www.volsu.ru

УДК 342.4(091) ББК 67.400.11,01

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЕКТ М.Т. ЛОРИС-МЕЛИКОВА: ПРЕДПОСЫЛКИ И ПОСЛЕДСТВИЯ

Ваграм Рафикович Давтян

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права, Волгоградский государственный университет davagram@yandex.ru, kmp@volsu.ru

просп. Университетский, 100, 400062 г. Волгоград, Российская Федерация

Аннотация. Становление российского парламента было многоэтапным, противоречивым, драматичным процессом и в годы царского самодержавия, и в советский период нашей истории. Царизму не нужна была реальная представительная и законодательная власть, поэтому проекты создания в Российской империи парламента С.Е. Десницкого (1768 г.), М.М. Сперанского (1809 г.), Н.Н. Новосильцева (1820 г.) и М.Т. Лорис-Меликова (1881 г.) по разным причинам были отвергнуты. В результате Россия отстала в государственном и общественном развитии.

Настоящее исследование предполагает краткий анализ содержания одного из таких проектов, получившего условное название «Конституция Лорис-Меликова», как нереализованного проекта политической реформы, предложенного министром внутренних дел графом М.Т. Лорис-Меликовым на рассмотрение императора Александра II в январе 1881 г., на исходе эпохи великих преобразований.

Ключевые слова: конституция, проект, общество, управление, комиссия, закон.

о

(N

И

л

Одним из важнейших этапов развития российской правовой системы наряду с судебной реформой является законодательное обеспечение реформ, проведенных в начале 60-х -70-е гг. XIX в., которые по своему влиянию на государственно-правовую и общественную жизнь оцениваются как «великие»: было отменено крепостничество (1861 г.), проведены образовательная (1863 г.), военная (1874 г.) реформы, реформы земского (1864 г.) и городского (1870 г.) самоуправления; аграрная реформа в Польше (1864 г.). При этом либерализация общественно-политической жизни имела разнохарактерные последствия. С одной стороны, буржуазная мотивация хозяйственного развития стимулировала производство, политические свободы — гражданскую инициативу. С другой стороны, реформированная административная политика самодержавия определила конфликт между традициями управ-

ления и объективными потребностями общественного развития. Привычные полицейские методы управления шли вразрез с демократическими институтами, сформированными в результате судебной, земской, городской реформ. По словам министра внутренних дел графа М.Т. Лорис-Меликова, «новые порядки создали во многих отраслях управления новое положение для представителей власти, требовавшее других знаний, других приемов деятельности, иных способностей, чем прежде» . Кроме того, проникшие с Запада идеалы «свободы» спровоцировали в России террор.

После террористического акта 1881 г. в отношении Александра II образовалось сообщество специалистов, выдвинувшее новую парадигму в организации системы обеспечения безопасности России, суть которой состояла в объединении органов общей и полити-

ческой полиции под одним общим руководством. Сложилось устойчивое понимание необходимой консолидации всех сил и средств в борьбе с террором, создания единой структуры, обладающей как полномочиями, так и возможностями предотвратить революционный террор против лично императора и членов его семьи, способной обеспечить безопасность первых лиц государства как в местах их постоянного пребывания, так и во время поездок по стране и за рубеж .

Помимо этого очевидной стала необходимость дополнения политики беспощадных репрессий в отношении участников революционного движения попытками привлечь на свою сторону либеральное дворянство и буржуазию обещаниями «конституции». На протяжении почти полувека с середины XIX в. разработка планов политического реформирования на основе «конституционных» нововведений не снималась с повестки дня высшей политической власти .

В январе 1881 г. М.Т. Лорис-Меликов подал императору Александру II записку с проектом, который вошел в историю как «Конституция Лорис-Меликова». В частности, указав на невозможность распространения в России конституционных учреждений и созыва земского собора, министр настаивал в то же время на необходимости удовлетворения тех стремлений передовых представителей общества к участию в государственной жизни, которые представлялось возможным расценить как понятные, законные, а также выраженные в лояльных формах.

Как отмечал С.А. Муромцев, «в обществе есть запас самостоятельных суждений, стремящихся к свободному выражению. Чем сильнее будут отменять это законное стремление, тем скорее оно бросится по пути незаконному; и чем резче обнаружится несоответствие между стремлениями общества и образом действий власти, тем распространеннее и ярче станут формы незаконного протеста. Помимо того никакие репрессалии не в состоянии убить свободного развития мысли» .

По мнению М.Т. Лорис-Меликова, следовало вернуться к тому способу привлечения общественных сил на государственную работу, который практиковался в эпоху разработ-

ки крестьянской реформы. Так, было предложено создать две временные комиссии для подготовки законопроектов по финансовым вопросам и местному управлению, а также общую законосовещательную комиссию. В эти комиссии должны были войти наряду с чиновниками выборные депутаты, избираемые губернскими земскими собраниями (по два от губернии) и городскими думами (от крупных городов). Предлагалось также дополнить Государственный совет 10-15 выборными представителями общественности.

