Консультативный орган

Членами Конференции являются представители специализированных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламентариями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, которые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политическим институтам Союза, которые, однако, не являются обязательными для последних, равно как и для парламентов и правительств государств-членов.

Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно последнему документу заседания Конференции должны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подлежат принятию «широким консенсусом». Если последний недостижим, то достаточно 3/4 поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Союза — «межправительственный» институт, состоящий из должностных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).

В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т. е. национальных правительств).

Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не определяет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем, Совет стал собираться в разных составах. Они получили название формации Совета.

Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроизводства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприятия в сфере экологической политики ЕС.

Всего в настоящее время в Совете функционируют девять формаций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы «общего» характера (в том числе о распределении обязанностей между прочими формациями Совета).

В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредительными договорами, Совет обязан собираться на уровне не «просто» министров, но высших руководителей исполнительной власти государств-членов — Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно Лиссабонскому договору) эта формация должна исчезнуть.

Из сказанного следует, что Совет — единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессионализм и компетентность «межправительственного» института Европейского Союза.

Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных составах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.

В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Совете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должностных лиц (министр иностранных дел государства-председателя возглавляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т. д.).

Пост Председателя Совета не является выборным. Государства-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в течение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 2007 г. «Об установлении порядка очередности осуществления председательства в Совете»). Так, в 2008 г. председателями Совета Европейского Союза являлись Словения (первое полугодие) и Франция (второе полугодие), в 2009 г. — Чехия (первое полугодие) и Швеция (второе полугодие).

Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочиями общеполитического характера.

Согласно Договору о Европейском Союзе именно государство-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должностью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.

В дальнейшем, после вступления в силу Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17), действующая система замещения поста Председателя Совета сохранится с одним существенным изменением: с целью обеспечить большую последовательность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным. Его будут осуществлять сообща по три государства-члена (сопредседатели) сроком полтора года. Если бы такая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2008 г. по 31 декабря 2009 г. «коллективным председателем» Совета являлись бы Франция, Чехия и Швеция с соответствующим распределением обязанностей между собой.

С другой стороны, Лиссабонский договор лишает Председателя Совета права представлять Европейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти общеполитические полномочия переходят к новым должностным лицам Союза, работающим на постоянной основе, — Председателю Европейского совета (см. вопрос № 36) и Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже в настоящем вопросе).

Функции и полномочия. Несмотря на то что членами Совета являются представители исполнительной власти государств-членов, данный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву. В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всегда носит абсолютный характер.

В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос № 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возражениям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза: регламент Совета, рамочное решение Совета и т. п.

Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также утверждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (например, бюджет Европола).

Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координации (так они названы в Лиссабонском договоре). Основными полномочиями в рамках этих функций выступают:

— принятие ежегодно «главных ориентиров экономической политики», адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и финансовым положением (в том числе санкции по отношению к государствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный дефицит). Специальные «ориентиры» Совет издает также в сфере политики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;

— утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т. е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат);

— заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, единолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Европейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учредительной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратификации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры правительств государств-членов, его сессии не могут продолжаться длительное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчитанной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются нормативные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формациях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих проблем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его списочного состава (т. е. 15 из 27), причем один член Совета может делегировать свое право голоса другому члену (такая возможность используется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом выступают единогласие и квалифицированное большинство; какой именно способ подлежит использованию в конкретном случае, определяют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например: «Совет, постановляя единогласно… может принимать любые регламенты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенного тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифицированным большинством…» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из присутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии прямо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возможность государствам-членам через собственных министров накладывать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифицированным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохранится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для государств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заключается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств и союз народов. Соответственно для принятия решения в данном случае необходимо выполнить два основных условия:

— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т. е. 15 из 27), а по некоторым вопросам — 2/3 (т. е. 15 из 27);

— «за» должно быть подано не менее 255 из 375 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депутатов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т. д. Наименьшее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т. е. неточно отражают соотношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать проверки того, что «государства-члены, образующие это квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Договора о ЕС).

Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает отмену «взвешенного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепроверке 62 %). Он устанавливает новое определение квалифицированного большинства на основе метода «двойного большинства» (большинство представленных в Совете государств-членов + большинство населения Европейского Союза в целом).

