Субъектами административного права признаются лица и организации, которые в соответствии с установленными нормами могут выступать участниками административных правоотношений. Круг субъектов административного права многообразен. В административные отношения вправе вступать любые лица, наделенные административной правосубъектностью.

Правосубъектность складывается из двух составляющих.

1. Правоспособности, под которой понимается установленная и охраняемая законом возможность субъекта вступать в различного рода административные отношения, приобретать права и обязанности в сфере государственного управления.

2. Дееспособности, которая подразумевает способность субъекта своими действия приобретать права, создавать юридические обязанности и нести ответственность за свои действия, т.е. возможность реализовывать свою административную правоспособность.

Для административно-правового регулирования характерно, что у ряда субъектов право- и дееспособность совпадают и возникают одновременно. Так, с момента создания государственного органа и закрепления за ним определенных полномочий он одновременно наделяется право- и дееспособностью. В их компетенции получает выражение административная правоспособность этих органов, а в закрепленных за ними полномочия проявляется их административная дееспособность.

Административная правосубъектность юридических лиц возникает с момента их создания.

Иногда административная право- и дееспособность не совпадают, что характерно для административно-правового статуса граждан.

Административное право характеризуется множеством субъектов, наделенных разнообразным правовым статусом.

Административное право различает следующие виды субъектов:

— индивидуальные субъекты (физическое лицо, гражданин, лицо без гражданства, иностранец, должностное лицо и т.д.);

— коллективный субъект (юридическое лицо, организация, структурное подразделение, государство, орган местного самоуправления и т.д.);

— специальный субъект ( правовой статус имеет ряд особенностей, отличающий его от других субъектов административного права)

Под организацией как субъектом административных правоотношений, по нашему мнению, следует понимать внешне организационно и юридически выраженное образование, имеющее внутреннюю структуру, состоящее из одного либо нескольких (многих) индивидуальных субъектов, обладающее возможностью самостоятельно, от своего имени вступать в урегулированные нормами административного права отношения с другими субъектами и являющееся носителем административных прав и обязанностей в этих отношениях.

+самостоятельными субъектами административных правоотношений, наряду с юридическими лицами можно отнести:структурные подразделения органов исполнительной власти, территориальные подразделения , административные органы, не обладающие статусом юридического лица, в частности различные, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые при органах местного самоуправления. Любая организация, являющаяся субъектом административных правоотношений, обладает соответствующим АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ. следующие элементы:

• место организации в административно-публичной сфере, в том числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти;

• сферу, предмет и виды деятельности организации;

• цели создания и деятельности организации;

• задачи, решаемые организацией в административно-публичной сфере;

• функции, выполняемые организацией в административно-публичной сфере;

• общие и (или) специальные административные права (полномочия) организации в административно-публичной сфере;

• ограничения общих и (или) специальных административных прав (полномочий) организации в административно-публичной сфере;

• общие и (или) специальные административные обязанности организации в административно-публичной сфере;

• юридическую (административную и иную публично-правовую) общую или специальную ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

-Общий административно-правовой статус организации представляет собой ее общую административно-правовую характеристику и содержит, в частности, наиболее общие административные права (полномочия), ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и общие условия привлечения ее к юридической ответственности. Возникает у организации с момента ее создания (государственной регистрации в качестве юридического лица), причем одновременно возникает и общая административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность).

-Специальный административно-правовой статус организации выступает как специальная административно-правовая характеристика данной организации и включает в себя, в частности, специальные административные права (полномочия), ограничения этих прав (полномочий), административные обязанности организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.( Пенсионного фонда РФ, региональные управления автомобильных дорог, администрации морских рыбных портов).Возникает у организации с момента наделения ее в установленном законодательством порядке специальными административными правами, обязанностями. В зависимости от того, кем созданы, на какой форме собственности основаны и от чьего имени действуют организации:ГОСУДАРСТВЕННЫЕ — это организации, созданные государством, т.е. Российской Федерацией или субъектами, основанные на государственной собственности, в том числе непосредственно финансируемые государством, (государственные органы, государственные учреждения, государственные унитарные и казенные предприятия); (Властвующие / Невластвующие) (находящиеся в непосредственном ведении исп.власти(ФСИН )/ не находящиеся в непосредственном ведении(внебюдж.фонды) / не находящиеся в ведении никаких органов испол. власти(ЦБ))

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ — это организации, созданные муниципальными образованиями, основанные на муниципальной собственности, (органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения);ЧАСТНЫЕ — это организации, созданные юридическими и (или) физическими лицами, основанные на частной собственности и действующие в административных правоотношениях от собственного имени, но по поручению учредителей — физических и (или) юридических лиц (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, общественные объединения, потребительские кооперативы и т.п.). (Коммерческие. некоммерческие. Политические)

А. государственные организации: -органы исполнительной власти; -органы управления государственных предприятий, учреждений, организаций; -структурные подразделения органов исполнительной власти, наделённые собственной компетенцией;Б. негосударственные организации:-общественные объединения;-трудовые коллективы; -коммерческие структуры;-органы местного самоуправления, муниципальные организации;-частные организации;-иностранные организации;-органы управления негосударственных предприятий и организаций.

Понятие субъекта административного права

Вопросу о составе субъектов административного права в административно-правовой литературе уделяется традиционно много внимания. Практически каждый учебник и учебное пособие содержит специальный раздел, освещающий проблемы правового статуса различных субъектов административного права. Однако следует иметь в виду, что теоретическая часть приводимого материала, как правило, невелика, в то время как основное содержание составляет подробное изложение основных норм административного права, закрепляющих правовой статус этих субъектов.

Понятие субъекта права достаточно полно разработано в теории права. Субъект административного права — это лицо, которое является потенциальным участником административного правоотношения, отвечающее особым признакам, закрепленным в нормах административного права, обусловливающим возможность приобретать и реализовывать права и обязанности на основании таких норм. Субъект административного права — это участник, активный или пассивный, процесса государственного управления, наделенный в связи с этим комплексом прав и обязанностей, составляющих его административно-правовой статус.

Как и в любой другой отрасли права, субъект административного права — это человек (физическое лицо) или коллектив (организация), которые наделены специфическим статусом, превращающим человека или коллектив людей в гражданина (иностранного гражданина, лицо без гражданства), организацию, объединение и орган исполнительной власти.

В литературе зачастую предпринимаются попытки детализировать перечень субъектов административного права, за счет анализа различных административно-правовых статусов. Так, например, что в качестве специального субъекта выделяют гражданина или орган исполнительной власти. Однако нужно иметь в виду, что понятие «гражданин» — это лишь набор прав и обязанностей, отражающий взаимоотношения физического лица с государством в том случае, если он отвечает требованиям, необходимым для соответствия этому статусу. Одно и то же физическое лицо может быть в разные периоды своей жизни и иностранным гражданином, и лицом без гражданства, и, наконец, российским гражданином. При этом он не на минуту не перестает быть субъектом административного права.

Точно так же дело обстоит и с таким субъектом административного права, как юридическое лицо. Термин «юридическое лицо» введен и описан нормами гражданского права, в силу чего его отвергают многие административисты. Однако и «физическое лицо» — это тоже термин, нашедший свое определение именно в рамках отрасли гражданского права. Тем не менее, по нашему мнению, и тот и другой термины имеют универсальное значение и предназначены для правовой идентификации индивидуальных и коллективных субъектов права. Как изначальные базовые характеристики они чрезвычайно удачно отражают сущность явлений.

Таким образом, юридическое лицо — это группа индивидов, приобретшая определенный гражданско-правовой статус. Как субъект административного права юридическое лицо также является носителем разнообразных административно-правовых статусов, многие из которых, кстати, совпадают с гражданско-правовыми. Так, в административном праве в качестве субъектов фигурируют некоммерческие организации (учреждения, фонды, партии, общественные объединения и т.п.). В этой связи представляется, что статус некоммерческой организации (учреждения) имеет двойственную природу: и как статус гражданско-правовой, и как статус административно-правовой.

В то же время существуют и специфические субъекты административного права, среди которых особо выделяются различного рода органы государственной власти, которые участвуют в государственном управлении и наделены специфическими правомочиями управленческого характера. «Орган исполнительной власти» — это набор прав и обязанностей, административно-правовой статус конкретного юридического лица.

Из вышесказанного следует, что ключевым вопросом в вопросе о субъектах административного права, является проблема их правового статуса. Для методологических целей в несложной системе субъектов необходимо выделить несколько наиболее ключевых групп субъектов, описав которые мы сможем представить себе наиболее характерные административно-правовые статусы, которые свойственны субъектам административного права.

Однако для начала необходимо разобраться, что такое административно-правовой статус. Из теории права известно, что правовой статус личности или организации — это совокупность всех присущих ей прав и обязанностей, закрепленных нормами права того или иного государства, а также признаваемыми этим государством нормами международного права. Элементом правового статуса является закрепленная этими нормами правосубъектность физического лица или организации. Последняя состоит из двух ключевых звеньев: правоспособности и дееспособности.

Административно-правовой статус, в свою очередь, это совокупность прав и обязанностей физического или юридического лица, закрепленных за ним нормами административного права. Его неотъемлемыми элементами также выступает административная правосубъектность, т.е. сочетание правоспособности и дееспособности субъекта административного права.

По нашему глубокому убеждению, у субъектов административного права нет единого общего административно-правового статуса. Их всех объединяет лишь то обстоятельство, что они обладают правами и обязанностями на основе норм административного права. Следовательно, правоспособность и дееспособность субъекта административного права также изменяется в зависимости от его конкретного административно-правового статуса. Например, правоспособность юридического лица как лицензиата возникает с момента получения лицензии и прекращается, как правило, с истечением срока ее действия. Правоспособность этого же юридического лица в качестве налогоплательщика возникает с момента регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц и прекращается с ликвидацией.

Ю.Н. Старилов выделяет следующие признаки, определяющие общее в административной правоспособности субъектов административного права:

• управленческая сущность деятельности, проявляющаяся при реализации административной правоспособности;
• наличие специальных прав и обязанностей субъектов административного права, способствующих формированию организационных связей и отношений в системе публичного управления;
• юридическая властность действий и распорядительность решений, принимаемых некоторыми субъектами административного права;
• реализация государственно-принудительных полномочий, мер административного принуждения;
• обеспечение защиты правоотношений, участниками которых являются граждане;
• юридические гарантии рассмотрения возникшего в системе публичного управления правового спора в административном или судебном порядке.

Однако, думается, что даже невооруженным взглядом видно, что указанные признаки, действительно, являются наиболее специфичными в системе административного права, но отнюдь не свойственны правоспособности всех субъектов административного права.

То же самое можно сказать и в отношении дееспособности (включая деликтоспособность) субъекта административного права. Его способность, в частности, нести административную ответственность — это, пожалуй, единственный признак правового статуса субъекта отрасли, который объединяет всех субъектов административного права, предусматривая, однако, учет факторов статусного свойства, поскольку деликтоспособность в рамках института административной ответственности возникает в зависимости от того, физическое, должностное или юридическое лицо является субъектом правонарушения.

В отличие от трудового права, где вариантов правового статуса не так уж и много (субъект выступает либо в качестве работника, либо в качестве работодателя, хотя имеются и другие правовые статусы: бригадир, профсоюз и т.д.) и где, следовательно, субъекты исследуются в контексте всех возможных статусов, свойственных этим субъектам, административное право предлагает множество административно-правовых статусов, простое перечисление которых займет немало времени и печатного пространства. Многие из них являются многоуровневыми, предполагающими наличие первичных административно-правовых статусов. В частности, не вызывает сомнений, что физическое лицо первоначально для целей административного права — это либо гражданин России, либо иностранец, либо лицо без гражданства. Такого рода первичный статус имеет принципиальное значение для большинства административно-правовых отношений, в которые вступает физическое лицо.

Так, государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, т.е. правосубъектность физического лица как государственного служащего связана с наличием у него административно-правового же статуса гражданина. В свою очередь, военнослужащий (офицер) является государственным служащим в силу закона, следовательно, офицер наделен одновременно, как минимум, тремя административно-правовыми статусами: гражданин, государственный служащий, военнослужащий.

Другой пример. Возьмем обычный государственный университет. У этого субъекта административного права одновременно присутствует статус некоммерческой организации в форме учреждения, статус бюджетной организации (бюджетополучателя) в соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, статус образовательного учреждения в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», статус учреждения высшего профессионального образования в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», статус налогоплательщика в соответствии с Налоговым кодексом РФ и т.д. Тем не менее в самой своей основе вуз — это юридическое лицо, т.е. коллективный субъект права, отвечающий определенным признакам юридической обособленности.

Таким образом, мы видим, что административно-правовой статус — это не нечто стабильное и обобщающее, что присуще всем без изъятия субъектам административного права, это то, что определяет место конкретного субъекта в системе конкретных административно-правовых отношений, отражает совокупность прав и обязанностей субъекта административного права, выступающего в конкретном качестве.

Виды субъектов административного права

Вопрос о классификации субъектов административного права имеет скорее прикладное значение, поскольку ответ на него помогает определить представительный состав потенциальных участников административных правоотношений, без претензии на какую-либо его обязательность или однозначность. Авторы многочисленных учебников и учебных пособий по административному праву предлагают разнообразные классификации субъектов административного права. Приведем наиболее типичные.

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев разделяют субъектов административного права на две группы: физические лица и организации (в основу такого разделения положены как различия в выражении воли и интереса (одно лицо и коллектив лиц), так и в наборе, комплексе полномочий субъектов). Физические лица, в свою очередь, подразделяются авторами на четыре вида, за основу выделения которых приняты связь лица с данным государством и производный от этого объем прав и обязанностей лица:

• личность;
• гражданин;
• иностранный гражданин;
• лицо без гражданства.

Организации как субъекты административного права также разделены на виды и группы:

• государственные (выполняют задачи, функции и полномочия, порученные им государством, базируются на государственной собственности и управляются государством): органы государства, государственные предприятия и учреждения;
• негосударственные (не выполняют государственных задач и функций, не финансируются государством и им не управляются): общественные объединения граждан (профсоюзы, спортивные организации и другие), кооперативные объединения, объединения по другим интересам и т.д.

Ю.А. Старилов предлагает аналогичную классификацию субъектов. В ней субъекты подразделяются, прежде всего, на индивидуальные и коллективные субъекты административного права. Индивидуальными субъектами являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также государственный служащий или должностное лицо. Коллективные субъекты административного права понимаются автором как группы людей, являющиеся организациями (государственными, негосударственными, частными, общественными). Организация — это совокупность людей, обладающая следующими признаками: осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами; определение цели и задач организации; наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений); соответствующие процедуры (правила) деятельности; формирование структуры (образуемые подразделения); нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников). Все организации также подразделяются автором на государственные и негосударственные, при этом к числу первых относятся государственные органы.

Однако в литературе встречаются внешне схожие с вышеприведенными, но отличные в принципе классификации субъектов административного права. Так, Д.Н. Бахрах, подразделяя субъектов административного права и административного правоотношения на индивидуальных и коллективных, мотивирует это неадекватностью термина гражданин для определения состава индивидуальных субъектов (что вполне закономерно), а также тем, что помимо организаций в административных правоотношениях участвуют также трудовые коллективы и структурные подразделения юридических лиц. Следовательно, автором чрезвычайно расширен перечень субъектов административного права, что, на наш взгляд, не совсем оправдано. Отмечая для себя то обстоятельство, что ни факультет, ни таможенный пост, ни общественный суд не обладают правоспособностью вообще, поскольку не могут быть юридически идентифицированы в качестве субъектов права, мы, тем не менее, вынуждены признать, что такие, например, коллективные субъекты административного права, как некоторые общественные объединения, приобретают административно-правовой статус независимо от статуса гражданско-правового.

С другой стороны, можно встретить и такую классификацию, которая, как кажется, и вовсе не стремится отразить реальный спектр субъектов административного права. Так, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский считают, что достаточно в учебных целях объединить субъекты административного права в следующие группы:

• органы государственной власти;
• общественные объединения;
• администрации предприятий и учреждений;
• граждане (физические лица).

Думается, что классификация субъектов, произведенная совсем без классификационного критерия, вряд ли отвечает целям образовательного процесса.

Итак, субъекты административного права — это:

физические лица, наделенные конкретным административно-правовым статусом или их совокупностью (гражданин, государственный служащий, пенсионер, преподаватель и т.п.);

юридические лица, наделенные конкретным административно-правовым статусом (орган исполнительной власти, политическая партия, средство массовой информации и т.п.), и другие коллективные субъекты административного права.

В современном административном законодательстве (или системе источников административного права) все чаще встречается вместо устаревшего «предприятия, учреждения и организации» более корректное с точки зрения юридической техники «юридические лица». Такую трансформацию законодательной терминологии следует рассматривать как положительную тенденцию в рамках правовой системы России, поскольку нормативно-правовой акт должен отличатся четкостью формулировок, а в целом хорошо организованная система права характеризуется единством понятийного аппарата. И нет ничего особенного в том, что термины «юридическое лицо», «физическое лицо» имеют гражданско-правовые истоки. Частное право всегда идет в авангарде правовой системы, поскольку на него возложена нелегкая задача регулирования самых простых и важных — бытовых — взаимоотношений между людьми. Административное право должно подхватить установившуюся терминологию и использовать ее с пользой для системы отрасли и всей системы права страны.

В дальнейшем в настоящей главе мы будем рассматривать не субъектов административного права, а наиболее характерные для административного права правовые статусы его субъектов.

Среди статусов физических лиц наибольший интерес представляют статусы гражданина Российской Федерации и лица без гражданства, поскольку они лишены режимной организации в рамках административного права и, следовательно, не могут быть проанализированы в рамках особенной части настоящего курса. Среди статусов юридических лиц и других коллективных субъектов административного права — статусы:

а) в отношении государственных органов и организаций, наделенных властными полномочиями в сфере государственного управления:

• органов исполнительной власти, а именно: Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, региональных органов исполнительной власти);
• органов и организаций, наделенных отдельными властными полномочиями в сфере государственного управления (местных исполнительных органов, выполняющих государственные функции; некоторых организаций);

б) в отношении негосударственных коллективных субъектов:

• коммерческих организаций;
• некоммерческих организаций (общественных объединений, благотворительных организаций, религиозных организаций);
• средств массовой информации;
• налогоплательщиков;
• бюджетных организаций;
• некоторые другие.

Особое место в системе административно-правовых статусов занимает статус Президента РФ, который, являясь физическим лицом, одновременно выступает в качестве органа государства, причем стоящего несколько в стороне от всех трех ветвей государственной власти Российской Федерации. О нем речь пойдет в одном ряду со статусами органов исполнительной власти.

Следует четко отдавать себе отчет в том, что перечень указанных статусов ни в коем случае не является исчерпывающим. Существует множество совмещаемых и пересекающихся административно-правовых статусов, которые невозможно привести к единому классификационному знаменателю. Лишь последовательное изучение сформированных в рамках административного права административно-правовых режимов позволит оценить многообразие статусных сочетаний. Именно поэтому указанные статусы не нужно воспринимать как виды или группы субъектов административного права, хотя в конкретный момент времени определенная группа субъектов, безусловно, является бюджетными учреждениями, благотворительными организациями и прочее.

Учебно-теоретические аспекты рассмотрения вопросов понятия, классификации и системы субъектов административного права являются важными, актуальными и обладают новизной, поскольку в современной учебной литературе данной теме практически не уделяется должного внимания.

Авторы большинства учебников по административному праву, как правило, не рассматривая общую характеристику, классификацию и систему субъектов административного права, сразу переходят к непосредственной характеристике отдельных групп субъектов административного права (например, граждане как субъекты административного права или органы исполнительной власти как субъекты административного права).

К примеру, авторы учебника под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова выделяют три группы субъектов административного права: индивидуальные субъекты административного права, организации как субъекты административного права, административные органы как субъекты административного права. Причем, группа индивидуальных субъектов, по их мнению, включает в себя кроме граждан также должностных лиц. Вместе с тем, административно-правовой статус государственных служащих авторами рассматривается в третьем разделе «Государственная служба в Российской Федерации» и, стало быть, системно не входит во второй раздел «Субъекты административного права». Д.Н. Бахрах в структурной части своего учебника выделяет два раздела, посвященные рассмотрению субъектов административного права, а именно: «Административно-правовые статусы индивидуальных субъектов (физических лиц)», «Государственная администрация, ее органы и служащие». А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий выделяют шесть групп субъектов административного права: «Физические лица», «Органы исполнительной власти», «Органы местного самоуправления», «Государственные служащие», «Предприятия, учреждения и организации», «Общественные и религиозные объединения». Данная классификация в принципе является классической, хотя имеет некоторые недостатки. В частности, понятия «Физические лица» и «Государственные служащие» с теоретических позиций соотносятся как целое и частное, однако в приведенной классификации под физическими лицами понимаются только граждане, которые не обладают государственно-властными полномочиями.

Подводя итог, имеющихся в учебной литературе взглядов на виды субъектов административного права, можно сделать вывод об отсутствии однозначного и системного подхода к рассматриваемой тематике.

С целью упорядочивания учебного материала по данной теме и проведения классификации субъектов административного права, обратимся к взглядам ученых-теоретиков на виды субъектов права.

Отдельные правоведы говорят о различных видах субъектов права – для правоотношений в сфере частного и в сфере публичного права. Но даже при таком разграничении преобладает цивилистический подход, должного внимания субъектам публичного права не уделяется. Данное обстоятельство можно объяснить тем, что единственным систематизированным законодательным источником, закрепляющим виды субъектов правоотношений, а также их правоспособность и дееспособность, является Гражданский кодекс Российской Федерации.

Например, М.Н. Марченко подразделяет субъекты права на физических и юридических лиц. Подобная классификация в основном применима к отрасли гражданского права и не отражает в полной мере систему субъектов административного права. Следует отметить, что категория «физических лиц» включает в себя весь круг индивидуальных субъектов права, вместе с тем категория «юридических лиц» не охватывает своим содержанием весь спектр неиндивидуальных субъектов и является ограничительным понятием по отношению к понятию коллективные субъекты. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривает процедуру государственной регистрации для большинства общественных объединений на добровольной основе, оставляя право выбора за общественным объединением в зависимости от желания последнего приобрести права юридического лица.

По мнению С.И. Архипова, субъекты права подразделяются на индивидов и юридических лиц, причем «такое деление имеет общеправовое значение, касается всех отраслей права», однако применительно к публично-правовым отраслям данные субъекты права «рассматриваются через призму властеотношений».

В современных учебниках по теории государства и права субъекты права принято подразделять на индивидуальные и коллективные. Но и при такой классификации, под индивидуальными субъектами подразумеваются физические лица, к числу которых относятся граждане государства, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством; а под коллективными – юридические лица (организации), правоспособность которых начинается с момента их официального признания (юридической регистрации).

На наш взгляд, приведенная классификация субъектов права является универсальной для всех отраслей права. Однако толкование рассматриваемых терминов (индивидуальные и коллективные субъекты права) не должно быть ограничительным по своему содержанию.

Так, указанная выше трактовка «физического лица» характеризует статус индивида только в отношениях с государством и не отражает правовой статус специальных участников административно-правовых отношений, наделенных дополнительными полномочиями в сфере государственного управления. К их числу можно отнести: должностных лиц, гражданских государственных служащих, военнослужащих и т.д.

Относительно равнозначности понятий «коллективный субъект», «юридическое лицо» и «организация» рассмотрим, в первую очередь, законодательные основы регулирования данного вопроса.

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет понятия «юридическое лицо» и «организация» как тождественные, подразделяя последние на коммерческие организации (преследующие цель – извлечение прибыли) и некоммерческие организации (не преследующие цель – извлечение прибыли). Причем некоммерческие организации в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации могут создаваться «в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах». Проводя сравнительный анализ соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», легко выявить некоторые несоответствия в терминологии двух законодательных актов, которые не позволяют однозначно отнести все общественные организации (объединения) к категории юридических лиц. Такое положение объясняется законодательно закрепленной возможностью общественного объединения (за исключением политической партии) по своему усмотрению приобретать статус юридического лица. Что дает право говорить о функционировании в сфере государственного управления общественных объединений, не имеющих статуса юридического лица и, стало быть, не подпадающих под термин «организация» в гражданско-правовом смысле. Кроме того, ст. 7 вышеуказанного Федерального закона одной из организационно-правовых форм общественных объединений выделяет общественные организации, что соотносит данные понятия как общее и частное. Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации употребляет данные термины как синонимы (ч. 3 ст. 48 ГК РФ). Другое несоответствие терминологии в законодательных актах подтверждается Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», который выделяет две организационно-правовые формы религиозных объединений: религиозные организации и религиозные группы. Формальное отличие двух названных форм заключается, прежде всего, в том, что первые обладают правоспособностью юридического лица и, как следствие, подлежат обязательной государственной регистрации, а вторые осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица (ст. 7 указанного ФЗ). Исходя из сказанного, следует простой вывод – религиозная группа, являясь разновидностью религиозных объединений, не относится к числу юридических лиц (организаций).

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о неравнозначности понятий «организация (юридическое лицо)» и «коллективный субъект». Поскольку первое трактуется как устойчивый, самостоятельный коллектив, вступающий в правоотношения от своего имени, как юридическое лицо; а второе охватывает своим содержанием кроме юридических лиц также таких участников административно-правовых отношений как кафедра, факультет, административно-территориальная единица и т.д.

Применительно к отрасли административного права целесообразно субъекты административного права подразделять на индивидуальные и коллективные.

Под индивидуальным субъектом административного права следует понимать физическое лицо, обладающее административной правоспособностью и имеющее возможность вступать в административно-правовые отношения от своего имени с целью представления своих личных интересов или интересов других лиц в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Индивидуальные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:

1. Физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями (граждане).

2. Физические лица, обладающие юридически-властными полномочиями (должностные лица).

В свою очередь, физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями, подразделяются на:

1) граждан, обладающих общим административно-правовым статусом:

— граждан Российской Федерации;

— лиц с двойным гражданством (бипатридов);

— иностранных граждан;

— лиц без гражданства.

2) граждан, обладающих специальным административно-правовым статусом:

– граждан, имеющих социально-профессиональный статус (государственные и муниципальные служащие, студенты, врачи, учителя, индивидуальные предприниматели, исключая случаи, когда в соответствие с законом они могут выступать должностными лицами);

– граждан, приобретших по своему усмотрению дополнительные права и обязанности в сфере государственного управления (водители, охотники);

– граждан, имеющих особый правовой статус во взаимоотношениях с государством (беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие политического убежища).

Указанные разновидности дополнительного административно-правового статуса граждан могут сочетаться, присутствуя у одного индивида одновременно (например, человек может состоять на военной службе и иметь право на управление транспортным средством).

Физических лиц, обладающих юридически-властными полномочиями, условно можно классифицировать в зависимости от природы происхождения властных полномочий, влекущих юридические последствия:

1) должностные лица органов государственных власти:

— должностные лица законодательных (представительных) органов власти;

— должностные лица исполнительных органов власти;

— должностные лица судебных органов власти;

— должностные лица иных государственных органов (органы прокуратуры, избирательные комиссии).

2) должностные лица органов местного самоуправления:

– должностные лица представительных органов местного самоуправления;

– должностные лица исполнительных органов местного самоуправления.

3) должностные лица предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности:

– должностные лица государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

– должностные лица негосударственных (частных) организаций, индивидуальные предприниматели.

Коллективным субъектом административного права является иерархично-обособленная или структурно-организованная общность людей, созданная по инициативе ее участников либо на основании решения властного органа, обладающая административной правосубъектностью и вступающая в административно-правовые отношения как единый субъект в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Коллективные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:

– не обладающие юридически-властными полномочиями (коммерческие и некоммерческие организации).

– обладающие юридически-властными полномочиями (органы публичной администрации).

Коллективные субъекты, не обладающие юридически властными полномочиями, в зависимости от цели деятельности подразделяются:

1) хозяйствующие субъекты (юридические лица):

– предприятия;

– учреждения.

2) некоммерческие организации:

– общественные объединения;

– религиозные объединения;

– иные некоммерческие формирования (трудовые коллективы, профсоюзы и т.д.).

Коллективные субъекты, обладающие юридически властными полномочиями, можно классифицировать в зависимости от характера компетенции:

1) органы общего управления (Правительство Российской Федерации; правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.).

2) органы отраслевого управления (Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации и др.).

3) органы межотраслевого управления (Федеральное казначейство; Федеральная служба государственной статистики и др.).

Система субъектов административного права представляет собой совокупность потенциальных участников административно-правовых отношений во взаимодействии с представителем властной структуры в сфере государственного управления (реализации исполнительной власти). Таким образом, центральным звеном системы субъектов административного права выступает орган государственного управления (как правило, орган исполнительной власти), либо соответствующее должностное лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями. Другие участники административно-правовых отношений занимают опосредованное место в системе субъектов административного права через взаимодействие с органами государственного управления и их должностными лицами. Именно посредством данного взаимодействия физические и юридические лица приобретают права и обязанности в сфере государственного управления и, собственно, статус субъекта административного права.

Учитывая изложенное, а также особенности теоретических взглядов на виды субъектов права, проведенную выше классификацию субъектов административного права и специфику общественных отношений в сфере государственного управления, можно сделать вывод, что систему субъектов административного права составляют следующие группы участников управленческих отношений: субъект государственного управления представлен органами исполнительной власти (государственного управления), государственными служащими; объектом государственного управления являются граждане, хозяйствующие субъекты и некоммерческие организации.