Комиссия для подготовки законопроектов по вопросам местного управления (Административно-хозяйственная комиссия) предназначалась для общих административных преобразований: а) преобразование местного губернского управления в части точного определения объема его прав и обязанностей, а также приведения административных учреждений в надлежащее соответствие с судебными и общественными учреждениями, потребностями управления; б) восполнение законодательства вследствие отмены крепостничества исходя из возникших в связи с этим потребностей крестьянского населения; в) выявление способов прекращения существующих ранее обязательных отношений бывших крепостных крестьян к своим помещикам в целях облегчения выкупных крестьянских платежей в тех местностях, где опыт указал на крайнюю их обременительность; г) приведение в соответствие с действующим законодательством земского и городового положений; д) организация продовольственных запасов и системы народного продовольствия в целом; е) предпринятие мер к охранению скотоводства.

Предметом деятельности финансовой комиссии выступали в основном паспортный и податный вопросы. Решения по ним вносились в доклад, который предварительно рассматривало министерство внутренних дел, после чего все материалы передавались императору на рассмотрение.

Составленные указанными подготовительными комиссиями законопроекты должны были поступать на обсуждение общей комиссии, образованной из полного состава подготовительных комиссий, а также лиц, призываемых с мест в качестве экспертов. Состав

общей комиссии зависел от мнения императора. Кроме того, комиссия получала право заниматься только тем, что было предоставлено ее рассмотрению.

Эксперты избирались земскими учреждениями по два представителя от каждого земства. Аналогичным образом предоставлялось право крупным городам выбирать своих двух представителей. В местностях, в которых не были введены учреждения земского или городского самоуправления, предполагалось уже по выбору власти приглашать двух представителей местного общества. Помимо этого М.Т. Лорис-Меликов предполагал предоставить земствам право выбирать своих выборных из местных людей, знакомых с положением и обстоятельствами обсуждаемых дел. Иными словами, по проекту допускалось участие местной интеллигенции, что, безусловно, имело бы довольно важное значение.

Разработанные общей комиссией законопроекты подлежали вынесению на рассмотрение в Государственный совет, в состав которого приглашалось бы 10-15 выборных лиц — представителей общественного мнения.

При этом работа подготовительной и общей комиссий должна была иметь только совещательное значение и неизменную систему порядка возбуждения законодательных вопросов и рассмотрения их в Государственном совете.

Таким образом, комплекс разработанных М.Т. Лорис-Меликовым реформ представляется возможным условно разделить на четыре блока: политические нововведения, касающиеся народного представительства и повышения роли земства в управлении Россией; меры экономического и финансового характера, призванные повысить благосостояние народа, прежде всего крестьян; совершенствование системы народного просвещения; некоторое ослабление цензурных ограничений для средств массовой информации, если употребить современный термин.

Вместе с тем анализ содержания представленного проекта М.Т. Лорис-Меликова позволяет заключить, что в его основе отсутствовали положения, связанные с конституционным устройством, как следствие, называть его конституцией не совсем корректно.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Кроме того, видится, что установившееся представление о М.Т. Лорис-Меликове как о конституционалисте, как о лице, стремившемся ввести какую-нибудь конституцию или хотя бы ее зародыш по западному образцу, также не соответствует действительности. Напротив, он совершенно определенно и резко отрицал возможность перенесения в Россию сложившихся на Западе конституционных форм, утверждая, что оригинальность их условий является неприемлемой для России. Более того, несвоевременным для него был и вопрос об учреждении законосовещательного собрания в духе славянофилов либо земского собора по образцу старинных русских земских соборов XVI и XVII веков.

В этой связи в качестве приоритетных задач министр определил упорядочение положения дел в России путем ряда законодательных и административных мер, а также восстановление нарушенной деятельности учреждений, созданных реформами 60-х годов. Впоследствии предполагалось допустить в той или иной форме определенное участие представителей населения в обсуждении государственных дел. Принимая во внимание заметное уменьшение социальной роли дворянства после освобождения крестьян, а также возросшую роль местного самоуправления как нового фактора развития страны, М.Т. Ло-рис-Меликов полагал, что именно земство заполнит то политическое пространство, которое возникло между верховной властью и поместным дворянством .

Убийство императора Александра II оказалось роковым для проекта М.Т. Лорис-Ме-ликова. В докладной записке новому царю 6 марта 1881 г. министр писал: «Правительство должно сказать себе заранее, что цель состоит в образовании в ближайшем будущем такого законодательного органа, который, не стесняя верховной власти, давал бы ей возможность узнавать о положении в стране не из мертвых донесений, а из живого обмена администрации и общества. Никакие правительственные меры не способны вызвать желательного оздоровления, раз в их основу не будут положены следующие принципы: самодержавие, законность, равенство гражданских и политических прав, неприкосновенность собственности и т. д.» .

Следует отметить, что предложение М.Т. Лорис-Меликова поначалу даже встретило поддержку Александра III, который некоторое время колебался, прежде чем отверг его. На обсуждении проекта 8 марта 1881 г. с резкой критикой выступил граф С.Г. Строганов, заявивший, что этот проект ведет «прямо к конституции». С.Г. Строганова поддержали Александр III и К.П. Победоносцев .

