Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Информационное обеспечение выборов — институт избирательного законодательства Российской Федерации»

Актуальность темы диссертационного исследования, обусловлена активным развитием в современной России относительно нового института избирательного законодательства — информационного обеспечения выборов.

Избирательное законодательство Российской* Федерации прошло определенные стадии развития. Одновременно с избирательным законодательством эволюцию претерпела и его важнейшая составная часть — институт информационного обеспечения выборов.

Научный интерес к проблеме правового регулирования информационного обеспечения выборов связан с тем, что углубление правового регулирования в сфере информационного обеспечения выборов, обусловленное происходящими переменами в общественно-политической жизни страны, и укреплением политической системы, предполагает усиление системности нормативного массива, регулирующего составные части информационного обеспечения выборов — информирование избирателей и предвыборную агитацию. В связи с этим необходим поиск современных подходов к вопросу создания, новых и изменения действующих правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов.

Информационное обеспечение выборов способствует осознанному волеизъявлению граждан, обеспечению гласности и открытости избирательного процесса. Организационно-правовые меры по обеспечению эффективности института информационного обеспечения выборов представляются- одними из важнейших составляющих совершенствования избирательной системы в целом.

В ‘законодательство Российской Федерации о выборах в последние годы внесено ряд новелл и изменений в- части информационного обеспечения выборов, направленных на создание дополнительных условий для проведения свободных и справедливых выборов. Однако в дальнейшем совершенствовании нуждаются отдельные правовые нормы, регулирующие правоотношения, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией. Насущной необходимостью является углубленное научное исследование современных проблем правового регулирования и функционирования института информационного обеспечения выборов в тесной связи с другими институтами и принципами избирательного права и процесса.

Актуальность исследования информационного обеспечения выборов связана и с предстоящими избирательными кампаниями по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва (2011 г.) и по выборам Президента Российской Федерации (2012 г.), которые должны проводиться на основе усовершенствованного избирательного законодательства.

В целях усиления гарантий реализации- гражданами их права на получение своевременной и объективной информации об избирательной кампании и кандидатах, баллотирующихся в депутаты, и на выборные должности, необходимо выработать меры по повышению эффективности взаимодействия избирательных комиссий, политических партий, (избирательных объединений), кандидатов в депутаты, на выборные должности и организаций, осуществляющих выпуск средств массовой, информации.

Актуальность организационных проблем реализации правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов; а также выявления пробелов в регламентации информирования избирателей и предвыборной агитации, в том числе, при проведении совместных агитационных мероприятий, в законодательном формулировании дефиниции предвыборной агитации и информирования, избирателей, в ‘ обеспечении гарантий соблюдения равных условий для кандидатов, избирательных объединений при проведении предвыборной агитации, послужили основанием для выбора темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Исследования в области избирательного права и процесса нашли отражения в трудах известных ученых:

B.Е.Чурова, С.М.Шапиева и других.

В современной отечественной юридической литературе проблемам информационного обеспечения выборов посвящены работы А.А.Андреева,

C.В.Большакова, В.П.Волкова, А.Г.Головина, В.П.Горбунова, М.В.Гришиной,

B.П.Журавлева, В.Д.Мостовщикова, В.Н.Фалькова, В.В.Шуленина,

C.В.Юсова и ряда других авторов.

Однако вопросы, связанные с правовым регулированием порядка проведения информирования избирателей и предвыборной агитации, исследованы недостаточно полно и предполагают продолжение дальнейшей работы в соответствии с требованиями, предъявляемыми временем и практикой проведения избирательных кампаний к институту информационного обеспечения выборов.

Объектом диссертационного исследования’ выступают правовые отношения, складывающиеся между субъектами избирательного права» в процессе информирования избирателей и предвыборной агитации при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормы права, образующие институт информационного обеспечения выборов в Российской Федерации, в том числе регламентирующие его составные части — информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Целью диссертационного исследования является анализ правовых отношений, складывающихся при осуществлении информирования избирателей по вопросам подготовки и проведения выборов в Российской Федерации, проведения предвыборной агитации, взаимодействия участников избирательного процесса по вопросам информационного обеспечения избирательных кампаний.