Согласно ст. 16 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора квалифицированное большинство в Совете определено следующим образом: «не менее 55 % членов Совета, включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза». По некоторым вопросам предусмотрено также суперквалифицированное большинство: «не менее 72 % членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза» (ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В то же время, по настоянию ряда государств-членов, прежде всего Польши, введение в действие нового определения квалифицированного большинства отложено Лиссабонским договором до 1 ноября 2014 г. До наступления этой даты в Совете продолжит использоваться метод «взвешенного голосования», как он существует в настоящее время (переход к методу «двойного большинства» будет осуществляться постепенно и должен окончательно завершиться к 1 апреля 2017 г.).

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного большинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он используется, в основном, для принятия процедурных решений.

С учетом непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Coreper (от франц. Comitй des reprйsentants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Coreper в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Coreper. Так происходит примерно в 75–80 % случаев, т. е. Coreper своей деятельностью существенно «разгружает» Совет.

Наряду с Coreper в структуре Совета имеются ряд специальных комитетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопасности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопросам, число которых варьируется от 250 до 300.

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. совмещает две должности: Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь — Высокий представитель»). В качестве Высокого представителя это должностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внешнеполитических функций Европейского Союза.

В целях усиления последовательности и согласованности внешней политики Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает ликвидацию совместной должности Генерального секретаря — Высокого представителя. Пост Генерального секретаря Совета в дальнейшем сохранится лишь в качестве внутренней административной должности (начальника аппарата).

Что касается поста Высокого представителя, то вместо него вводится новое должностное лицо под названием «Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности» (в проекте Европейской конституции 2004 г., на основе которой был подготовлен Лиссабонский договор, этой должности планировали дать более лаконичное название — «Министр иностранных дел Союза»).

Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности будет курировать все аспекты внешнеполитической деятельности Европейского Союза, действуя в двойном качестве:

— с одной стороны, Верховный представитель наделен правом председательствовать (без права голоса) на заседаниях Совета Европейского Союза при принятии им внешнеполитических решений (в формации «Совет по иностранным делам» на уровне министров иностранных дел государств-членов);

— с другой стороны, Верховный представитель будет являться вице-председателем главного исполнительного института Союза — Европейской комиссии.

Европейская комиссия

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия — институт, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комиссаров, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутренних дел и т. д.).

Председатель и комиссары должны быть гражданами Европейского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (27 государств-членов Союза — 27 членов Комиссии). Ниццкий договор 2001 г. (см. вопрос № 10) предусматривал сокращение численного состава Комиссии (в ее состав должно было входить меньше лиц, чем имеется государств-членов; точные цифры не определялись). Однако Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) вернулся к прежней формуле «одно государство-член — один комиссар». Она может быть изменена лишь после 2014 г. путем сокращения численного состава Комиссии до 2/3 от общего числа государств-членов.

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим условием назначения их на должность и гарантируется запретом для членов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответствовать установленным требованиям или совершат серьезный проступок. Возможна также принудительная отставка отдельных комиссаров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европейский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в усложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и 2/3 поданных голосов). На практике таких случаев еще не было.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Европейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Комиссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» — Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламентом. Согласно Лиссабонскому договору назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской политической партии», которая сформировала наибольшую по численности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия. В институционном механизме Европейского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же задач, которые на уровне государств решают национальные правительства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в качестве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям правительств государств, проистекают из двух источников — непосредственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарламентом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно возрастает.

В западной доктрине сложилась классификация основных направлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каждой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

— охранительная функция, т. е. обеспечение соблюдения учредительных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также физическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции — это расследование противоправных действий и бездействия государств-членов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государства-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с правовыми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутреннем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штрафы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сообщества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергетическом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10 % годового оборота предприятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие правила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Комиссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), «ДаймлерКрайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро согласно решению от 30 октября 2002 г.), «Майкрософт» (решениями от 24 марта 2004 г. и от 27 февраля 2008 г. оштрафован в совокупности на сумму около 1,5 млрд евро).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и предприятий (форма предварительного контроля). В частности, предварительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и нормативные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в области стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Например, посредством своих решений она вправе приказать государствам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, который представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Европейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

— инициативная функция, т. е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты регламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сообщества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, данное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты — Европейский парламент и Совет, — как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Более того, Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен принимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу — особенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря которой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конституции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные законы будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами законодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициативной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компетенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

— исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией предписаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Комиссия — постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами — комиссарами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно Лиссабонскому договору 2007 г., один из вице-председателей Комиссии будет являться Верховным представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности. Это должностное лицо одновременно будет выполнять функции Председателя Совета Европейского Союза на уровне министров иностранных дел государств-членов (см. выше в настоящем вопросе).