Давление со стороны реакционеров на нового царя постепенно перевесило мнение нескольких либералов-реформаторов (М.Т. Ло-рис-Меликова, Д.А. Милютина, А.А. Абазы и др.), и М.Т. Лорис-Меликов вынужден был подать в отставку. Александр III приступил к реализации консервативно-охранительной политики контрреформ.

Таким образом, предложения М.Т. Ло-рис-Меликова, изложенные в его «Всеподданнейшем докладе» императору 28 января 1881 г., были только очень осторожным, даже робким шагом к конституции, а не собственно конституцией. Речь не шла об ограничении самодержавия законом, который был бы выше монарха, или о создании парламента и выборах депутатов. Министр лишь предлагал дать представителям третьего сословия право участвовать в обсуждении законодательных инициатив, исходящих от монарха.

По мнению М.М. Ковалевского, это была не более чем «скромная попытка примирения культурных классов с бюрократией и абсолютизмом», провал которой, однако, перечеркнул «единственный путь к мирному развитию русского народа» и завершению великих реформ .

Вместе с тем, даже при всей скромности и ограниченности этого проекта, он все же свидетельствует о попытке введения в государственный механизм важного конституционного принципа — народного представительства. Преобразованный Государственный совет становился своеобразным зародышем парламента, а сам проект знаменовал возможное зарождение парламентской системы.

СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ

1. Галустьян, О. А. О Лорис-Меликове, главе МВД России, и его реформе при императоре Алек-

сандре II / О. А. Галустьян // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2012. -№ 4. — С. 19-23.

2. Дневник Перетца (государственного секретаря) (1880-1883). — М. ; Л. : Госиздат, 1927. — 172 с.

4. Коваленко, Н. А. Владимир Дмитриевич Набоков: человек и политик / Н. А. Коваленко. — М. : МАКС Пресс, 2002. — 304 с.

5. Конституция графа М.Т. Лорис-Меликова и его частные письма. — Берлин : Тип. Штейница, 1904. — 69 с.

6. Томсинов, В. А. Конституционный вопрос в России в 60-х — начале 80-х годов XIX века / В. А. Томсинов. — М. : Зерцало-М, 2013. — 336 с.

5. Konstitutsiya grafa M.T. Loris-Melikova i ego chastnye pisma . Berlin, Tip. Shteynitsa Publ., 1904. 69 p.

7. Shekhovtsov V.A. Nekotorye aspekty stanov-leniya rossiyskogo parlamenta . Konstitutsionnoe i munitsipalnoepravo, 2013, no. 7, pp. 63-65.

THE CONSTITUTIONAL PROJECT BY M.T. LORIS-MELIKOV: PRECONDITIONS AND IMPLICATIONS

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Vagram Rafikovich Davtyan

Prosp. Universitetsky, 100, 400062 Volgograd, Russian Federation

Квинтэссенцией либеральных реформ середины XIX века должно было стать появление в России конституции. Разработка этого документа едва не привела к распространению правовых принципов выборного начала и на высшие органы законодательной власти, но завершилась трагедией эпического масштаба. Остросюжетную историю первой попытки создания в России парламентаризма рассказывает кандидат исторических наук, депутат Госдумы первого созыва Александр Минжуренко.

Либеральные реформы 60-х годов XIX века заслуженно называют «великими». Освобождение крестьян от крепостной зависимости, предоставление им широких юридических прав, введение выборных земских учреждений и всесословного городского самоуправления, очень прогрессивная судебная реформа – все эти принципиальные преобразования вывели Россию в ряд современных европейских государств.

Содержание и вектор реформ всеми понимались правильно: Россия делала шаги по направлению к превращению в конституционную монархию. И совершалось это не революционными методами, а путем эволюции, т.е. с помощью реформ сверху. Была уже набрана известная инерция этого движения, как сейчас бы сказали – тренд.

Логичное развитие обозначившейся тенденции диктовало: сказавший «А» — должен был сказать и «Б». В воздухе витала идея выборного высшего представительного органа. На повестку дня выдвигалось нечто вроде конституции.

И документ под таким неофициальным названием, действительно появился. Вернее, его проект. Заслуживает внимания и автор этого проекта. Михаил Тариелович Лорис-Меликов родился в Грузии, в Тифлисе в именитой армянской семье. Карьеру он сделал вначале как военный, отличившийся во многих сражениях против Турции и получивший всевозможные ордена и награды. А в 1878 году командующий действующим корпусом Кавказской армии генерал от кавалерии Лорис-Меликов был возведен в графское достоинство.

Отличился он и на административном поприще. Будучи назначенным временным чрезвычайным генерал-губернатором Астраханской, Саратовской и Самарской губерниями, он успешно справился с опасностью распространения чумы. Особенно он поразил российское чиновничество и общество своим бескорыстием и честностью.

