Межотраслевое государственное управление

Сущность межотраслевого государственного управления за­ключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа (субъект управления), реализуемых дру­гими федеральными органами исполнительной власти в объе­ме и порядке, предусмотренными законодательством России. То есть эти органы осуществляют единую государственную политику на основании законов и в пределах своих полномо­чий обладают распорядительными функциями по отношению к организационно неподчиненным объектам управления.

Функции органов межотраслевого управления включают:

• прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработку в со­ответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

• координацию усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональ­ных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и реги­ональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организацию решения общегосударственных и межре­гиональных программ и реализация других комплекс­ных проблем, выходящих за пределы компетенции од­ной отрасли государственного управления.

Некоторые авторы не выделяют эту сферу управления как самостоятельную, не имеющую особой специфики, но это не совсем верно (2, с. 470—490).

Другие авторы выделяют такие основные виды межотрас-:евого управления: 1) управление в области экономики, фи-ансов и кредитов; 2) государственная налоговая служба; управление антимонопольной политикой и государственным имуществом; 4) внешнеэкономическая деятельность; 5) государ­ственная таможенная служба; 6) управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. (13, с. 254). Такой подход более приемлем, однако частое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти затрудняет пра­вовую квалификацию этих видов межотраслевого управления.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межот­раслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиями правотворческого, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и мето­дического характера (13, с. 12-15).

Правотворческие полномочия межотраслевого субъекта уп­равления заключаются в том,-что он издает нормативно-пра­вовые акты, обязательные для исполнения органами отрасле­вого управления, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ.

Координационные полномочия позволяют межотраслевому органу осуществлять властные воздействия к организационно не подчиненным отраслевым субъектам управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализа­ции права межведомственным органом исполнительной влас­ти осуществлять административный надзор за соблюдением норм, правил и действий отраслевыми органами государствен­ного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность межведомствен­ного органа исполнительной власти заключается в выдаче ли­цензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельно-

сти, а также регистрации этой деятельности в определенном законом порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструк­тивных указаний, разъяснений, издание других актов разъяс­няющих целесообразные действия отраслевых органов управ­ления при решении комплексных задач.

Межотраслевое государственное управление является испол­нительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами испол­нительной власти, наделенными надведоственными полномо­чиями по координации и реализации комплексных общегосу­дарственных программ и задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества и лич­ности.

Организационно-правовые формы межотраслевого государ­ственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федераль­ных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного управ­ления — оптимальное разрешение комплексных общегосудар­ственных программ и задач в реализации, которых задейство­ваны несколько отраслевых федеральных органов исполнитель­ной власти. При решении некоторых программ и задач функ­ции межотраслевого управления реализуют федеральные орга­ны исполнительной власти общей компетенции, названные выше.

Возникновение и развитие системы межотраслевого управ­ления в решении комплексных социально-экономических за­дач обусловлено, прежде всего, необходимостью преодоления межведомственных барьеров и разобщенности отраслевых ин­ститутов управления в реализации общегосударственных ком­плексных программ. Главным отличием органов межотрасле­вого управления является наделение их законодательными функциями координационно-контрольного характера.

Межотраслевая система государственного управления, ее компетенция, структура, методы и формы деятельности обра­зуют единый организационно-правой механизм надведомствен-ного регулирования отношений в специфических сферах и об­ластях народного хозяйства страны. Особенность заключается в координации организационной работы всего механизма пра-

вового воздействия со стороны уполномоченного на то субъек­та управления.

Сущность межотраслевого (надведомственного) государ­ственного управления заключается в осуществлении коорди­нации управленческих отношений, связанных с выполнени­ем требований правовых норм и общеобязательных правил, находящихся в ведении и полномочии специального государ­ственного органа исполнительной власти, реализуемых в сво­ей деятельности иными федеральными органами исполнитель­ной власти в объеме и порядке, предусмотренными законода­тельством России. То есть эти федеральные органы исполни­тельной власти (ФОИВ) проводят единую государственную по­литику в сфере административного надзора за соблюдением норм и общеобязательных правил безопасности и нормально­го функционирования в соответствии с законодательством и в пределах своих полномочий, при этом они обладают распо­рядительными функциями по отношению к организационно не подчиненным субъектам права, не выполняющим эти тре­бования.

Содержанием деятельности государственных органов ме­жотраслевого управления является, по существу, реализация их основных функций.

