений; осуществление производства по делам об административных правонарушениях и рассмотрение таких дел в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях и другие.

Осуществление ряда важных полномочий по организации и деятельности федеральных служб возложено на руководителя такой службы, например, внесение по подведомственности Правительству РФ или федеральному министру проекта ежегодного плана и прогнозных показателей деятельности службы, а также отчета об их исполнении; предложений по формированию проекта федерального бюджета в части финансирования обеспечения деятельности службы; назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц центрального аппарата службы и др.

Общие функции федеральных агентств в положениях о них сведены к реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в установленной сфере. Это можно объяснить высокой степенью специализации соответствующих сфер деятельности и адекватных ей разнообразных функций в каждой из них, например, Федерального космического агентства, федеральных агентств атомной энергии, связи и т.п. Для конкретизации общих функций только федеральных агентств нет достаточных социально-экономических и технических предпосылок. Это подтверждается содержанием нормативных правовых актов, устанавливающих их правовое положение.

Функции и полномочия органов исполнительной власти определяются также не только с учетом сфер их деятельности, но и места, занимаемого ими в их иерархической системе. Это относится к ведению субъектов РФ: в решении соответствующих вопросов допустимо разнообразие, диктуемое различными для них факторами.

В целом в нормативных правовых актах достаточно развернуто, подробно регламентируются функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, определяемые спецификой сфер их деятельности. Необходимому их анализу посвящаются последующие главы.

Добавить комментарий