На мероприятия по борьбе с эпидемией чумы Лорис-Меликов потратил всего 300 тыс. рублей из отпущенных четырех миллионов. Все остальные деньги он вернул до копейки в казну. Это было беспрецедентно. В подобных случаях у российских чиновников обычно расходовались все средства и даже традиционно обнаруживалась нехватка отпущенных сумм. Высокий орден св. Александра Невского был ему наградой за это. Позднее он получил и алмазные знаки к этому ордену.

Для борьбы с развернувшимся террором радикалов-революционеров Россия была разделена на шесть особых генерал-губернаторств. Одним из таких чрезвычайных генерал-губернаторов с резиденцией в Харькове был назначен Лорис-Меликов.

На данном посту он заслужил уважение местного населения тем, что не прибегал к огульным репрессиям в борьбе с «крамолой». За это террористы-народовольцы его – единственного из шести генерал-губернаторов, имевших особые полномочия – не приговорили к смерти и не включили в список персон, на которых готовились покушения. Предшественник же его, князь Д.Кропоткин, был ими убит.

Вот такая фигура и должна была подготовить следующий шаг России к ограниченной монархии. Лорис-Меликов прекрасно подходил к выполнению этой исторической миссии. 14 февраля 1880 года он был назначен Главным начальником учреждённой 12 февраля того же года Верховной распорядительной комиссии, которая была наделена обширными полномочиями.

Целью комиссии была выработка мер по борьбе с разраставшимся революционным движением. Так как фактически права комиссии были неограниченными, то этот период времени вошел в историю России как «диктатура Лорис-Меликова». Однако современники, отмечая его склонность апеллировать к общественному мнению, учитывая преданность графа своему делу, искренность и гуманизм этого человека, чаще всего называли это время «диктатурой сердца».

Как известно, в борьбе с революцией у власти есть только два метода: подавление силой и уступки путем реформ. Применяются и оба эти метода в сочетании. Ясно, что Лорис-Меликов по своему складу ума и менталитету был сторонником акцента на реформы.

Став «диктатором», он, во-первых, разослал во все части империи сенатские комиссии, работа которых привела к резкому сокращению количества политических дел на местах. И, во-вторых, изучив доклады комиссий, Лорис-Меликов пришел к выводу, что главной причиной общественного недовольства стала «незавершённость Великих реформ».

Особо граф выделил такую причину как «недопущение представителей общества к решению государственных вопросов». Таким образом, Лорис-Меликов вплотную подошел к вопросу о распространении выборного начала и на высшие органы законодательной власти.

В своем манифесте «К жителям столицы» «диктатор» призывал «благомыслящую частицу общества» к сотрудничеству с государственной властью. «Диктатура сердца» была, по сути, направлена на демократизацию русского государства.

Будучи хотя и умеренным, но убежденным и последовательным либералом Лорис-Меликов стремился в существенному расширению прав земств и развитию вообще органов самоуправления. Именно по его указу российскому студенчеству было разрешено формировать собственные самодеятельные организации, руководство которых избиралось самими студентами без всякого контроля со стороны университетских и государственных властей.

Благодаря Лорис-Меликову была существенно смягчена цензура и облегчены правила печати, в результате чего появились новые либеральные и славянофильские газеты. Был отменен ненавистный для населения соляной налог, ликвидировано одиозное Третье отделение – высший орган политической полиции империи. В планах «диктатора» стояла отмена подушной подати и снижение выкупных платежей крестьян за полученную при освобождении помещичью землю.

Но самое главное, по договоренности с императором, он готовил конституцию. И царь уже торопил его с этим. В последние месяцы царствования Александра II Лорис-Меликов занимал пост министра внутренних дел с расширенными полномочиями. «Диктатор» по-прежнему продолжал проводить либеральную внутриполитическую линию.

И он наконец подготовил свою конституцию. Суть ее заключалась в создании выборного представительного органа, который был бы наделен законосовещательными полномочиями. Планировалось, что избранные представители земств образуют принципиально новый государственный орган. Это должно было стать первым шагом к учреждению в России парламентаризма.

Но и это, по проекту Лорис-Меликова, было лишь подступом к еще более серьезным радикальным преобразованиям. Избранным от народа лицам в первую очередь вменялось начать обсуждение совместно с царем содержания последующих основных реформ.

По планам графа для этого создавались две временные комиссии: финансовая и административная. На их рассмотрение предполагалось представить проекты реформы губернского управления (пересмотр земского и городового положений) и продолжения крестьянской реформы (перевод бывших крепостных на обязательный выкуп со снижением выкупных платежей).

Затем из числа членов комиссий император назначал 10-15 человек в постоянно действующий законосовещательный орган — Государственный совет Российской империи — для выработки окончательной редакции законопроектов.

Таким образом, Лорис-Меликов предлагал не что иное как сближение органов выборных земств и высшей администрации. Перспективу политического и социального развития России либеральный граф видел в расширении местного самоуправления на выборных началах.

Император утром 1 марта 1881 года полностью одобрил проект конституции Лорис-Меликова и высказал пожелание, чтобы дополнительный вес этому важнейшему документу придали подписи наследника Александра и старшего брата царя великого князя Константина Николаевича. После 4 марта Манифест об этом должен был быть оглашен.

А дальше начинается какая-то роковая для России и ее реформирования мистика. Конституция-то была одобрена именно 1 марта 1881 года утром. А на улицах Петербурга в это время царя-реформатора и Освободителя поджидали те, кто видел преобразование страны только на путях насилия, революции и крови. В этот же день Александр II убит народовольцами.

Примчавшегося во дворец Лорис-Меликова председатель Комитета министров граф Валуев встретил словами: «Вот вам и ваша конституция». Этим самым была высказана позиция большинства реакционного высшего чиновничества России. В тот же день министр внутренних дел и автор конституционного проекта был отправлен в отставку.

Таким образом, консерваторы и революционеры объективно действовали в одном направлении: не давали возможности проводить прогрессивные преобразования государства путем эволюции, путем реформ.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 4 мая

М. Т. ЛОРИС — МЕЛИКОВ «КОНСТИТУЦИЯ»
Ниже приведены отрывки из доклада министра внутренних дел графа М. Т. Лорис — Меликова от 28 января 1881 г.» Наверху первой страницы доклада Александр III в марте 1881 г. сделал следующую надпись: «Слава богу, этот преступный и спешный шаг к конституции не был сделан, и весь этот фантастический проект был отвергнут в Совете Министров весьма незначительным меньшинством».
«Возлагая на меня столь трудные обязанности в тяжкую для России минуту, ваше величество соизволили преподать мне указания на необходимость для успешного выполнения порученной мне задачи принятия мер, направленных не только к строгому преследованию вредных проявлений социального учения и к твердому упрочению правительственной власти, временно поколебленной прискорбными событиями минувших лет, по главным образом и к возможному удовлетворению законных потребностей и нужд населения. Действуя с того времени в предуказанном мне вашим величеством направлении и являясь лишь неуклонным исполнителем намерений ваших, государь, могу засвидетельствовать ныне пред вашим величеством, что первые шаги по этому предначертанному высочайшею волею пути принесли уже заметную пользу: постепенное возвращение государственной жизни к правильному ее течению удовлетворяет в значительной степени внутренним стремлениям благомыслящей части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности правительственной власти в России…
…Смею всеподданнейше доложить вашему императорскому величеству, что в видах прочнейшего установления порядка таким настроением необходимо воспользоваться. Великие реформы царствования вашего величества вследствие событий, обусловленных совместными с ними, но не ими вызванными проявлениями ложных социальных учений, представляются до сих пор отчасти не законченными, а отчасти не вполне согласованными между собою. Кроме того, многие первостепенной государственной важности вопросы, давно уже предуказанные державною волею, остаются без движения в канцеляриях разных ведомств. Для окончания реформ и для разрешения стоящих на очереди вопросов в центральных управлениях имеется уже много материалов, добытых опытом прошедших лет и приуготовительными работами. Сенаторские ревизии, имеющие главною своею целью исследование настоящего положения провинции и местных потребностей, должны внести богатый вклад в эти материалы и уяснить местными данными то направление, какое для успеха дела необходимо будет дать предстоящим преобразовательным работам центральных учреждений, но и эти данные при окончательной разработке их, несомненно, окажутся недостаточными без практических указаний людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями.
…Ввиду изложенного нельзя, по моему убеждению, не остановиться на мысли, что призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, какое и полезно, и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою. Существенно важным и подлежащим зрелому обсуждению представляется при этом лишь способ осуществления этой мысли.
Обращаясь к изысканию этого способа, обязываюсь прежде всего вновь выразить пред вашим императорским величеством, что, по глубокому моему убеждению, для РОССИИ немыслима никакая организация народного представительства в формах, заимствованных с Запада формы эти не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть. Равным образом мне представляется далеко не своевременным и высказываемое некоторыми приверженцами старинных форм российского государства предложение о пользе образования у нас земской думы или земского собора.
Наше время настолько удалилось от периода указываемой старинной формы представительства, по изменившимся понятиям, и взаимным отношениям составных частей русского государства и современному географическому его очертанию, что простое воссоздание древнего представительства являлось бы трудно осуществимым и во всяком случае, опасным опытом возвращения к прошедшему.
При таком воззрении на высказываемые в среде некоторой части общества мнения о необходимости прибегнуть к представительным формам для поддержания порядка в России, и признавая, что мнения эти составляют лишь выражение созревшей потребности служить общественному делу, мне представляется наиболее практическим способом дать законный исход этой потребности в порядке, испытанном уже по мудрым указаниям вашего величества при разработке крестьянской реформы. Порядок этот следует, конечно, применить к потребностям и задачам настоящей минуты.
Исходя из этого основного начала и принимая во внимание, что на местах имеются ныне уже постоянные учреждения, способные представить сведения и заключения по вопросам, подлежащим обсуждению высшего правительства, мне казалось бы, что следует остановиться на учреждении в С. — Петербурге временных подготовительных комиссий, наподобие организованных в 1858 г. редакционных комиссий с тем, чтобы работы этих комиссий были подвергаемы рассмотрению с участием представителей от земства и некоторых значительнейших городов.
Состав таких подготовительных комиссий мог бы быть определяем каждый раз высочайшим указанием из представителей центральных правительственных ведомств и приглашенных, высочайшего соизволения, сведущих и благонадежных служащих и неслужащих лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по той иди другой отрасли государственного управления или народной жизни.
Председательство в комиссиях должно бы принадлежать особо назначенным по высочайшему доверию, лицам из числа высших государственных деятелей. В состав комиссий войдут и ревизующие сенаторы по окончании ими ревизий.
Число комиссий должно бы быть ограничено на первое время двумя по главным отраслям, к которым могут быть отнесены предметы их занятий: административно-хозяйственные и финансовые. Каждая комиссия могла бы подразделяться на отделы или подкомиссии.
Круг занятий административно-хозяйственной комиссии могли бы составить нижеследующие предметы ведомства министерства внутренних дел, одновременно или в последовательном порядке:
а) преобразование местного губернского управления, в видах точного определения объема прав и обязанностей оного, и приведение административных учреждений в надлежащее соответствие с учреждениями судебными и общественными, и потребностями управления;
б) дополнение, но указаниям опыта, положений 19 февраля 1861 г. и последующих по крестьянскому делу указаний, соответственно выяснившимся потребностям крестьянского населения:
в) изыскание способов: 1) к скорейшему прекращению существующих доныне обязательных отношений бывших крепостных крестьян к своим помещикам и 2) к облегчению выкупных крестьянских платежей в тех местностях, где опыт указал на крайнюю их обременительность;
г) пересмотр положений земского и городового, в видах пополнения и исправления их по указаниям прошедшего времени;
д) организация продовольственных запасов и вообще системы народного продовольствия и
е) меры по охранению скотоводства.
Предметы занятий финансовой комиссии (вопросы: податной, паспортный и др.) подлежали бы определению вашим императорским величеством по всеподданнейшему докладу министра финансов, основанному на предварительном соглашении с министром внутренних дел, тем более что многие из предметов ведомства обоих названных министерств находятся в тесной между собою связи.
На обязанности комиссий лежало бы составление законопроектов в тех пределах, кои будут им указаны высочайшею волею. За сим составленные подготовительными комиссиями законопроекты подлежали бы, но указанию верховной власти, предварительному внесению в общую комиссию, имеющую образоваться под председательством особо назначенного высочайшею волею лица из председателей и членов подготовительных комиссий, с призывом выборных от губерний, в коих введено положение о земских учреждениях, а также от некоторых значительнейших городов, по два от каждой губернии и города; причем в видах привлечения действительно полезных и сведущих лиц, губернским земским собраниям и городским думам должно быть предоставлено право избирать таковых не только из среды гласных, но и из других лиц. принадлежащих к населению губернии или города.
Из губерний, где земские учреждения еще не открыты, могли бы быть призваны лица по указанию местной власти.
Для занятий общей комиссии могло бы быть назначено крайним сроком не более двух месяцев.
Рассмотренные и одобренные или исправленные общею комиссией законопроекты подлежали бы внесению в государственный совет с заключением по оным министра, к ведомству коего относится предмет нового законопроекта, причем для облегчения государственного совета в предстоящих ему работах, быть может, вашему величеству благоугодно будет повелеть призвать и в состав его с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей от общественных учреждений, обнаруживших особенные познания, опытность и выдающиеся способности
Работа не только подготовительных, но и общей комиссий должна бы иметь значение исключительно совещательное и ни в чем не изменяющее существующего ныне порядка возбуждения законодательных вопросов и рассмотрения их в Государственном совете…
Самый состав общей комиссии будет каждый раз предуказываем высочайшею волею, причем комиссия будет получать право заниматься лишь предметами, предоставленными ее рассмотрению…
…Между тем такое учреждение может дать правильный исход заметному стремлению общественных сил к служению престолу и отечеству, неминуемо внесет в народную жизнь оживляющее начало и предоставит правительству возможность пользоваться опытностью местных деятелей, ближе стоящих к народной жизни, нежели чиновники центральных управлений.
Соображения эти в связи с возбужденными в благомыслящей части общества радостными ожиданиями дальнейшего развития, великодушно предначертанных вашим императорским величеством преобразований, не могут не заслуживать самого серьезного внимания. Позволяю себе повергнуть пред вами, государь глубокое мое убеждение, что неудовлетворение приведенных выше ожиданиями в настоящее время будет неминуемо иметь последствием, если не полное охлаждение, то, по меньшей мере, равнодушие к общественному делу, представляющее как указ прискорбный опыт недавно истекших лет, самую удобную почву для успеха анархической пропаганды»

В конце 70-х гг. ряд высших чиновников пришел к выводу, что «все наше государственное устройство требует коренной реформы снизу доверху». Таково было мнение О.А. Милютина. Сенатор П.А. Валуев в июле 1879 г. писал: «Чувствуется, что почва под ногами зыблется, зданию угрожает опасность, но обыватели как бы не замечают этого, и хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». О конституционных началах заговорил и Александр II, состоялось обсуждение записок П.А. Валуева и великого князя Константина Николаевича, в которых речь шла о возможности допустить к участию в управлении государством с законосовещательными функциями представителей общества. Однако император на решительные меры не пошел и, по мнению сторонников реформ, без потрясений более сильных, без нужды более крайней, чем нынешние потрясения и нужды, они приняты не будут.

Толчком к более активным решениям послужило очередное покушение на Александра II в феврале 1880 г., когда прогремел подготовленный С.И. Халтуриным взрыв в резиденции императора — Зимнем дворце. Накануне М.Т. Лорис-Меликов, пока еще харьковский генерал-губернатор, докладывая царю о своей деятельности, подчеркнул, что главное, к чему он стремился, — это «строгое карание и преследование зла не только совершенного, но и злоумышленного» и проведение мер, которые способствовали бы успокоению благонадежных элементов в обществе и, охраняя законные их интересы, восстановили бы в них ослабевшее доверие и власть. На следующий день император объявил об образовании Верховной комиссии и назначил Лорис-Меликова ее начальником.

Уже в апреле он представил царю доклад, в котором доказывал необходимость «непоколебимой строгости к злоумышленникам… и тесного сотрудничества с людьми благополучными», чтобы убедить народ и образованную часть общества в дееспособности самодержавия и его готовности заботиться о народе. Начальник комиссии предлагал пересмотреть паспортную систему и облегчить переселение крестьян из малоземельных губерний, установить отношения нанимателей с рабочими, т.е. ввести рабочее законодательство, обеспечить надлежащее руководство печатью, преобразовать губернские административные учреждения.

Летом 1880 г., когда активно действовали народовольцы, Лорис-Меликов предупреждал царя, что «проявление вредных социальных учений в нашем отечестве достигло таких размеров, при которых дальнейшее их развитие могло возбудить основательные опасения относительно сохранения в будущем не только общественного спокойствия, но даже существования государства». Он добился отставки вызывавшего наибольшую неприязнь общества министра просвещения Д.А. Толстого и назначения товарищем министра финансов Н.Х. Бунге. Был поставлен вопрос об отмене выкупных платежей и подушной подати.

В основу программы Лорис-Меликова были положены две основные идеи. Во-первых, сотрудничество с либеральными кругами, перевод их из лагеря оппозиции в лагерь союзников по борьбе с революционным движением. Формой такого сотрудничества должно было стать общегосударственное представительство, причем об этом говорилось в очень осторожной форме. Автор программы настоятельно подчеркивал, что такая мера отнюдь не ведет к ослаблению самодержавия, а, наоборот, будет способствовать его укреплению. Подобные оговорки были вызваны тем, что несмотря на кризис в верхах, Александр II вовсе не стремился совершить крутой поворот в политике. Лорис-Меликов убеждал царя, и небезуспешно, в его необходимости. Во-вторых, облегчение положения крестьян, что должно было, с одной стороны, создать благоприятные условия для развития сельского хозяйства, а с другой — ослабить недовольство деревни и удержать крестьян от участия в массовых выступлениях.

В августе 1880 г. Верховная комиссия была распущена, а Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Одновременно этим же указом императора было упразднено стяжавшую печальную славу III Отделение Собственной его императорского величества канцелярии, и корпус жандармов подчинен министру внутренних дел. Это означало, что в руках Лорис-Меликова оказалась сосредоточенной огромная власть, отчего это время современники и стали называть «диктатурой Лорис-Меликова». Заняв министерский пост, он опубликовал обращение к жителям столицы, в котором обещал «без малейшего послабления» наказывать за «преступные действия, позорившие общество» и «оградить законные интересы его здравомыслящей части». Министр заявил, что рассчитывает на поддержку общества как «главную силу, могущую содействовать власти».

Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, Лорис-Меликов заверил их, что они получили возможность обсуждать мероприятия правительства, однако просил не волновать умы мечтаниями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставленными им законом, и выяснять нужды и желания населения разных губерний. Результаты встречи не замедлили сказаться. Авторитет правительства Лорис-Меликова в глазах общества вырос.

Он имел основание утверждать в новом докладе Александру II, что политика в значительной мере «удовлетворяет внутреннее стремление благомысленной части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности власти».

«Великие реформы» остались «отчасти незаконченными», писал докладчик и предлагал для их завершения организовать две комиссии — административно-хозяйственную и финансовую — для обсуждения законопроектов, которые затем будут рассматриваться обшей комиссией из выборных представителей земств и городов и лицами, назначенными правительством. Комиссия должна была собираться на срок не более двух месяцев, и затем одобренный ею законопроект передавался в Государственный совет, где уже лишних выборных представителей не было, а лишь приглашались 10—15 лиц, «обладавших особыми познаниями, опытностью и выдающимися способностями». Видное место в программе занимал закон о печати, для разработки которого создавалась специальная комиссия. Закон должен был устранить вызывавший особое недовольство цензурный произвол и ввести практику судебного разбирательства. Программа была рассчитана на 5—7 лет и должна была осуществляться при поддержке общества.

