штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из установленного минимального размера оплаты труда.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня далеки от совершенства, несмотря на их широкое применение. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определения роли бюджетного права в правовой среде, утверждения бюджетной ответственности как самостоятельной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджетного и административного законодательства.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.

3. Указ Президента РФ от 08.12.1992 N 1556 «О Федеральном казначействе».

4. Приказ Минфина РФ от 26.04.2001 N 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации».

5. Максимова Н. Задача реформы — сбалансировать бюджетные расходы с доходами // Бюджет. — 2003. — Март.

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ ПРЕОДОЛЕНИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА

© Макейкина С.М.*, Куландина Ю.С.4

Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва, г. Саранск

Одним из основных направлений финансово-экономической политики в условиях кризиса является обеспечение достаточного наполнения соответствующих бюджетов для выполнения расходных обязательств. В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития.

* Старший преподаватель кафедры «Финансы и кредит» кандидат экономических наук.

* Студент.

В результате кризиса основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных. Это снижение поступлений от налога на прибыль организаций, рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов местных бюджетов.

Для обеспечения деятельности органов местного самоуправления по финансированию расходных обязательств исключительно значение имеет процесс формирования доходов бюджета. На современном этапе развития проблемы, связанные с формированием доходной базы местных органов самоуправления остаются исключительно актуальными, так как за последние годы именно на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. При этом ситуация усугубляется мировым финансовым кризисом, когда и так немногочисленные налоговые источники местных бюджетов сокращаются в условиях сокращения темпов экономического роста.

По данным мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России за 2006-2008 гг., в структуре собственных доходов местных бюджетов доля налоговых доходов в среднем по РФ составляет 38,3 %. В 2006 г. данный показатель занимал 43,1 % собственных доходов местных бюджетов, в 2007 г. — 41,8 %. Таким образом, доля налоговых доходов неуклонно снижается .

Муниципальные образования глубоко дифференцируются по налоговому потенциалу и расходным потребностям. Единые ставки и нормативы отчислений от налоговых платежей, накладываясь на различные условия по территориям, создают ситуацию недостатка средств у одних и избытка у других муниципальных образований. Это вызывает необходимость перераспределения средств из вышестоящего бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности.

Однако множественность каналов поступления средств в местные бюджеты вовсе не гарантирует их достаточность для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая сокращение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование нуждается в необходимых ему финансовых ресурсах, средствах, которые может планировать и использовать.

По расчетам Минфина России безвозмездные поступления из других бюджетов в бюджетной системы РФ в местные бюджеты РФ в 2008-2010 гг. составили в среднем около 60 % годовых объемов доходов местных бюджетов. В то же время фактически в четверти субъектов РФ это показатель уже превышает 65 %, в отдельных регионах (Карачаево-Черкесия, Якутия, Курганская область) — превышает 75 %, а в республиках Алтай и Тыва -свыше 80 % .

Что же касается собственных налоговых доходов местных бюджетов, то необходимо отметить следующее. В действовавшем Законе РФ от 27.12.91 г

№ 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных налогов входило 23 налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового Кодекса РФ, количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог). В результате же изменения бюджетного и налогового законодательства в течение последних пяти лет в числе местных налогов, формирующих финансовую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. При этом, следует отметить, что систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальные районы вовсе не имеют собственных налогов.

Закрепленные за местными бюджетами в размере 100 % поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Удельный вес земельного налога в налоговых доходах местных бюджетов, даже в регионах богатых земельными ресурсами. В 2006 г. составил: в Краснодарском крае — 7,5 %, Липецкой области — 3,8 %, Ростовской области — 3,3 %, Оренбургской области — 7 %, Саратовской области — 4,8 %, Тверской области — 4 % .

В соответствии с гл. 31 «Земельный налог» части второй Налогового Кодекса РФ с 1 января 2006г. исчисление земельного налога производится по кадастровой стоимости земельных участков. Однако вследствие законодательно не урегулированных правовых норм применения повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога снизилась собираемость по данному налогу.