Основными функциями (видами деятельности) органов ме­жотраслевого управления являются:

• сбор, обработка и анализ информации, выявление акту­альных проблем, формулирование целей и постановка задач;

• прогнозирование и планирование основных направлений социальной и экономической политики государства, раз­работка в соответствии с прогнозами федеральных и ре­гиональных программ развития отраслей управления;

• координация усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональ­ных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и реги­ональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организация решения общегосударственных и межреги­ональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления;

• учет материально-технических, финансовых и людских ресурсов;

• контрольно-надзорные функции в сфере безопасности, сертификации, метрологии, стандартизации, статисти­ки и др.

Основными объектами межотраслевого государственно­го управления являются:

1) управление отношений в области экономики, финансов и кредитов;

2) управление в области налогов и сборов;

3) управление в сфере антимонопольной политики и иму­щественных отношений;

4) управление внешнеэкономической деятельностью;

5) управление таможенными делами;

6) управление в области охраны окружающей среды и при­родных ресурсов.

Органы исполнительной власти,осуществляющие межот­раслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиямиправотворческого, правоприменительно­го, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера. Следует отметить, что четкой границы между отраслевыми органами и межот­раслевыми ФОИВ не существует, так как практически каж­дый отраслевой орган имеет в своем подчинении структурные подразделения, наделяемые полномочиями правотворчества и правоприменительной практикой по предметам ведения и в объеме компетенции.

Правотворческие полномочиязаключены в издании обя­зательных к исполнению нормативно-правовых актов ФОИВ, осуществляющих отраслевое управление или их структурны­ми подразделениями, участвующими в реализации комплекс­ных федеральных и региональных программ и осуществлении надзора за соблюдением этих норм и правил (например, безо­пасности, санитарии и др.).

Координационные полномочияпозволяют межотраслево­му ФОИВ осуществлять властные полномочия в отношении организационно не подчиненных отраслевых субъектов управ­ления.

Контрольно-надзорные полномочиязаключены в реали­зации права надведомственным органом осуществлять адми­нистративный надзор за соблюдением норм и правил и конт­ролировать выполнение тех или иных действий отраслевых органов государственного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельностьнадведом-ственного органа исполнительной власти заключается в выда­че лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо дея­тельности, а также регистрации этой деятельности в опреде­ленном законодательством порядке.

Методические полномочияпредусматривают дачу инструк­тивных указаний, разъяснений, издание других актов, разъяс­няющих целесообразные действия отраслевых органов управ­ления при решении комплексных задач.

По существу межотраслевое государственное управление являетсяподзаконной, исполнительно-распорядительной дея­тельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенны­ми надведомственными полномочиями по координации и реа­лизации комплексных общегосударственных программ, обес­печивающих безопасность и эффективность решения задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества, кол­лективов и личности.

Соответственно для реализации этих основных функций государства и создаются органы межотраслевого управления. Подчиненность этих органов может быть разная. Например, имеются органы управления со смешанной компетенцией, то есть охватывающей функции как отраслевого, так и ме­жотраслевого государственного управления. Межотраслевые органы управления могут быть выражены в различных фор­мах организационных структур, например, Федеральные ми­нистерства, Государственные комитеты, Федеральные служ­бы, Федеральные надзоры, агентства, комиссии и другие ФОИВ.

Субъектами межотраслевого государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.

К субъектам межотраслевого управления общей компетен­ции относятся: Правительство РФ, правительства республик в составе России, правительства и администрации в остальных субъектах РФ.

Специальные субъекты межотраслевого государственного управления, осуществляют надведомственные полномочия в реализации комплексных федеральных и региональных про-

грамм и задач или по управлению особыми отношениями (фи­нансовыми, кредита и др.).

К числу специальных субъектов межотраслевого государ­ственного управления относятся:министерства (антимоно­польной политики и поддержки предпринимательства, иму­щественных отношений, по налогам и сборам, природных ре­сурсов, энергетики, финансов и др.), Государственные комите­ты РФ (по статистике; по стандартизации и метрологии, тамо­женный комитет), Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба налоговой полиции, Российское агентство по государственным резервам, Федеральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безо­пасности), иные федеральные органы исполнительной власти (Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и другие уполномоченные подразделения Администрации Пре­зидента РФ).

Вопрос разграничения федеральных органов исполнитель­ной власти по функциям надведомственного характера непро­стой. У многих федеральных органов исполнительной власти имеются структурные подразделения, осуществляющие пол­номочия надведомственного характера, но большинство функ­ций, реализуемых этими органами управления, носят преиму­щественно отраслевой характер. Например, МВД РФ, мини­стерства здравоохранения, труда и социального развития и др.

Это прежде всего государственные инспекции, осуществля­ющие контрольно-надзорные функции. К ним относятся инс­пекция санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ, ГИБДД МВД РФ, Государственная про­тивопожарная служба МЧС РФ и др.

Организационно-правовые формы межотраслевого государ­ственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федераль­ных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного уп­равления— оптимальное разрешение комплексных общегосу­дарственных программ и задач, в реализации которых задей­ствованы несколько отраслевых федеральных органов испол­нительной власти. При решении некоторых программ и задач функции межотраслевого управления реализуют также и фе­деральные органы исполнительной власти общей компетенции, названные выше.

Понятие субъекта в теории государственного управления не­однозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной фун­кции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер участия в реализации функций управления.

Субъект государственного управления — это органы госу­дарственной власти, наделенные законными полномочи­ями осуществлять власть и непосредственное управление обще­ственными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и зако­на, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления представлены общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических про­грамм, реализуемых государственными институтами.

Субъекты государственного управления — институты политического руко­водства и административного управления, различающиеся по многим основаниям:

1. По видам государственной власти. Это субъекты законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них вы­полняет определенную функцию в системе управления. Разработ­ка и принятие представительными органами законов — одна из основных функций в системе государственного управления. За­кон — инструмент государственной власти и формальный регу­лятор общественной деятельности и взаимоотношений членов об­щества между собой и государством. Субъект исполнительной власти сочетает власт­ную функцию с управленческим действием.

Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять плани­рование конкретных, общественно значимых видов деятельнос­ти, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосу­дарственных органов политического руководства и администра­тивного управления хозяйственной деятельностью, народным об­разованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

2. По уровням организации власти и управления — это цен­тральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полно­мочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отно­шении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

3. По сферам деятельности — это субъекты трех указанных уровней, осуществляющие управление политическими отношени­ями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, сред­ствами массовой информации, военной деятельностью, междуна­родными делами и др.

4. По характеру, целям и средствам воздействия на управ­ляемых: политическое руководство, административно-государ­ственное, экономическое и другие виды управления.

5. По характеру институционализации: формально инсти­туционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых зак­репляется практическим опытом, традицией, идеологически фактором и общественным мнением. К числу таких относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуе­мые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

6. По составу: субъекты коллективные (например, органы за­конодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

Деятельность субъектов государственного управления характе­ризуется рядом формальных признаков:

а) регламентируется за­коном, осуществляется официально разрешенными методами;

б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности) является специализированной, соответствующей характеру выпол­няемых функций;

в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил.

Субъект должностных функций — это лица, замещающие го­сударственную должность государственной службы, а также по­литические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями государ­ства и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений.

Например, разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции РФ. Должностные лица, с одной сторо­ны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой — выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия — часть полномочий государствен­ного органа и акцентируется аспект личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности кол­лективного органа.

Субъект политики — тот, кто является источником государ­ственной власти и непосредственно или через представителей (орга­ны законодательной государственной власти и местного самоуп­равления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении го­сударством и обществом. Это народ, составляющие его боль­шие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудо­вые коллективы, общественно-политические организации (партии) и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важ­нейшим политическим вопросам

Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный орган, институт) или индивидуаль­ный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обре­тает совокупность качеств, называемых профессиональными. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практи­ки государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управ­ленческий государственный опыт.

Эффективный субъект государственного управ­ления — это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притяга­тельностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание уп­равляемыми его цели и программы.

Интенсивность формирования отмеченных качеств субъекта государственного управления, равно как и его деловая актив­ность, детерминируется комплексом стимулов, официально при­знанных и общественных.

Таким образом, субъект государственного управле­ния образует собой сложную иерархическую систему, в которой од­ни государственные органы и должностные лица (вышестоящие) управляют другими (нижестоящими). Бесспорно, есть «внутрен­нее» управление в субъекте государственного управления, но оно сводится к совершенствованию управленческих отношений внутри иерархии, улучшению форм и методов управленческой деятельно­сти, к рационализации и повышению эффективности управляющих воздействий.

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 18

Сущность межотраслевого государственного управления за­ключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа (субъект управления), реализуемых дру­гими федеральными органами исполнительной власти в объе­ме и порядке, предусмотренными законодательством России. То есть эти органы осуществляют единую государственную политику на основании законов и в пределах своих полномо­чий обладают распорядительными функциями по отношению к организационно неподчиненным объектам управления.

Функции органов межотраслевого управления включают:

• прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработку в со­ответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

• координацию усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональ­ных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и реги­ональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организацию решения общегосударственных и межре­гиональных программ и реализация других комплекс­ных проблем, выходящих за пределы компетенции од­ной отрасли государственного управления.