Вышеперечисленные цели достигаются путем решения следующих задач: проведение теоретико-методологического исследования закономерностей развития и правовой природы информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства Российской Федерации;

— анализ становления института информационного обеспечения выборов в Российской Федерации и выявление этапов его развития;

— установление целей, задач и способов информирования избирателей как неотъемлемой части информационного обеспечения выборов, в Российской Федерации;

— определение субъектов информирования- избирателей, проведение их классификации и исследование форм их деятельности;

— выявление целей и задач предвыборной агитации, анализ форм иь методов ее проведения в> Российской Федерации;

— установление видов организаций, выпускающих средства- массовой, информации, исследование особенностей правового регулирования’ проведения предвыборной агитации на каналах организаций, телерадиовещания и в периодических печатных изданиях и определение путей его совершенствования;

— исследование правовых основ и организационных условий проведения предвыборной агитации посредством- агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения агитационных материалов.

С.И.Носова, В.А.Ржевского, З.А.Станкевич, Б.А.Страшуна, В.И.Фадеева, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, И.С.Яценко и других.

Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод познания государственно-правовых явлений, предполагающий рассмотрение анализируемых явлений в их развитии и взаимосвязи, а также иные общенаучные методы — исторический, логический, системного анализа, структурно-функциональный и др. Использовались частнонаучные методы — сравнительно-правовой, формально-юридический, а также статистический и другие специальные методы. Их применение позволило диссертанту изучить объект исследования целостно и всесторонне. К примеру, сравнительно-правовой метод применялся при анализе нормативных правовых актов, регулирующих проведение телевизионных дебатов кандидатов на выборные должности в ходе проведения избирательных кампаний в,различных государствах Европы и Америке.

Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации 1993 года, международные правовые акты, устанавливающие международные избирательные стандарты (в том числе Декларация о критериях свободных и справедливых выборов от 26 марта 1994 года, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября12002 г.), федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 12 июня 2002 № 67-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 № 51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 № 19-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «О выборах Президента Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации. Были проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие вопросы правового регулирования информационного обеспечения выборов, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Были изучены постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. В диссертационном исследовании также использованы решения Европейского Суда по правам человека.

При исследовании темы были проанализированы источники официальной электоральной статистики и судебной практики, изданные ЦИК России по итогам федеральных и региональных избирательных кампаний, проведенных в 1995-2009 годах.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства Российской Федерации.

В диссертации выявлены этапы эволюции правового регулирования информационного обеспечения выборов в Российской Федерации.

В работе устанавливается, что специфика института информационного обеспечения выборов связана с особой ролью ^ его составных частей -информирования избирателей и предвыборной агитации, раскрывается значение информации и роль информационного обеспечения выборов в обеспечении гласности и открытости избирательного процесса как необходимого условия проведения демократических выборов.

В диссертации с учетом результатов анализа избирательного законодательства, практики его применения в ходе избирательных компаний, а также судебных решений содержатся предложения по совершенствованию правового регулирования правоотношений, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией, в том числе выработки четких критериев разграничения предвыборной агитации от информирования избирателей с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны, отражающие авторское понимание конституционно-правовой природы института информационного обеспечения избирательного процесса в Российской Федерации.

• 1 Автор диссертации делает вывод о том, что информационное обеспечение выборов является комплексным институтом избирательного законодательства Российской Федерации, объединяющим группу взаимосвязанных норм федеральных законов о выборах, законов субъектов Российской Федерации о выборах и подзаконных актов, и регулирующим информационные и агитационные правоотношения, состоящим из двух частей — информирования избирателей и агитации за кандидата (кандидатов), список кандидатов (списки кандидатов) либо против них.

Институт информационного обеспечения выборов как комплексный • правовой регулятор имеет наибольшую эффективность- по сравнению с отдельными правовыми нормами, регламентирующими информирование-избирателей и предвыборную* агитацию. Таким образом, системное нормативное правовое регулирование предвыборных информационных-процессов является институциональным правовым регулированием.

Под институционализацией информационного обеспечения* выборов следует понимать, нормативно-правовую и процедурно-процессуальную регламентацию данного института, где субъекты правоотношений, возникающих в процессе информационного обеспечения выборов, при всех их различиях и особенностях образуют единую взаимосвязанную систему, которая обеспечивает эффективное функционирование данного правового института.

Одной из важнейших составляющих правовой институционализации информационного обеспечения выборов является закрепление системы гарантий прав граждан Российской Федерации на получение и распространение информации о выборах.