По данным ряда субъектов РФ, одной из причин снижения поступлений доходов в местные бюджеты является переход на новую систему исчисления земельного налога, основанную на кадастровой стоимости земельных участков. Невысокая собираемость указанных налогов обусловлена также наличием значительного числа льгот по налогообложению, укрупнению территориальных налоговых органов, незавершенностью работ, особенно в сельской местности, по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, оформление в собственность или аренду всех земельных участков, отсутствие инвентаризационной оценки строений, помещений (физические лица не всегда обращаются в органы технической инвентаризации для регистрации имущества). До настоящего времени не принят федеральный закон, устанавливающий требования обязательной инвентаризации объектов недвижимости, и методика ее оценки. Многие регионы ставят вопрос по удешевлению процедуры регистрации прав физических лиц на недвижимое имущество.

Также, важно отметить, что данные, закрепленные за муниципалитетами налоговые доходы, не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.

В целом же муниципальные образования не располагают реальными возможностями формирования за счет собственных средств финансовой базы способной обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребно -стям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий осуществления капитальных вложений в развитие и модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, объектов инфраструктуры. Закрепленные за местными бюджетами поступления от налогов и сборов не обеспечивают в значительной степени расходы местных бюджетов. На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в общем объеме доходов составляет в среднем для РФ около 60 %, а, например, в Рязанской области, Карелии, Удмуртии, Сахалинской области и ряде других регионов до 70 % и более.

Однако уже с 1 января 2006 г. большинство субъектов РФ наделило вновь образованные поселения полномочиями по решению следующих вопросов местного значения: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

В Московской области крупные промышленные города (городские поселения) с населением свыше 150 тыс. жителей наряду с сельскими поселениями с населением 1 тыс. жителей с 1 января 2009 г. приступили к осуществлению полномочий по решению таких значимых вопросов местного значения как формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за его исполнением, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения и других.

Как видно, муниципальные органы самоуправления должны удовлетворять все более значимые объемы социальных и бытовых потребностей населения. Для этого им очевидно необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов. Современная налоговая система на местном уровне не должна также ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов. Органы местного самоуправления должны иметь возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экономических и социальных проблем на данной территории. В этой связи особое значение приобретает проблема оптимизации налоговых и неналоговых зачислений в бюджеты различных уровней. Оптимальные пропорции такого распределения должны гарантировать конституционную самостоятельность местного самоуправления, одновременно повышая его ответственность за проведение активной финансово-экономической политики на местах.

Очевидно, что для обеспечения соответствия доходных полномочий муниципальных образований расходными и создания условий для развития местного самоуправления в России необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. Также, должны быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не только совместные налоги и финансовая помощь, а, прежде всего, местные и закрепленные за местными органами самоуправления на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В настоящее время перед муниципальными образованиями стоит проблема достоверного прогнозировании объёма доходов местного бюджета. Если в докризисный период, в условиях экономического роста, незначительные ошибки в бюджетном планировании не были существенно ощутимы, то в условиях кризиса из-за них у муниципалитета могут возникнуть серьёзнейшие проблемы. Практика показывает, если до кризиса прогнозирование доходов «по опыту прошлых лет», с учетом динамики поступлений за ряд лет и анализа изменений действующего законодательства позволяло спрогнозировать доходы бюджета с погрешностью не более 5 %, то в настоящее время применение таких подходов невозможно.

В складывающихся условиях необходим четкий экономический прогноз Минэкономразвития на очередной финансовый год, необходимы сценарии развития ситуации в экономике и меры государственного регулирования, которые будут применены в том или ином случае. Без такого прогноза все попытки реально оценить перспективы формирования доходной базы местных бюджетов будущего года, будут больше похожи на попытки «угадать».

Серьёзной проблемой, которую высветил кризис, можно считать ограниченность статистических данных.

В частности внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития.

В ходе реформы существенно усложняется система внутрирегионального финансового выравнивания. Она приобретает многоканальный характер (субъект Федерации — в отношении поселений, а также в отношении муниципальных районов и городских округов; муниципальные районы — в отношении входящих в их состав поселений). При этом (опять-таки, в отличие от действовавших до реформы механизмов) федеральный законодатель жестко предписал субъектам Федерации методы реализации названных выше каналов финансовой помощи муниципальным образованиям различных видов.

Общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов противоречива. Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой т.к., в связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ, закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. Таким образом, зависимость местных бюджетов от внешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов.

Список литературы:

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 № 131-ФЗ: // Справочно-правовая система «Гарант» (с изменениями и дополнениями).

3. Караваева И.В. Финансовые проблемы муниципалитетов / И.В. Караваева // Финансы. — 2007. — № 8. — С. 28-31.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Цель курсовой работы — выявление сущности деятельности органов государственной власти и органов власти местного самоуправления в сфере антикризисного управления муниципальными образованиями.

определить сущность кризисов в муниципальном образовании, привести их типологию и выявить источники кризисных явлений;

а) особенности антикризисного управления муниципальным хозяйством и муниципальной собственностью.

определить экономическое положение муниципальных образований в условиях современного экономического кризиса;

В рамках проделанной работы был обобщён опыт коллегии Администрации Ростовской области в реализации антикризисных мероприятий, проанализирована нормативно-правовая база, содержащая механизмы антикризисного управления.

муниципальный антикризисный менеджмент бюджет

В обыденном сознании под кризисом понимают перелом, переворот, решительная пора переходного состояния, а также недостаток, несовершенство, дефект, слабость дефицит, скудность, бедность и т.п.

Согласно марксистской методологии кризис выступает формой разрешения противоречий, накопившихся в предшествующий период, фазой экономического цикла: кризис — депрессия — оживление — подъем .

В зависимости от масштабов проявления кризиса различают уровни кризисов в современном мире. (прил. №1, табл.1.1)

Внешние связаны, в первую очередь, с цикличностью развития. Внутренние же причины классифицируют по-разному. Оценивая кризис как финансовое явление, связанное с банкротством, называют в качестве его источников следующие:

Закономерное цикличное развитие или случайные кризисы в экономике муниципального образования могут быть вызваны также множеством факторов, которые можно проанализировать с использованием подхода М. Портера. (прил. №1, табл.1.2)

1.2 Сущность антикризисного управления, его основные принципы

анализ внешней среды и внутреннего потенциала конкурентных преимуществ организации для выбора стратегии её развития на основе прогнозирования своего экономического состояния;

комплексный анализ финансово-экономического состояния организации для установления методов его финансового оздоровления;

Рассмотрим на каких принципах базируется система антикризисного управления.

Принцип
Ранняя диагностика кризисных явлений в деятельности организации.	Возможность возникновения кризиса должна диагностироваться на самых ранних стадиях с целью своевременного использования возможностей ее нейтрализации.
Срочность реагирования на кризисные явления	Чем раньше будут применены антикризисные механизмы, тем большими возможностями к восстановлению будет располагать организация
Полная реализация внутренних возможностей выхода организации из кризисного состояния	В борьбе с кризисными явлениями организация должна рассчитывать исключительно на внутренние финансовые возможности.
Адекватность реагирования организации на степень реальной угрозы её равновесному состоянию.	Уровень финансовых затрат и потерь должен быть адекватен уровню угрозы.

Вышеперечисленные принципы являются основой организации антикризисного управления, как для коммерческих организаций, так и для органов власти различного уровня.

Основным элементом антикризисного управления является финансовый менеджмент. Ведь финансовый менеджмент представляет сочетание стратегических и тактических элементов финансового обеспечения предпринимательства, позволяющих управлять денежными потоками и находить оптимальные решения. Усиление контроля за денежными средствами крайне необходимо любой организации, тем более находящейся в стадии кризиса. Огромна роль финансового менеджмента и в диагностике кризисных ситуаций, т.к. одной из задач финансового менеджмента является анализ финансового состояния организации. Анализируя финансовое состояние организации возможно установит зачатки кризиса на самых ранних этапах развития.

