Государственные структуры

Mеханизм государства нередко отождествляется с государственным аппаратом в широком смысле.

B oснову государственного механизма положена особая система органов, непосредственно связанных с осуществлением тех или иных государственных функций. «Орган» — от греческого «organon», значит «орудие, инструмент». Государственные органы — это относительно обособленные структуры, имеющие определенную форму и призванные осуществлять определенные присущие только им функции государства, используя при необходимости меры государственного принуждения. Все органы государства взаимосвязаны и в той или иной степени и взаимодействуют между собой.

государственный иерархический механизм россия

Структура механизма государства

Органы государства, будучи структурно и функционально самостоятельными, вместе с тем образуя единую систему, являются как бы опорной конструкцией государственного механизма. Также в понятие «государственный механизм» входит система особых организаций и учреждений, предназначенных преимущественно для обеспечения реализации принимаемых властных решений.

В механизм государства, таким образом, включаются органы государственной власти, административно-чиновничий аппарат, государственные учреждения, судебные органы, армия, полиция, войска специального назначения, разведка, а также принудительные учреждения (спецшколы, исправительные центры). «С их помощью государство проводит свою политику и поддерживает определенный политический режим в обществе».

Структура механизма государства включает в себя:

Государственные органы

Администрация государственных предприятий, учреждений и организаций

Государственные служащие (чиновники)

Организационные, финансовые и иные средства

1) Государственный орган — основная ячейка механизма государства. Они находятся в тесной взаимосвязи а также соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций. Особенностью этих органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т.е. такими средствами, ресурсами и возможностями, которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент, правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т.п.);

Специфические признаки государственных органов:

  • — являются самостоятельными элементами механизма государства;
  • — наделены государственно-властными полномочиями, в т.ч. возможностью применения в случае необходимости мер принуждения;
  • — действуют от имени государства и по его поручению;
  • — образован и действует на основе принятых государством нормативно-правовых актов;
  • — выполняет свойственные только ему задачи и функции, используя для этого соответствующие формы и методы;
  • — cостоит из государственных служащих и соответствующих подразделений;
  • — имеет соответствующую материальную базу;
  • — выступает в качестве юридического лица при реализации имущественных прав;
  • — oсуществляeт свою деятельность на определенной территории.

В зависимости от основания классификации всю совокупность органов государства можно разделить на различные виды.

  • 1. По порядку образования:
    • — органы, избираемые непосредственно народом (н-р, Государственная Дума, Государственное Собрание-Курултай и т.д.);
    • — органы, формируемые другими государственными органами (Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, администрации краев и областей и т.д.).
  • 2. По способу принятия решений:
    • — коллегиальные (Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ);
    • — единоличные представлены одним лицом (Президент Российской Федерации, Генеральный прокурор и др.).
  • 3. По характеру компетенции:
    • — органы общей компетенции (например, советы министров) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) охватывает многие сферы общественной жизни (экономику, культуру, здравоохранение, охрану правопорядка и др.);
    • — специальной компетенции — специализируется на выполнении какой-то одной функции (министерство финансов, министерство юстиции).
  • 4. По принципу разделения властей:
    • — законодательные (Федеральное Собрание);
    • — исполнительные (Правительство РФ, Министерства и т.д.);
    • — судебные (Верховный Суд РФ, арбитражные суды — Высший Арбитражный Суд РФ и подчиненные ему арбитражные суды Конституционный Суд).
  • 5. По иерархии:
    • — высшие — распространяют свои полномочия на территорию всего государства;
    • — местные — функционируют в административно-территориальных единицах и их полномочия распространяются только на эти регионы.
  • 6. По правовым формам деятельности:
    • — правотворческие;
    • — правоприменительные;
    • — правоохранительные.
  • 7. По срокам полномочий:
    • — постоянные;
    • — временные — создаются в чрезвычайных условиях или для осуществления каких-либо крупномасштабных задач, имеющих общегосударственное значение.

В зависимости от основания классификации один и тот же государственный орган может быть отнесен к различным видам. Например, Федеральное Собрание является одновременно и законодательным, и выборным, и коллегиальным, и органом государственной власти, и органом общей компетенции; министерства являются и исполнительными, коллегиальными органами.

2. Государственные учреждения, организации, предприятия

B cфере государственного управления функционирует множество различных по своему назначению и административно-правовому статусу государственных oрганизаций. Их правовое положение определяется действующим российским законодательством, в определенной части, подзаконными правовыми нормами. Общее, что их объединяет, это отсутствие у них как таковых полномочий, характерных для органов исполнительной власти, т.е. полномочий юридически властного характера. По своему же месту в организации общественной жизни они существенно различаются. Эти различия прежде всего определяются характером таких организаций: либо они являются организациями государственными, либо негосударственными. В зависимости от этого, строятся их взаимоотношения с органами исполнительной власти. Различаются они и по своему назначению. Государственные организации призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства (вооруженные силы, службы безопасности, милиция, налоговая полиция и т.п.) ;

Государственное учреждение — это государственная структура, сформированная для управления определенной сферой или объектом, а также для обслуживания населения страны, обеспечения функционирования государственных органов, рассмотрения различного рода заявлений, жалоб, и других обращений граждан. Государственное учреждение характеризуется присутствием штатного персонала государственных служащих. Кроме того государственное учреждение имеет внутреннюю структуру с определенной субординацией, сметой расходов, бюджета, дисциплиной и перечнем правил внутреннего распорядка, присутствием прав юридического лица, вступлением в надлежащую отраслевую систему с дальнейшим подчинением ее вышестоящему звену. Государственные учреждения не обладают властными полномочиями (за исключением их администраций). Они осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства (выполняют государственный, муниципальный заказ) в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (например, библиотеки, поликлиники, больницы, почта, телеграф, научно-исследовательские институты, вузы, школы, театры и т.д.). Существует такая классификация государственных (или муниципальных) учреждений: бюджетные, казенные, автономные учреждения и предприятия.

Государственные предприятия — это такие подразделения механизма государства, которые также не обладают властными полномочиями (за исключением их администраций). Они осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли (например, предприятия службы быта, связи и т.д.). Государственное предприятие учреждается органами управления Российской Федерации и уполномочены управлять государственным имуществом. Имущество государственного предприятия и вклад государства в предприятие смешанной формы образуется за счет бюджетных ассигнований или вкладов других государственных предприятий, полученных доходов, других законных источников и находится в собственности государства. Государственное предприятие является юридическим лицом, имеет собственное наименование с указанием организационно-правовой формы предприятия и отвечает по своим обязательствам имуществом предприятия.

Разновидностью государственных предприятий являются муниципальные предприятия. Они учреждаются местными Советами народных депутатов или органами местного самоуправления. Имущество муниципального предприятия или вклад органа местного самоуправления в предприятия смешанной формы собственности образуется за счет ассигнований из средств соответствующего местного бюджета или вкладов других муниципальных предприятий, полученных доходов, других законных источников и находится в собственности района, органов местного самоуправления. Муниципальное предприятие, так же как и государственное, является юридическим лицом, имеет собственное наименование с указанием организационно-правовой формы и по своим обязательствам отвечает своим имуществом.

B переходный период в российской экономике многие государственные предприятия были преобразованы в акционерные общества с различными объемами государственных пакетов акций. Это позволяет сделать следующие выводы: во-первых, в стране с переходной экономикой существовало мнение, что сохранять в руках государства целесообразно только пакеты, обеспечивающие определенную степень контроля (обычно 25-30% капитала), что позволяет государству участвовать в управлении, но не ограничивать при этом права частных инвесторов. Крупные государственные пакеты необходимы в первую очередь в стратегически важных отраслях и производствах, что является экономической безопасности страны. Так, Мингосимущество России относит к стратегически важным акционерным обществам предприятия, работающие в сфере естественных монополий , например, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»; предприятия, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, например, предприятия обрабатывающей промышленности; предприятия, акции которых используются для создания интегрированных образований в некоторых отраслях экономики, например, в оборонной промышленности, транспорте, нефтяных компаний и т.д.

В России имеются также отрасли и производства, которые традиционно являются объектом монополии государства. Это водные ресурсы, воздушный бассейн, недра, леса и другие природные богатства, а также транспортные магистрали, единые энергетические системы, памятники культуры и искусства, государственные золотовалютные резервы .

  • 3. Государственные служащие, специально занимающихся управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства. В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды:
    • — лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа (президент, глава правительства, депутаты, министры и др.);
    • — занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники и др.);
    • — занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.);
    • — не обладающие распорядительными полномочиями (врачи в государственных лечебных заведениях, преподаватели вузов, иные служащие, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета);
  • 4. Организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Механизм государства в разное историческое время имел различную структура и функции, т.е. он не является неизменными. На него оказывают свое влияние культурно-исторические, национально-психологические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, уровень экономического развития, соотношение политических сил (внутренние), международная обстановка, характер взаимоотношений с другими государствами (внешние факторы).

Российская Федерация имея большую территорию, имеет сложную структуру механизма государства (общефедеральные органы государственной власти и управления и органы государственной власти и управления субъектов федерации, местные органы власти) и она может в определенных условиях измениться кардинально. Например, в условиях войны возрастает роль армии, спецслужб, предприятий военной промышленности; в условиях роста террористических актов, высокого уровня преступности, коррупции и других негативных явлений особое значение приобретают правоохранительные органы; в условиях духовного кризиса на первое место выдвигаются научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т.д.

В справочных изданиях слово «структура” означает совокупность внутренних связей, строение, внутреннее устройство объекта. Иногда в определение понятия «структура” добавляют, что указанные внутренние связи устойчивы, и что они обеспечивают целостность объекта и его тождественность самому себе.

Структура государственного механизма – это его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев механизма, их соотношение. Структура указывает на то, из чего складывается государственный механизм, какова иерархия (субординация) его составных частей.

Сложившийся в современной России государственный механизм представляет собой целостную единую общую систему, которая состоит из ряда подсистем государственных органов. Каждая такая подсистема включает однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности государственные органы.

Наиболее значительным основанием классификации подсистем государственных органов является характер осуществляемых полномочий. В соответствии с ним выделяются следующие подсистемы государственных органов:

— институт главы государства (президент);

— органы законодательной (представительной) власти (парламент и др.);

— органы исполнительной власти (правительство, органы исполнительной власти субъектов);

— судебные органы;

— надзорно-контрольные органы (прокуратура и др.).

Обратим внимание на особенности названных государственных структурных образований.

1. Глава государства. С принципом разделения властей сообразуется то, что по Конституции РФ Президент как глава государства (подобно тому, как это закреплено, например, в конституциях Франции, Германии, Италии) не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти.

Согласно Конституции, Президент России является гарантом Федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Основным Законом порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Россию как внутри страны, так и в международных отношениях.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами РФ. В развитии данного конституционного положения Федеральный закон «Об обороне» закрепил, что Президент РФ осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ.

Некоторые свои полномочия он осуществляет совместно с Федеральным Собранием России (например, назначение Председателя Правительства и других высших должностных лиц государства).

Наряду с федеральным Президентом институт президентства существует и в ряде республик в составе РФ. При этом правовой статус президента как главы государства либо главы исполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики.

2. Органы законодательной (представительной) власти. Законодательная власть в Российской Федерации (на федеральном уровне) осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента – Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Компетенция палат строго разграничена. Круг полномочий каждой из палат четко очерчен непосредственно в Конституции РФ, и свои полномочия палаты осуществляют, как правило, на самостоятельных раздельных заседаниях. Основным их назначением является законодательная деятельность. В то же время Федеральному Собранию присуще единство правовой природы: единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации является именно Федеральное Собрание (а не Государственная Дума или Совет Федерации).

Органы законодательной власти России делятся на федеральные и региональные, т.е. субъектов Федерации. Это – народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательные собрания республик в составе РФ; думы, законодательные собрания, областные собрания краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Основная особенность органов законодательной власти состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Кроме разработки, дополнения и изменения законов законодательные органы РФ решают и иные вопросы (утверждение Председателя Правительства России, утверждение запросов в суд, принятие политических заявлений и др.).

Отметим и то, что законодательные органы не имеют соподчиненности. Это отличает их нынешнее положение от положения соответствующих органов периода советской власти. Тогда решение нижестоящего Совета могло быть отменено вышестоящим Советом.

В целом отметим: являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер.

Органы исполнительной власти в Российской Федерации. К органам исполнительной власти относятся прежде всего высший орган исполнительной власти – Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти – министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ.

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны Государственной Границы и др.) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и др.). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию их деятельности и контроль за ней.

Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Федеральные органы исполнительной власти издают свои (ведомственные) акты нормативного и ненормативного содержания.

Понятие механизма (аппарата) государства

Механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Без государственного механизма нет и быть не может государства.

Понятие «механизм государства» тесно связано с понятием «государственный аппарат». Последнее принято употреблять в двух смыслах — широком и более узком Байтин, М.И. Механизм современного российского государства // Правоведение. — 2006. — №3. — С. 15-16..

В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с понятием механизма государства, идентично ему.

В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие «государственный аппарат» в науке административного права.

В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется, по общему правилу, в своем широком значении, т. е. как адекватное понятию механизма государства.

Выяснение понятия механизма государства связано с раскрытием его характерных черт или признаков, позволяющих отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов. Данные признаки заключаются в следующем.

Во-первых, механизм (аппарат) государства — это система государственных органов, проникнутая единством принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции РФ, Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.

Во-вторых, механизм (аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и, группы (подсистемы) государственных органов, их соотношение и взаимосвязи. При этом необходимо учитывать, какой основополагающий системообразующий фактор (принцип) структуры государственного механизма закреплен в конституции данного государства в конкретно-исторических условиях.

Конституция РФ, принятая в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г. впервые в конституционной практике России закрепила принцип осуществления государственной власти на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Данный принцип основан на самостоятельности всех ветвей власти, их способности обеспечить сдержки и противовесы в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры.

В ст. 11 Конституции РФ содержатся три пункта, конкретизирующие и закрепляющие разделение властей в качестве основополагающего системообразующего фактора (принципа) структуры механизма современного Российского государства Камалов, О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — №2. — С. 32.:

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Государственный механизм неразрывно связан с функциями государства. Между ними существует тесная обратная связь.

Функции современного Российского государства осуществляются при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов.

Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма — они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М.: Инфра-М-Норма, 2007. — С. 260..

Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков, подсистем.

Под структурой механизма государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев-элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.

Структура механизма государства включает в себя Байтин, М.И. Указ. соч. — С. 17-18.:

— государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций.

Особенностью государственных органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т.е. такими средствами, ресурсами и возможностями которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т.п.);

— государственные организации — это такие подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства (вооруженные силы, службы безопасности, полиция и т.п.);

— государственные учреждения — это такие подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотека, поликлиника, больница, телеграф, научно-исследовательский институт, ВУЗ, школа, театр и т.д.);

— государственные предприятия — это такие подразделения механизма государства, которые тоже властными полномочиями (за исключением их администрации) не обладают, а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию, либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли;

— государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства. В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды:

а) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа (депутаты, президент, глава правительства, министры и др.);

б) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники и др.);

в) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.);

г) лица, не обладающие распорядительными полномочиями (врачи в государственных лечебных заведениях, преподаватели вузов, иные служащие, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета);

— организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимых для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Механизм государства и его структура не остаются неизменными. Они постоянно изменяются, совершенствуются. На них оказывают влияние как внутренние (культурно-исторические, уровень экономического развития и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений государства с другими государствами и т.п.) факторы.

Добавить комментарий