Современные ММПО имеют свое собственное, «внутреннее» право – это нормы, создаваемые в каждой организации для регулирования деятельности ее механизма, должностных лиц и других сотрудников. Основа «внутреннего» права ММПО – ее структура, распределение компетенции между органами организации, юридическая сила их решений. Практически все ММПО имеют одинаковую структуру (особой, своеобразной структурой обладает ООН – ее органы делятся на главные и вспомогательные).

Высшие (пленарные, представительные) органы – конференции, конгрессы, ассамблеи; в их работе принимают участие все государства-члены ММПО. Принимают решения по наиболее важным вопросам в форме резолюций- рекомендаций, которые не обладают обязательной силой для государств-членов.

Исполнительные органы – это органы ограниченного состава (ИМО – 32 члена, МОТ – 56). Членами исполнительных органов могут быть не только государства, но и национальные коммерческие структуры (Совет ИПМАРСАТ) и физические лица (Исполнительный совет ВОЗ). Принимают оперативные решения, играют основную роль в регулировании текущей деятельности организации. Решения могут иметь обязательную силу. Подвергаются ротации через определенные промежутки времени с тем, чтобы все члены ММПО могли быть избраны в ее исполнительный орган. Критерии избрания:

• – справедливое географическое представительство. Все государства распределены по определенным регионам в зависимости от их географического положения. От каждого региона в исполнительные органы ММПО избирается определенное количество членов в зависимости от числа государств, входящих в данный регион (Исполнительный совет ЮНЕСКО, Совет ИМО);
• – специфические интересы – в основном применяется в универсальных и локальных нерегиональных (субрегиональных) организациях специальной компетенции (Совет управляющих ОПЕК, Конференция министров иностранных дел ОИК);
• – равное представительство государств с несовпадающими группами интересов – в основном применяется в универсальных и локальных ММПО экономического характера (Исполнительный совет ФАО, Совет ИФАД, Совет ИКАО, Генеральный совет ВТО);
• – наибольший финансовый вклад – организации финансового характера, основанные на принципе взвешенного голосования (Директорат МБРР, Совет директоров МФК, Совет ИНМАРСАТ).

Административные органы – секретариаты, бюро. Обеспечивают внутреннее функционирование организации, ее административно-техническое обслуживание. Во главе – Генеральный секретарь (Совет Европы, ОИК), Директор- распорядитель (МВФ), Президент (МБРР, ЕБРР), Генеральный директор (ЮНЕСКО, ВОИС, ВОЗ). Назначаются или избираются высшими органами ММПО по рекомендации исполнительных органов. Главное должностное лицо ММПО обладает не только административными, но и политическими полномочиями. Категории персонала секретариатов: высшие административные должностные лица, класс специалистов, обслуживающий персонал. Две первые категории персонала – это международные должностные лица: их обязанности имеют международный характер; они ответственны только перед международной организацией и не должны получать каких-либо указаний от своих государств. Это положение закреплено в консультативном заключении Международного Суда ООН (1956 г.).

Комитеты и комиссии по специальным вопросам могут состоять из представителей государств-членов (Комитет по безопасности на море в ИМО); из физических лиц, действующих в личном качестве (Международный комитет регистрации частот в Международном союзе электросвязи (МСЭ)); национальных коммерческих структур (ЕВТЕЛСАТ, АРАБСАТ, ЕВМЕТСАТ). Функциони́рую́т в отдельных сферах деятельности организации.

Юридические органы – необязательный элемент структуры ММПО (имеются только в отдельных организациях): ООН – Международный Суд ООП, Совет Европы – ЕСПЧ, МОТ – Административный трибунал, ОИК – Исламский суд.

Механизм конституционного регулирования общественных отношений.
Некоторые аспекты механизма правового регулирования общественных отношений
Правовое регулирование является одним из важнейших институтов социального регулирования, без которого общество и государство существовать просто не могут.
Право как инструмент социального регулирования воздействует не на всю гамму общественных отношений, а только на те, ради которых законодатель его сотворил. Этот регулятор не имеет силу влияния лишь на те общественные отношения, которые еще не созрели и не обрели правовую оболочку. Такие отношения, которые достаточно эффективно регулируются нормами морали, остаются вне зоны правового воздействия.
В сферу правового регулирования входят различные группы общественных отношений:
1) отношения людей по обмену ценностями;
2) отношения по властному управлению обществом;
3) отношения по обеспечению правопорядка, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух вышеуказанных спектрах.
Следует отметить, что спектр правового регулирования не является неизменным и постоянным, она может расширяться за счет появления новых общественных отношений (Общая теория государства и права/ Под ред. В.В. Лазарева. – М., Юрист, 2002. С. 134.)..
Для того, чтобы глубже понять механизм правового регулирования общественных отношений необходимо разобраться, что понимается под терминами «правовое регулирование» и «механизм правового регулирования», «метод правового регулирования», «средство и прием правового регулирования».
Впервые понятие «механизм правового регулирования» в научный оборот в 1966 году ввел С.С. Алексеев в работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» Он полагал, что правовое регулирование как социальный процесс осуществляется при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), соответственно механизм правового регулирования — взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.
По мнению И.П. Слободянюк, Е.В. Макагон понятие «механизм правового регулирования» применяется как способ функционирования и система средств воздействия, как юридическая надстройка в системном «работающем» виде (Теория государства и права: Учебник для вузов/ Под. ред. М.М. Рассолова. В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. – М., Юнити-Дана, Закон и право, 2000. 337). Данное определение страдает отсутствием ясности изложения, неоправданным излишеством слов, в целом неудачной конструкцией. Авторы упомянутого определения в механизме правового регулирования включают способ функционирования, систему средств воздействия и юридическую надстройку. Нам представляется, что ошибочно полагать, что механизм правового регулирования функционирует одновременно в трех указанных правовых ипостасях. Механизм правового регулирования не состоит из системы средств воздействия на общественные отношения, он состоит из совокупности методов, средств, способов и приемов регулирования. Названные элементы механизма правового регулирования не состоят между собой в тесных системных отношениях, они вполне самостоятельны и автономны, хотя выполняют общую регулятивную функцию и поддерживают определенную внутреннюю связь.
С.А. Комаров совершенно обоснованно включает в механизм правового регулирования также правовое сознание, правовую культуру, правовые принципы, правотворческий процесс (Общая теория государства и права. Академический курс /Под. ред. М.Н. Марченко, т. 2- М., Юристь, 2000. с. 145.).
В.Н. Хропанюк дает близкое к правовой сути определение понятия «механизм правового регулирования» как системы правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства (Теория государства и права: Учебное пособие для вузов / Под ред. Профессора В.Г. Стрекозова. – М., 2002. С. 157.).
В научной литературе помимо механизма правового регулирования встречаются такие категории как «система правового регулирования» «метод правового регулирования», «средство, способ и прием правового регулирования».
Ю.Н. Старилов вместо термина «механизм правового регулирования» использует понятие «система правового регулирования». По его мнению, эти понятия несут одинаковую правовую нагрузку (Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. История. Наука, Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 113.).
Метод правового регулирования общественных отношений, по мнению Д.М. Естифеева (Метод конституционно – правового регулирования общественных отношений. Екатеринбург. 2004. с.95.), представляет собой сочетание приемов, средств, способов юридического воздействия, определяющих поведение участников правоотношений и их статус.
В данном определении приемы, средства и способы регулирования общественных отношений Д.М. Естифеевым уподобляются друг другу. Определение метода правового регулирования приравнивается определению механизма правового регулирования. По толковому словарю Даля слова «метод» означает способ, средство, рецепт; «прием» — способ; «средство» — прием, способ; «способ» — действие или система действий. По большому счету все эти слова объединены и пронизаны таким понятием как «действие», потому нет надобности их перечислять в определении.
В.Ф. Яковлев считает, что метод — способ воздействия на регулируемые общественные отношения (Яковлев В.Ф. Гражданско- правовой метод регулирования общественных отношений. М., 2006. с. 34.).
В.Ф. Коток полагает, что метод правового регулирования – совокупность правовых приемов воздействия на общественные отношения, применяемых государственными органами при регулировании этих отношений (Коток В.Ф. Содержание конституционного права. Сов. Государство и право. 1971, № 2).
Нам представляется, что указанные определения страдают некоторыми изъянами. Во-первых, метод правового регулирования это не только способ воздействия на общественные отношения или совокупность приемов воздействия на общественные отношения. Метод, по нашему мнению, – это некая сумма правовых способов, приемов и средств регулирования общественных отношений. Последнее определение более точно соответствует сути такого регулятора как метод. Термин «воздействие» менее определенное, чем термин «регулирование», сам процесс воздействия не всегда приводит в движение общественные отношения, коэффициент воздействия менее продуктивен, чем коэффициент регулирования.
Следует отметить, что категория «средство правового регулирования» в научный оборот введена еще в дореволюционной литературе. Эта субстанция используется в работах Л.И. Петражицкого (Введение в изучение права и нравственности. Основы эмоциональной психологии. СПб., 1908), Г.Ф. Шершеневича (Общая теория права. М., 1912.), Р. Иеринга (Цель в праве. СПб, 1881).
Многие отечественные ученые в ходе исследования механизма правового регулирования чаще прибегали к такому правовому инструменту как средство. Впоследствии вполне предсказуемо в монографических исследованиях в одном ряду с этой субстанцией стали появляться такие регуляторы как норма права, правоотношения, правосознание, правовая культура, правовые акты и пр.
Механизм правового регулирования общественных отношений в контексте общей теории права подразделяется на отраслевые механизмы правового регулирования, которые с помощью своего специфического набора правовых регуляторов воздействуют на характерный им пласт общественных отношений.
Правовые средства, как полагает С.С. Алексеев, по характеру отраслевой принадлежности могут быть конституционными, уголовными, гражданскими, административными и. т. п.; смысловой нагрузке – материальными и процессуальными; функциональной роли – регулятивными и охранительными; информационно – психологической направленности – стимулирующими (поощрения, льготы, дозволения) и ограничительными (наказания, запреты, обязанности) (Алексеев С.С. Теория права. – М., 1999 с. 247.).
Наиболее императивной, консервативной частью механизма правового регулирования, несомненно, является механизм конституционного – правового регулирования общественных отношений.
В определении понятия «механизм конституционно — правового регулирования» среди ученых также имеются расхождения.
Так, К.К. Гасанов, с одной стороны, отмечает, что конституционно – правовой механизм является одной из составляющих механизма правового регулирования, который в свою очередь состоит из совокупности не только юридических (правовых) средств, но также экономических, политических и социальных, а, с другой стороны, выделяет конституционно – правовой механизм, определяя его как «взятую в единстве систему взаимодействующих конституционно – правовых средств, при помощи которых государство осуществляет юридическое воздействие на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации основных прав человека (Гасанов К.К. Основные права человека: свойства и конституционный механизм защиты: Дис. докт. юрид. наук. М., 2004.). Данная трактовка нуждается в усилении, после слов «реализации основных прав человека» напрашивается выражение «защиты основ конституционного строя».
В.М. Горшеневым под механизмом конституционно — правового регулирования понимается совокупность способов и форм организации воли субъектов общественных отношений (внешняя сторона) и способы и формы реализации права в урегулировании общественных отношений (внутренняя сторона). По мнению ученого, внешняя сторона механизма, состоящая из дозволений и запретов, характеризуется таким состоянием социальных связей между их участниками, которое является выгодным и целесообразным с точки зрения интересов общества и государства; внутренняя или результативная сторона механизма обеспечивает претворение внешних способов воздействия в жизнь, поведении участников общественных отношений (Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М.: Юрид. лит., 1972. 174.).
Специфика механизма конституционно – правового регулирования общественных отношений обусловлена в первую очередь особой двуединой природой конституционного права, сочетающего черты универсальной и обычной отраслей права. В качестве универсальной отрасли конституционного права выступает общая часть российского права, соединяющая разрозненный правовой материал в единое целое. В качестве обычной отрасли конституционное право осуществляет традиционное правовое регулирование общественных отношений, составляющих его предмет ( См. Конституционное право России: Учеб. Отв. Ред. А.Н. Котов, М.И. Кукушкин. М., 2007.).
В Конституционном праве как универсальной отрасли права, утверждает А.А. Югов, применяются следующие методы регулирования общественных отношений: метод основополагающего (сущностного) правового регулирования, метод первоучредительного правового регулирования, метод универсального правового регулирования и метод комплексного правового регулирования, (Югов А.А. О методах отрасли конституционного (кратологического) права. 2010. с. 15.).
Сущность метода комплексного конституционно — правового регулирования сводится к тому, что общественные отношения упорядочиваются совместно с нормами конституционного права и нормами иной отраслевой принадлежности.
По мнению С.И. Архипова (Субъект права: теоретическое исследование. СПб. 2004. с. 17.) первым приемом метода конституционно – правового регулирования является прием определения правового положения субъектов конституционно – правовых отношений. В качестве субъектов указанных отношений выступают Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, народ, население, нация, этническая общность. Вторым приемом выступает определение взаимного положения сторон. Например, отношения между субъектами РФ, общественными объединениями, органами государственной власти и судебными органами. Третьим приемом является установление правовых режимов объектов конституционных правоотношений. Четвертый прием – определение содержания конституционных правоотношений. К задачам данного приема относят выявление и применение способов воздействия на поведение участников правоотношений (убеждение, поощрение, стимулирование, признание, дозволение, принуждение, предписание, запрет, гарантирование).
Как известно, конституционное право – публичная отрасль права, это значит, его регулирование по общему правилу должно основываться на императивном методе четких предписаний. Вместе с тем Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев (Понятие, предмет и метод конституционного права РФ – от исторических истоков к современности М., 1998) утверждают, что с развитием данной отрасли права в ней все большую роль будет играть диспозитивный метод (метод координации), предполагающий возможность выбора субъектом конституционного правоотношения варианта поведения из числа предусмотренных законом. Сочетание императивного и диспозитивного методов – достаточно распространенное явление. Действительно, публично – правовым отраслям права традиционно присуще императивное регулирование, соответственно диспозитивное – отраслям, относящимся к разряду частноправовых. При этом, как верно отмечает И.В. Рукавишников (Метод финансового права: Дис. кан. юрид. Саратов. 2004) в процессе трансформации базовых методов правового регулирования в отраслевые каждый из методов приобретает уникальный набор приемов, способов правового регулирования, свойственных только данной отрасли.
Следует согласиться с В.Т. Кабышевым (Конституционное право России: Учеб. / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005) в том, что для конституционного права ныне характерно сочетание двух основных методов регулирования: императивного и диспозитивного, — причем приоритет, безусловно, остается за первым методом, второй используется реже.
Конституционное право не относится к разряду тех отраслей права, где для регулирования общественных отношений применяются санкции. Традиционным итогом конституционно – правовых отношений считается получение участниками определенных благ, что обусловлено их инициативным и сознательным поведением в соответствии с действующим законодательством.
Это означает, что регулятивная функция конституционного права базируется на убеждении участников общественных отношений, их позитивной конституционной ответственности. В конституционном регулировании, по мнению О.О. Миронова, (Методы конституционного регулирования. Правоведение. 1980. № 2) широко используются приемы и средства, типичные для нравственного регулирования, для воздействия норм морали на поведение участников общественных отношений. Для глубокого понимания сути механизма конституционно – правового регулирования, необходимо методы, приемы и средства регулирования общественных отношений исследовать как в отдельности, так и во взаимосвязи, выявить их особенности.
При рассмотрении вопроса о механизме правового регулирования нельзя игнорировать проблемы его эффективности как комбинированного регулятора общественных отношений.
Под эффективностью правового регулирования подразумевается соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью (Теория государства и права в схемах и определениях: Учебное пособие для вузов / Составители Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А.- М., Юрист, 1999, с. 249.). По мнению указанных ученых, целями механизма правового регулирования являются следующие: во – первых, совершенствования правотворчества; во – вторых, улучшение правоприменения, которая дополняет действенность правового регулирования.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо констатировать, что роль механизма правового регулирования в совершенствовании правовых принципов и норм, их реализации, повышении правосознания и правовой культуры граждан высока. Неверный выбор элементов регулирования общественных отношений и неэффективное их применение может привести к «пробуксовке» системы реализации права, снижению состояния законности и ослаблению системы обеспечения защиты основ государственной строя, прав и свобод человека и гражданина, а также иных сфер общественной жизни.
Судья Конституционного Суда
Республики Дагестан,
доктор юридических наук Х.У. Рустамов

Понятие правового механизма оказания социальных услуг в юридической науке ни в ее отраслях, ни, тем более, в общей теории права до настоящего времени не разработано. Соответственно, не решены вопросы о его структуре, взаимосвязи составляющих элементов и т.п.

Методологические подходы к решению задачи разработки теоретического понятия правового механизма оказания социальных услуг могут быть различными. Данное понятие может быть построено по образу механизма государства, под которым понимается совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности. Следуя данной логике можно определить «правовой механизм оказания социальных услуг» как совокупность (систему) органов, организаций и учреждений, оказывающих социальные услуги. Однако данное определение, на наш взгляд, не выдерживает никакой критики, т.к. отражает всего лишь один из элементов данного механизма.

Механизм правового обеспечения, на наш взгляд — это понятие более близкое к механизму правового регулирования. Кроме того, оно в большей степени связано с реализацией нормотворческой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных законом издавать нормативные предписания, направленные на урегулирование общественных отношений, составляющих объект настоящего исследования. Следовательно, данный подход также представляется неприемлемым для решения задачи разработки теоретического понятия, входящего в объект настоящего исследования.

В определении понятия правового механизма оказания социальных услуг мы, в соответствии с целью данного исследования, исходим из необходимости решения трех основных задач.

Первая задача состоит в том, чтобы правильно определить пределы предмета исследования, включив в него все необходимые элементы, составляющие данный механизм, и в то же время не расширять его пределы, охватывая смежные или внешне похожие явления.

Вторая задача заключается в том, чтобы это понятие могло быть развернуто в систему понятий, отражающую во всей ее сложности сущность предмета в его связи с другими понятиями и представлениями, образующими данную систему.

Наконец, третья задача состоит в том, чтобы соответствующая дефиниция отвечала потребностям практики и имела не только теоретическое, но и прикладное значение — правильно ориентировала законодателя, адекватно отражала предмет правового регулирования и охватывала весь спектр связанных с оказанием социальных услуг общественных отношений, которые, с одной стороны, объективно могут быть урегулированы правом, а с другой — требуют такого регулирования.

Механизм оказания социальных услуг как правовое явление представляет собой единство содержания и формы. Содержание немыслимо вне формы, в которой оно выражается. Содержание есть то, что наполняет форму, из чего она осуществляется.

Мы здесь имеем удвоение формы: во-первых, она, как рефлектированная внутрь себя, есть содержание, во- вторых, она, как нерефлектированная внутрь себя, есть внешне безразличное для содержания существование».

Правовой механизм оказания социальных услуг представляет собой правовой цикл деятельности со своими этапами и участниками. Его составляют следующие элементы: 1) правовой статус получателей услуг (определение получателей услуг, их прав и обязанностей, включая льготные режимы) и субъектов, оказывающих социальные услуги (установление обязанности государственных и муниципальных органов, организаций и учреждений оказывать услуги, ответственность за необоснованный отказ в предоставлении услуги, невыполнение ее стандарта); 2) стандарты социальных услуг; 3) основания предоставления услуг; 4) процедуры оказания социальной услуги; 5) формы контроля за деятельностью субъектов, осуществляющих предоставление услуги (включая, порядок оспаривания решений и действий (бездействия) органа или учреждения, предоставляющего услуги, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих); 6) мониторинг оказания социальных услуг.

При таком подходе открывается возможность интегрировать в дефиниции основные черты данного явления, адекватно определить предмет правового регулирования — круг общественных отношений, которые могут быть и объективно нуждаются в урегулировании, выдержать межотраслевой характер соответствующего понятия, обеспечить пригодность дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики.

В данной теоретической конструкции требуют пояснения такие категории как «стандарт услуг» и «процедура оказания услуги», поскольку эти теоретические понятия являются достаточно новыми для российской правовой науки.

Стандарт социальной услуги представляет собой систематизированный набор требований к органу исполнительной власти, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, а с другой — учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа.

Указанный стандарт имеет форму нормативного правового акта, определяющего взаимодействие органа исполнительной власти (должностных лиц) с гражданами и организациями, и разрабатывается для каждого вида услуги.

Для разработки стандартов социальных услуг необходима еще одна типология — различение сложных и простых услуг. Такое разграничение вызвано тем, что ряд услуг является составными, т.е. требуют нескольких взаимодействий. Таким образом, можно выделить:

1) простую социальную услугу — однократное взаимодействие клиента с органом власти, иным субъектом оказания услуги;

2) сложную (составную) социальную услугу — совокупность связанных между собой простых услуг, оказываемых одному конкретному клиенту.

Стандартизации подлежат сложные социальные услуги и простые, которые не являются частью сложных.

В широком смысле процедурные механизмы характерны для нормативного регулирования вообще, и поэтому правовые процедуры рассматривают как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности. Процедура служит выражением специфических юридических режимов применения права.

В свою очередь, административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания услуг. Ее назначение — ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, служащих, должностных лиц, граждан и юридических лиц.

Введение процедур придает деятельности органов публичной власти строго легальный открытый и заранее предсказуемый характер и позволяет ограничивать и устранять произвольные действия.

Таким образом, правовой механизм оказания социальных услуг представляет собой достаточно сложный юридический феномен.

Для его формирования и эффективного функционирования необходимо надлежащее нормативно-правовое обеспечение и создание условий для адекватной правоприменительной практики.

Высказанные теоретические предложения могут оказать в этой части значительную помощь, как законодателю, так и правоприменителю.

Список литературы

2. Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. – 616 с.

4. Механизм правового обеспечения публичных услуг / Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Тихомирова Ю.А. М., 2007. – 244 с.

6. Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / под ред. Тихомирова Ю.А. М., 2007. – 321 с.