Итак, можно сделать следующие выводы, что антикризисное управление — это целый комплекс взаимосвязанных мероприятий от ранней диагностики кризиса до мер по его преодолению. В основе организации антикризисного управления положены ряд принципов, отличающие его от управления организацией в стабильных условиях. Большую роль в антикризисном управлении играет финансовый менеджмент.

2.1 Антикризисное управление муниципальным хозяйством и муниципальной собственностью

Антикризисное управление в системе муниципального управления предполагает два взаимосвязанных аспекта — экономический (бюджетный дефицит) и социально-политический (кризис власти в глазах общества) .

Аспект		Направление антикризисных мероприятий
экономический (бюджетный дефицит).	решение местных проблем путем излишне высоких заимствований, ведущих к большому бюджетному дефициту.	недопущение высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на органы власти местного самоуправления обязательств законодательством РФ.
социально-политический (кризис власти в глазах общества).	необоснованная трата поступивших в бюджет денег (например заимствование бюджетных средств коммерческим организациям).	эффективное использование средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс.

Таким образом, органы власти местного самоуправления должны, с одной стороны, не допускать высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на них обязательств законодательством РФ, а с другой — эффективно использовать средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс. Решение этих задач возможно в условиях открытости информации о деятельности органов муниципальной власти и активизации системы контроля со стороны населения муниципального образования и местных СМИ.

Особенности антикризисного управления в муниципальном образовании связаны со спецификой управления муниципальным хозяйством, а также содержания и использования муниципальной собственности.

Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

В связи с этим, изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в трех направлениях:

1 — участие органов муниципального образования в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории;

2 — участие органов местного самоуправления в процессах антикризисного управления (банкротства) муниципальными предприятиями;

3 — антикризисное управление муниципальным образованием как целым хозяйственно-территориальным комплексом.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой — исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов.

На сегодняшний день мы можем выделить основные условия, успешного антикризисного управления муниципальной собственностью:

1. Соблюдение на территории муниципальных образований динамического равновесия между капиталопоглощающими и капиталообразующими объектами муниципальной собственности.

Для того, чтобы местные органы власти смогли получать существенные доходы с подведомственных им территорий, эти территории первоначально должны быть наделены капиталообразующими (доходообразующими) объектами муниципальной собственности.

Выход видится в создании на территории муниципальных образований объектов муниципальной собственности, которые с одной стороны удовлетворяли общественные потребности, а с другой являлись бы стабильным источником финансовых поступлений в местный бюджет. Например: муниципальные бассейн и муниципальные бани.

2. Развитие конкуренции между муниципальным и частным сектором хозяйствования.

Большинство муниципальных предприятий получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. Им выгоднее оставаться на иждивении.

Одним из выходов из дынной ситуации может являться развитие конкуренции между муниципальным и частным сектором хозяйствования

Как показывает еще небогатый российский опыт, участие частных предпринимателей ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях и к снижению тарифов. Происходит острая конкурентная борьба муниципального и частного секторов за деньги потребителя услуг и за получение выгодных муниципальных заказов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач.

3. Рациональное использование кредитов.

Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего, необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования

Источниками муниципального кредита могут выступать:

население:

государство:

частные кредитные учреждения;

другие органы местного самоуправления.

Муниципальный кредит стоит использовать только для финансирования инвестиционных проектов и ни в коем случае — для покрытия текущих расходов местных бюджетов. Несоблюдение данного условия может привести лишь к ухудшению финансового положения муниципального образования и невозможностью им самостоятельно исполнять возложенные на него федеральным законодательством задачи.

4. Использование нетрадиционных подходов к управлению муниципальной собственностью.

В условиях кризиса необходимо использовать нетрадиционные подходы к управлению муниципальным образованием, такие как:

· Использование факторинга. Факторинг — финансовая комиссионная операция по переуступке дебиторской задолженности факторинговой компании (т.е. продажа долга);

· Формирование залоговых имущественных фондов. То есть во владении местных органов власти должно находиться имущество, под заём которого всегда можно было бы получить кредиты коммерческих организаций.

· Использование механизма концессии. Концессия — форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.