Некоторые авторы не выделяют эту сферу управления как самостоятельную, не имеющую особой специфики, но это не совсем верно (2, с. 470—490).

Другие авторы выделяют такие основные виды межотрас-:евого управления: 1) управление в области экономики, фи-ансов и кредитов; 2) государственная налоговая служба; управление антимонопольной политикой и государственным имуществом; 4) внешнеэкономическая деятельность; 5) государ­ственная таможенная служба; 6) управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. (13, с. 254). Такой подход более приемлем, однако частое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти затрудняет пра­вовую квалификацию этих видов межотраслевого управления.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межот­раслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиями правотворческого, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и мето­дического характера (13, с. 12-15).

Правотворческие полномочия межотраслевого субъекта уп­равления заключаются в том,-что он издает нормативно-пра­вовые акты, обязательные для исполнения органами отрасле­вого управления, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ.

Координационные полномочия позволяют межотраслевому органу осуществлять властные воздействия к организационно не подчиненным отраслевым субъектам управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализа­ции права межведомственным органом исполнительной влас­ти осуществлять административный надзор за соблюдением норм, правил и действий отраслевыми органами государствен­ного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность межведомствен­ного органа исполнительной власти заключается в выдаче ли­цензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельно-

сти, а также регистрации этой деятельности в определенном законом порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструк­тивных указаний, разъяснений, издание других актов разъяс­няющих целесообразные действия отраслевых органов управ­ления при решении комплексных задач.

Межотраслевое государственное управление является испол­нительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами испол­нительной власти, наделенными надведоственными полномо­чиями по координации и реализации комплексных общегосу­дарственных программ и задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества и лич­ности.

Организационно-правовые формы межотраслевого государ­ственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федераль­ных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного управ­ления — оптимальное разрешение комплексных общегосудар­ственных программ и задач в реализации, которых задейство­ваны несколько отраслевых федеральных органов исполнитель­ной власти. При решении некоторых программ и задач функ­ции межотраслевого управления реализуют федеральные орга­ны исполнительной власти общей компетенции, названные выше.

Возникновение и развитие системы межотраслевого управ­ления в решении комплексных социально-экономических за­дач обусловлено, прежде всего, необходимостью преодоления межведомственных барьеров и разобщенности отраслевых ин­ститутов управления в реализации общегосударственных ком­плексных программ. Главным отличием органов межотрасле­вого управления является наделение их законодательными функциями координационно-контрольного характера.

Межотраслевая система государственного управления, ее компетенция, структура, методы и формы деятельности обра­зуют единый организационно-правой механизм надведомствен-ного регулирования отношений в специфических сферах и об­ластях народного хозяйства страны. Особенность заключается в координации организационной работы всего механизма пра-

вового воздействия со стороны уполномоченного на то субъек­та управления.

Сущность межотраслевого (надведомственного) государ­ственного управления заключается в осуществлении коорди­нации управленческих отношений, связанных с выполнени­ем требований правовых норм и общеобязательных правил, находящихся в ведении и полномочии специального государ­ственного органа исполнительной власти, реализуемых в сво­ей деятельности иными федеральными органами исполнитель­ной власти в объеме и порядке, предусмотренными законода­тельством России. То есть эти федеральные органы исполни­тельной власти (ФОИВ) проводят единую государственную по­литику в сфере административного надзора за соблюдением норм и общеобязательных правил безопасности и нормально­го функционирования в соответствии с законодательством и в пределах своих полномочий, при этом они обладают распо­рядительными функциями по отношению к организационно не подчиненным субъектам права, не выполняющим эти тре­бования.

Содержанием деятельности государственных органов ме­жотраслевого управления является, по существу, реализация их основных функций.

Основными функциями (видами деятельности) органов ме­жотраслевого управления являются:

• сбор, обработка и анализ информации, выявление акту­альных проблем, формулирование целей и постановка задач;

• прогнозирование и планирование основных направлений социальной и экономической политики государства, раз­работка в соответствии с прогнозами федеральных и ре­гиональных программ развития отраслей управления;

• координация усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональ­ных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и реги­ональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организация решения общегосударственных и межреги­ональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления;

• учет материально-технических, финансовых и людских ресурсов;

• контрольно-надзорные функции в сфере безопасности, сертификации, метрологии, стандартизации, статисти­ки и др.

Основными объектами межотраслевого государственно­го управления являются:

1) управление отношений в области экономики, финансов и кредитов;

2) управление в области налогов и сборов;

3) управление в сфере антимонопольной политики и иму­щественных отношений;

4) управление внешнеэкономической деятельностью;

5) управление таможенными делами;

6) управление в области охраны окружающей среды и при­родных ресурсов.

Органы исполнительной власти,осуществляющие межот­раслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиямиправотворческого, правоприменительно­го, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера. Следует отметить, что четкой границы между отраслевыми органами и межот­раслевыми ФОИВ не существует, так как практически каж­дый отраслевой орган имеет в своем подчинении структурные подразделения, наделяемые полномочиями правотворчества и правоприменительной практикой по предметам ведения и в объеме компетенции.

Правотворческие полномочиязаключены в издании обя­зательных к исполнению нормативно-правовых актов ФОИВ, осуществляющих отраслевое управление или их структурны­ми подразделениями, участвующими в реализации комплекс­ных федеральных и региональных программ и осуществлении надзора за соблюдением этих норм и правил (например, безо­пасности, санитарии и др.).

Координационные полномочияпозволяют межотраслево­му ФОИВ осуществлять властные полномочия в отношении организационно не подчиненных отраслевых субъектов управ­ления.

Контрольно-надзорные полномочиязаключены в реали­зации права надведомственным органом осуществлять адми­нистративный надзор за соблюдением норм и правил и конт­ролировать выполнение тех или иных действий отраслевых органов государственного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельностьнадведом-ственного органа исполнительной власти заключается в выда­че лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо дея­тельности, а также регистрации этой деятельности в опреде­ленном законодательством порядке.

Методические полномочияпредусматривают дачу инструк­тивных указаний, разъяснений, издание других актов, разъяс­няющих целесообразные действия отраслевых органов управ­ления при решении комплексных задач.

По существу межотраслевое государственное управление являетсяподзаконной, исполнительно-распорядительной дея­тельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенны­ми надведомственными полномочиями по координации и реа­лизации комплексных общегосударственных программ, обес­печивающих безопасность и эффективность решения задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества, кол­лективов и личности.

Соответственно для реализации этих основных функций государства и создаются органы межотраслевого управления. Подчиненность этих органов может быть разная. Например, имеются органы управления со смешанной компетенцией, то есть охватывающей функции как отраслевого, так и ме­жотраслевого государственного управления. Межотраслевые органы управления могут быть выражены в различных фор­мах организационных структур, например, Федеральные ми­нистерства, Государственные комитеты, Федеральные служ­бы, Федеральные надзоры, агентства, комиссии и другие ФОИВ.

Субъектами межотраслевого государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.

К субъектам межотраслевого управления общей компетен­ции относятся: Правительство РФ, правительства республик в составе России, правительства и администрации в остальных субъектах РФ.

Специальные субъекты межотраслевого государственного управления, осуществляют надведомственные полномочия в реализации комплексных федеральных и региональных про-

грамм и задач или по управлению особыми отношениями (фи­нансовыми, кредита и др.).

К числу специальных субъектов межотраслевого государ­ственного управления относятся:министерства (антимоно­польной политики и поддержки предпринимательства, иму­щественных отношений, по налогам и сборам, природных ре­сурсов, энергетики, финансов и др.), Государственные комите­ты РФ (по статистике; по стандартизации и метрологии, тамо­женный комитет), Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба налоговой полиции, Российское агентство по государственным резервам, Федеральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безо­пасности), иные федеральные органы исполнительной власти (Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и другие уполномоченные подразделения Администрации Пре­зидента РФ).

Вопрос разграничения федеральных органов исполнитель­ной власти по функциям надведомственного характера непро­стой. У многих федеральных органов исполнительной власти имеются структурные подразделения, осуществляющие пол­номочия надведомственного характера, но большинство функ­ций, реализуемых этими органами управления, носят преиму­щественно отраслевой характер. Например, МВД РФ, мини­стерства здравоохранения, труда и социального развития и др.

Это прежде всего государственные инспекции, осуществля­ющие контрольно-надзорные функции. К ним относятся инс­пекция санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ, ГИБДД МВД РФ, Государственная про­тивопожарная служба МЧС РФ и др.

Организационно-правовые формы межотраслевого государ­ственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федераль­ных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного уп­равления— оптимальное разрешение комплексных общегосу­дарственных программ и задач, в реализации которых задей­ствованы несколько отраслевых федеральных органов испол­нительной власти. При решении некоторых программ и задач функции межотраслевого управления реализуют также и фе­деральные органы исполнительной власти общей компетенции, названные выше. Реализация штабной или как ее еще иногда называют управленческой функции на практике непосредственно связана с деятельностью организационно-инспекторских (штабных) аппаратов – штабов. Штабы структурно входят в состав органов внутренних дел практически всех уровней управления: МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, УВД (ОВД) 8 ГУ МВД России и горрайлинорганов внутренних дел. Возглавляет и координирует их деятельность Главное организационно-инспекторское управление МВД России. Оно кроме того, организационно обеспечивает выработку и реализацию стратегических решений в системе Министерства на главных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Штабам принадлежит важнейшая роль в организации эффективной системы управления органами внутренних дел. ″Штаб – это мозг организации, т.е. тот центр, который призван вырабатывать стратегию, учитывать и систематизировать результаты работы, контролировать и инструктировать службы, координировать их деятельность″. На штабы ″возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений″.

Но прежде чем рассматривать деятельность штабных аппаратов в органах внутренних дел, хотелось бы кратко остановиться на истории их создания и развития. Тем более, что необходимость наличия в системе органов внутренних дел подразделений с функциями межотраслевого управления появилась сразу же с момента их возникновения в России. Одновременно с учреждением Министерства внутренних дел 8 сентября 1802 г. в его составе была образована ″Экспедиция спокойствия и благополучия″, на которую были возложены функции, в определенной мере аналогичные штабным.

25 июля 1811 г. в составе Министерства полиции (образованного в 1810 г.) создается Особенная Канцелярия министра, которая после упразднения этого министерства в 1819 г. входит в состав МВД. Указанное подразделение осуществляло некоторые функции политической полиции, выполняло поручения Министра, а также задачи контрольно-аналитического характера. Подразделение, в полном объеме соответствующее штабу в его нынешнем понимании было создано лишь в 1842 г. в составе Департамента полиции МВД и называлось ″Отделение для обозрения присутственных мест Министерства внутренних дел″. Кроме того, начиная с 1880 года, с вхождения в МВД Отдельного корпуса жандармов, в системе МВД существовал еще и Штаб Корпуса жандармов.

Последним шагом по совершенствованию штабных подразделений системы МВД в дореволюционной России явилось создание 16 июля 1882 г. в составе Департамента полиции МВД двух отделов (делопроизводств), осуществлявших такие штабные функции, как координация, распределение, контроль, правовое регулирование деятельности полиции, разработка нормативных документов.

Через год после революции 1917 г. в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции (ГУМе) были созданы инструкторский и информационные отделы, которые, пройдя этапы некоторой реорганизации (инструкторско-инспекторский отдел – информационно-инструкторский отдел), в 1920 г. вошли в состав Инспекции ГУМа.

В задачи вновь созданного подразделения входили наряду с другими и штабные: сбор и обобщение статистических данных о состоянии преступности; вопросы оргштатной и нормотворческой деятельности; выработка инструкций; осуществление контрольных функций.

Дальнейшее развитие системы органов внутренних дел обусловило и увеличение штабных подразделений. В 1929 г. наряду с Инспекцией в центре и на местах создаются административно-организационные отделы, занимавшиеся правовым регулированием деятельности милиции, организационно-штатными вопросами, информационным обеспечением. В 1931 г. образовывается Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску, выполнявшая и такие штабные функции, как изучение динамики и структуры преступности, инспектирование и оперативное управление, оргштатная и нормотворческая деятельность, обобщение и распространение передового опыта в деятельности милиции и уголовного розыска.

Вплоть до 1957 г. в системе НКВД СССР действовала Главная инспекция, созданная в 1934 г. Она выполняла исключительно контрольные функции. Фактически вся остальная штабная деятельность была свернута, что нанесло немалый ущерб нормальному функционированию органов внутренних дел на долгие годы.

В 60-е годы прошлого столетия приостановленный процесс создания штабных подразделений возобновляется. В ГУМ МООП РСФСР и в 24 управлениях наиболее крупных МООП и УООП создаются организационно-методические отделы (ОМО), в задачи которых входит обобщение и распространение передового опыта, служебная подготовка кадров, внедрение в практику научных разработок. В 1966 г. образовывается уже самостоятельное структурное подразделение – контрольно-инспекторский отдел (КИО), подчиняющийся непосредственно Министру внутренних дел.

11 февраля 1969 г. в новой структуре МВД СССР впервые был создан полноценный штабной аппарат – Организационно-инспекторское управление (ОИУ). Именно сотрудниками ОИУ Центрального аппарата и на местах под руководством Сергея Михайловича Крылова были заложены и развиты лучшие традиции штабной культуры в органах внутренних дел, воздействие которых сказывается и поныне.

В этот период активно разрабатываются проблемы научного прогнозирования и перспективного планирования развития органов внутренних дел и повышения эффективности их деятельности. Повсеместно внедряется такая форма работы, как Всесоюзное совещание-семинар руководящих работников служб МВД и начальников оргинспекторских аппаратов МВД, УВД.

Штабные функции, входящие в компетенцию ОИУ, становятся настолько рельефно очерченными, что само название данного подразделения уже отстает от жизни. В связи с этим в сентябре 1971 г. приказом МВД СССР ОИУ переименовывается в Штаб МВД СССР. В 1972 г. издается первое Положение о Штабе МВД, а в 1973 г. – Типовое положение о штабе МВД, УВД.

С этого периода и до 1982 г. штабы получают всеобщее признание и прочно занимают в структуре органов внутренних дел место подразделения межотраслевого оперативного управления, координирующего деятельность органов внутренних дел в решении комплексных задач и обеспечивающего непрерывное управление силами и средствами.

С марта 1983 г., в силу субъективных причин, позитивная тенденция развития штабных аппаратов была прервана. Штабные подразделения в центре и на местах были упразднены, их место (и не только на уровне УВД, ГУВД) заняли инспекторские подразделения с сильно усеченными функциями. Произошел очередной виток развития органов внутренних дел, столь характерный для истории.

С ликвидацией штабов в системе органов внутренних дел образовалась пустота, которая объективно требовала заполнения. Уже в 1986 г. инспекторские подразделения были преобразованы в организационно-инспекторские с определенным расширением штабных функций, входящих в их компетенцию, а в 1991 г. Штаб МВД СССР был восстановлен (только лишь на уровне МВД).

Следующий этап становления штабных подразделений связан уже с развитием структуры МВД РСФСР, а затем и России, где с 1990 г. существовали созданные на базе оргинспекторских подразделений службы (отделы, отделения) организации управления. Период, начиная с 1992 г., характеризуется активным поиском новых, наиболее оптимальных форм и методов повышения эффективности деятельности штабных подразделений, совершенствованием их организационной структуры.

В 1993 г. в системе органов внутренних дел вновь начинается процесс непосредственного создания штабов. На этот раз – ″снизу″. Приказом МВД России № 420 – 1993 г. ″О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте″ в звене горрайлинорганов были созданы штабы. Следующим шагом явилось создание штабов в звене МВД, ГУВД, УВД и детальная регламентация их деятельности, а также повышение статуса начальников штабов – в звене ГУВД до первого заместителя начальника, в звене УВД до заместителя начальника. Этим , уже во второй раз, завершается процесс создания полноценных штабных подразделений. Кроме того, в Академии управления МВД России в июле 1997 г. приказом министра внутренних дел создается специализированная кафедра службы штабов органов внутренних дел.

В новых организационно-структурных параметрах штабы представляют собой многофункциональные подразделения, призванные в качестве основного органа управления координировать усилия подразделений аппаратов МВД, УВД, горрайорганов в осуществлении общесистемных, межотраслевых, региональных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности, организационно обеспечивать выработку и реализацию управленческих решений министра, начальника УВД, совершенствовать задачи и методы управления горрайорганами, укреплять исполнительскую дисциплину. В феврале 1997 г. вводится в действие ″Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел″.

Согласно этому Наставлению, «штабы органов внутренних дел являются основными органами управления службами и подразделениями органа внутренних дел призванными по поручению начальника соответствующего органа внутренних дел, или по собственной инициативе в пределах своих полномочий обеспечить деятельность органов внутренних дел по решению общесистемных, межрегиональных, межотраслевых либо комплексных задач, координировать деятельность служб и подразделений, организовывать взаимодействие между ними в целях наиболее качественного выполнения возложенных на орган внутренних дел задач, вырабатывать и реализовывать управленческие решения начальника органа внутренних дел″.

Отмечая важное место штаба в процессе управления, указанное Наставление гласит: ″Начальник органа внутренних дел управляет своими подчиненными подразделениями и службами лично и через штаб, а также своих заместителей… В своей деятельности по руководству подразделениями и службами он заслушивает предложения начальника штаба, посвящает его в свои намерения и обозначает основные направления подготовки управленческих решений, информирует об отданных им приказах и распоряжениях″.

Непосредственную работу штаба возглавляет начальник штаба, который при осуществлении функций межотраслевого управления, возложенных на штабы, является прямым начальником всего личного состава. Кроме того, он имеет право при проведении в жизнь решений начальника соответствующего органа внутренних дел отдавать от его имени распоряжения и указания подчиненным этого начальника с последующим докладом начальнику органа внутренних дел.

Общими функциями штабов, указанными в Приказе МВД России № 86 – 1997 г., являются:

– обеспечение оперативно-служебной и мобилизационной готовности органа внутренних дел;

– непрерывный сбор, анализ и оценка данных оперативно-служебной обстановки и организация реагирования на ее изменения;

– планирование и руководство служебной и служебно-боевой деятельностью органа внутренних дел при привлечении для выполнения задач двух и более подразделений и служб различных направлений деятельности;

– организация действий органа внутренних дел и его подразделений при возникновении чрезвычайных ситуаций;

– подготовка управленческих решений начальника органа внутренних дел;

– информационно-аналитическое и организационное обеспечение управленческих решений начальника органа внутренних дел;

– подготовка проектов и организация реализации комплексных программ, планов, иных управленческих решений начальника органа внутренних дел путем координации усилий всех подразделений и служб и организации взаимодействия между ними;

– своевременное доведение до подразделений и служб задач, приказов и распоряжений;

– контроль за выполнением подразделениями и службами поставленных задач и оказание им практической и методической помощи;

– организация всех видов связи, средств автоматизации и вычислительной техники;

– изучение, обобщение и распространение положительного опыта служебной и служебно-боевой деятельности;

– доклад вышестоящему штабу данных оперативно-служебной обстановки и принятых начальником органа внутренних дел решений;

– информирование начальников и штабов подчиненных, взаимодействующих и соседних органов внутренних дел о новых данных оперативной обстановки;

– организационно-штатное обеспечение органа внутренних дел;

– правовое обеспечение деятельности органа внутренних дел;

– обеспечение международного сотрудничества органа внутренних дел;

– организационно-методическое обеспечение работы нижестоящих штабов органов внутренних дел;

– организация и совершенствование системы управления органами внутренних дел, обеспечение ее бесперебойной работы, охраны, маскировки, защиты от радиоэлектронного подавления;

– организация изучения общественного мнения о состоянии правопорядка и эффективности деятельности органа внутренних дел.

Кроме того, штаб обеспечивает хранение и содержание Знамени органа внутренних дел.

Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел приводит перечни основных мероприятий и работ по реализации каждой из перечисленных функций. Конкретные же функции и задачи штабов органов внутренних дел различного уровня, а также их структурных подразделений определяются в положениях, утверждаемых соответствующими начальниками органов внутренних дел.

Рекомендуемые страницы:

Тема 14. Межотраслевое государственное управление

Межотраслевое управление во многом обусловлено существованием ведомственной разобщенности и необходимостью ее преодоления. Особенностью управления на уровне нескольких отраслей на современном этапе является его координационно-контрольное содержание, по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов управления.

Это предопределено тем, что управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к объектам управления. В качестве общего объекта межведомственного управления в административно-правовой литературе предлагается рассматривать предприятия, организации и иные объекты управления, которые организационно не подчинены субъектам межотраслевого управления, что является определяющим признаком для них.

Межотраслевое управление в широком смысле представляет собой составную часть госуправления в целом, т.е. управленческую деятельность всех органов управления, состоящую в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. В узком смысле является разновидностью гос управления, имеющей уникальное организационно-правовое обеспечение, которое объединяет систему органов, их компетенцию, структуру методы и формы, которые, в конечном счете, образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления.

Субъектами межотраслевого управления являются исполнительные органы государственной власти, обеспечивающие решение межведомственных проблем в пределах своих полномочий. Ведущую роль играют органы общей компетенции, в частности Президент РФ, Правительство РФ при которых создаются совещательные, координационные органы, их отдельные решения обязательны для федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, к субъектам межотраслевого управления (специальным органам) относятся Федеральная служба госстатистики, Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба. При федеральных органах исполнительной власти не редко создаются межотраслевые комиссии, например, по контролю за эффективностью управления государственным имуществом. Целями ее создания являлось в 2000г. ускорения реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, посредством обеспечения эффективного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, к ведению которых относятся федеральные государственные унитарные предприятия и учреждения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации. Перечисленные субъекты могут иметь и имели различную отраслевую принадлежность.

По мнению Алехина межотраслевое управление в большей степени становится условным и его понимание сводится к трем взаимообусловленным аспектам: 1. это аналог межведомственного управления, состоящего в осуществлении специальных функций. Субъекты не имеют отраслевой принадлежности и осуществляют функции касающиеся деятельности многих органов управления, учреждений, предприятий и т.д.; 2. как аналог межведомственного управления, содержанием которого является реализация отраслевых, специальных функций; 3. как управление комплексами, например, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов.

Добавить комментарий