Проект Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром 17 февраля. Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «представителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и общей комиссии». К 1 марта 1881 г. было подготовлено правительственное сообщение об их созыве и, обращаясь к великим князьям и наследникам, император заявил, что «сделан первый шаг к конституции». Но сделан он не был. Бомба, брошенная в императорскую карету 1 марта 1881 г., гибель Александра I и приход к власти Александра II круто повернули и курс государственной власти.

Уже 8 марта 1881 г. проект обращения был вынесен на заседание Совета министров. Оно началось с выступления графа С.Г. Строганова, заявившего, что предложения Лорис-Меликова приведут к передаче власти из рук самодержавной монархии. Его слова были подхвачены Александром III, бросившим реплику, что «и я тоже опасаюсь, что это шаг к конституции». Затем на проект обрушился Победоносцев. Политику реформ, которая угрожала России введением конституции «по типу французских генеральных штатов», он объявил несостоятельной. Реформы 60-70-х гг., по его словам, дали свободу крестьянам, не установив над ними власть; земство — это говорильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных — говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати. Фактически то, о чем говорил обер-прокурор Святейшего синода, было программой контрреформ. Недаром О.А. Милютин заметил в своем дневнике: «Многие из нас не могли скрыть нервного вздрагивания от некоторых фраз этого реакционера». Несмотря на поддержку многих участников заседания, проект был отложен.

Однако Лорис-Меликов, пользуясь тем, что по императорской формуле проект не был отвергнут, а отложен, предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он представил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе управления было уделено особое внимание. Министр предлагал обеспечить «единство правительства и программы внутренней политики», иными словами, создать «однородное правительство» для обсуждения в Совете министров важнейших государственных вопросов и «привлечения общественных представителей к предварительной разработке и выполнению реформ». Этому коллегиальному правительству надлежало, по мнению автора, объединить полицейские и жандармские органы в губерниях и подчинить их губернаторам; пересмотреть вопрос о земском и городском самоуправлении, расширив права местных городских и земских учреждений; отменить подушную подать и ввести налоги на «всесословных», более справедливых основаниях. В целях совершенствования учебного процесса и развития грамотности предлагалось провести реформу высшей и средней школы, улучшить законодательство и печать.

Противостояние между носителями либеральных и консервативных взглядов в правительстве и окружении Александра II сопровождало весь период его правления. Ситуация особенно обострилась после первого покушения на императора в 1866 г. и в конце 1870-х — начале 1880-х годов, когда члены организации «Народная воля» 26 августа 1879 г. вынесли Александру II смертный приговор.

Под влиянием западных революционных идей, активно проникавших в Россию и с энтузиазмом воспринимавшихся прежде всего молодежью, появлялось все больше кружков, групп и организаций, стремившихся к изменению политического режима в стране путем крайних, террористических форм борьбы с самодержавием вплоть до цареубийства. Стремясь поднять народную революцию, действовавшие подпольно народнические организации готовили теракты против царя и высших чиновников. В этих условиях официальные власти приняли решение, не отказываясь полностью от продолжения курса либеральных реформ, ужесточить преследование революционеров.

12 февраля 1880 г. была создана «Верховная распорядительная комиссия но охранению государственного порядка и общественного спокойствия» во главе с графом М. Т. Лорис-Меликовым. За широкие нолномочия, которые получил Лорис-Меликов, его стали называть «диктатором», а его деятельность — «диктатурой сердца».

По предложению Лорис-Меликова было ликвидировано III отделение Императорской канцелярии и вместо него создан Департамент полиции, вошедший в состав Министерства внутренних дел, которое возглавил сам Лорис-Меликов после роспуска «Верховной комиссии». За короткий срок были достигнуты успехи в борьбе с революционным народничеством, в том числе в начале 1881 г. арестованы организаторы «Народной воли» А. И. Желябов и А. Д. Михайлов.

Одновременно Лорис-Меликов стремился сотрудничать с либеральными силами, которые настаивали на расширении прав земств, введении гражданских прав и свобод, реальной независимости судебной власти. Министр внутренних дел представил Александру II предложения по подготовке законодательных актов, касавшихся расширения прав и возможностей местного самоуправления, печати, судов, а также учреждения высшего законосовещательного органа Российской империи при Государственном совете, в который должны были войти выборные представители от городов и губерний. Лорис-Меликов считал необходимым образование комиссии для предварительного рассмотрения законопроектов как меры преодоления конфронтации на основе диалога власти и общества.

Предложенный план вошел в историю России как «Конституция М. Т. Лорис-Меликова», которая могла стать важным шагом к созданию в России выборных органов народного представительства на общегосударственном уровне. На 4 марта 1881 г. Александр II назначил слушание вопроса в Совете министров, но 1 марта 1881 г. он погиб в результате террористического акта, осуществленного народовольцами.