Институционализация информационного обеспечения выборов дает возможность систематизировать и сгруппировать информационные и агитационные правоотношения по разным критериям, предварительно упорядочивая их в отношении норм, целей и задач информирования избирателей и предвыборной агитации. Таким образом, информационные правоотношения — действия участников избирательной кампании в связи с подготовкой и распространением информации, касающейся выборов, регламентированные нормами избирательного и информационного права, и не носящей агитационный характер. Избирательные агитационные правоотношения* — это отношения, возникающие между ^ субъектами избирательного процесса, урегулированные нормами избирательного права, побуждающие или имеющие целью побудить избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов или против них.

• Проведя конституционно-правовой анализ избирательного законодательства Российской Федерации, автор выявил этапы совершенствования правового регулирования информирования избирателей и предвыборной’ агитации на основе специфики задач, решаемых законодательством’ о выборах в целом и его институтами, в том числе институтом информационного обеспечения выборов, на том или ином этапе государственно-правового развития России.

Первый этап (1991-1993 гг.) характеризуется тем, что выборы, в том числе их важные составляющие — информирование избирателей и предвыборная^ агитация, регулировались преимущественно не избирательными законами, а иными нормативными актами, в первую очередь указами Президента Российской Федерации, что было обусловлено отсутствием полноценной системы избирательного^ законодательства, отвечающего изменившимся политическим и социально-экономическим условиям. На втором этапе (1994—2001 гг.) выборы проводились в соответствии с федеральными и региональными законами, принятыми легитимно сформированными законодательными (представительными) органами. В 1994 г. был принят первый универсальный федеральный закон, регулирующий подготовку и проведение выборов в Российской Федерации, -Федеральный закон от 6 декабря 1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором содержалось ряд новелл в сфере информирования избирателей и предвыборной агитации. На третьем этапе (2002-2009 гг.) происходит совершенствование нормативных правовых актов по информационному обеспечению выборов. В 2002 г. был принят Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на-участие в-референдуме граждан Российской Федерации», в котором впервые был закреплен институт информационного обеспечения выборов, объединяющий две его составные части — информирование избирателей и предвыборную агитацию.

• Диссертант отмечает, что законодательство Российской Федерации о выборах не содержит дефиниции информирования избирателей и предлагает’ внести в ст. 45 Федерального закона от 12 июня- 2002 года №67-ФЗ: «Об основных гарантиях избирательных прав и права- на участие в референдуме’: граждан Российской Федерации» определение информирования избирателей как деятельности, осуществляемой субъектами информирования- в период,-избирательной кампании и имеющей целью > способствовать осознанному волеизъявлению граждан Российской Федерации посредством распространения информации о выборах, не содержащей признаков агитации.

Автор исследовал специфику регулирования данной составляющей информационного обеспечения выборов и предлагает классифицировать виды информирования избирателей в зависимости: от субъектов информирования — на официальное • и неофициальное; от объектов информирования — на общее и специальное; от сроков распространения информации, — на неограниченное распространение -и ограниченное распространение информации.

• Проанализировав правовое регулирование порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, являющегося разновидностью информирования избирателей, диссертант отмечает, что полученная в ходе проведения опросов информация может оказать влияние на формирование позиции избирателя, на его волеизъявление на избирательном участке. Учитывая, что отсутствие необходимых реквизитов (время проведения опроса, число опрошенных и т.д.), указанных в Федеральном законе от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», может привести к обнародованию недостоверных данных, а следовательно, к искажению реальной ситуации, к примеру, о поддержке избирателями того или иного кандидата, предлагается установить юридическую ответственность за опубликование (обнародование) недостоверных опросов общественного мнения, включив в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статью «Нарушение порядка, опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения».

• > В диссертации обосновываются предложения о необходимости правового регулирования обязательного участия’ представителей политических партий, являющихся^ кандидатами, в депутаты и на выборные должности, в совместных предвыборных агитационных мероприятиях, для чего, как полагает автор, необходимо внести дополнения в ст. 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

• Диссертант в целях более полной реализации прав избирателей на информирование о деятельности политических партий считает целесообразным нормативно урегулировать основы проведения совместных агитационных мероприятий- на каналах теле- радиовещания, в печатных СМИ, на сайтах информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированных в качестве СМИ. Для более полного обеспечения гарантий избирательных прав граждан на получение информации о выборах предлагается законодательно закрепить проведение совместных агитационных мероприятий в период прайм-тайма, для чего, по мнению л автора, необходимо внести в ст. 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определение прайм-тайма: «Прайм-тайм — местное время в период с семи часов до девяти часов, и с девятнадцати часов до двадцати трех часов, т.е. период, на который приходится наибольшая аудитория радиослушателей и телезрителей».

• Констатируя отсутствие в российском законодательстве правового регулирования политической рекламы, в том числе условий ее проведения в межвыборный период, в целях совершенствования информационного обеспечения выборов в Российской Федерации и необходимости разграничения политической рекламы от иных методов предвыборной агитации диссертант обосновывает целесообразность закрепления в избирательном законодательстве правовых норм о политической рекламе как информации, распространяемой об избирательном объединении, кандидате в депутаты, на выборную должность, а равно и информации, не связанной с избирательной кампанией, преимущественно акцентирующей внимание на личных и профессиональных качествах кандидата, программных целях избирательного объединения, с использованием определяемых законодательством форм и методов рекламы, и направленной на привлечение внимания к объекту информирования, формированию и поддержанию определённого общественного мнения по отношению к нему.

Поскольку объем информации, связанной- с выборами, в настоящее время значительно расширился; в том числе за счет развития’ современных информационных технологий — информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», мобильной связи (смс-сообщения информационного и агитационного характера), автор» пришел к выводу о необходимости включить в главу VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правовых норм, регламентирующих порядок проведения предвыборной агитации через сайты информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированные в качестве СМИ, а также касающихся порядка информирования избирателей и предвыборной агитации через мобильный телефон (с помощью смс) по предварительному запросу избирателя.

В диссертации отмечается, что проведенный анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики в целом подтверждает соответствие международным избирательным стандартам правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов. Вместе с тем практика рассмотрения избирательных споров, а также накопленный опыт проведения избирательных кампаний и развития современных технологий, применяемых в избирательном процессе, свидетельствуют о необходимости своевременного внесения корректировок в правовое регулирование отдельных форм и методов как информирования избирателей, так и предвыборной агитации.

По мнению диссертанта, для решения задач по совершенствованию правового регулирования информационного обеспечения выборов необходимо Г продолжить работу по систематизации действующего законодательства путем как закрепления необходимых процедурно-процессуальных норм, так и консолидации правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов, в том числе относящихся к различным отраслям права, существенно расширив главу VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что научные положения, оценки и выводы, сформулированные в исследовании, развивают и дополняют знания в области информационного обеспечения выборов в Российской Федерации в связи с существующей потребностью общественности, в первую очередь участников избирательного процесса, в совершенствовании правового регулирования информационного обеспечения выборов, поскольку недостаточно четкое регулирование, а в отдельных случаях и полное отсутствие регламентации некоторых сторон информационной и агитационной деятельности субъектов избирательного права ведет к правовым спорам и судебным разбирательствам в ходе избирательных кампаний, что негативно сказывается на проведении выборов и легитимации их результатов.

Практическая значимость исследования связана с тем, что теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертационного исследования, и результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования процессов правотворчества и правоприменения в сфере информирования избирателей и предвыборной агитации. Материалы диссертации могут представлять интерес для членов и сотрудников аппарата избирательных комиссий различного уровня, занимающихся вопросами информационного обеспечения выборов, для представителей средств массовой информации, специалистов, осуществляющих организационное и юридическое сопровождение избирательных кампаний; студентов юридических и других профильных вузов. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации». Новеллы, предлагаемые диссертантом, позволят более эффективно обеспечивать реализацию избирательных прав граждан.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного строительства и права федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования- «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также отражены в опубликованных научных статьях автора.

Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, -сделанных автором в ходе обсуждения исследуемых проблем на всероссийских и региональных научно-практических конференциях в период с 1998 по 2010 гг., в частности, диссертант выступал в сентябре-октябре 2007 г. с циклом сообщений, посвященных вопросам правового регулирования информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства Российской Федерации, в том числе проблемам информирования избирателей и предвыборной агитации на различных этапах избирательной кампании, на всероссийских научно-практических конференциях на тему «Роль.СМИ в развитии толерантности и формировании общественного мнения», организованных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Московским бюро по правам человекам и Альянсом руководителей региональных средств массовой информации.

Содержащиеся в диссертации предложения, рекомендации автора по вопросам информационного- обеспечения выборов и выводы были использованы при1 подготовке предложений ЦИК России по внесению изменений и дополнений в, федеральные законы о- выборах, а также при разработке постановлений, иных нормативных документов Центральной -‘ избирательной комиссии Российской Федерации в период с января 1998 г. по настоящее1 время.

Материалы диссертационного исследования автора используются в качестве учебно-методических материалов в. программе спецкурса «Избирательные системы, избирательные процессы и технологии» в-МГУ им. М.В.Ломоносова.

Структура работы < обусловлена поставленной целью исследования и направлена на решение вытекающих из нее задач. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Понятие и содержание информационного обеспечения выборов

Важной составной частью избирательного процесса является его информационное обеспечение, которое способствует осознанному волеизъявлению избирателей, гласности выборов и включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, юридические и физические лица в соответствии с законом. В то же время органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, политических партиях, выдвинувших списки кандидатов. Это делает избирательная комиссия.

Информационное обеспечение выборов осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, периодических печатных изданий. Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, свободны в своей деятельности по информированию избирателей. Однако информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распространяемые иным способом, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство кандидатов, политических партий.

Разновидностью информирования избирателей является опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, которое должно производиться в соответствии с требованиями и ограничениями, установленными законом. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами средства массовой информации, граждане и организации, публикующие их, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион (территорию) проведения опроса, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, заказчиков проведения и платного опубликования опроса.

Предвыборная агитация: понятие и формы

Основной целью агитационной части информационного обеспечения выборов является ознакомление избирателей с кандидатами, их личными и деловыми качествами, политическими пристрастиями, предвыборными программами и т.п., что способствовало бы формированию у избирателей осознанного выбора наиболее достойного, с их точки зрения, кандидата.

Правом на проведение агитации за или против любого зарегистрированного кандидата (списка кандидатов) в соответствии с российским законодательством обладают граждане, общественные объединения, в том числе политические партии. В агитации при проведении выборов не могут принимать участие избирательные комиссии и их члены с правом решающего голоса, государственные органы, органы государственной власти и местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения и их представители при совершении обрядов и церемоний, а также лица, замещающие государственные должности категории «А» и выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения, воинские части, военные учреждения и организации, представители организаций, осуществляющих выпуск СМИ при осуществлении ими профессиональной деятельности, иностранные граждане.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата (списка кандидатов) и создания соответствующего избирательного фонда и заканчивается в ноль часов за сутки до дня голосования. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. Любая публичная агитация накануне и в день голосования запрещается, однако агитационные печатные материалы, ранее размещенные вне зданий и помещений избирательных комиссий, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Содержание, формы и методы агитации могут быть самыми разнообразными и самостоятельно определяются самими кандидатами и избирательными объединениями: через средства массовой информации; посредством проведения массовых предвыборных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.

При проведении предвыборной агитации в любых формах не допускается злоупотребление свободой массовой информации. К наиболее злостным проявлениям злоупотребления правом на предвыборную агитацию в соответствии с действующим законодательством следует отнести:

• агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны;
• подкуп избирателей (как самими кандидатами, избирательными объединениями, так и их доверенными лицами и иными полномочными представителями, а также иными организациями, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации). Подкуп запрещен как в прямой, так и в косвенной форме. К формам подкупа избирателей можно отнести вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей иначе как за выполнение предвыборной организационной работы (например, дежурство на избирательных участках, сбор подписей, агитационная работа), вознаграждение избирателей за организационную работу в зависимости от итогов голосования или обещание такого вознаграждения, распространение (распродажу) любых товаров (за исключением печатных), предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях и др.

За соблюдением правил предвыборной агитации следит соответствующая избирательная комиссия, которая вправе в случае злоупотребления кандидатом, избирательным объединением, правом на ведение предвыборной агитации отменить свое решение о регистрации кандидата (списка кандидатов), а также вправе обратиться в правоохранительные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, в том числе о судебной ответственности средств массовой информации.

Предвыборная агитация в средствах массовой информации

Законодательство предусматривает равный доступ всех кандидатов к электронным и печатным средствам массовой информации. Средства массовой информации различаются между собой в зависимости от вида их учредителей и способов финансирования, а, соответственно, порядок использования этих средств массовой информации в целях предвыборной агитации имеет свои отличия. К ним можно отнести:

• средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения, либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъекта федерации, местного) или средств местного самоуправления, либо которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации, — обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, равные возможности проведения предвыборной агитации;
• иные средства массовой информации, не подпадающие под вышеперечисленные категории, вправе предоставлять эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, на договорной основе, при этом оплата последними должна осуществляться на равных условиях исключительно через соответствующие избирательные фонды.

Все зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, имеют право на предоставление им эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории, на которой проводятся выборы, на равных основаниях.

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие кандидатам, избирательным объединениям, в организации и проведении предвыборных встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями. По заявке избирательных комиссий помещения, пригодные для проведения публичных предвыборных мероприятий и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственности государственных предприятий, учреждений, организаций безвозмездно предоставляются в пользование на установленное избирательной комиссией время для проведения кандидатами и их доверенными лицами, представителями избирательных объединений встреч с избирателями.

Все зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, имеют право выпускать и распространять печатные агитационные материалы, экземпляры (или копии) которых в обязательном порядке представляются в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (список кандидатов).

В целях обеспечения равенства и защиты прав кандидатов законодательством предусмотрены особые правила и требования, касающиеся содержания и порядка распространения данного рода печатной продукции:

• запрещается распространение анонимных агитационных печатных материалов;
• все агитационные печатные материалы должны содержать наименования и адреса организаций (фамилии, имена, отчества и адреса мест жительства лиц), изготовивших печатные материалы, равно как подобные сведения об организациях и лицах, заказавших изготовление данных печатных материалов, а также информацию о тираже и о дате выпуска;
• агитационные материалы могут вывешиваться в помещениях, на зданиях и иных объектах только с согласия их собственников или владельцев;
• запрещается вывешивать агитационные печатные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях избирательных комиссий, у входа в них и в помещениях для голосования;
• в сроки, установленные законодательством (органы местного самоуправления обязаны организовать на территории каждого избирательного участка (не менее одного на избирательный участок) специальные места, удобные для посещения избирателями, для вывешивания или расклейки агитационных печатных материалов. Всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, должны быть обеспечены равные условия для вывешивания таких материалов, в частности, должна быть выделена равная площадь на этих специально отведенных местах.

Информационное обеспечение выборов

Одной из достаточно важных составных частей выборов является их информационное обеспечение. Без достаточной и достоверной информации в период избирательной кампании избирателям трудно определиться в собственном окончательном выборе. Информационное обеспечение выборов включает информирование избирателей и предвыборную агитацию. И то, и другое способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности в проведении выборов и предполагает разные методы их проведения.

Информирование избирателей должно нести факты, не сопровождаемые их оценками агитационного характера. Информирование имеет место как во время избирательной кампании, так и в межвыборный период. В отличие от информирования предвыборная агитация — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Агитация выражается, в первую очередь, в побуждающих оценках. В ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предвыборная агитация не определена как агитационные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей к участию или неучастию в выборах.

Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав. Очевидно, что названная деятельность должна также соответствовать специальным требованиям законодательства об информации, информатизации, защите информации и о средствах массовой информации.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках. Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Информирование избирателей, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках осуществляют комиссии. Деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей, участников референдума осуществляется свободно.

В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной таким сообщениям. Журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, участвовавшие в деятельности по информационному обеспечению, не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период соответствующей избирательной кампании и в течение одного года после окончания соответствующей избирательной кампании, за исключением случая, когда на них было наложено в соответствии с трудовым законодательством взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным. Данная гарантийная норма направлена на ограждение названных лиц от стороннего давления, имеющего целью заставить их в рамках информационного обеспечения выборов в нарушение законодательства вести предвыборную агитацию в чьих-либо интересах.

В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа запрещается публикация (обнародование) данных о результатах выборов, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет). В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет).

Предвыборная агитация. Граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании:

а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

с) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий);

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

Кандидат, избирательное объединение, избирательный блок самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Расходы на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке.