Лиссабонский договор также наделяет Верховного представителя рядом самостоятельных прерогатив, осуществляемых им единолично: право представлять Союз в целом на международной арене, руководство «Европейской службой внешнеполитической деятельности» (дипломатической службой ЕС), право самостоятельно разрабатывать и представлять на утверждение Совета и Комиссии проекты новых внешнеполитических мер Европейского Союза.

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии выступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обозначаемые аббревиатурой DG и номерами в виде римских цифр, например: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т. д. Руководителем генерального директората является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генеральный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который отвечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 50 тыс. служащих — больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внутреннего делегирования, т. е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.

Слаженная работа институционального механизма ЕС в большой степени зависит от деятельности многочисленных комитетов, состоящих при институтах ЕС или являющихся самостоятельными органами ЕС. Комитеты выполняют различные задачи, играют большую роль в подготовке и обсуждении проектов новых правовых актов ЕС, оказывают влияние на содержание всей нормотворческой деятельности Союза. Деятельность наиболее важных из них, имеющих статус консультативных органов ЕС общей компетенции, – Экономического и социального комитета и Комитета регионов – непосредственно регулируется положениями учредительных документов ЕС (гл. 3 «Консультативные органы Союза» раздела I части шестой «Институциональные и финансовые положения ДФЕС»).

В соответствии с ДЕС и ДФЕС Экономический и социальный комитет и Комитет регионов оказывают содействие законодательным институтам ЕС (Европейскому парламенту и Совету ЕС), а также Европейской комиссии путем осуществления «консультативных функций» (§ 4 ст. 13 ДЕС; § 1 ст. 300 ДФЕС). В ряде случаев учредительные документы ЕС прямо предусматривают обязанность запрашивать консультативное заключение Экономического и социального комитета и (или) Комитета регионов.

Формально заключение консультативного органа не имеет обязательной силы для принимающих соответствующее решение институтов. В то же время, если требование о запросе консультативного заключения не было выполнено, то это рассматривается как существенное нарушение процедуры принятия правового акта, которое может привести к его аннулированию Судом ЕС.

Кроме того, нельзя не учитывать растущий авторитет и социальную активность этих двух консультативных органов ЕС. Каждый комитет имеет право принимать различные рекомендации и заключения по собственной инициативе, чем они нередко пользуются.

Экономический и социальный комитет

Европейский Союз с самого начала создавался в качестве организации, объектом управляющего воздействия которого является не только и даже не столько государства-члены, сколько европейское гражданское общество в целом. Поэтому, с целью учета проблем и интересов различных социально-экономических групп населения в принимаемых правовых актах ЕС, уже Римскими договорами 1957 г. было предусмотрено образование их особого представительства па европейском уровне – Экономического и социального комитета (англ. Economic and Social Committee; франц. Comite economique et social). Полным официальным наименованием данного органа в настоящее время является Европейский экономический и социальный комитет (англ. European Economic and Social Committee; франц. Comite economique et social europeen), а в качестве краткого обозначения используется аббревиатура ЭКОСОК (ECOSOC).

ЭКОСОК формируется исходя из корпоративного принципа, т.е. в нем должны быть представлены основные группы самодеятельного населения Союза, различаемые по профессиональному признаку. В соответствии с ДФЕС (§ 2 ст. 300) ЭКОСОК состоит из представителей различных категорий экономической и социальной деятельности, в частности, производителей, крестьян, перевозчиков, наемных работников, коммерсантов, ремесленников, лиц свободных профессий и представителей общественности. В 2001 г. Ниццкий договор предусмотрел, что в составе ЭКОСОК должны быть также представлены и потребители как одна из наиболее широких сфер населения Союза.

Со временем в составе ЭКОСОК выделились и организационно оформились в качестве структурных подразделений три самостоятельные группы интересов:

  • 1) работодатели (в лице руководителей и членов предпринимательских союзов, торгово-промышленных палат) – «Группа работодателей», или «Группа I»;
  • 2) наемные работники и служащие (в лице представителей профессиональных союзов) – «Группа работников», или «Группа II»;
  • 3) представители крестьянства, профессиональных ассоциаций, союзов потребителей, индивидуальных предпринимателей – «Группа различных интересов», или «Группа III».

Общее количество членов ЭКОСОК согласно ст. 301 ДФЕС не должно превышать 350 (в настоящее время 344). Их называют советниками. В процессе формирования ЭКОСОК учитываются не только социально-экономические, но и демографические различия внутри Союза, неодинаковая численность населения его государств-членов.

От каждого государства-члена в ЭКОСОК входит различное число граждан. В настоящее время страны «большой четверки» – Великобритания, Германия, Италия, Франция – представлены 24 членами каждая; Испания и Польша – 21; еще одна большая группа стран – Австрия, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия, Швеция, Чехия, Венгрия – 12; Дания, Ирландия, Финляндия, Словакия, Литва – 9; Латвия, Словения, Эстония – 7; Кипр, Люксембург – 6; Мальта – 5 членами.

В государствах-членах кандидатуры в ЭКОСОК выдвигаются общенациональными объединениями профсоюзов, союзами работодателей, другими общественными объединениями. В Австрии, например, этот процесс урегулирован национальной конституцией. Она обязывает Федеральное правительство заслушивать предложения «профессиональных представительств различных групп экономической и социальной жизни» (ст. 23с Федерального конституционного закона Австрийской Республики).

Члены ЭКОСОК назначаются Советом ЕС квалифицированным большинством голосов сроком на пять лет и возможностью повторного назначения. Совет производит назначение членов ЭКОСОК путем утверждения «списка членов, который составляется в соответствии с предложениями от каждого государства- члена». Перед назначением Совет обязан провести консультацию с Европейской комиссией и вправе «запрашивать мнение различных организаций, являющихся представителями различных секторов экономической и социальной жизни, и гражданского общества, которых затрагивает деятельность Союза» (ст. 302 ДФЕС).

Каждый член ЭКОСОК в процессе выполнения своих обязанностей обладает полной независимостью, не связан императивным мандатом и обязан действовать «в общих интересах Союза» (§ 4 ст. 300 ДФЕС).

Внутренняя структура, руководящие органы, их полномочия и порядок работы определяются внутренним регламентом, принимаемым Экономическим и социальным комитетом. В соответствии со ст. 303 ДФЕС ЭКОСОК из числа своих членов избирает своего Председателя и свое Бюро сроком на 2,5 года. В структуре ЭКОСОК могут образовываться специализированные секции и подсекции, помогающие в эффективном осуществлении его деятельности.

Создание ЭКОСОК преследовало цель добиться того, чтобы институты ЕС при принятии нормативных актов и других мер постоянно могли «слышать голос» представителей важнейших социально-экономических категорий населения ЕС, учитывать их мнение при принятии решений.

Эта цель достигается путем включения ЭКОСОК в число участников законодательного процесса ЕС, обладающего в нем консультативными полномочиями. С ЭКОСОК изначально могли консультироваться Совет как законодательный институт и Комиссия как исключительный субъект законодательной инициативы. Амстердамский договор 1997 г. предоставил право запрашивать мнение ЭКОСОК Европейскому парламенту, который сегодня выступает равноправным носителем законодательной функции наряду с Советом.

Запрос и получение консультативного заключения ЭКОСОК является правом или обязанностью? Ответ на этот вопрос носит двойственный характер: наряду с факультативной консультацией, которую Европейский парламент, Совет и Комиссия могут проводить с ЭКОСОК во всех случаях, которые они считают уместными, ДФЕС по многим вопросам, преимущественно в области социально- экономических отношений, придает ей обязательный характер.

В таком случае консультация с ЭКОСОК составляет необходимый этап законодательного процесса в ЕС, который должен предшествовать принятию законодательного акта в окончательном виде. Результат консультации оформляется в принимаемом ЭКОСОК заключении, выражающем его отношение к проекту в целом и содержащем возможные поправки и иные предложения.

Помимо обязательной и факультативной консультации, ЭКОСОК «также может выносить заключения по своей собственной инициативе в случаях, когда считает это уместным» (ст. 304 ДФЕС).

ЭКОСОК заседает не менее одного раза в месяц в своей штаб- квартире в Брюсселе.

  • Примером и образцом для ЭКОСОК ЕС послужили консультативные органы, ранее созданные в ряде государств – членов ЕС, например, Национальный совет экономики и труда в Италии или Экономический, социальный и экологический совет во Франции. В Российской Федерации аналогичные функции осуществляют Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ.
  • Европейский экономический и социальные комитет (ЭКОСОК) не следует отождествлять с одним из главных органов ООН – Экономическим и социальным советом ООН (ЭКОСОС). В отличие от ЭКОСОК, Экономический и социальный совет ООН состоит из представителей государств. Его функциями являются предпринимать исследования и составлять доклады по международным вопросам в области экономической, социальной жизни, культуры, образования, здравоохранения, а также делать рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод (ст. 62 Устава ООН).

Все институты ЕС нацелены на то, чтобы продвигать ценности Евросоюза, обслуживать его интересы, а также интересы его граждан. Все эти функции должны выполняться эффективно, гарантированно, непрерывно и последовательно.

В организационной структуре ЕС произошли изменения, по Лиссабонскому договору. Европейский банк и Европейский Совет стали ведущими органами. Совет Европейских сообществ стал официально называться «Совет». Суд Европейских Сообществ стал «Судом справедливости Европейского Союза». Также в договоре стало использоваться название «Европейская Комиссия» вместо «Комиссии Европейских Сообществ».

Перечислим основные институты Европейского Союза: Совет, Европейский парламент, Европейская Комиссия, Европейский Совет, Палата аудиторов, Суд справедливости ЕС, Европейский центральный банк.

Совет ЕС

Определение 1

Совет ЕС – высший орган, выполняющий правотворческие функции, обеспечивающий координацию общей политики государств ЕС. Совет наделяет Комиссию компетенцией для исполнения норм по принятым актам.

В Совете 27 членов, представителей государств-участников. Сбор Совета происходит в двух форматах:

  • по общим вопросам собираются министры иностранных дел государств;
  • специальный Совет собирается в составе соответствующих министров национальных правительств.

Председательствует каждый член Совета поочередно. Председатель созывает заседания, ведет их, организует голосование, следит за подписанием принятых актов. Та страна, которая председательствует в Совете является посредником в отношениях стран ЕС в компромиссных целях.

Решения в Совете принимаются большинством голосов. При голосовании по важным вопросам устанавливаются изъятия из принципа равенства и голоса распределяются определенным образом.

Определение 2

Формации – секторные группы, которые комплектуются Советом в зависимости от рассматриваемого вопроса.

Многие решения принимаются КОРЕПЕР, Комитетом постоянных представителей, который специально создавался для того, чтобы обеспечить непрерывность работы, так как все министры не имеют возможности постоянно находиться в месте заседания Совета. В Комитете происходят предварительные обсуждения, если согласие достигнуто на КОРЕПЕР, вопрос выносится на повестку дня Совета, и решение по нему принимается без дискуссии. Послы государств являются постоянными представителями. Выделяются заседания двух уровней:

  • заседания заместителей постоянных представителей для решения вопросов технического характера;
  • заседания постоянных представителей для решения политических вопросов.

Комитет включает в себя подкомитеты и рабочие группы, где трудятся служащие государств – участников.

Европарламент

Определение 3

Европарламент – орган консультативного и рекомендательного характера, имеет право контроля над Европейской Комиссией и Европейским Советом, может принимать участие в бюджетном и законодательном процессах, выдвигать политические инициативы.

Сначала члены Европарламента выбирались законодательными органами государств, население стало выбирать «евродепутатов» с 1979 года. Полномочия Европарламента в сравнении с полномочиями законодательных федеральных органов стран гораздо уже. Главные функции – консультативная и контролирующая, однако на современном этапе наблюдается тенденция к расширению полномочий Европарламента.

Количество депутатов Европарламента закреплено, но может измениться в связи с увеличением государств – членов, или увеличением населения в стране (например, при объединении Германии). Членов Парламента не должно быть более 732.

Граждане должны быть представлены по регрессивно-пропорциональному принципу, с минимальным порогом в 6 депутатов и максимальным – 96. Члены Европарламента могут быть избраны на пятилетний срок прямым всеобщим голосованием «в свободном и секретном избирательном бюллетене».

Замечание 1

Быть членом Европарламента и одновременно членом Парламента своего государства возможно, кроме некоторых должностей. Обязанности члена Европарламента несовместимы с должностями члена правительства государства, члена Комиссии, судьи, генерального адвоката, секретаря Суда ЕС и др.

Сессии Европарламента ежегодные, могут быть созваны чрезвычайные сессии по требованию большинства членов. Решения в Европарламенте принимаются большинством голосов.

Европарламент утверждает состав Еврокомиссии и ее Председателя, обсуждает ежегодный доклад, направленный ему Комиссией. Члены Комиссии имеют право присутствовать на заседаниях Европарламента и выступать от имени Комиссии.

После выборов назначается Омбудсмен, полномочия которого распространяются до следующих выборов, на которых он может быть переизбран вновь. Выполняя свои обязанности, омбудсмен принимает решения независимо. Освобождается от должности по решению Суда по обоснованной просьбе Европарламента. Основаниями для увольнения могут стать: противоправное поведение, несоответствие условиям, требующимся для выполнения данных обязанностей и пр. Омбудсмен принимает жалобы, касающиеся плохой организации деятельности институтов.

Замечание 2

Если факты подтверждаются, дело направляется в соответствующее учреждение, где и рассматривается. Омбудсмен информирует лицо, направившее жалобу, о результатах такой проверки и принятых мерах.

Европейская Комиссия

Определение 4

Европейская Комиссия – высший орган исполнительной власти ЕС, который несет ответственность за подготовку законопроектов, выполнение решений Европарламента и Совета, контролирует соблюдение договоров ЕС и других правовых документов.

Функционирование Европейского Союза невозможно без основного «двигателя» европейской интеграции. В работе Еврокомиссии учитываются интересы стран – участниц, но основной задачей является урегулирование интересов государств и ЕС. У Еврокомиссии широкие полномочия, куда входят:

Полномочия Еврокомиссии имеют сходство с полномочиями национальных правительств. Еврокомиссия имеет в своем составе 27 граждан, уполномоченных работать в Еврокомиссии 5 лет. Кандидатуры Председателя и еврокомиссаров представляются Европарламенту на утверждение, после чего они назначаются государствами при согласии ЕС.

Члены комиссии действуют в личном качестве и не являются представителями государств. Должностные лица Комиссии имеют привилегии и иммунитеты. Они выполняют свои обязанности независимо, не руководствуясь инструкциями и распоряжениями своего государства.

Если принцип независимости нарушен, это может послужить причиной отставки члена Комиссии. Отстранить от работы членов Комиссии могут правительства государств, при этом Европарламент вправе высказать вотум недоверия Комиссии, суд ЕС при несоответствии требованиям члена Комиссии, необходимым для выполнения обязанностей. Каждый член Комиссии работает в своей области.

Замечание 3

В Комиссии существуют комиссары по вопросам конкурентной борьбы, по вопросам торговых отношений, по бюджетной политике, правосудию и пр.

Комиссия состоит из структурных подразделений: генеральной дирекции, юридической службы, технической службы. Лицо, которое занимает должность Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, автоматически становится заместителем председателя Комиссии.

Слишком сложно? Не парься, мы поможем разобраться и подарим скидку 10% на любую работу Опиши задание

Европейский Совет

С середины 1970-х годов главы государств стали встречаться и обcуждать наиболее важные вопросы. Саммиты получили неофициальное название – Европейский Совет. В 1986 году Европейский Совет был признан официальным органом. Председатель Еврокомиссии стал входить в состав Европейского Совета.

Роль Евросовета в том, что он намечает политические, экономические, культурные ориентиры ЕС, определяет приоритетные направления развития, осуществляет общее политическое руководство.

Замечание 4

Евросовет не обладает функциями законодательного органа, юридически обязательных к исполнению документов не выпускает и не принимает.

Европейский Совет собирается один раз в четыре года, принимая решения консенсусным методом. Лиссабонский договор определил Европейский Совет как основной институт ЕС и определил пост Постоянного председателя Европейского Совета. Председатель выполняет в основном административные функции: координирует работу Европейского Совета, занимается организацией проведения его заседаний. Председатель выступает с отчетом перед Европарламентом после каждого саммита. Председатель Европейского Совета представляет ЕС на международном уровне в рамках своих полномочий

Счетная палата

Палата аудиторов была основана в 1975 году. Она состоит из 27 членов, назначенных Советом на шестилетний период.

Задачей Палаты является контроль за финансами Европейского Союза. Палата занимается проверкой отчетности о доходах и расходах всех органов, учрежденных ЕС. Законность и правильность расходования, грамотное управление финансовыми потоками – все это является предметом деятельности Палаты аудиторов.

Замечание 5

Осуществив проверку, Счетная палата представляет документ с выводами в отношении финансовых операций. Документ представляется в Европейский парламент и Совет.

Суд ЕС

В судебную систему ЕС входят: суд ЕС, Суд первой инстанции, специализированные суды.

Важнейшая роль в европейской интеграции принадлежит Суду ЕС. Его главная задача: обеспечить применение права Европы. Суд рассматривает споры между государствами ЕС и Союзом, между институтами, обеспечивает единообразную трактовку законодательства. В состав суда входят судьи, которые назначаются государствами при общем одобрении. Судьями являются лица независимые, обладающие необходимыми качествами, имеющие экспертное мнение по правовым вопросам. Судья наделяется полномочиями на шесть лет.

Судья не может быть отправлен в отставку государством до истечения срока полномочий, но отстранить судью от исполнения обязанностей можно при однозначном мнении остальных судей и генеральных адвокатов. Судьи не могут занимать политические или административные должности дополнительно. Из состава Суда выбирается Председатель, который организует работу Суда и ведет заседания. В состав Суда ЕС входят восемь генеральных адвокатов, назначенных в том же порядке, что и судьи. Количество генеральных адвокатов может быть увеличено при необходимости. Также суд может принять решение о рассмотрении дела без генерального адвоката.

Вывод 1

Таким образом, генеральные адвокаты принимают участие в рассмотрении более серьезных дел и формируют прецедентное право ЕС.

Государства-члены и институты являются в суде агентами или поверенными. Агенты назначаются для каждого дела, их помощниками могут выступать советники и адвокаты.

В Суде существуют палаты. Председатель палаты назначается Судом на годичный срок. Кворум Суда полного состава составляют восемь судей. Решение принимается большинством голосов, председатель в голосовании участия не принимает. В палате работают 3-5 судей.

В палату направляются апелляции, обращения.

Если государством-членом или институтом предъявлен иск, он рассматривается Судом полного состава. Решение Суда не обжалуется.

В 1988 году был создан Суд первой инстанции, он не является самостоятельным институтом ЕС, а лишь дополняет Суд ЕС и подчиняется ему. Суд первой инстанции выполняет функцию разгрузки и берет на себя рассмотрение наименее важных дел. Он состоит из 27 судей, судьи-докладчики играют роль генеральных адвокатов. Решения данного суда могут быть оспорены и обжалованы в порядке апелляции.

Специализированные судебные палаты создаются после консультаций с Судом ЕС. Они наделены компетенциями по разрешению спорных ситуаций. Решения специализированных палат обжалуются в Суд первой инстанции.

Замечание 6

Лиссабонский договор говорит о том, что Суд ЕС должен включать Суд справедливости, Генеральный суд и специализированные суды.

Суд справедливости составляют судьи от каждого государства, ему должны оказывать содействие генеральные адвокаты. Суд справедливости принимает решения по искам, дает предварительные заключения по просьбе судов и трибуналов по вопросам трактовки закона.

Генеральный суд включает, как минимум, одного судью от государства-члена и рассматривает дела наименьшей сложности.

Европейский центральный банк

Положения о Европейском центральном банке содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза. ЕЦБ разрешает вопросы, касающиеся евро. Он независимо осуществляет свои полномочия, управляет финансами, принимает необходимые меры.

Замечание 7

Управление ЕЦБ состоит из членов Исполнительного совета ЕЦБ и управляющих национальных центральных банков, валютой которых является евро.

В Совет входят президент, вице-президент и четыре члена. Их назначает Европейский Совет путем голосования. Претендентами являются лица, обладающие авторитетом, опытом, имеющие рекомендации. Они назначаются на восемь лет и не могут переизбираться.

ЕЦБ и национальные центральные банки являются Европейской системой центральных банков и проводят денежно-кредитную политику Союза. Главная задача ЕСЦБ – поддержание ценовой стабильности и оказание общей экономической поддержки в рамках Союза.

Всё ещё сложно? Наши эксперты помогут разобраться

Добавить комментарий