Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Таким образом, Конституцией Российской Федерации определены основные формы осуществления народом своей власти:
— непосредственное;
— через органы государственной власти, которые в соответствии с федеративным устройством России разделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
— через органы местного самоуправления.
Именно поэтому местное самоуправление можно определить как форму народовластия.
Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.
— Местное самоуправление имеет особый субъект — муниципальное образование. Муниципальное образование является территориально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан.
— Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Особенность как элемента политической системы состоит в его государственно-общественном
— Местное самоуправление имеет особый объект управления — вопросы местного значения.
— Одно из ключевых понятий, характеризующих местное самоуправление как форму организации и осуществления власти — самостоятельность. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом своей власти.
— Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.
— Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля определяются уставом муниципального образования.
Важность изучения вопросов основ местного самоуправления обусловлена необходимостью развития основных методов разработок и практики применения управленческих решений и обеспечения функционирования муниципального права в Российской Федерации. Потребность данного анализа детерминирована необходимостью детального исследования субъектного потенциала развития основ местного самоуправления, прежде всего, активизации деятельности органов местного самоуправления. Изученные не в полной мере особенности функционирования местного самоуправления, развития новых видов муниципалитетов, отсутствие ясных представлений об организационных формах обеспечения муниципальной практики в условиях формирования аппарата местного самоуправления также являются актуальными при изучении данной отрасли.
Вместе с выше указанными причинами, эффективное и организованное самоуправленческое начало в современной политико-правовой практике выступает в качестве одной из основ демократического общества, в котором совместно с государственными приоритетами не только признается, но и гарантируется соблюдение местных (муниципальных) интересов. Местное самоуправление способствует приближению локальных управленческих технологий и практик к гражданам, предотвращает отчуждение местных властвующих институтов от общества. В связи с этим в России, избравшей путь демократизации, исследование организационных основ системы местного самоуправления чрезвычайно актуально .
Исходя из актуальности рассматриваемой проблемы, весьма перспективным для дальнейшего изучения является осмысление состояния и развития местного самоуправления, а также комплексное изучение действующей системы местного самоуправления, анализ системных свойств, которые представляют ее специфические элементы и во многом определяют вектор ее дальнейшей трансформации. Соответственно, изучение основных системных параметров транзита местного самоуправления от системы бюрократического администрирования к системе непосредственной самоорганизации социально и политически активных граждан и их представителей представляет не только теоретико-концептуальную, но и практическую ценность .
Местное самоуправление является институтом публичной власти, локально приближенным к населению, а также институтом гражданского общества. Институты территориального общественного самоуправления являются территориальной формой самоорганизации граждан по месту их проживания и создаются резидентами на добровольной основе в рамках институализованных основ общественной самодеятельности .
Для осуществления местного самоуправления необходимо наличие определенных условий: некоторой степени солидарности местных резидентов в отстаивании собственных экономических, общественных и политических интересов, а также осознания необходимости согласования этих интересов с региональными и общегосударственными. Кроме того, для осуществления местного самоуправления необходимо наличие существенных материальных и финансовых ресурсов, а также регламентированное правовыми нормами разграничение полномочий между институтами государственной власти и институтами местного самоуправления.
Практика и традиции местного самоуправления предшествовали становлению государства как политического института и примерами тому служат общинное или городское самоуправления античного мира или средневековья. Именно поэтому государство не только делегирует институтам местного самоуправления властные полномочия, но также местное самоуправления изначально интегрировано в общую систему государственного управления. Одновременно местное самоуправление представляет собой действенный институт осуществления политической власти, который в совокупности с принципом делегирования властных полномочий детерминирует управленческие процессы в современном демократическом и плюралистическом государстве . Соответственно, институты местного самоуправления способствуют демократизации и плюралистичности политических процессов и государственного управления, взаимодействуя при этом с правительственными ведомствами и учреждениями. Кроме того, местное самоуправление как технология управления «малыми географическими пространствами» является менее бюрократизированной управленческой практикой, в большей степени адаптированной к местной политической культуре. Таким образом, местное самоуправление является действенной формой организации властных институтов на местной уровне и выражает многообразие всей практики социально-политической деятельности граждан в локальном политическом поле .
В настоящее время местное самоуправление понимается как важнейший элемент гражданского общества, как суть применения принципа народовластия. Одной из общепризнанных основных идей современного конституционализма является народовластие. Институты народовластия находятся в неразрывной связи с иными институтами политической системы общества. Являясь самостоятельным научным понятием, «народовластие» интегрирует в себе философские, политические и правовые идеи. Однако, основные характеристики понятия «народовластия» находятся в сфере изучения политической науки. Наиболее полным и всесторонним будет определение «народовластия» как основополагающего принципа демократического государства, выражающегося в признании народного суверенитета.
Местное самоуправление как форма народовластия представляет систему самоорганизации общественно-экономической и политико-правовой деятельности граждан, тем самым, обеспечивая самостоятельное решение местным населением или их представителями многих актуальных локальных проблем, связанных с процессом управления муниципальной собственностью в интересах всех резидентов определенного территориального сообщества. Существенной характеристикой местного самоуправления является осуществление населением непосредственно или через представителей самостоятельного управления собственными делами. Таким образом, местное самоуправление следует охарактеризовать как целенаправленный процесс управления, который обусловлен активным функционированием институтов представительства на локальном уровне .
В современной российской политико-правовой практике именно на Конституции Российской Федерации как на основополагающем документе зиждется вся российская система правового регулирования. Россия провозглашена в качестве демократического государства (пункт 1 статья1), в котором народ выступает как носитель власти на федеральном, региональном и местном уровнях (пункт 1–2 статья3). Исходя из данных конституционных положений, перечисленные критерии формируют основы существования народовластия как правовой категории, обуславливающей функционирование институтов демократического государства и признание народного суверенитета. Однако на современном этапе в России созданы лишь предпосылки для формирования гражданского общества и народного самоуправления на региональном и муниципальном уровнях, и дальнейшее развитие этих институтов зависит от последующих демократических реформ.
Литература:
1. Федеральный закон от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2. Эскиев М. А. Местное самоуправление в современной России. 5 Всероссийская научно-практическая конференция «Теоретические вопросы оптимизации управления социально-экономическими процессами в современных условиях» Махачкала, 2014
3. Эскиев М. А. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации. ФГУ science, ЧГУ, Грозный, 2014
4. Эскиев М. А. Чажаев М.И, Мэрия города Грозного как субъект муниципального управления. ФГУ science, ЧГУ, Грозный, 2014
5. Баглай Н. В. Конституционное право зарубежных стран — Москва, Инфра-М, 2000.
6. Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира — М., 2000.
7. Эскиев М. А. Местное самоуправление в Европейских странах. Общие основы системы местного самоуправления в Европе. ФГУ science, ЧГУ, Грозный, 2014
Местное самоуправление как форма народовластия
Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия невозможно без понимания того, что местное самоуправление является правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
В то же время местное самоуправление как форма народовластия более точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе развития этого института во всем мире.
Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
Напомним, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. дает следующее легальное определение местного самоуправления именно как формы народовластия: местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На основании этого определения представляется возможным выделить основные сущностные черты, которые должны быть присущи российской модели местного самоуправления, по мысли отечественного законодателя.
Местное самоуправление имеет свой субъект.
Субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований. В каждом из видов муниципальных образований, предусмотренных законом, население осуществляет местное самоуправление самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и значит, не являются частью государственного аппарата.
В то же время народ является единственным источником и носителем и государственной власти, и местного самоуправления.
Если представить разделение власти по вертикали, то местное самоуправление будет первым снизу уровнем, над которым находится государственная власть уровня субъектов Федерации и государственная власть уровня Федерации. Это деление нужно считать достаточно условным, в контексте рассматриваемой нами темы, так как и государственная власть, и местное самоуправление в идеале одним из конечных результатов своей деятельности должны иметь повышение уровня жизни населения и улучшение качества жизни.
На местное самоуправление возлагается решение ряда вопросов местного значения, как перечисленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., а также переданных органам местного самоуправления органами государственной власти, так и иных вопросов местного значения, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Можно сказать, что местное самоуправление решает вопросы местного значения, которые не входят в компетенцию государственной власти, но находятся под ее правовым, финансовым и иным влиянием, т.е. местная власть занимается решением вопросов, которые являются «мелкими» для государства, но жизненно важными для местных сообществ.
Местное самоуправление имеет свой объект управления.
Под таким объектом необходимо понимать вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Самостоятельность местного самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется
Конституцией РФ. Она проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании и управлении местными финансово-экономическими ресурсами, формировании органов местного самоуправления, самостоятельной деятельности органов местного самоуправления, самостоятельном решении вопросов местного значения.
Ответственность местного самоуправления.
Необходимо говорить о двух видах ответственности: позитивной и негативной.
Под позитивной ответственностью понимается осознание населением того, что от принимаемых им решений на выборах, референдумах и т.д. зависит эффективность деятельности органов местного самоуправления. От решений населения зависит степень обеспечения жизнедеятельности местного сообщества.
Под негативной ответственностью на уровне местного самоуправления необходимо понимать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия, решения или бездействие, повлекшие негативные последствия, перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения.
Местное самоуправление как социальный институт не может действовать без учета или вопреки интересам населения. Это значит, что решения и действия органов местного самоуправления, их должностных лиц, территориального общественного самоуправления и т.д. должны соответствовать интересам населения, которое, в свою очередь, вправе осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций.
Организация местного самоуправления в каждом муниципальном образовании по-своему уникальна. Особенно эта уникальность проявляется в местах компактного проживания национальных групп и общностей, коренных малочисленных народов. Особенности проявляются в наименовании муниципальных образований, в названии органов местного самоуправления и т.д.
Понятие и сущность местного самоуправления
Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве. Местное самоуправление не только дань демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных.
Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства. Замечено, что в период политических и экономических кризисов эффективность муниципального хозяйства не только сохраняется, но и способствует выходу из кризиса.
Ключевыми для понимания сущности местного самоуправления являются следующие основные подходы:
ü местное самоуправление является формой самоорганизации жителей;
ü местное самоуправление представляет определенный вид деятельности на территории;
ü местное самоуправление является формой публичной власти.
Местное самоуправление как форма народовластия
Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления и устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Таким образом, Конституцией Российской Федерации определены основные формы осуществления народом своей власти:
ü непосредственное
ü через органы государственной власти, которые в соответствии с федеративным устройством России разделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
ü через органы местного самоуправления.
Именно поэтому местное самоуправление можно определить как форму народовластия. В соответствии с принципом субсидиарности обладающий властью народ посредством демократических процедур передает осуществление властных функций органам публичной власти. При этом в Российской Федерации как федеративном государстве народ передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, определяя круг дел, подведомственный каждому из них – предметы ведения для государственной власти и вопросы местного значения – для власти местного самоуправления.
Принцип субсидиарности является одним из базовых принципов федеративного государственного устройства. В соответствии с принципом субсидиарности, любая задача общественного характера должна выполняться на самом низком уровне власти, который в состоянии ее выполнить.
По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними в пределах, установленных этими федеральными законами, законы субъектов РФ. Предметы ведения субъектов РФ Конституция не называет, но определяет, что вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории.
Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:
1. Местное самоуправление имеет особый субъект – муниципальное образование. Муниципальное образование является территориально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента политической системы состоит в его государственно- общественном характере. С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства, что косвенно подтверждается и существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении местного самоуправления в ряде стран, а также положением Европейской Хартии о регламентировании органами местного самоуправления значительной части государственных дел.
В качестве основных признаков местного самоуправления как государственного института необходимо назвать следующие
ü Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, организациями и гражданами. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отношении есть прямая аналогия с актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, действие которых распространяется также только на часть территории Российской Федерации.
ü Законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления.
ü Право введения местных налогов и сборов.
ü Право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка – органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.
С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института. К ним можно отнести следующие:
ü Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством.
ü Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образовываться, а их полномочия осуществляться сходами.
ü Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу.
ü Одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления населением является ТОС — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
ü Населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству.
3.Местное самоуправление имеет особый объект управления – вопросы местного значения.
4.Одно из ключевых понятий, характеризующих местное самоуправление как форму организации и осуществления власти — самостоятельность. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
5.Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.
6.Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля определяются уставом муниципального образования.
В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т. е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.
В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та, и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации разных видов. В российской правовой доктрине и практике та и другая власти различаются.
Понятие муниципальной власти введено в официальный оборот Конституционным Судом РФ в его постановлениях от 24 января 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Суд определил, что органами государственной власти местного уровня и муниципальными органами осуществляется публичная власть. Понятие публичной власти Судом не было раскрыто, но по смыслу судебного решения это власть, выражающая и защищающая общественные интересы.
В науке существуют различные точки зрения относительно природы муниципальной власти. Преобладающим является мнение о том, что эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти. Вместе с тем ряд авторов стремится доказать, с одной стороны, что в муниципальной власти преобладают качества общественной власти, поскольку муниципальные образования являются «по преимуществу», «прежде всего», «главным образом» структурами гражданского общества, а с другой стороны, что муниципальная власть – это разновидность государственной власти, поскольку муниципалитеты суть особые государственные структуры. На самом деле спор о том, чего больше в местном самоуправлении – общественного или государственного, бесперспективен.
Дело в том, что соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной власти, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной власти. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда, тем более для всех стран и для всех этапов развития каждой страны, невозможно.
Местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. Нахождение оптимальных способов и форм такого сочетания – задача политического искусства, основанного на глубинном измерении всех составляющих процесса социального развития.
В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст. 12 Конституции говорит о муниципальной власти как об одном из уровней народной власти. Речь идет прежде всего и главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.
Ее органы формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этих органов. Представительные выборные органы местного самоуправления, принимающие важнейшие решения, состоят по преимуществу или целиком из депутатов, для которых работа в этих органах не является профессией, они действуют на общественных началах. Удельный вес вопросов, решаемых в формах прямой демократии (референдумы и др.), у муниципалитетов выше, чем у органов государственной власти. Возможности прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных, государственных инстанций. Муниципальная власть – «своя», самая близкая к населению, власть. Эта близость, кроме всего прочего, заключается в тесной, органической связи местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением, составляющим один из институтов гражданского общества. Органы местного самоуправления непосредственно опираются во многих своих действиях на этот институт, включают его в решение вопросов местной жизни.
Вместе с тем функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Решения, принимаемые в системе местного самоуправления, – это, как отмечалось выше, не просто рекомендации членам территориального сообщества, которые можно учитывать, а можно и не принимать во внимание. Это властные акты, обязательные для всех, кто проживает в муниципальном образовании. Их выполнение обеспечивается при необходимости средствами государственного принуждения.
Местное самоуправление определенным образом встроено в систему государственной организации общества. Функции местного самоуправления, установленные Конституцией и законами, должны непременно выполняться. За несоблюдение законов органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке