Местное самоуправление и государственная власть

Власть местного самоуправления в России обособлена от государственной власти. Местное самоуправление и местная власть понятия не тождественные. Их объединяет только уровень осуществления властных полномочий муниципальные образования. На уровне муниципальных образований власть может осуществляться государством, его местными органами. Так, в СССР власть на местном уровне (города, района, поселка, села и т. д.) осуществлялась местными советами народных депутатов. Советы были основной формой осуществления власти народа и являлись органами государства. Согласно позиции советской школы государственного права Советы воплощали в себе черты государственных органов и местного самоуправления. В деятельность Советов действительно вовлекались широкие слои населения, использовались различные институты непосредственной демократии. Вместе с тем местные советы входили в единую систему советов, подчинялись вышестоящим Советам и не имели достаточной меры обособленности и самостоятельности в решении местных вопросов.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Вместе с тем государство обязано обеспечивать достойный уровень жизни, защиту конституционных прав и свобод граждан на всей территории страны, т. е. обязано решать вопросы жизнедеятельности граждан и развития регионов на местном уровне. Таким образом, государственная власть и местное самоуправление должны взаимодействовать в осуществлении своих властных полномочий. Это взаимодействие происходит на основании гармоничного сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти.

Государственная власть и власть местного самоуправления являются различными формами публичной власти, но вместе они образуют единую систему:

•их полномочия и деятельность основывается на Конституции РФ,

единой правовой системе государства;

•их основной целью является достижение публичных интересов населения (всей страны или отдельного муниципального образования);

•их организация и деятельность построены на одних демократических принципах (например, участие граждан в формировании и деятельности органов публичной власти).

Российское государство обеспечивает единые принципы публичной власти на всей территории страны, в том числе власти местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 5, 6) федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ:

•определяют общие принципы организации местного самоуправления

(только федеральные органы государственной власти);

•осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов государственной власти, граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

•осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Принцип единства публичной власти ярко проявляется в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 ФЗ). Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается следующими положениями:

1) законодательное установление перечня вопросов местного значения. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3) к ним относятся: формирование и исполнение местного бюджета; установление и изменение местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение объектами собственности муниципального образования; организация водо- и теплоснабжения; содержание и строительство дорог общего пользования, мостов; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержание муниципального жилищного фонда и др. Следует отметить, что Закон устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Это связано с необходимостью законодательного обеспечения реальности осуществления местным самоуправлением своей компетенции. Каждое полномочие местной власти должно быть обеспечено материально. Если этого нет оно не может быть реализовано. Таким образом, в Законе закреплен принцип соответствия полномочия и материального ресурса. Увеличение числа полномочий местной власти должно сопровождаться установлением дополнительного финансирования. А это лучше всего закреплять федеральным законодательством (больше гарантий для его обеспечения);

2) закрепление экономической основы местного самоуправления, в том числе муниципальной собственности и защитой этой формы собственности наравне с иными формами собственности;

3) установление в качестве важнейших элементов правовой основы местного самоуправления уставов и иных правовых актов местного самоуправления (ст. 4 ФЗ), наделение муниципальных правовых актов качеством общеобязательности для всех граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 7 ФЗ);

4) установление пределов вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. Так, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 5, ст. 6 ФЗ).

Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

УДК 342. 5

БОТ: 10.35750/2071-8284-2020-1-61-65

Ю.Г. Скрипкина

H.A. Корсикова

Взаимодействие понятий «государственная власть» и «местное самоуправление»

Аннотация: Статья посвящена конституционному аспекту государственной власти во взаимодействии с таким явлением, как местное самоуправление. Даётся правовая оценка местному самоуправлению с учётом особенностей современной России.

В статье проведён анализ отличия местного самоуправления от местного управления, акцентируя внимание на признаках самоуправления. Дана краткая характеристика местного самоуправления как формы народовластия и основы конституционного строя. Обобщён научный опыт изучения местного самоуправления, а также его сложной политико-правовой природы и социальной сущности.

Рассмотрены все признаки местного самоуправления, которые существуют в неразрывной взаимосвязи между собой. Раскрыта реализация публичной власти в форме власти местного самоуправления (муниципальной власти) и определён ряд общих признаков, сближающих её с государственной властью.

Проведён мониторинг основных нормативных документов, которые определяют правовой «фундамент» в данной области. Проанализировано отличие местного самоуправления от государственной (центральной) власти.

Подчёркивается значимость конституционной самостоятельности местного самоуправления по отношению к государственной власти.

Ключевые слова: государственная власть, публичная власть, местное самоуправление.

Yuliya G. Skripkina

Cand. Sci. (Jurid.)

Natal’ya A. Korsikova

Interaction of notions «state power» and «local self-government»

Keywords: state power, public authority, local government.

Введение

Наличие публичной власти прямо обусловливает существование публичного управления, предполагающего целенаправленное воздействие на поведение людей, подчинённость воли одних людей воле других для получения определённых результатов.

Говоря об организации деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельное решение обществом, вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью (местное самоуправление), необходимо подчеркнуть наличие всех признаков управления, т.е. по своей сущности местное самоуправление и является управлением. В этой связи, существуют трудности разграничения местного самоуправления и местного управления, поскольку данные виды управления обладают общими целями и задачами1.

Основное отличие данных организаций деятельности заключается в участии граждан в решении определённого круга задач. Приоритетным признаком самоуправления является — инициатива населения. Отсутствие данного признака приведёт к изменению самоуправления в управление.

Термин «самоуправление» многозначен2. В толковом словаре семантическое значение этого слова определяется как:

— прерогатива на внутреннее управление местными силами;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— преимущество на решение дел внутреннего управления в соответствии с законодательством, распространяющимся на данную национально-территориальную единицу, автономию3.

Понятие «местное самоуправление» интерпретируется в научной литературе по-разному, с учётом авторского видения и индивидуализации интерпретаций трактовок, с целью научных исследований. Многие специалисты рассматривают «местное самоуправление», как одну из форм народовластия, одну из разновидностей конституционного строя и публичного управления/компонент гражданского общества и т.п. .

Следует отметить, что в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф34 содержится определение местного самоуправления.

2 Комплексный подход к местному самоуправлению как явлению социальной действительности демонстрирует муниципальная наука, основоположником которой является Л.А.Велихов (См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — Москва- Ленинград: Гос. изд-во, 1928. — 468 с.).

3 Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. -Москва: Русский язык, 1985. — 800 с.

4 Об общих принципах организации местного само-

управления в РФ : Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

Таким образом, местное самоуправление является многозначным понятием, что отражает его сложную политико-правовую природу и социальную сущность. Можно сформулировать более полно все признаки местного самоуправления, существующие в неразрывной взаимосвязи:

— как одну из основ конституционного строя;

— как форму организации публичной власти, муниципальную власть, дополняющую принцип разделения властей по вертикали и определяющую систему управления демократического правового государства;

— как субъективное право граждан, населения данной территории на самостоятельное управление местными делами;

— как практическую деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

— как форму народовластия.

Поиск оптимальных форм взаимодействия, координации усилий органов государственной и местной власти, а также форм и способов контроля органов государственной власти за деятельностью муниципальных органов особенно актуален при решении вопроса о создании муниципальной полиции, организационно не входящей в систему органов государственной полиции, и, соответственно, в систему МВД. По мнению авторов, утверждение о полной автономности местного самоуправления, даже с учетом конституционного положения о том, что последнее в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ)5, не следует понимать упрощённо. Большинство полномочий органов местного самоуправления, тем более, касающихся сферы охраны общественного порядка, непосредственно взаимосвязаны с полномочиями органов государственной власти. Многие выполняемые органами местного самоуправления функции имеют общегосударственное значение6. Авторы подчёркивают, что не оправдана противопоставленность местного и государственного самоуправления, которые представлены органами власти во взаимосвязи с населением. Связывает местное самоуправление и государственную власть и то, что обязанностью органов государственной власти является надзор и контроль соблюдения органами местного самоуправления в процессе реализации своих полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, прав и свобод человека и гражданина.

А.С. Прудников отмечает, что независимость небольших муниципальных образований в рамках общих для всего государства законов, не означает полной независимости их от госу-

6 Муниципальное право России : учебное наглядное пособие / А.Р. Лаврентьев и др. — Нижний Новгород: НИУ РАНХиГС, 2017. — 154 с.

дарства, это свобода внутри него. Местное самоуправление выступает не как особенный, а как объединяющий принцип демократии7.

Очевидно, что конституционное положение, согласно которому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ)8, следует понимать расширительно — в том смысле, что обеспечение, соблюдение и защита прав и свобод личности являются обязанностью не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления.

Особенностью становления местного самоуправления в Российской Федерации является то, что оно реформируется и создаётся при активном участии центральной власти государства. В подобных условиях публично-правовой традиции организации власти российские муниципальные органы выглядят как продолжение «вертикали исполнительной власти» . С этой точки зрения принятие Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривается многими учёными как победа государственной теории в конструировании современного российского местного самоуправления. Отмечается, что, в отличие от предыдущего Федерального закона РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе 2003 г. публично-правовая природа местного самоуправления выражена весьма отчётливо.

Е.И. Колюшин отмечает определённые различия между конституционной моделью местного самоуправления и её воплощением в теорию, законодательство и практику9.

Российскую конституционную модель местного самоуправления по её основным параметрам, таким как самостоятельность, отсутствие подчинения государственным органам, жёсткое организационное отделение от государственной власти, следует отнести к англосаксонской системе. В межмуниципальных отношениях запрещены какие-либо субординационные связи. Однако теория, законодательство и практика в значительной мере и весьма непоследовательно, с учётом иного конституционного регулирования, воспринимают положения немецкой концепции местного самоуправления. В итоге российская муниципальная система страдает внутренними противоречиями и до настоящего времени находится в поисках своего магистрального пути развития10.

9 Колюшин Е.И. Конституционное право России : курс лекций. — Москва: Норма, НИЦ Инфра-М, 2015. — 416 с.

10 Колюшин Е.И. Конституционное право России : курс лекций. — Москва: Норма, НИЦ Инфра-М, 2015. — 416 с.

Реализация публичной власти в форме власти местного самоуправления (муниципальной власти) действительно имеет ряд общих признаков, сближающих её с властью государственной. К их числу следует отнести:

1) институционализированный характер -местное самоуправление в современной России вводится не по инициативе самого населения, в результате его добровольного волеизъявления, а в силу Конституции РФ и федерального законодательства, и является обязательным, о чём прямо сказано в соответствующем решении Конституционного Суда РФ;

2) право самостоятельного формирования собственного бюджета, наличием муниципальной собственности и другими гарантиями самостоятельности местного самоуправления11, подтверждает самостоятельность и структурную обособленность местного самоуправления как общеобязательного социального института12;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3) наличие собственного специфического обособленного аппарата, осуществляющего власть местного самоуправления путём принятия управленческих решений должностными лицами;

4) властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления;

5) правовой характер её деятельности, означающий, что муниципальная власть осуществляется в рамках законов и иных нормативно-правовых актов;

6) общеобязательность и принудительный характер13;

7) установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета.

По мнению Л. А. Велихова, своеобразие местного самоуправления, обусловлено особенностями управления на местах. Местное самоуправление, по его мнению, отличается от государственной (центральной) власти следующими универсальными признаками (чертами):

1) отличие характера власти. Государственная власть центрального характера — это суверенная власть верховного характера, которая формируется самостоятельно. Орган местного самоуправления — это власть, которая действует в пределах верховной власти с учётом под-законности. У муниципального органа отсутствует компетенция установления собственной компетенции, другими словами, он не может самостоятельно определить свои полномочия;

2) разграничение сфер компетенции центральных и местных властей, т.е. отграничен-ность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

3) более или менее самостоятельные источники финансовых средств, достаточные для осуществления своих полномочий;

11 Шугрина Е. С. Муниципальное право : учебник / 5-е изд., перераб. и доп. — Москва: Норма: Инфра-М, 2014. — 576 с.

12 Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. Москва: Закон и правопорядок, 2014. — 208 с.

13 Там же.

4) наличие выборных органов местного са-моуправления14.

По мнению автора, в условиях конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти следует говорить именно о взаимодействии этих двух систем управления, но не о координации деятельности между ними. Под координацией понимается «соотношение, согласованность», «приведение в соответствие», а координировать — значит «устанавливать правильные соотношения между участниками деятельности по достижению общей цели». Понятие «взаимодействие», в отличие от «координации» несколько иное по значению. При взаимодействии, в отличие от координации, у её участников, как правило, отсутствует иерархическое соподчинение, обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнением рекомендуемых мероприятий, а главное — не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий. Именно в таком значении следует понимать взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере охраны общественного порядка.

Конституционная самостоятельность местного самоуправления по отношению к государственной власти обусловливает отсутствие организационных взаимосвязей между ними. В то же время анализ действующего законодательства свидетельствует, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления вынуждены в своей деятельности учитывать издаваемые другой стороной нормативные акты. Так, согласно положениям ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г., муниципальные акты, принятые по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления, и должностными лицами местного самоуправления, не противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

заключение

Таким образом, такой орган, как местное самоуправление, является разновидностью власти публичной, которая реализуется в контексте самостоятельного управления различными органами власти и обществом муниципальных образований, и предназначенной для более эффективного решения задач, стоящих перед ним на территории муниципального образования, согласно Конституции Российской Федерации и иным нормативным правовым документам.

14 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства : В 2-х ч. — Ч. 2. — Москва, Ленинград: Гос. изд-во, 1928. — С. 244.

Список литературы

1. Анненкова В. Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации / Конституционное развитие России : межвузовский сборник научных статей: к 75-летию доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Владимира Терентьевича Кабышева. — Вып. 13. — Саратов: СГЮА, 2013.- С. 162-169.

4. Исаева Е. А. Антидискриминационное законодательство: этапы становления и современные тенденции развития (сравнительный аспект) // Вестник ЯрГУ. — Серия: Гуманитарные науки. — 2012.

— № 1 (19). — С. 82-85.

7. Бабун Р. В. Местное самоуправление в современной России: зигзаги и государственная политика // Местное право. — 2018. — № 2. — С. 3-14.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— С. 573-575.

10. Miftina T. V Preduprezhdeniye prestupleniy organami mestnogo samoupravleniya : monografiya.

— Ryazan’: Akademiya FSIN Rossii, 2010. — 144 s.

Содержание

Что такое местное самоуправление
Как местное самоуправление соотносится с госвластью
Как органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия
Вопросы для самоконтроля
- Больше информации по теме

Что такое местное самоуправление

Понятие местного самоуправления дано в п. 2 ст. 1 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее — закон № 131-ФЗ):

Местное самоуправление — это одна из форм осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Местное самоуправление может осуществляться непосредственно (например, путем проведени местного референдума) или через муниципальные органы. Оно организуется исходя из интересов жителей с учетом исторических и других местных традиций.

Согласно п. 1 ст. 1 закона № 131-ФЗ местное самоуправление — это одна из основ конституционного строя РФ. Ему посвящена глава 8 Конституции РФ.

Также понятие местного самоуправления дано в Европейской хартии местного самоуправления. Хартия принята в 1985 году и с 1998 года обязательна для Российской Федерации. В документе отмечено:

Местное самоуправление — это не только право, но и реальная способность муниципалитетов регламентировать значительную часть публичных дел, управлять ею. Органы местного самоуправления должны действовать в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

К вопросам местного значения относится, например:

организация транспортного сообщения для местных жителей;
организация муниципальных библиотек;
создание условий для деятельности народных дружин;
борьба с коррупцией на уровне поселения.

Как местное самоуправление соотносится с госвластью

Изначально Конституция РФ 1993 года и законодательство о местном самоуправлении исходили из того, что органы государственной власти и местного самоуправления отделены друг от друга и как минимум организационно не связаны. Процитируем первую редакцию Конституции (полностью — смотрите в КонсультантПлюс, кликнув на текст в рамке)

При этом взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления не отрицалось. Оно происходит, например, если муниципалитеты осуществляют переданные им государственные полномочия.

Вместе с тем в законодательстве все чаще стали появляться нормы о разных формах участия органов госвласти в формировании органов местного самоуправления. Например:

Глава муниципалитета может выбираться как населением, так и конкурсной комиссией. При этом половина членов конкурсных комиссий городских округов и ряда других муниципалитетов назначается губернатором региона.
Аналогичные правила предусмотрены для назначения главы местной администрации по контракту, заключаемому после проведения конкурса.

Летом 2020 года была изменена Конституция РФ, в которой появились следующие положения о взаимодействии государства и муниципалитетов:

Теперь в Конституции прямо закреплено, что органы госвласти могут участвовать в формировании муниципальных органов, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов местного самоуправления.
Законодательство может установить особенности осуществления власти в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, в региональных столицах и на иных территориях.
Органы местного самоуправления и госорганы — это единая система публичной власти.
Взаимодействие государства и муниципалитетов осуществляется для эффективного решения задач в интересах местного населения.

Откроем текст Конституции в системе КонсультантПлюс и прочитаем подробнее:

Как органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в соответствии со ст. 19–21 закона № 131-ФЗ.

Основной принцип: передать муниципалитетам решение государственных задач можно только в установленном порядке и сопроводив передачу необходимыми ресурсами.

О передаче госполномочий нужно издать:

федеральный закон, если передаются вопросы, находящиеся в федеральном ведении;
региональный закон, если передаются отдельные полномочия субъекта РФ.

Пример такого акта — закон Московской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями…» от 12.12.2013 № 147/2013-ОЗ.

Если полномочия находятся в совместном ведении России и ее субъектов, то регионам разрешено своими законами передавать полномочия муниципалитетам. Но в этом случае нужно проверить, чтобы не нарушались федеральные нормы.

Обратите внимание! Во исполнение законов о передаче полномочий можно издавать и другие нормативные акты. Однако передать полномочия, например, распоряжением губернатора нельзя. Нарушение установленной процедуры позволяет муниципалитету отказаться от реализации таких полномочий. Но предварительно город или поселок должен доказать свою позицию в суде.

В законе о передаче полномочий должны быть прописаны:

вид или наименование муниципалитета, которому передаются полномочия;
перечень прав и обязанностей муниципалитетов и госорганов, которые нужны для реализации полномочий;
порядок расчета субвенции для реализации полномочий;
перечень передаваемых материальных средств;
порядок отчета муниципалитетов по рассматриваемым вопросам;
процедура осуществления госконтроля;
случаи прекращения осуществления муниципалитетами госполномочий.

Обратите внимание! Ответственность муниципалитеты будут нести только в пределах выделенных средств. Нельзя требовать от них больше, чем исходя из тех финансовых возможностей, которые предоставили.

Полномочия можно передать:

на неограниченный срок;
определенный срок.

Обратите внимание! Если РФ или регион обнаружат, что муниципалитеты нарушают законодательство по осуществлению ими госполномочий, то они вправе выдавать письменные обязательные предписания. Городские или поселковые власти вправе обжаловать такие предписания в суд.

Помимо передачи полномочий от государства городам и другим поселениям возможна их совместная деятельность по непереданным полномочиям. Она также должна быть законодательно прописана.

***

Итак, местное самоуправление — самостоятельная деятельность населения для решения вопросов местного значения. И хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти, совместно они образуют единую публичную власть, и доля участия государства в деятельности муниципалитетов в настоящее время возрастает. Помимо общих вопросов мы рассмотрели и частный случай — как муниципалитетам передаются отдельные государственные полномочия.

***

Подробнее об органах госвласти читайте в наших статьях:

«Органы государственной власти РФ: система, полномочия, виды»;
«Система органов исполнительной власти РФ».

О поправках к Конституции РФ смотрите следующие материалы:

«Известны итоги голосования по поправкам»;
«Почему КС РФ считает поправки соответствующими Конституции?»;
«Парламент одобрил поправки к Конституции РФ».

Также о деятельности органов местного самоуправления и муниципальной службе мы рассказывали в статьях:

«Как поступить на муниципальную службу»;
«Принят закон о государственном (муниципальном) социальном заказе».

Статья 12 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции РФ, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение — для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета российского государства, который распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы — в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. С одной стороны, местное самоуправление отделено от государственного управления. С другой, оно тесно с ним связано. Это выражается прежде всего в том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (п. 2 ст. 132 Конституции РФ). Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция РФ и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти, включая:

? запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
? государственную поддержку местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления.

На федеральном уровне осуществляется Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394, которая рассчитана до 2014 г. Программа определяет основные цели, задачи, этапы, а также направления и механизмы ее реализации. В числе основных задач и направлений государственной поддержки местного самоуправления определены следующие:

? совершенствование нормативной правовой базы;
? совершенствование территориальных и организационных основ;
? выработка механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением;
? создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
? совершенствование системы научно-методологической поддержки развития муниципальных образований, подготовки кадров для органов местного самоуправления;
? информационная поддержка местного самоуправления;
? установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
? возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
? компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
? законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъектов РФ, предметы ведения местного самоуправления;
? государственная регистрация устава муниципального образования; установление федеральным законом государственных требований, предъявляемых к содержанию устава муниципального образования;
? установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;
? осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
? возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Программа намечает конкретные мероприятия в сферах правового и кадрового обеспечения, в организационной, финансово-экономической, научно-методической, социально-политической сферах и сроки их выполнения.

Координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления, является Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. В число его основных задач входят: разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации; обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации этой политики; рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного, самоуправления; пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления и др. Эти задачи предусмотрены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации». Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должна допускаться подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть.