Источники экологического права

Источники экологического права, образующие экологическое законодательство, представлены на рис. 14.2.

Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Наконец, в числе источников экологического права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Источниками экологического права являются следующие правовые документы: 1) Конституция; 2) законы и кодексы в области охраны природы; 3) Указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; 4) нормативные акты министерств и ведомств; 5) нормативные решения органов местного самоуправления.

Источниками экологического права являются нормативные акты, регулирующие экологические отношения: Конституция Российской Федерации, конституционные и федеральные законы, кодексы, указы. Большое место отводится подзаконным актам, с помощью которых законы претворяются в жизнь: постановлениям, распоряжениям, нормативно-правовым актам министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

К источникам экологического права Польши относятся нормы Конституции, Водное право, Геологическое и горное право, Строительное право, Рыболовное право, Закон о рыболовстве на внутренних водоемах, Закон об отходах, Закон об охране природы, Закон об общественной безопасности продуктов. Проекты закона о химических веществах и нового административного кодекса находятся в стадии законодательной процедуры.

Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Круг источников экологического права Республики Польша в основном идентичен российскому. В Польше действуют акты различной юридической силы: законы и кодексы, постановления правительства, ведомственные акты, но их форма и названия выглядят достаточно своеобразно.

Другим источником экологического права служат Основы законодательства РФ об охране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных районах.

Источники экологического права

Субъекты экологического правотворчества. Эта группа обозначается по другим критериям. Их можно выделять в зависимости от подхода к определению источников экологического права: широкому и узкому. В первом случае ими являются не только органы государственной власти, уполномоченные на создание российского экологического законодательства (Федеральное Собрание, Президент, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), но в пределах своей компетенции — суды, международные организации, физические и юридические лица, вступающие, например, в договорные отношения общего характера, заключающие трудовой договор, принимающие устав, статут, иной акт и пр. Во втором случае речь идет о субъектах принятия законодательных и нормативно-правовых актов.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

В целом круг источников права (с учетом различий правовых систем и большей или меньшей ролью судебной практики и обычая) совпадает. В большинстве стран достаточно развиты конституционные нормы, устанавливающие экологические права граждан и другие основные положения, а также действуют законы об охране окружающей среды как комплексные правовые акты, регулирующие основные группы отношений в области взаимодействия человека с окружающей средой, а также законы, регламентирующие охрану животного мира, ландшафтов, лесов, вод, обращение с отходами и опасными веществами и т. п. Конкретны и многочисленны подзаконные акты и нормы, содержащиеся в технических стандартах и пр. Содержание перечисленных источников права будет рассматриваться в главах Общей и Особенной частей учебника. Здесь же приведем классификацию источников экологического права ФРГ, как она представлена в учебнике Б. Бендера, Р. Шпарвассера, Р. Энгеля (3-е издание, 2000 г.), а затем, только для примера, перечислим некоторые источники экологического права Франции, Польши и стран Балтии.

Характеризуя источники экологического права США, И. О. Краснова описывает конституционное законодательство и содержащиеся в нем нормы как «косвенный источник» экологического права и прослеживает историю развития американского экологического законодательства и роль таких законов, как о лицензировании добычи угля 1975 г., о рекультивации земель и контроле за открытыми разработками 1977 г., о размещении твердых отходов 1965 г., о контроле за загрязнением вод 1948 г. и др., отмечая при этом спад законотворческой работы в 80—90-х годах прошлого века, когда принимались в основном лишь поправки к действующему законодательству. Она называет примерное количество природоресурсовых законов (статутов) — только на федеральном уровне свыше 300; действуют и акты штатов; развито подзаконное нормотворчество. В систему подзаконных актов входят, как и в других странах, правила, стандарты, руководства, нормативы, рекомендации, принимаемые министерствами и ведомствами. Их объем чрезвычайно велик: ежегодно только Агентство по охране окружающей среды во исполнение 10 федеральных законов принимает и издает более 300 подзаконных актов, а меньше чем за пять лет только к поправкам к Закону о чистом воздухе 1990 г. оно приняло более 60 актов. Наконец, велика роль обычая и судебного прецедента.

Конституция РФ как источник экологического права содержит важнейшие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и окружающей среды. Эти нормы должны рассматриваться: а) как конституционные начала экологического права, взятые в целом в своей совокупности и взаимосвязях; б) как специальные предписания высшей юридической силы применительно к отдельным экологическим отношениям и их объектам.

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: службами санэпиднадзора — в области санитарной охраны окружающей среды; Госстандартом России — в области экологической стандартизации продукции массового производства; Госгортехнадзором России — в области промышленной безопасности и безопасного ведения горных работ; Минстроем России — в части выполнения экологических требований при проектировании строительства. Последним утверждены, в частности, СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» иСП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» .

Требования к письменным источникам экологического права. Нормативно-правовые акты должны иметь объективно выраженную форму закона, постановления, указа, инструкции и — т. п., приниматься лишь тем субъектом правотворчества, который уполномочен принимать их в форме, определенной законом (Президент принимает указы, Правительство — постановления, парламент — федеральные законы); акт должен быть опубликован (доведен до общего сведения) в установленном законом порядке (ст. 15 Конституции РФ).

Судебные решения не являются источниками экологического права, но имеют большое значение с точки зрения толкования экологических правовых норм и единообразного их применения.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.

Самый низкий уровень актов как источников экологического права — локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях. Они становятся источниками экологического права при условии, если санкционированы государством. Различаются локальные акты общего характера и специальные. Акты общего характера — коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимают уставы предприятий. В них содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Подзаконные нормативные акты как источники экологического права представляют собой документы нормативного характера, принятые Президентом и Правительством Российской Федерации, а также федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Гражданский кодекс РФ, являющийся источником экологического права, определяет состав гражданского законодательства в ст. 3, которая называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Согласно этой статье гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

С данных позиций все нормы Земельного права разделяются на четыре группы. Первая группа — нормы, регулирующие земельно-гражданские отношения (купля-продажа земель, наследование, аренда, залог и т.п.); вторая — земельноадминистративные, регулирующие управленческие отношения в области использования, распределения и перераспределения земель, с учетом их количества и качества; третья — земельные отношения, связанные с использованием земель и выполнением прав и обязанностей землепользователями; наконец, четвертая группа норм — земельноэкологические нормы, регламентирующие охрану земель в качестве природного фактора и защиты окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель. В этой части «Земельный кодекс” и «Основы земельного законодательства” можно рассматривать как источники экологического права.

В любом правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон, адекватно регулирующий экологические права человека и гражданина, обеспечивающий механизм их защиты, а также формирующий общественные отношения собственности на природные ресурсы, содержащий правовые нормы по природопользованию и охране окружающей природной среды, по пресечению и профилактике правонарушений в этой области.

Положения Конституции конкретизируются в источниках экологического права, таких как закон «Об охране окружающей среды», закон «Об охране здоровья граждан», указы Президента, среди которых следует отметить указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», постановления Правительства России «О федеральной целевой программе «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядер-ными материалами, их утилизация и захоронение» на 1996-2005 годы» от 23 октября 1995 г., «О федеральной целевой программе «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» от 19 октября 1996 г. и др.

Нормативно-правовые акты, содержащие эколого-право-вые нормы, являются источниками экологического права. Это в первую очередь Конституция РФ, международные договоры РФ, законы РФ, федеративные договоры РФ, нормативно-пра-вовые акты Президента РФ и Правительства РФ, законодательные и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, ведомственные нормативно-правовые акты, нормативно-право-вые акты органов местного самоуправления, локальные акты, а также правовой обычай. Для расширения содержания экологических правовых норм и их толкования важное значение имеют судебные решения Конституционного, Высшего арбитражного и Верховного судов РФ.

Понятие, особенности, классификация и система источников экологического права.

Названные виды нормативных правовых актов носят подзаконный характер. В системе источников экологического права они расположены в определенной иерархии и занимают значительное место. Следует отметить, что с учетом перспектив создания правового государства их удельный вес должен быть существенно уменьшен. Основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. В то же время роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что «в основном в форме конкретизации реализуется право выраженное в законах»1.

Рекомендуемая литература: Бандорин Л. Е. Современное состояние и тенденции развития экологического законодательства города Москвы,— В кн.: Экологическое право России на рубеже XXI века / Под ред. А. К. Голиченкова. С. 105—113; Бажайкин А. Л. Сравнительный анализ природоресурсного законодательства Российской Федерации и Удмуртской Республики.— В кн.: Экологическое право России/Под ред. А. К. Голиченкова. Вып. 1. С. 235—237; Никишин В. В. Законодательство об охране окружающей среды // Там же. С. 226—228; Игнатьева И. А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего законодательства, причины их появления // Экологическое право. 2002. № 1. С. 28—37; Катушенок В. К. Развитие экологического законодательства в деятельности Московской городской думы // В кн.: Экологическое право России/Под ред. А. К. Голиченкова. Вып. 2. С. 106—112; Злотникова Т. В. Особенности экологического законодательства субъектов Российской Федерации //Там же. С. 236—238; Опилат Н. И. Некоторые вопросы становления и состояния источников экологического права // Там же. С. 274—276; Маликова Э. М. Экологическое законодательство Республики Башкортостан.

Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств в системе источников экологического права. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Его общая характеристика и место в системе источников экологического права. Законодательство об окружающей среде.

Гражданское, конституционное, административное, предпринимательское, уголовное и иное законодательство как источник экологического права.

В отношении правовой идеологии, правосознания, правовых эмоций вопрос выглядит несколько сложнее. Тем не менее находятся аргументы за включение их в число источников экологического права, которые подсказывает реальная действительность. Под влиянием идеологии (принципов, взглядов, экологического мировоззрения) проводятся акции протеста тысячами людей против экспорта опасных отходов, т. е. осуществляются определенные акты поведения, под влиянием правовых эмоций зарождается законодательная инициатива, оказывается давление на субъектов, принимающих письменные акты, направленные на охрану животных; экологическое правосознание вызывает действия по уничтожению (к сожалению, иногда в противоправных формах) лабораторий и похищению подопытных животных, используемых для медицинских экспериментов и работ в области ксенотранспланто-логии (т. е. выращивания животных для получения органов и тканей в целях пересадки их человеку) и проч. Может быть, экологическое право как никакая другая отрасль способно к расширению круга источников права, т. е. того, чем руководствуются люди, принимая решения о поступках, имеющих юридические последствия, и совершая их. Это связано, конечно, и с глобальным характером экологического права, тенденцией превращения экологического законодательства в некую суперотрасль.

По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источниках экологического права.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека — конечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1991 г.).

Регулирование отношений в области использования природных ресурсов предусматривается Земельным кодексом РСФСР, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Федеральным законом «О животном мире». Источники экологического права процессуального характера — это Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, различные правовые акты и постановления Правительства РФ.

Закон РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения принят 19 апреля 1991 г. Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды -производственной, бытовой, природной. Экологические требования, выраженные в статьях закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилизации производственных и бытовых отходов, ст. 11 — о планировке и застройке населенных пунктов и т.д.

Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в Закон не включены нормы собственно эколо-го-правового содержания. Следовательно, говорить о Законе о недрах как об источнике экологического права можно только в самом общем виде.

Тема 9. Методы управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Оценка загрязнения недр.

Удельный ущерб от годового нарушения и загрязнения недр равен

Ун=Унар+Узаг (6)

где Унар и Узаг — ущерб соответственно от нарушения и загрязнения недр, руб./год.

Расчеты, выполненные укрупненным методом, показывают, что экономический ущерб народному хозяйству от загрязнения воздушного бассейна составляет около 60%, водного бассейна — около 30% и от загрязнения твердыми отходами — около 10% общего ущерба.

Определение экономического ущерба методом прямого счетатребует множества исходных данных, которые могут быть получены путем инженерно-экономического обследования предприятия и зоны его влияния. Метод прямого счета позволяет получить более достоверные значения экономического ущерба. В расчетах при этом учитываются конкретные типы и формы нарушений и загрязнений компонентов природной среды, характерные для данного предприятия, и дается оценка их негативных последствий в отдельных подразделениях и отраслях народного хозяйства. Это дает возможность установить очередность природоохранных мероприятий для отдельных цехов и участков предприятия, разработать оптимальную структуру капитальных вложений на проведение мероприятий по охране и рациональному использованию различных видов природных ресурсов.

Экономический эффект природоохранного мероприятия выражается величиной предотвращаемого благодаря этим мероприятиям годового экономического ущерба от загрязнения среды или суммой предотвращаемых ущербов и годового прироста дохода от улучшения производственных результатов вследствие проведения природоохранных мероприятий. Предотвращенный экономический ущерб от загрязнения среды равен разности между расчетными величинами ущерба, который имел место до осуществления рассматриваемого мероприятия, и остаточного ущерба после проведения этого мероприятия.

Экологическое право- это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Источниками экологического права являются следующие правовые документы: 1) Конституция; 2) законы и кодексы в области охраны природы; 3) Указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; 4) нормативные акты министерств и ведомств; 5) нормативные решения органов местного самоуправления.

1. Конституционные основыохраны окружающей среды закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью. Она также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

2.Законы и кодексы вобласти охраны окружающей среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др.

Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды»от 10 января 2002 г. №7. В вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту.

В этом главном Федеральном законе отражены следующие вопросы в области охраны окружающей среды:

-общие положения (гл. I);

-основы управления в области охраны окружающей среды (гл. II);

-права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих организаций (гл. III);

-экономическое регулирование (гл. IV);

-нормирование (гл. V);

-оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза (гл. VI);

-требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (гл. VII);

-зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций (гл. VIII);

-природные объекты, находящиеся под особой охраной (гл. IX);

-государственный мониторинг окружающей среды (гл. X);

-контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (гл. XI);

-научные исследования (гл. XII);

-основы формирования экологической культуры (гл. XIII);

-ответственность за нарушение законодательства (гл. XIV);

-международное сотрудничество (гл. XV);

-заключительные положения (гл. XVI).

Земельный кодекс РФ (2001) регламентирует охрану земель и защиту окружающей среды от возможного вредного воздействия при использовании земли. Основные правовые функции охраны земель: сохранение и повышение плодородия почв, сохранение фонда сельскохозяйственных земель. Экологическими нарушениями считаются порча, загрязнение, засорение и истощение земель. Кодекс регламентирует куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок.

Водный кодекс Российской Федерации (1995 г.) регулирует правовые отношения в области рационального использования и охраны водных объектов, устанавливает ответственность за нарушение водного законодательства. Правовые нормы направлены на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения.

Правовые основы охраны атмосферного воздуха отражены в Законе РФ об охране окружающей среды (2002), а также в Законе «Об охране атмосферного воздуха» (1999). Важнейшими общими мероприятиями охраны воздушного бассейна являются установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий (ПДК) и платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ.

Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» (1995) провозглашает принцип приоритета здоровья человека и окружающей среды при практическом использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. Правовая защита людей, вовлеченных в сферу использования ядерных и радиационных установок, радиоактивных веществ и др., гарантируется данным Законом.

Закон Российской Федерации «О недрах» (1992) устанавливает правовые отношения при изучении, использовании и охране недр. К числу эколого-правовых нарушений, затрагивающих недра как часть природной среды, Закон в первую очередь относит их загрязнение.

Основы лесного законодательства (1977) закрепляют требования, предъявляемые к ведению лесного хозяйства. Основные правовые нормы направлены на использование леса как природного ресурса, воспроизводство лесов, охрану и защиту лесов и т. д.

Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995). В нем содержатся эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных и др.

Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» (1998) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

Важнейшие экологические требования были отражены также в законе РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999), «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья» (1993) и др.

3.Указы и распоряжения Президентазатрагивают широкий круг экологических вопросов. Примером могут служить Указ от 16 декабря 1993 г. о федеральных природных ресурсах или Указ от 1 апреля 1996 г. о концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

4.Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомствиздаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей среды в виде постановлений, инструкций, приказов и т. д. Они считаются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

5.Нормативные решения местных административныхорганов(мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей среды.

Правило поведения, сложившееся в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В экологическом праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью экологических общественных отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Такова, например, Русская Правда.

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.

Примером включенного в экологическое право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю, требованиям охраны окружающей среды. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей, иные природоохранные правила в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Незафиксированные в праве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты — так происходит с природоохранным законодательством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев, связанных с отношением к природе, в Республике Бурятия.

Тема «Источники экологического права» основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются, конкретизируются и изучаются в экологическом праве.

⇐ Предыдущая123

Названные виды нормативных правовых актов носят подзаконный характер. В системе источников экологического права они расположены в определенной иерархии и занимают значительное место. Следует отметить, что с учетом перспектив создания правового государства их удельный вес должен быть существенно уменьшен. Основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. В то же время роль подзаконных актов в механизме действия права существенна.

а) Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. Например:

• Указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»;

• Указ от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»;

• Указ от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»;

• Указ от 1 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю»;

• Указ от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;

• Указ от 23 декабря 1994 г. «О финансировании особо радиационно- и ядерно-опасных производств и объектов»;

• Распоряжение от 16 сентября 1992 г. «О введении контроля за экспортом из РФ химикатов и технологий, которые имеют мирное значение, но могут быть использованы при создании химического оружия»;

• Распоряжение от 26 июля 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью».

Конституционное положение о соответствии актов Президента РФ положениям Конституции РФ и федеральных законов на практике иногда нарушается. Так, 25 января 1995 г. Президент РФ принял Указ «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края», в котором предусмотрено проведение мероприятий, противоречащих требованиям федерального экологического законодательства и в силу этого – Конституции РФ. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого Указа. Запрос был рассмотрен Судом в июне 1995 г. Представитель Президента РФ и другие эксперты с его стороны полагали, что данный Указ является не нормативным правовым актом, а актом, содержащим индивидуальные предписания, и потому рассмотрение вопросов, касающихся существа Указа, поставленных в запросе Думы, не относится к компетенции Конституционного Суда. Суд согласился с такой позицией и не стал рассматривать запрос Государственной Думы по существу.

Затем противоречащие федеральному законодательству положения Указа были обжалованы частными лицами в Верховном Суде РФ. Верховный Суд в апреле 1996 г. признал положение Указа, касающееся разрешения Горно-химическому комбинату в г. Железногорске Красноярского края принимать с целью последующей переработки отработавшее ядерное топливо с зарубежных атомных электростанций, построенных по проектам других стран, противоречащим ч. 3 ст. 50 Закона «Об охране окружающей природной среды». Согласно указанной норме, ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются. Поэтому обжалуемое положение Указа Президента было признано недействительным, за исключением приема отработавшего ядерного топлива с зарубежных атомных электростанций тех стран, с которыми заключены в установленном порядке по данному вопросу международные договоры.

б) В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в ст. 23 Закона «Об охране окружающей природной среды» предусматривается, что порядок экологического страхования и использования экологических фондов устанавливается Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты постановления:

• от 3 августа 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»:

• от 29 июня 1992 г. «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации»;

• от 3 августа 1992 г. «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды»;

• от 28 августа 1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»;

• от 25 ноября 1994 г. «О комплексной федеральной программе по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна» и многие другие.

Некоторые акты Правительства также нарушают правило ст. 15 Конституции РФ о необходимости их соответствия другим актам. Так, 21 марта 1996 г. Правительством РФ было принято постановление «Об утверждении Федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», а затем в его развитие Президентом РФ был подписан Указ от 13 апреля 1996 г. «О присвоении Федеральной целевой программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» статуса президентской программы». При этом было проигнорировано требование Федерального закона «Об экологической экспертизе» об обязательном проведении государственной экологической экспертизы проекта данной программы, как и проектов самих постановления и указа.

С принятием нового Федерального закона «Об охране окружающей среды» потерял силу прежний Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР знаменовал новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Его значение заключалось в том, что он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.

Новый Закон в основном заимствовал структуру прежнего. В нем содержатся:

— глава I. Общие положения;

— глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;

— глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды;

— глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

— глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;

— глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;

— глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

— глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;

— глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;

— глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);

— глава XI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);

— глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды;

— глава XIII. Основы формирования экологической культуры;

— глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды;

— глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;

— глава XVI. Заключительные положения.

Как говорится в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Учитывая в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.

В контексте концепции устойчивого развития важное значение имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объектов животного мира, в отношении недр в действующем законодательстве требования о нормировании не установлены.

Законом установлен юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

В виду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий и иных объектов, достоинством Закона является положение об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 38).

В условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является требование статьи 53 о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.

Новый Закон предусматривает установление зон экологического бедствия (ст. 57). Им исключены зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые регулировались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе отсутствовали четкие критерии, разграничивающие эти две зоны. На практике эти положения не применялись.

Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).

Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о материальной ответственности за экологические правонарушения как не содержащая экологических характеристик.

В целом специалистами Федеральный закон «Об охране окружающей среды» резко критикуется по многим основаниям. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также учтены два ряда факторов: а) произошедшие изменения социально-политического и экономического устройства; б) результаты проведенной в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое законодательство. Он содержит множество декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилистическими погрешностями.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер. Элементы этого механизма — экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие — служат достижению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.

На практике в силу дефектов он не сможет вполне реализовать свою роль.

Юриспруденция / Законодательство в БЖД / 1.7. Источники экологического права: понятие, виды и система

Источник права (в формальном, юридическом смысле) представляет собой способ выражения и закрепления норм права. В зависимости от способа выражения в теории права выделяют следующие основные виды источников права:

· нормативно-правовой акт;

· судебный и административный прецеденты;

· нормативный договор;

· правовой обычай;

· правовую доктрину;

· религиозные догматы.

Для правовой системы России господствующим источником права является нормативно-правовой акт; правовая доктрина и религиозные догматы источниками права не признаются.

Источники экологического права можно классифицировать и по иным основаниям. По характеру правового регулирования выделяют материальные и процессуальные. По территории действия – международные и внутренние, которые, в свою очередь, можно подразделить на федеральные, региональные, местные и локальные. Особого внимания заслуживает деление источников экологического права по предмету регулирования на общие, специальные и экологизированные источники. Эта классификация обусловлена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права.

Общие источники характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения (например, Конституция РФ). Специальные источники целиком посвящены вопросам охраны и использования окружающей природной среды и ее отдельных элементов. Среди них можно выделить комплексные источники, регулирующие экологические отношения в целом, без дифференциации их по отдельным природным ресурсам (например, закон РФ «Об охране окружающей среды»), и отраслевые (природоресурсные), регулирующие вопросы использования и охраны отдельных природных объектов и ресурсов (например, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, ФЗ «О животном мире»).

Экологизированные – это источники иных отраслей права, содержащие отдельные экологические требования и нормы (например, Гражданский кодекс РФ, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», Градостроительный кодекс РФ, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.).

Систему источников экологического права образуют:

· Конституция РФ,

· международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,

· федеральные законы,

· договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами РФ,

· указы Президента РФ,

· постановления Правительства РФ,

· ведомственные нормативные акты,

· конституции, уставы субъектов РФ,

· законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ,

· нормативные правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты.

Добавить комментарий