Таким образом, можно сделать вывод, что система муниципального хозяйства в наибольшей степени по сравнению с коммерческим сектором испытывает на себе последствия кризисных явлений вследствие низкой рентабельности муниципального сектора (его нацеленности на удовлетворение исключительно общественных потребностей), а также ограниченных возможностей муниципальных предприятий быстро реагировать на изменение внешнеэкономических условий.

Бюджет муниципального образования в РФ — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Установлено, что антикризисное управление бюджетом муниципального образования является основой непрерывного и стабильного развития его доходных ресурсов, а также эффективного их расходования.

Муниципальный бюджет формируется из трех основных источников. В свою очередь, расходы муниципального бюджета также укладываются в три основных блока. (прил. №2, табл.2.1)

Таким образом, в целях повышения эффективности бюджетного процесса в муниципальных образованиях органам власти необходимо проводить следующие организационные мероприятия:

Разработка методических рекомендаций муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, а также по управлению муниципальными финансами.

Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

В этих целях требуется уточнить порядок формирования контрольных органов муниципальных образований, а также их полномочия.

Расширение возможности информирования населения по вопросам, касающихся показателей бюджета муниципального образования.

Корректировка механизма предоставления субсидий муниципальным образованиям.

Повышение эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг.

Это позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.

3.1 Проблемы антикризисного управления муниципальными образованиями Ростовской области

Исходя из этого, система антикризисного управления муниципальным образованием будет представлена следующими элементами :

анализ внутреннего потенциала территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического и т.д.), и установление методов оздоровления;

При диагностике, разработке антикризисных мер необходимо учитывать что, муниципальное образование является сложной социально-экономической системой, находящейся под постоянным воздействием внешних и внутренних факторов.

Внутренние факторы характеризуют структуру, состояние и потенциал экономики территории, муниципальные финансы, социальную сферу, качество управления муниципальным образованием, правопорядок.

политические (конфликт между представительным и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, отсутствие поддержки деятельности местной власти со стороны населения);

Алгоритм антикризисного муниципального управления схематично изображён на рис.1, в приложении №3.

эффективность управления муниципальными финансами (исполнение доходной и расходной части местного бюджета, дефицит бюджета, задолженность муниципального образования, освоение бюджетных средств);

развитие инфраструктуры жизнеобеспечения (благоустройство жилищного фонда, территории, водоснабжение и т.д.);

Задача мониторинга — получение объективной и полной информации, которая должна отражать оперативную ситуацию. При организации мониторинга оценку ситуации возможно производить путём сравнения значения соответствующего показателя:

со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем;

с лучшим показателем по группе муниципальных образований, в которую входит территория (например, по группе со сходными социально-экономическими условиями);

Одновременно осуществляется поиск точек соприкосновения с государственными органами, исполняющими свои функции на территории муниципального образования (приложение №3, рис.2).

Пятый этап — подготовка перехода от антикризисного управления к управлению развитием муниципального образования.

Таким образом, антикризисное управление в муниципальном образовании представляет собой целый комплекс взаимосвязанных мероприятий от ранней диагностики кризиса до мер по его преодолению.

Список использованной литературы и источников информации

Парахина, В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Гашина. — 2-е изд., стер. — М.: КНОРУС, 2008. — 496 с.

В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития.
Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, д. э. н.
Эту задачу необходимо решать в рамках антикризисной политики государства. В результате ее проведения уже осуществлен ряд мер в сфере налоговой и бюджетной политики. В частности, снижен налог на прибыль организаций, увеличен имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес. План действий Правительства РФ предполагает реализацию в 2009 году еще целого ряда антикризисных мероприятий.
Одним из основных направлений финансово-экономической политики в условиях кризиса является обеспечение достаточного наполнения соответствующих бюджетов для выполнения расход­ных обязательств. В этих целях в мае 2009 года Правительством РФ утверждены «Правила распределения дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 г.». С использованием этой методики отбор субъектов РФ для предоставления дотаций производится на основании показателей, характеризующих сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой зависит сбалансированность местных бюджетов.

Главное условие стабильного функционирования муниципальных образований — обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ снизились доходы местных бюджетов. Поэтому в 2008 году сохранялась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, которые составили в прошлом году (с учетом субвенций) 1 412,7 млрд руб., или 58,6 % доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9 %, неналоговых — 11,5 %.
В результате кризиса основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных. Это снижение поступлений от налога на прибыль организаций, рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов. В связи с этим вводится механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам в период кризиса. Этот вопрос решался при внесении в марте 2009 года изменений в закон о федеральном бюджете, которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит решить следующие задачи:

• безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализация национальных проектов;
• пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.

Полагаем, что подобные принципы необходимо использовать и при внесении поправок в региональные и местные бюджеты при возникновении необходимости их секвестирования в связи с финансовым кризисом. «Локомотивами» стабилизации экономики муниципальных образований могут быть объекты их инфраструктуры. Из федерального бюджета предполагается дополнительно предоставить 300 млрд руб., в том числе 150 млрд руб. в виде дотаций на сбалансированность региональных и местных бюджетов и 150 млрд руб. — в виде кредитов. Для муниципалитетов очень важно то, что из 150 млрд руб. кредитов 25 млрд руб. целевым назначением выделено на строительство автомобильных дорог.
Важнейшей проблемой в период кризиса является не только объем финансовых средств, выделенных для реализации антикризисных мер, но и обеспечение прозрачности и эффективности их использования. Инструментом, обеспечивающим эти принципы, должен стать Федеральный закон «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики», принятый Государственной Думой 22 мая 2009 г.
Этот закон обязывает Правительство РФ ежеквартально представлять парламенту всю информацию о средствах, идущих на преодоление кризиса, с указанием не только банков, но и конечных получателей этих средств. Подобные нормативные акты, по нашему мнению, были бы эффективны как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований.

Налоговая база местных бюджетов

Систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальные районы вовсе не имеют собственных налогов. В 2008 году налоговые доходы составляли 38 % от собственных доходов местных бюджетов, или 720 млрд руб. Из них доходы от местных налогов — лишь около 12 % (82,8 млрд руб.).
Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. И тут основным направлением должна стать модернизация земельного налога.
Сегодня значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налого­обложения. В целях исправления такого положения необходимо исключить дальнейшую практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.
При разграничении права собственности на землю между уровнями власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.
Кроме того, на территории муниципального образования к резкому сокращению доходной базы местного бюджета приводит то, что практически все земельные участки, занятые ФГУП или органами государственной власти, признаются ограниченными в обороте в целях «обороны, безопасности и таможенных нужд» и, следовательно, не должны являться объектом налогообложения земельным налогом. Полагаем, что необходимо конкретизировать данное понятие и не признавать в качестве объекта налогообложения земельным налогом земельные участки, предоставленные на соответствующие цели только на основе перечня, утвержденного Правительством РФ. Необходимые поправки к законодательству для решения этих вопросов подготовлены в Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу.
В последнем Бюджетном послании указывается на необходимость принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан. За I квартал 2009 года по сравнению с I кварталом 2008 года расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11 %, тогда как доходы — лишь на 1,3 %, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Вместе с тем в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. Поэтому для местного самоуправления важно скорейшее принятие проекта федерального закона о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ (в части введения местного налога на недвижимость) и реальное введение в 2010 году этого налога.
Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты), целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении этого налога за местными бюджетами по нормативу 90 %. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 %.
При этом необходимо расширять налоговые полномочия органов местного самоуправления при применении упрощенной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями на основе использования патента. А именно: применение этой системы налогообложения должно регламентироваться не законами субъекта РФ, а муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территорий оказывают налоги на доходы и, в частности, налог на прибыль организаций. Полагаем, что в настоящее время еще не созрели условия для рассмотрения вопроса о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Однако этот вопрос должен стоять на повестке дня. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий в результате этого может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц. Поступления от него составили в 2008 году порядка 69 % — это основной налоговый доход местных бюджетов. Необходимо увеличить долю НДФЛ, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 10 % (с 30 % до 40 %) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств, которые ежегодно возрастают. Только в 2008 году по сравнению с 2007 годом расходные обязательства муниципальных образований выросли на 488 млрд руб., или более чем на 25 %.
Важно также улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять в налоговые органы данные о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Эти документы необходимы для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
Очевидно, что важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований, но и стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. Для этого необходимо внесение изменений не только в Налоговый кодекс, но и в Бюджетный кодекс РФ.

Бюджетные кредиты

С 1 января 2009 года в полном объеме вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ. В ней содержится ряд следующих правовых норм, стимулирующих выход из финансового кризиса:
в целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства с 1 января 2009 года повышена с 60 % до 100 % доля акцизов на горюче-смазочные материалы, зачисляемая в доходы региональных бюджетов, и дополнительно передано 0,5 % ставки налога на прибыль организаций;
предусмотрено право предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета региональным бюджетам на срок до трех лет, а также возможность формирования органами государственной власти субъектов РФ Резервных фондов субъектов РФ.
Важное значение для региональных и местных бюджетов имеет предоставление бюджетных кредитов из вышестоящих бюджетов. В 2009 году приняты «Правила предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов». Эти Правила устанавливают, что бюджетный кредит предоставляется на частичное покрытие дефицита бюджета субъекта; покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта; осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий; строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог.
Полагаем, что бюджетный кредит важно было бы предоставлять также на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и ликвидацию неэффективных технологий и систем в ЖКХ. Обусловлено это тем, что по сравнению с ранее утвержденным законом о федеральном бюджете на 2009 год снижаются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе сокращается финансирование ФЦП «Жилище».

Межбюджетные отношения

Очевидна необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений. В Бюджетном кодексе РФ целесо­образно предусмотреть увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.
Препятствием для сохранения на плаву муниципальных образований, особенно в условиях экономического кризиса, является жесткая система ограничений, введенная Бюджетным кодексом РФ, которая связана с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям. Сегодня, когда объем этой помощи составляет около 60 % от доходов местных бюджетов, практически все муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, полномочия по решению других вопросов, право на решение которых органы местного самоуправления имеют только за счет собственных доходов. Такая система ограничений требует совершенствования. Полагаем, что одним из вариантов могло бы быть невключение в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций, но и субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов. При этом не будет снижаться заинтересованность муниципальных образований в получении субсидий, которые в основном идут на осуществление полномочий социального характера.

Особенно актуальным в условиях кризиса было бы принятие в новой редакции главы Бюджетного кодекса РФ о государственном и муниципальном финансовом контроле. Целесообразно внести изменения, предусматривающие объединение в единую систему всех существующих подсистем, осуществляющих финансовый контроль (контроль финансовых, налоговых, таможенных органов, внутриведомственный контроль), а также разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в связи с этим терминологию в нормативно-правовых актах. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер должен быть предусмотрен запрет на проведение финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно контрольными органами различного уровня публичной власти.

Муниципальное имущество

Федеральный закон № 131-ФЗ установил принцип целевого назначения при использовании муниципального имущества. Органы местного самоуправления до 1 января 2012 года должны осуществить отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.
У органов местного самоуправления возникают проблемы в связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В то же время практика показывает, что в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением и климатическими факторами органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы.
Использование муниципального имущества приносит значительные доходы в местные бюджеты. Так, в собственных доходах местных бюджетов 15 % составляют неналоговые доходы, основная часть которых (46,2 %) приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. Полагаем, что необходимо рассмотреть возможность пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При этом принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе оценки эффективности использования муниципальных предприятий и учреждений в определенных отраслях муниципальной экономики.
Федеральным законом № 122-ФЗ установлен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. С 1 января 2009 года этот порядок распространен и на «старые» муниципальные образования (созданные до дня вступления в силу гл. 12 Закона № 131-ФЗ). Вместе с тем остается неурегулированным порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества. Не определены также порядок и условия передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
Кроме того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформления технической документации передаваемых в муниципальную собственность земельных участков и имущества. Все это требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Полагаем целесообразным разработку и принятие федерального закона, комплексно решающего вопросы установления особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядка учета муниципального имущества.
Несмотря на проблемы, возникающие в муниципальной экономике в период кризиса, еще более актуализируется задача комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития.
Полагаем, что Правительство РФ должно создать организационные и правовые условия для ведения качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований, создания эффективной системы информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Финансово-экономический кризис, по расчетам Правительства РФ и мнению экспертов, будет продолжаться не менее трех лет. В связи с этим очень важна подготовка и использование рекомендаций при формировании и внесении изменений в региональные и местные бюджеты в период 2010–2011 годов. При их формировании автор использовал материалы Минфина России, Центра фискальной политики, Института реформирования общественных финансов и др.
1 Смягчение влияния финансово-экономического кризиса при формировании регионального и местного бюджетов
1.1. Рекомендации по формированию доходов бюджетов:

• уточнение прогноза доходов на основе оценки конкурентоспособности налогоплательщиков;
• направление дополнительных доходов бюджетов не на увеличение расходных обязательств, а на формирование в составе бюджетов резервов, используемых в случае сокращения доходных источников;
• анализ налоговых доходов бюджета и рекомендации по повышению их собираемости;
• оптимизация перечня налоговых льгот и их соответствие общественным интересам;
• сокращение недоимки по налогам и сборам в бюджеты;
• анализ неналоговых доходов бюджета и рекомендации по совершенствованию управлением имуществом (активами);
• повышение эффективности использования региональной и муниципальной собственности;
• прогноз объема трансфертов всех видов из вышестоящего бюджета.

1.2. Рекомендации по оптимизации расходов бюджетов:

• анализ эффективности расходов на предоставление бюджетных услуг;
• анализ эффективности социальных выплат и льгот;
• создание системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования;
• стандартизация муниципальных услуг;
• создание предпосылок для реализации новых форм оказания муниципальных услуг;
• формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг;
• разработка критериев отбора инвестиционных проектов и других капитальных вложений для их досрочного прекращения (приостановления);
• ограничение принятия новых расходных обязательств, неувеличение финансирования действующих расходных обязательств;
• определение размера повышения оплаты труда работникам бюджетных учреждений с учетом возможностей бюджета и без ориентации на запланированное в 2009 году повышение оплаты труда работникам федеральных бюджетных учреждений, разработка мер по оптимизации расходов на оплату труда работникам бюджетных учреждений;
• разработка системы раннего предупреждения появления непредвиденных расходов (в том числе на основе контроля над финансовым состоянием предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований);
• определение размера дефицита бюджета с учетом снижения доступности кредитных ресурсов и возможности размещения ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований.

2 Разработка мер по снижению нагрузки на бюджет
2.1. Разработка альтернативных сценариев бюджета:

• разработка альтернативного бюджета на основе анализа финансовых рисков;
• разработка рекомендаций по принципам корректировки годового и среднесрочного бюджетов;
• подготовка проектов бюджетов исходя из консервативного сценария развития экономики и динамики налоговых поступлений в целях недопущения в течение следующего финансового года секвестра расходов.

2.2. Разработка предложений по поддержке негосударственного сектора экономики:

• использование бюджетных и фискальных инструментов поддержки;
• разработка критериев по отбору объектов поддержки негосударственного сектора экономики;
• разработка предложений по реструктуризации бюджетной сети и стимулированию развития негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги на платной основе.

3 Долговая политика и реструктуризация долговых обязательств:

• определение предельного объема заимствований;
• рекомендации по реструктуризации, выкупу и погашению долговых обязательств;
• рекомендации по контролю над кредиторской задолженностью бюджета и предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
• рекомендации по механизмам финансирования кассовых разрывов.

4 Разработка предложений по корректировке стратегий и программ социально-экономического развития в соответствии с новыми бюджетными ограничениями.
5 Формирование нового качества финансового менеджмента:

• утверждение бюджета на трехлетний период;
• формирование порядка планирования бюджетных ассигнований;
• повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств региональных и местных бюджетов;
• обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства.