Тема 7. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Понятие и признаки органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти – государственное учреждение, обладающее относительной самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории.

Признаки органа исполнительной власти:

• является государственным учреждением;

• вместе с органами законодательной и судебной власти входит в систему органов государственной власти (государственный аппарат);

• наделен полномочиями государственно-властного характера;

• решает задачи, определенные государством;

• обладает соответствующей компетенцией;

• деятельность носит исполнительно-распорядительный подзаконный характер;

• деятельность осуществляет организованный коллектив людей (государственных служащих);

• осуществляет управленческую деятельность на основе предметной специализации;

• осуществляет деятельность в различных формах (правотворческая, правоприменительная, договорная);

• располагает широким арсеналом средств, способов осуществления деятельности;

• обладает внутренней организацией, структурой;

• наделен административной правосубъектностью;

• действует в пределах определенной территории;

• подконтролен и подотчетен по определенным вопросам органам представительной власти, а также вышестоящим органам исполнительной власти.

Административная правосубъектность (правоспособность – дееспособность) органов исполнительной власти возникает с момента издания (обретения юридической силы) правового акта об их образовании с закреплением компетенции; прекращается в связи с их ликвидацией.

Классификация органов исполнительной власти

По признаку федеративного устройства органы исполнительной власти делятся: на федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.); органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства, администрации и их обособленные структурные подразделения в субъектах РФ).

По территориальному масштабу деятельности существуют: федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют деятельность в масштабе Российской Федерации; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые создаются федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в масштабе федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования; органы исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют свою деятельность в масштабе субъекта РФ. В зависимости от объема и характера компетенции:

• органы общей компетенции осуществляют управление всеми или большинством отраслей и сфер управления;

• органы межотраслевой (надведомственной) компетенции реализуют конкретные управленческие полномочия для всех или большинства отраслей и сфер управления;

• органы отраслевой компетенции осуществляют управление конкретной отраслью управления;

• органы смежной компетенции, имеющие наряду с отраслевой компетенцией полномочия межотраслевого характера (например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ руководит медицинскими учреждениями и осуществляет санитарно-эпидемиологический надзор, который носит надведомственный характер);

• органы внутриотраслевой компетенции в рамках отрасли руководят определенными участками деятельности.

По организационно-правовым формам выделяют следующие органы исполнительной власти: правительства, министерства, государственные комитеты, комитеты, комиссии, службы, надзоры, агентства, администрации, мэрии, инспекции, главные управления, управления, департаменты, центры, отделы и т. д.

По порядку и способу образования – создаваемые органы исполнительной власти, которые образуются в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти), и избираемые, которые образуются на основе прямого или опосредованного волеизъявления.

По порядку разрешения вопросов – единоначальные, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем органа (министерство, управление, отдел), и коллегиальные, в которых большинство подведомственных вопросов, наиболее важных, обсуждаются и принимаются коллегиально (Правительство РФ).

По источнику финансирования – бюджетного финансирования – осуществляют деятельность на основе финансовых средств, выделяемых из соответствующего бюджета, и смешанного финансирования – осуществляют деятельность на основе как бюджетных средств, так и средств, полученных от ведения хозяйственной и иной коммерческой деятельности.

Виды органов исполнительной власти (классификация). Различные критерии классификации:

— территориальный масштаб деятельности – федеральные, краевые, областные, республиканские (ранее — центральные и местные) – это территориальные органы. Межтерриториальные органы органы военного управления, по федеральным округам, по отдельным проблемам,

— в зависимости от порядка образования — избираемые, назначаемые, формируемые,

— в зависимости от правового регулирования порядка образования – образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, или в соответствии с текущим законодательством (имеет значение для категорий должностей государственной службы),

— в зависимости от объема и характера компетенции — традиционно по этим критериям разграничивали министерства, иные органы (госкомитеты, комитеты и т.д.). В настоящее время это осталось в теории, на практике нормативно-правовым регулированием занимаются министерства, контролем и надзором – службы, предоставлением публичных услуг – агентства, всеми этими функциями по узкому вопросу — комитеты. В теории – органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

— По предметной (отраслевой) направленности компетенции – органы в области экономики, социально—культурной и административной сфере,

— по порядку разрешения подведомственных вопросов выделяют коллегиальные и единоначальные (сочетание),

— по источнику финансирования (федеральный, краевой бюджет). Это существенно для практики.

Система органов исполнительной власти. Соотношение понятий — система и классификация органов.

Различный смысл терминов «система» и «структура» в литературе и в законодательстве.

Интегративные свойства системы — появление новых организационных взаимосвязей между органами.

Формы связей: распорядительство одного органа в отношении другого (акты могут быть обязательны для другого органа и при отсутствии подчиненности, обязательность актов может дополняться подотчетностью) подчиненность — субъект образует (назначает) объект, формирует состав, утверждает структуру и штатное расписание, утверждает положение о нем, поощряет, наказывает, отменяет, изменяет акты, реорганизует, упраздняет (увольняет). Таким образом, можно по элементам определить полную организационную подчиненность и можно выяснить подлинный характер взаимоотношений при завуалированном правовом регулировании. — подконтрольность — возможность осуществлять проверки и вмешиваться в оперативную деятельность,

— подчиненность,

— координация — 2 вида – властная (согласование действий других) и горизонтальная – (согласование действий своих и других).

— подотчетность – обязанность представлять отчеты. Но возникают вопросы на практике, в теории нет специальных исследований, есть также термины «подведомственность» и «курирование».

Факторы, влияющие на построение системы органов:

1. Федеративное устройство РФ: федеральные органы и органы субъектов. Элементы проявления принципа федерализма: 1) соотношение полномочий и предметов ведения; 2) соотношение актов; 3) договор как форма отношений.

2. Административно-территориальное устройство.

3. Технико-экономические факторы, например, структура экономики, социальной сферы. Деление на отрасли, влияет непосредственно и опосредованно (министерства и службы)

4. Социально-политические факторы.

5. Сочетание централизации и децентрализации. Децентрализация — закрепление за органом полномочий, осуществляемых самостоятельно без вмешательства вышестоящих органов. Особая разновидность децентрализации — делегирование полномочий (федерация – субъекту РФ, субъект РФ – местному самоуправлению). Деконцентрация (передача на нижестоящий уровень) полномочий предполагает создание территориального органа (или иного, но нижестоящего по отношению к наделяющему), а также наделение этого органа собственной компетенцией, в которую и войдут бывшие полномочия вышестоящего органа.

Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти:

а) отраслевой,

б) территориальный,

в) линейный,

г) функциональный.

Принципы принятия решений:

а) единоначальный,

б) коллегиальный,

в) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия.

Система органов исполнительной власти в РФ включает федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

1.Федеральные органы исполнительной власти:

— Правительство РФ, федеральные министерства,

— федеральные службы, федеральные агентства.

В последнее время учреждено несколько государственных комитетов со специальным характером компетенции.

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ.

На этом же уровне — территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Органы, создаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ.

3. На уровне муниципальных образований — местные органы федеральных органов и органов субъектов РФ.

Действующая система органов исполнительной власти. Правительство РФ обладает конституционно-правовым и административно-правовым статусом. Конституционно-правовой статус показывает его место в системе разделения властей. Административно-правовой статус характеризует роль и место Правительства как высшего органа исполнительной власти, возглавляющего систему исполнительной власти, его отношения с иными органами исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти в РФ включает два уровня:

1. федеральные органы исполнительной власти РФ,

2. органы исполнительной власти субъектов РФ.

Особый вопрос о полномочиях Президента РФ в отношении исполнительной власти. Некоторые авторы (Коренев А.П., Бахрах Д.Н.) полагают, что Президент РФ входит в систему исполнительной власти, поскольку осуществляет значительные полномочия по формированию, назначению на должности, приостанавливает акты и т.п. Конституция не дает для этого оснований. Более корректно назван раздел в учебнике (полномочия). Две группы полномочий: — по формированию, — по функционированию.

Федеральные органы исполнительной власти:

а) федеральные министерства,

б) службы в) агентства.

Новое: государственные комитеты со специальным характером компетенции.

Основное отличие – федеральные министры входят в состав Правительства, руководители остальных органов – нет.

Ранее — министерства и ведомства.

Понятие ведомства многозначно:

1) в указанном смысле (орган, отличный от министерств),

2) все центральные органы — родовое понятие

3) специальные ведомства (при правительстве)

Д.Н. Бахрах: ведомство — система центрального органа специальной компетенции и подчиненных ему организаций.

1) Министерство — единоначальный орган, структура — руководство (министр, замы, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные подразделения.

Указ Президента от 9 марта 2004 г. (с изм. от 20 мая 2005 г. и 24 сентября 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральное министерство осуществляет следующие функции:

а) по выработке государственной политики (разработка концепций, стратегии развития, целевых программ),

б) нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц);

в) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Первые две функции – направленная вовне исполнительной власти деятельность, третья – управленческая функция внутри системы исполнительной власти.

Федеральное министерство возглавляет министр, входящий в состав Правительства Российской Федерации.

Полномочия:

— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

— имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

2) Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Полномочия: руководитель государственного комитета вносит в Правительство РФ проекты нормативных актов Правительства по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства РФ, представляет предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся сферы деятельности государственного комитета, а также пользуется иными правами федерального министра, предусмотренными указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ.

3) Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:

а) по контролю и надзору в установленной сфере деятельности,

б) специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Содержание деятельности службы — функции по контролю и надзору:

— осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения;

— выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

— регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба издает индивидуальные правовые акты

4) Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции:

а) по оказанию государственных услуг,

б) по управлению государственным имуществом,

в) правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 года «О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств РФ, Советов Министров республик в составе РФ, администраций краев и областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения».

Территориальные органы федеральных органов входят в систему органов исполнительной власти и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей … — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов федерации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ (на примере Красноярского края).

Система органов исполнительной власти субъекта РФ является составной частью (подсистемой) единой системы исполнительной власти в РФ. Федеративное устройство РФ предопределяет некоторую «двойственность» статуса органов исполнительной власти субъекта РФ. Они подчинены высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ и одновременно выполняют предписания федеральных органов исполнительной власти. Нормативные акты Правительства РФ, а также федеральных министерств и других органов обязательны для исполнения на всей территории РФ. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий.

Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с существенными изменениями и дополнениями от 29 декабря 2006).

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. По данным вопросам органы исполнительной власти субъекта РФ имеют право принимать нормативные правовые акты, в том числе региональные программы. Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета.

Отдельные полномочия РФ могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами с финансовым обеспечением за счет субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, должны определять:

— порядок представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;

— права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей и определению структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти полномочия,

— полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия этих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий;

— способ (методику) расчета для определения общего объема субвенций из федерального бюджета.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, могут содержать положения, предусматривающие:

— обязательность передачи в собственность субъекта РФ федерального имущества, закрепленного за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществлявших переданные полномочия, и обязанность органов государственной власти субъекта РФ использовать передаваемые материальные объекты по назначению;

— полномочия субъекта РФ по включению в структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ органа, образовавшегося в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти, ранее осуществлявшего передаваемые полномочия.

Правительство РФ может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами.

Система органов исполнительной власти Красноярского края определяется Законом края от 9 июня 2005 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Красноярского края» и указом губернатора края от 22 декабря 2006 г. «О временной системе и структуре исполнительных органов государственной власти Красноярского края».

Губернатор – высшее должностное лицо субъекта РФ, одновременно возглавляет Совет администрации Красноярского края, являясь его Председателем.

Совет администрации – высший орган исполнительной власти края.

Совету подчинены краевые органы исполнительной власти (департаменты, в их ведении находятся службы, агентства).

В систему исполнительных органов государственной власти Красноярского края входят:

а) Совет администрации края — высший исполнительный орган государственной власти края;

б) департаменты администрации Красноярского края;

в) службы администрации Красноярского края;

г) агентства администрации Красноярского края;

д) Региональная энергетическая комиссия Красноярского края;

е) Постоянное представительство Совета администрации Красноярского края и администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа при Правительстве Российской Федерации;

ж) управление делами администрации Красноярского края — специальный исполнительный орган государственной власти края, создаваемый для финансового, материально-технического, социально-бытового обеспечения работы Губернатора края, Совета администрации края, аппарата Совета администрации края, а также для управления объектами краевого жилищного фонда и отдельными объектами нежилого фонда.

Структура (перечень) исполнительных органов государственной власти Красноярского края определяется указом Губернатора края.

Совет администрации края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти края. Совет администрации края возглавляет единую систему исполнительных органов государственной власти края — администрацию края.

Структура Совета. Совет администрации края состоит из Губернатора края — Председателя Совета администрации края, двух первых заместителей, заместителей Губернатора края. Всех их назначает Губернатор.

Первые заместители Губернатора края, заместитель Губернатора края — руководитель органа исполнительной власти края в сфере планирования и экономического развития, заместитель Губернатора края — руководитель органа исполнительной власти края в сфере финансов назначаются на должность Губернатором края при наличии согласия Законодательного Собрания Красноярского края. Губернатор края возглавляет высший исполнительный орган государственной власти края — Совет администрации края и по должности является Председателем Совета администрации края.

Органы исполнительной власти края входят в единую систему исполнительных органов государственной власти края — администрацию края.

Органы исполнительной власти края формируются Советом администрации края. Руководство работой органов исполнительной власти края и контроль за их деятельностью осуществляются Советом администрации края. Положения о них утверждаются Советом администрации края.

Принципы формирования органов исполнительной власти края Принципы:

а) наделения полномочиями, закрепленными действующим законодательством за органами исполнительной власти края;

б) эффективного распределения функций между органами исполнительной власти края;

в) устранения дублирования функций между органами исполнительной власти края;

г) исключения функций, не свойственных органам исполнительной власти края.

Принципы деятельности:

а) законности;

б) обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

в) подконтрольности и подотчетности Совету администрации края;

г) гласности;

д) единоначалия;

е) эффективности;

ж) ответственности.

3) Департамент администрации Красноярского края самостоятельно осуществляет правовое регулирование в определенной области (сфере) государственного управления, а также координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и (или) агентств.

Осуществление самостоятельного правового регулирования предполагает издание обязательных для исполнения на территории края органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Департамент администрации Красноярского края может осуществлять контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления, и (или) оказывать государственные услуги в определенной области (сфере) государственного управления, и (или) управлять государственным имуществом, и (или) вести реестры, регистры, кадастры, а также издавать индивидуальные правовые акты в случаях, установленных Советом администрации края.

4) Служба администрации Красноярского края осуществляет контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления и издает индивидуальные правовые акты

Осуществление контроля и (или) надзора предполагает:

а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом края, законами края, нормативными правовыми актами Губернатора края, Совета администрации края и департаментов администрации Красноярского края общеобязательных правил поведения;

б) выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий организациями и гражданами;

в) регистрацию актов, документов, прав, объектов.

5) Агентство администрации Красноярского края в определенной области (сфере) государственного управления оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом, ведет реестры, регистры, кадастры и издает индивидуальные правовые акты.

Службы и агентства администрации Красноярского края могут иметь территориальные подразделения.

В соответствии с основными направлениями административной реформы предусматривается внедрение механизмов управления по результатам. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ утверждается Президентом РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Форма управленческой деятельности — это внешнее практическое отражение конкретных действий, совершаемых органами исполнительной власти государства с целью и в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности, которые характеризуются совокупностью характерных, исключительно принадлежащих признаков, комплексное сочетание которых и дает возможность отграничить определенную деятельность от других правовых активностей, которые охватываются компетенцией этого органа.

Для того, чтобы субъект управления направил управляющее воздействие на объект управления, необходимо, чтобы он совершил конкретные действия, дал им надлежащей правовой формы. Например, издал нормативный акт, прошв оперативное совещание и тому подобное.

как Правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами. Выбор конкретной формы деятельности зависит от компетенции определенного субъекта управления, назначения и функций управленческой деятельности, содержания и характера решаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта управления.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях эти действия влекут за собой юридические последствия, в других — нет. В связи с этим, формы деятельности органов исполнительной власти подразделяются на правовые и неправовые.

Управленческая деятельность обычно связана с правовыми формами деятельности, то есть с осуществлением правоустанавливающей, правоприменительной и правоохранительной деятельности.

Правовые формы связаны с установлением и применением норм права (например, издание юридических актов, применение принудительных мер). Они регламентируются правом, которое точно устанавливает юридический способ их выражения.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляются государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц. В своем индивидуальном выражении эти формы выступают как юридические факты, то есть могут формировать, изменять или прекращать административно-правовые отношения.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия, прокурорского надзора) тем, что через эту форму практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное, непосредственное руководство хозяйственной, социально-культурной и административно-политическими сферами на основе и по выполнению законов.

Правовые формы деятельности органов исполнительной власти классифицируют в зависимости от содержания, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовые формы осуществления исполнительной власти подразделяются на правотворческие (правоустанавливающие) и правоприменительные.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть в издании нормативных актов управления.

Правотворчество является сложной системой действий:

— решение органа о необходимости выработки проекта нормативного акта управления;

— подготовка проекта акта управления;

— его предварительное обсуждение, доработка, согласование;

— внесение проекта в правотворческий орган, его возможное доработку;

— принятие или утверждение нормативного акта;

— опубликование принятого нормативного акта управления. Нормы закона не в состоянии охватить все общественные отношения в сфере действия исполнительной власти. Подробную и наиболее полную юридическую регламентацию управленческих отношений выполняет правотворческая деятельность органов исполнительной власти. Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подрайонные характера, регулирующих отношения в сфере управления,

Право применима деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, то есть разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность состоит из:

— установление фактических обстоятельств дела;

— выбор соответствующей нормы права, которую следует применить в определенной ситуации:

— уяснения смысла и содержания нормы, т. е. ее толкование; принятие по делу конкретного решения, индивидуального акта;

— исполнение акта применения нормы права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

правоприменительная Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная правоприменительная форма нацелена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность.

Благодаря этой форме деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления, осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных организаций, предприятий, учреждений, организаций, служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (цели использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.

Правовые формы внутренне-управленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, осуществление руководства структурными подразделениями и сотрудниками внутри самого органа, а также руководства подчиненными органами, предприятиями, учреждениями и т.д.

Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на:

o словесные (письменные и устные);

* конклюдентные.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности определяется их юридическими свойствами.

Наиболее допустимым способом выражения правотворческой деятельности является письменный способ. Результатом правотворчества органов исполнительной власти является нормативный официальный акт-документ.

Правоприменительная деятельность может быть выражена письменным, устным, или конклюдентним способом.

наиболее Распространенным способом выражения результатов управленческой правоприменительной деятельности-индивидуальный письменный акт — документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, стабильности, точности, определенности и т.д.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменения может проявляться также при помощи определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий, явно отражают решения субъекта управления.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению.

Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления. Они также должны соответствовать целям и задачам управления.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении лучшего опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, выработке обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и прочее.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности. Материально-технические действия имеют вспомогательное значение. С их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относятся: составление справок, отчетов; ведение делопроизводства; оформление документов; регистрация определенных фактов; размножение материалов и документов и др.

Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. Во время усложнение процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличивается. Эта форма управленческой деятельности больше всего нуждается оснащение оргтехникой, механизации и автоматизации, компьютеризации.

Существуют и другие классификации форм управления. Так, например, в учебнике «Советское административное право» под редакцией Козлова Ю. М. приводится такая классификация форм деятельности органов исполнительной власти:

а) издание нормативных актов управления (установление норм права);

б) издание нормативных (индивидуальных) актов управления (применения норм права);

в) осуществление организационных действий;

г) выполнение материально-технических операций.

На наш взгляд, более полной является классификация форм управленческой деятельности, которую мы рассмотрели выше.

Под системой органов исполнительной власти понимается вертикаль­ная связь между соподчиненными органами на основе разделения компе­тенции между ними. В систему входят (см. схему 8):

Правительство — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правовое положение органов исполнительной власти как субъек­тов административно-правовых отношений определено соответствую­щими нормативными актами.

Поскольку этих органов много и они имеют разнообразное право­вое положение, целесообразно классифицировать их по существенно важным признакам сходства и различия для того, чтобы точно и все­сторонне охарактеризовать правовое положение каждого из них в от­дельности. Четкая классификация позволяет избежать в законодатель­стве и практике его применения путаницы в определении функций органов, их полномочий и ответственности, предотвратить дублирова­ние и вмешательство одних органов в дела других. В конечном итоге классификация призвана обеспечивать более эффективную деятель­ность этих органов (см. схему 9).

С учетом территориального масштаба деятельности органы испол­нительной власти могут быть двух уровней: федерального и субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значе­ния (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов. Этот признак обусловлен федеративным государственным устройством и административно-территориальным делением Россий­ской Федерации. На всю территорию России свою деятельность рас­пространяют: Правительство, федеральные министерства и иные фе­деральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность соот­ветственно в пределах своей территории, т. е. части территории Рос­сии.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорга­низация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства*.

* СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4081.

Схема 8. Система органов исполнительной власти

Схема 9. Классификация органов исполнительной власти Российской Федерации

Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т. д.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему их испол­нительных органов.

Кроме того, в некоторых федеральных органах исполнительной власти имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут охватываться несколько субъектов Федерации (например, желез­ные дороги, военные округа и т. п.).

Формирование органов исполнительной власти субъектов Федера­ции осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном ст. 73, 77, 78 Конституции, а также актами субъектов Федерации.

Московская городская администрация имеет особый (двойной) статус: она является исполнительным органом государственной власти и одновременно исполнительным органом городского самоуправ­ления.

По организационно-правовым формам на федеральном уровне раз­личаются: Правительство Российской Федерации; федеральные ми­нистерства; государственные комитеты Российской Федерации; феде­ральные комиссии России; федеральные службы России; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти: Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента*.

* СЗ РФ. 1999. №22. Ст.2727.

Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: правительства (советы мини­стров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департамен­ты; главные управления, управления, отделы и иные органы.

В зависимости от объема и характера компетенции органы исполни­тельной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер дея­тельности (президентуры, правительства, главы администраций, гу­бернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ве­дают специальными вопросами управления, имеющими межотрасле­вое значение (государственный комитет, федеральная комиссия и ана­логичные органы субъектов Федерации). Из их числа иногда выделяют органы специальной и смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции (федераль­ные надзоры, агентства и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются: а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т. е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная ко­миссия и др.); б) единоначальные органы, в которых основные вопро­сы решаются их руководителями (министерства, большинство адми­нистраций субъектов Федерации). Коллегиальность позволяет наибо­лее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность ру­ководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах.

Для подготовки и рассмотрения предложений по вопросам, имею­щим важное значение, прежде всего межотраслевого характера, Пре­зидентом, Правительством, министерствами и ведомствами создаются координационные и консультативные органы. Их правовой статус оп­ределен Указом Президента от 28 сентября 1992 г.*

Орган исполнительной власти — это организация, которая является частью государственного аппарата (элементом механизма реализации исполнительной власти), имеет свою структуру, штатный состав, компетенцию, масштаб деятельности образована в соответствии с законодательством РФ, наделена правом выступать по поручению и от имени государства и призвана в порядке реализации исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять руководство хозяйственной, социальной, культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Система Органов исполнительной власти РФ включает в себя федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

-правительство

-федеральные министерства

-федеральные службы

-федеральные агентства

Указ Президента от 09.03.04 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» — действует в отношении системы.

Указ от 12.05.08 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» — действует в отношении структуры

Принципы деятельности органов исполнительной власти:

—Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов,

—Принцип народовластия,

—Принцип федерализма,

—Принцип разделения властей,

—Принцип ответственности,

—Принцип гласности

—Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

1. По территориальному масштабу деятельности, во многом определяемому федеральным устройством РФ:

• федеральные органы ИВ;

• органы ИВ субъектов РФ (региональные).

в зависимости от бюджета из которого финансируются ОИВ:

• федеральные Органы ИВ,

• Органы ИВ субъектов РФ,

Местных органов ИВ сейчас официально не существует (т.е. на территории районов, городов, поселков и т.п.), т.к. все они действуют в системе МСУ, т.е. не являются государственными органами. Тем не менее их нельзя полностью игнорировать в качестве органов ИВ.

Территориальными являются органы, создаваемые федеральными органами ИВ на территории субъектов РФ (управления, инспекции и т.п.). Они не входят в систему органов ИВ соответствующих субъектов РФ.

Межтерриториальные органы ИВ, т.е. действующие на территории нескольких регионов. Это характерно для организации управления транспортом (железные дороги), обороны (военные округа). В качестве местных органов ИВ можно рассматривать администрацию гос. предприятий и учреждений при условии учета особенностей принадлежащих администрации полномочий.

2. По характеру компетенции:

• общей компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия, распространяющиеся на все или на большинство участков государственно-управленческой деятельности (правительства, администрации субъектов РФ);

• отраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия в границах порученных им отраслей управления (ж/д транспортом, внутренними делами). Как правило, это министерства, федеральные службы, аналогичные им органы в субъектах РФ;

• межотраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия по отнесенным к их ведению специальным вопросам, общим для всех или нескольких отраслевых систем (напр., координация по вопросам стандартизации, охране окружающей среды). Это и министерства, и некоторые федеральные службы. Все зависит от того, какие конкретно функции и полномочия закреплены за данным органом;

• смешанной компетенции, т.е. осуществляющие свои функции и полномочия как в отраслевом, так и в межотраслевом масштабах. В большинстве случаев именно такого рода компетенция характерна для федеральных органов ИВ различных организационно-правовых форм.

3. По порядку и способам образования:

— образуемые главами государств. Президент РФ фактически формирует Правительство, образует федеральные органы ИВ. Аналогично президенты республик, входящих в состав РФ;

— образуемые органами законодательной (представительной) власти. Такой порядок предусмотрен конституциями некоторых республик (в Республике Дагестан правительство образуется Государственным Советом);

— образуемые самими органами ИВ. Так, ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотрена возможность образования им органов при Правительстве. Федеральные органы ИВ могут создавать свои внутриотраслевые территориальные органы;

— по способу избрания. Не имеет отношения к образованию самих органов ИВ, т.к. избираться могут лишь руководители некоторых из них. Так избираются главы администраций краев, областей и т.п. Председатели правительств республик Коми и Хакасии избираются населением.

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

o коллегиальные органы, в которых основные вопросы компетенции решаются по большинству членов данного органа (Федеральная служба надзора, федеральные агентства); коллегиальными являются и правительства;

o единоначальные органы, полномочия решать основные вопросы сосредоточены в руках руководителя (все остальные органы).

5.По способу их создания:

а) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких органов большинство как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов (например, образование министерств и иных исполнительных органов руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъекта);

б) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к тем должностным лицам, которые возглавляют соответствующий исполнительный орган. Так, в соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 г., названным выше, высшее должностное лицо субъекта Федерации (президент, губернатор) избирается по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта Федерации.