Запрещена оплата агитации за кандидата, избирательное объединение, избирательный блок из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день голосования. Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

б) лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе, в том числе военнослужащим, лицам, замещающим государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения;

в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

г) благотворительным организациям и религиозным объединениям, учрежденным ими организациям, а также представителям религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

е) иностранным гражданам, за исключением тех случаев, когда они имеют право избирать и быть избранными на муниципальных выборах, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

При этом, однако, лица, замещающие выборные муниципальные должности, вправе проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

Политическая партия, в том числе входящая в избирательный блок, в случае выдвижения ею или соответствующим избирательным блоком кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу соответственно уровню выборов не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также в Интернете. Политическая партия, входящая в избирательный блок, вправе не публиковать свою предвыборную программу в случае, если этот избирательный блок в указанный срок опубликует свою предвыборную программу. Такая публикация должна быть осуществлена в рамках использования бесплатной печатной площади, предоставленной в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав, иным законом, либо оплачена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается. Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее вывешенные вне помещений для голосования, зданий и помещений комиссий в установленном федеральным законом порядке на расстоянии не менее 50 метров от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах. В случае проведения повторного голосования агитационный период возобновляется со дня назначения соответствующей комиссией дня повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня повторного голосования.

Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, в том числе для представления избирателям предвыборных программ. Эфирное время на каналах указанных организаций телерадиовещания и печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам за плату. В то же время четко определенный и равный для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков минимум эфирного времени и печатной площади предоставляется бесплатно.

Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки не вправе использовать предоставленные им бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения, избирательные блоки. Исключение составляет проведение предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами, выдвинутыми избирательным объединением, избирательным блоком, а также избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшими этих кандидатов, в отношении зарегистрированных кандидатов, выдвинутых этим же избирательным объединением, избирательным блоком.

Негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам эфирное время, печатную площадь, если они учреждены не менее чем за один год до начала избирательной кампании. Условия оплаты эфирного времени, печатной площади, предоставляемых негосударственными организациями телерадиовещания и редакциями негосударственных периодических печатных изданий, должны быть едины для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Это требование не распространяется на редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденные кандидатами, избирательными объединениями, блоками.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Заявления о выделении помещений для проведения встреч зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, блоков с избирателями рассматриваются государственными органами, органами местного самоуправления в течение трех дней со дня их подачи. Уведомления организаторов митингов, демонстраций и шествий рассматриваются органами местного самоуправления не позднее чем в семидневный срок в соответствии с законодательством РФ.

По заявке зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, блока помещения, пригодные для проведения массовых мероприятий и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляются собственником, владельцем на установленное избирательной комиссией время зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам, представителям избирательных объединений, блоков для проведения встреч с избирателями. При этом комиссии обязаны обеспечить равные условия для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков при проведении массовых мероприятий. Если указанное выше помещение, а равно помещение, находящееся в собственности организации, имеющей государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, было предоставлено для проведения предвыборных массовых мероприятий одному из кандидатов, избирательных объединений, блоков, собственник, владелец помещения не вправе отказать другим из них в предоставлении помещения на таких же условиях.

Кандидаты, избирательные объединения, блоки вправе на основе договора арендовать здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности, для проведения собраний, встреч с избирателями, митингов, публичных дебатов, дискуссий и других массовых мероприятий. Предвыборная агитация и публичные выступления зарегистрированных кандидатов на мероприятии, финансируемом, организуемом или проводимом для населения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, допускаются только в случае, если об этом мероприятии были извещены все зарегистрированные кандидаты по данному избирательному округу и им была предоставлена возможность выступить на этом мероприятии. Предвыборная агитация в расположении воинских частей, военных организаций и учреждений запрещаются, за исключением случая, когда единственное здание, помещение, пригодное для встреч с избирателями, находится в расположении воинской части.

Кандидаты, избирательные объединения, блоки вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством РФ. Все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы, за исключением распространяемых через средства массовой информации, должны содержать наименование и юридический адрес организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов. Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением, блоком в соответствующую избирательную комиссию. Вместе с указанными материалами должны быть также представлены сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы. Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу. Запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Органы местного самоуправления по предложению соответствующей комиссии обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на территории каждого избирательного участка. Такие места должны быть удобны для посещения избирателями, участниками референдума и располагаться таким образом, чтобы избиратели могли ознакомиться с разметенной там информацией. Площадь выделенных мест должна быть достаточной для размещения на них информационных материалов комиссий и агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам должна быть выделена равная площадь для размещения печатных агитационных материалов. Перечень указанных мест доводится комиссиями, по предложениям которых выделены эти места, до сведения кандидатов, избирательных объединений, блоков.

Размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, производится на равных условиях для всех кандидатов, избирательных объединений, блоков. При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается.

Запрещается вывешивать (расклеивать, размещать) печатные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях и помещениях комиссий, в помещениях для голосования и на расстоянии менее 50 метров от входа в них.