Местное управление

§1. Понятие местного самоуправления и управления. Правовое регулирование местного самоуправления и управления

Термины «местное самоуправление» и «управление», хотя это совсем не одно и то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать, что местное самоуправление характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного самоуправления – это те органы, которые избираются непосредственно гражданами.
Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления.
Главные признаки самоуправления
Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.
Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, конституция Японии содержит главу 8 «Местное самоуправление». Эта глава включает всего четыре статьи (ст. 92-95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что в стране имеются такие органы и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.
Конституция Италии включает раздел 5 «Области, провинции и коммуны». Этот раздел посвящен, в основном, регулированию правового статуса областей. Статус областей достаточно специфичен в Италии. Область – это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие «местной» административно-территориальной единицы и органы тут более весомого статуса.
Что касается органов провинций и коммун, то о них в Итальянской конституции говорится совсем немного. Это статьи 128-129: «Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики»; «Провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления». В основном здесь также указывается, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной конституции – в основном законе ФРГ. Это ст. 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества.
Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также и в ст. 106, пункт 7. Однако если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопросы местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, имеется объемное положение об общинах земли Баден-Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.
Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти конституция Франции, которая содержит раздел 12 «О территориальных коллективах», в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: это ст. 72 («Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом»). Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы и принцип выборности органов, которые должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.
Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправление». Там применяется категория «местная администрация». В части 8 Главы 2 конституции Испании «О местной администрации» говорится, что конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением.
Муниципалитет
Отметим, что термин «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы.
Конституция Греции (раздел Ф) называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации». Здесь сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в ст. 102 пункт 2 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». То есть это следует понимать так, что местное управление и местные власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это органы самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением.
Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и называть органами самоуправления только избираемые органы. Как мы видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.
Европейская хартия о местном самоуправлении
Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств-членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.
Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это – выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.

Органы местного самоуправления — организация гражданского общества, призванная урегулировать проблемы, которые связаны с обществом и муниципалитетом. Что собой представляет система МСУ в РФ, какая у нее роль и правовая основа, каков порядок формирования органов МСУ, какие вопросы регулирует — ответы на эти и другие вопросы будут рассмотрены далее.

Оглавление:

  • Местное самоуправление в России
  • Какие вопросы решает местное самоуправление
  • Структура
  • Представительный орган муниципального образования
  • Местная администрация
  • Глава муниципального образования
  • Контрольный орган муниципального образования
  • Заключение

Местное самоуправление в России

К МСУ или местному самоуправлению в Российской Федерации причисляется деятельность сообществ по проблемам муниципалитета, которая осуществляется прямо через власть. Ее признает и гарантирует конституция РФ, поскольку МСУ — основа конституционного строя РФ.

Имеет определенную местность, которая закреплена за муниципалитетом, выборный вид органов и законные формы соучастия граждан в вопросах собственности, власти с бюджетом.

МСУ находится отдельно от госорганов, обладает собственным бюджетом, налоговыми сборами и собственностью. Суть ее в том, что люди, живущие на определенной территории, решают вопросы местного значения вместе. Структура также определяется населением, что затем вносится в устав.

Какие вопросы решает местное самоуправление

Местное самоуправление занимается вопросами:

  • безопасности транспортной работы и транспортным сообщением;
  • состояния дорожного покрытия и финансирования дорог;
  • газификации и постройки социальных и промышленных сооружений;
  • водоснабжения, подведения и своевременного ремонта электрических проводов;
  • планового ремонта общественных зданий и сооружений;
  • создания обширной инфраструктуры;
  • благоприятного устройства и быстрого вывоза отходов за черту города;
  • сохранения устоявшегося общественного порядка;
  • создания спасательно-транспортного сообщения и т. д.

Структура

МСУ состоит из местных референдумов с муниципальными выборами, собраниями и сходами общественности, а также из органов власти.

Эти органы представлены представительным органом муниципального образования с главой, местной администрацией и контрольно-счетным органом. Они выполняют свои функции в интересах граждан.

Представительный орган муниципального образования

Представительный орган состоит из выбранных на народных выборах депутатов по смешанной системе. Он представляет обычных граждан, их интересы и принимает от них решения по всем общественно-важным вопросам, которые распространяются на всю местность муниципалитета. Именно с его помощью каждый человек реализовывает свои права выбирать и властвовать.

Это избранный орган, который собирается на заседаниях для реализации безотлагательных решений, касаемо бюджетных денег и социальных вопросов.

Как правило, он требуется, чтобы:

  • принимать устав и вносить в него корректировки;
  • назначать бюджет и составлять отчетность о его осуществлении;
  • делать установку, изменения и отмену местных налогов и сборов согласно законам РФ;
  • принимать планы с программами развития региона;
  • управлять и распоряжаться всем имуществом муниципалитета в гражданских интересах;
  • принимать решения по созданию, процессам ликвидации с реорганизацией учреждений, устанавливающих тарифы;
  • обеспечивать эффективную работу органов МСО, делать изменение структуры выборных органов МСУ;
  • осуществлять контроль за работой соответствующих органов МСО;
  • контролировать работу главы муниципалитета и решать вопросы о его смене и увольнении.

Решения могут быть отменены в случаях нарушения законодательства.

Местная администрация

Местной администрацией считается исполнительный с распорядительным обязательным органом МСО, который наделен привилегиями разрешать социальные вопросы. Она имеет права юрлица, выбирается населением.

В ее структуру могут входить отраслевые с территориальными органами. Занимается организационными и управленческими вопросами. Полномочия ее работы закрепляются в статьях общепризнанного устава. Призвана разрабатывать бюджет, составлять фондовые и программные сметы по социальному с экономическим развитием.

Помимо этого, она распоряжается землей и ведет соответствующую отчетность, разрабатывает проекты по созданию и уничтожению зданий, обеспечивает грамотную работу социальной инфраструктуры района и осуществляет др. действия.

Глава муниципального образования

Главой муниципалитета признается высшее уполномоченное лицо, наделяемое правами по статьям общепризнанного в регионе устава. Требуется, чтобы решать вопросы местного характера. Его избирают на выборах или с помощью представительного органа. Срок полномочий, задачи и пределы его власти также определяются там.

Существует он благодаря им, подконтролен и подотчетен обоим этим органам и гражданам. Если на территории проживает не больше 100 человек, то он избирается на гражданском сходе. Он контролирует работу органов МСО, издает правовые акты в пределах своих полномочий, подписывает и обнародует принятые акты и решения МСО и др.

Контрольный орган муниципального образования

Контрольный орган МСО появляется с помощью представительного. Положения о его работе закреплены в ФЗ No6 от 2011 года. Он сформирован для того, чтобы контролировать реализацию статей сформированного администрацией бюджета, контролировать общепризнанный порядок по вопросам проекта бюджета, отчетности его исполнения.

Нужен для поддержания управленческого и распорядительного порядка за имуществом МСО. Выполняет контрольный, ревизионный, экспертный, аналитический и информационный вид работы, который поможет обеспечить контроль за местным бюджетом и его направленностью.

В целом, МСО создано населением для его потребностей в хорошей социальной инфраструктуре, сохранения общественного порядка, развития и благоустройства. Он состоит из множества отделений, каждый из которых отвечает по закону в рамках Конституции РФ и устава МСО.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Понятие. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления.

В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем — Федеральный закон № 131-ФЗ) говорится следующее: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. приводят различные аспекты местного самоуправления:

— конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

— коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

— социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

— правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

— реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

На наш взгляд, наиболее продуктивным подходом для определения природы, места и роли местного самоуправления в обществе и государстве, является рассмотрение его в государственно-общественном срезе. Местное самоуправление, имея общественно-государственную природу, безусловно, наделено как признаками государственных, так и общественных институтов.

Местное самоуправление является средством реализации как минимум трех целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Таким образом, местное самоуправление – территориальная форма организации власти, действующей в границах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ, субсидиарно исполняющая ряд функций, для решения которых у нее имеются собственные или переданные ресурсы.

Принцип субсидиарности представляет собой общий принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне. В отличие от процессов децентрализации, когда полномочия делегируются сверху вниз, принцип субсидиарности означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх. Обосновывается это тем, что на вышестоящие уровни должны быть переданы только те функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами.

Сущность. Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л.Велихова «Основы городского хозяйства».

Л. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборна по своей природе. Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, – неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В. Г. Игнатов выделяет следующее:

1) местное самоуправление — это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

2) местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, — эти задачи следует решать только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

3) местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

4) местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

5) обязательный элемент местного самоуправления — наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. Однако система местного самоуправления – это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения.

Принципы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ и поддерживается также развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст.133).

2. Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст.12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления.

Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

Муниципальным органам, как властным учреждениям, присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований.

3. Принцип независимости органов местного самоуправления – органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4. Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных, предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами.

5. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти.

6. Принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, скажем, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или тем более незаконность придется в судебном порядке.

Из изложенного выше, особенно в § 1 настоящей главы, ясно, что в местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. Настало время уточнить эти понятия.

Прежде всего следует подчеркнуть, что местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся государственной автономией.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции в регионе органом управления является префект Республики (в 1982–1988 гг. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования, которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры*. Таков же статус (с естественными компетенционными отличиями) префекта в департаменте – территориальной единице следующего сверху уровня. Следующий нижестоящий орган управления – супрефект (буквально – подпрефект), действующий в качестве администратора на территории округа – промежуточной административно-территориальной единицы между департаментом и коммуной.

* См.: Zawadzka В. Województwo i region. Wnioski z doświadczeń francuskich. Warszawa: Agencja Scholar, 1993, s. 86.

В Италии представители центра – правительственные комиссары и префекты назначаются соответственно на областной и на более низкий, провинциальный уровень. В Польше, Греции, Швеции, Испании представители центра назначаются только на областном уровне (соответственно воеводы, префекты и губернаторы). В некоторых странах исполнительная вертикаль своеобразно продолжается на более низкий уровень: избранным мэрам во Франции, в Италии, мэрам и губернаторам в Японии, бургомистрам и ландратам в некоторых землях Германии поручается выполнение определенных государственных функций на местах. Они получают как бы двойной статус – органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами. Это, следовательно, не вообще их управленческая деятельность. Дело в том, что, как мы видели, возможно возложение на органы местного самоуправления задач государственного управления. Осуществляя эти задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего социальных (образования, здравоохранения и т.п.). Это, как мы отмечали, важное средство косвенного государственного руководства местным самоуправлением.

Вопросы местного самоуправления, если и регулируются конституциями, то обычно достаточно лапидарно. Скажем, французская Конституция содержит по этому вопросу всего одну ст. 72 (остальные статьи раздела о территориальных коллективах регулируют вопросы заморских департаментов и территорий), которая гласит:

«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».

Федеративные конституции иногда вообще организацию власти на местах не регулируют (например, в США), однако новейшая тенденция состоит в том, чтобы регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии. Дело в том, что децентрализация власти в пользу субъектов федераций подчас приводит к ущемлению их властями интересов местных сообществ. Поэтому Конституции субъектов федераций и уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах. Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах – это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы (статуты) и даже, как в Бразилии, органические законы.

В некоторых федеративных государствах мы можем встретить случаи, когда субъекты федераций осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайнде-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).

Можно выделить две системы демократической организации власти на местах – англо-американскую и европейскую.

Англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы общего характера.

Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Исторически первая такая функция – это административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п.). В одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных федераций и в регионах, пользующихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства (см. приведенные выше примеры из конституционного права Индии, Финляндии). В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но и даже от парламентов, президентов и правительств.

Во многих странах наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, приобретающим подчас устойчивые организационные формы (общинные союзы и т.п.) и создающим предпосылки для возможного последующего объединения, происходит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их видов , например союзы и конференции городов. Это позволяет добиваться принятия необходимого местному самоуправлению общегосударственного законодательства, принятия общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и обеспечивать удовлетворение некоторых иных общих потребностей.

Особо следует упомянуть о так называемой советской модели, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. Формально она могла бы называться самоуправляющейся, так как все органы формируются выборным путем, и назначаемые правительством должностные лица отсутствуют. Фактически руководство и контроль сверху более жестко, чем при системе административной опеки, осуществляются посредством принципа «демократического централизма». Суть его состоит в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами.

В частности, в ст. 6 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года установлено, что «народ осуществляет государственную власть через Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней, избираемые народом для представительства его воли и чаяний и ответственные перед народом. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней являются политической основой системы государственных органов (т.е. все другие органы: администрация, суд, прокуратура формируются советами, подотчетны и подконтрольны советам. – Авт.). Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централизма».

Следует в этой связи подчеркнуть, что в реальности, как мы уже неоднократно отмечали, руководство и контроль в отношении нижестоящих государственных органов осуществляются главным образом через аппарат коммунистической партии: руководители органов государственной власти состоят в этой партии и часто входят в состав пленумов вышестоящих партийных комитетов. Поэтому нет необходимости прибегать к отмене решений нижестоящих органов вышестоящими, вместо этого по партийной линии дается негласное указание.

В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы: коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т.п. Гражданскую инициативу следует отличать от рассмотренной выше народной инициативы, в отличие от которой гражданская инициатива не обязывает органы власти рассматривать ее требования, но оказывает на них скорее психологическое давление.

Все более широкое распространение получает новая концепция местного самоуправления, для которой характерны следующие способы действия:

− скорее оказывать влияние, чем действовать непосредственно;

− помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности, а не просто предоставлять им услуги;

− гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения, вступать с ними в партнерские отношения вместо того, чтобы самим оказывать услуги;

− изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях.

Это обогащает и разнообразит связи органов местного самоуправления, высвобождает персонал, ранее занимавшийся оказанием услуг, что экономит бюджетные средства. К тому же и жители бережнее относятся к результатам собственного труда, чем к благам, предоставленным публичной властью.

Следует также отметить, что компетенция городов, как правило, шире, чем сельских единиц того же уровня. Крупные города часто имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления общей (универсальной) компетенции органы управления и самоуправления специальных округов (школьных, санитарных, пожарных, полицейских, по водоснабжению и др.) осуществляют руководство в конкретных узких сферах. В каждом специальном округе создается специальный руководящий совет (3–7 человек), избираемый населением или назначаемый вышестоящими властями. Чтобы обеспечить эффективную реализацию поставленных задач и исключить влияние местничества, границы специальных округов не совпадают с общим административным или политико-административным территориальным делением, охватывая территории нескольких графств (департаментов, областей или общин).

Добавить комментарий