⇐ ПредыдущаяСтр 21 из 29

1. Форма правления: понятие и признаки. Многообразие подходов к определению формы правления.

2. Типичные и нетипичные формы правления. Виды нетипичных форм.

3. Особенности формы правления современного российского государства.

В плане приближения теоретических построений современной правовой науки к реалиям политической и юридической жизни данную тему трудно переоценить. В работе следует отметить, что стремительное развитие ряда государств в конце XIX – начале ХХ в. убедительно показало различные способы организации высших органов государственной власти, часто не укладывающиеся в привычные схемы и классификации.

Раскрывая первый вопрос плана, студент должен достаточно обстоятельно остановиться на теоретических аспектах формы правления, выявить значение и смысл данной категории, имеющиеся как в зарубежной, так и в российской юридической науке мнения, теории, подходы.

В рамках второго вопроса необходимо соотнести типичные и нетипичные формы правления, выявить специфику их соотношения в прошлом и настоящем, указать возможные перспективы развития классических и неклассических форм правления в будущем. Рассуждения автора курсовой работы должны подкрепляться соответствующими аргументами и иллюстрироваться (без злоупотреблений!) примерами. В плане классификации, выделения видов нетипичных форм правления заметим, что, к великому сожалению, отечественные правоведы только начинают обсуждать вопросы, связанные с нетипичными, неклассическими формами правления в современных государствах. Между тем, прежние градации, сложившиеся в конце XVIII – первой половине XIX в. изменяются, происходит взаимное восприятие, переплетение элементов различных форм, возникают смешанные и так называемые «гибридные” формы правления. Известный российский исследователь В.Е. Чиркин считает, что «создание таких форм отражает определенные тенденции современного конституционного развития. В большинстве случаев это – позитивное явление: оно способствует повышению уровня управляемости государства (в тех сферах, где такое повышение соответствует интересам общества)” .

Напротив, в европейском государствоведении начиная со времен античности проблема поиска оптимальной формы государства, вопрос о классификации форм правления и критериях их классификации находится в центре внимания юристов, политологов, философов, историков и др. Актуальность темы во многом связана с постоянной коллизией в европейской политической культуре монархических и республиканских ценностей. В рамках греко-римской гуманитарной традиции можно обнаружить немало интересных подходов. Так, Аристотель рассмотрел опыт государственного управления в 156 греческих государствах и на этой основе разработал учение о шести формах правления (о демократии, олигархии, политии, аристократии, монархии, тирании). Примерно через двести лет Полибий дополнил эту классификацию и ввел в научный оборот категорию «смешанная форма правления”, в которой, по его мнению, органически соединились признаки демократии, монархии, аристократии. В европейской истории правовой и политической мысли проблему нетипичных форм правления достаточно полно разрабатывал Марк Туллий Цицерон.

В период Возрождения и Реформации в европейской теории обнаруживается интерес к смешанным формам правления, вызванный становлением абсолютных монархий, а также развитием тираноборческого движения. Такие мыслители, как Т.Мор, Т.Смит, Ф.Отман отдают предпочтение именно смешанным формам. В «Утопии” Мор предлагает следующую модель идеального государства: народное собрание, выборный Сенат, пожизненно избираемый глава государства. В трудах французских авторов последовательно обосновывается право аристократии избирать главу государства.

В Новое время в общей теории государства и политической философии продолжается разработка этого вопроса. Так, Т. Гоббс предложил пересмотреть античную традицию и отказаться от деления форм правления на правильные и неправильные. Английская Конституция 1653 г. закрепляет основные элементы смешанной формы правления, которую называют протекторатом. Главой государства является лорд-протектор, пожизненно избираемый Государственным советом. Лорд-протектор, подобно древнеримскому принцепсу, назначал орган, который его избирал. В литературе до сих пор есть разногласия по вопросу об определении формы английского государства в этот период. Некоторые авторы говорят о монархических чертах, другие настаивают на республике, тогда как очевидно, что это один из первых в истории Западной Европы опытов создания смешанной формы правления. В дальнейшем подобный «эксперимент” ставит Наполеон Бонапарт, используя английский вариант организации высших органов государственной власти при разработке Конституции 1799г.

Современные источники (особенно учебники, учебные пособия), как правило, предлагают весьма ограниченный перечень форм правления, выделяют монархию и республику, еще три-четыре подтипа в их рамках. Минимальным является и набор критериев классификации. Как и прежде, это способ образования государственных органов и распределение полномочий между ними.

Тем не менее, ряд авторов (В.Е. Чиркин, Л.М. Волосникова и др.) справедливо отмечают, что история древних государств, конституций XVII – XIX вв., а также современные модели управления далеко не всегда укладываются в данную типологию. Отмечаются многочисленные отклонения от так называемых чистых форм правления в сторону развития нетипичных моделей, как в развитых современных государствах, так и в развивающихся странах.

Говоря о смешанных формах правления, следует отметить и тот факт, что постепенно утрачивается жесткость существующих (традиционных) классификаций. Так, в правовой науке начинает признаваться принципиальная возможность соединения черт республики и монархии (например, в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Франция, Колумбия по Конституции 1991г.).

В.Е. Чиркин выделяет несколько причин подобных модификаций:

— для управляемости государством важно не только разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов, но и установление необходимых взаимосвязей, взаимодействий, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Создание смешанных форм чаще всего улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту;

— «чистые” формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Так, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму (суперпрезидентской республике), парламентской же республике, как правило, присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки;

— возникновение смешанных, «гибридных” форм правления во многом связано и с распространением во многих странах мира прогрессивных политических и юридических идей и институтов. Например, под влиянием таких идей в Кувейте, Бахрейне, Объединенных Арабских Эмиратах, в Саудовской Аравии приняты конституции.

В настоящее время вряд ли можно говорить об общепринятой классификации нетипичных форм правления. Очевидно, создание последней – это дело ближайшего будущего. А пока выделяют смешанные и «гибридные” формы, все чаще и чаще пишут о «монархических республиках” и «республиканских монархиях”, более распространенными в современной специальной литературе являются термины «полупрезидентская”, «полупарламентарная”, «президентско-парламентская” и т.д.

В завершении работы рекомендуется обратиться к анализу формы правления современной России. Предполагается, что студент, опираясь на соответствующие статьи Конституции РФ, имеющиеся в специальной литературе позиции ученых-юристов, политологов, философов выделит основные черты российской республики и на основании этого отнесет ее к президентской (классической) либо смешанной (полупрезиденской или президентско-парламентской) республике, а может быть, вообще увидит в способе организации государственной власти в России и порядке формирования ее органов какую-либо иную форму.

ПЕДАГОГИКА, ЭКОНОМИКА, ЮРИСПРУДЕНЦИЯ, ФИЛОЛОГИЯ

© Скоков А.М., 2003 УДК 352.1 (100)

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

А.М. Скоков

Рязанский государственный медицинский университет имени академика И.П. Павлова

Статья посвящена формированию структуры и компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах, их руководству всеми подведомственными делами, в том числе и здравоохранением.

I. Понятие местного управления и самоуправления

Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «muшcipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления в республиканский период римской истории. В настоящее время муниципалитет — это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление .

Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выделяя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права .

Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов буржуазной революции, связывающих его

природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму .

Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного управления и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест.

Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализме развитие местного управления протекало под знаком отступления от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы . На практике это подтверждалось тем, что муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях вмешательство центра в местные дела постепенно усиливалось. К

середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти.

Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается центром, который на долю местных представительных органов оставляет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти .

Для большинства государств мира административно-территориальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах .

Как правило, территория государства, а в федерации — территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бахрейн, Мальта, Науру нет такого деления (моногосударства).

В то же время бывает двухзвенное деление:

1) области, губернии, округа, провинции;

2) общины, муниципии, коммуны.

Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии.

А вот трехзвенное деление предполагает:

1) области;

2) районы;

3) общины.

Такое трехзвенное деление харак-

терно для Китая.

И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:

1) регионы (их во Франции 26);

2) департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);

3) округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4) коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).

Характер органов, осуществляющих управление на местах в административно-территориальных единицах, определяется конституционным законодательством каждой конкретной страны . В перечисленных выше административно-территориальных единицах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).

Многие государства мира руководствуются традиционной концепцией, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы, это: парламент, глава государства, судебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах — комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов .

Местные органы управления и самоуправления являются публичной властью, но не государственной, а властью населения административно-террито-

риальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы .

Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.

Местное управление — это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Как правило, местное управление осуществляется через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 г.г. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением . В его компетенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования .

Аналогичным статусом наделен префект департамента, те. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, те. на территории округа — промежуточной территориальной единицей между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом

управления) является супрефект (под-префект).

Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, французская Конституция по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано:

«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы

учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов» .

Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах

являются принимаемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и даже органические законы, как в Бразилии.

Местное самоуправление — это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной территории .

Во время осуществления местным самоуправлением своих функций государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.

В настоящее время нашими литературными источниками называются две системы демократической власти на местах — европейская и англо-американская.

Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления .

Административная опека явилась исторически первой такой функцией.

Смысл ее в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу до получения одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократической централизации, система административной опеки встречается очень редко.

В то же время стала достаточно распространенной функция административного надзора, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступает в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администратор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, правительств и президентов.

В демократических государствах большое значение в деятельности местного самоуправления имеют различные гражданские инициативы: коллектив-

ные выступления жителей в целях решения местных проблем, а также самодеятельное их решение .

В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Характерным для этой системы является то, что сами жители в административно-территориальных единицах, (например, в графствах Англии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трехсеми членов, в крупнейших городах — из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), атторнея, являющегося, например, в США поверенным представителем графства в суде и казначея.

Местное самоуправление в США осуществляется постоянно действующими членами совета и избранными населением должностными лицами. В Великобритании его осуществляют отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, это комитеты по строительству, по местным дорогам, по вопросам образования и здравоохранения. Далее сами комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом в соответствующей должности, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью исключительно в рамках компетенции местного самоуправления. Как правило, в городах в соответствии с хартиями самоуправления действуют одновременно избранные населением советы и мэры. При этом мэры могут избираться либо непосредственно населением, либо советами. Отдельные хартии самоуправления в городах предусматривают и вариант

найма советом специалиста-менеджера для управления на срок до 12 лет, который тоже называется мэром, бургомистром. Эта система самоуправления более самостоятельна и не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. В пределах закона, обычая и сложившейся практики местные советы самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. За их деятельностью контроль из центра осуществляется лишь путем финансовых ревизий за расходованием дотационных средств, выделенных из государственного бюджета.

Отдельными авторами в настоящее время называются и такие системы самоуправления, как иберийская, существующая ныне в Бразилии и некоторых испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет (эта система в чем-то близка к охарактеризованной выше европейской) и система советов, принципиально отличающаяся от рассмотренных выше систем самоуправления. Эта система распространена в существующих странах социализма, где совет рассматривается как орган государственной власти, который в свою очередь избирает другой государственный постояннодействующий орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления на подведомственной территории. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений, с помощью которых управляют отдельными сферами местной жизни: здравоохранением, образованием, поддержанием общественного порядка и правопорядка, местной промышленностью, торговлей и др. .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таким образом, местное самоуправление — это, прежде всего, проведение в жизнь всех форм демократии как современного народовластия, осу-

ществляемого в развитых государствах на основе конституционного законодательства во благо собственного народа, не нарушая при этом прав и свобод остальной части населения земного шара.

II. Формирование структуры и

компетенции органов местного

управления и самоуправления

Вопросы административно-территориального устройства в унитарных государствах относятся к ведению центральной власти, а в федеративных -Австралии, Канаде, США, ФРГ и других государствах — к компетенции их субъектов .

По характеру взаимоотношений между органами местного самоуправления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, Японии, ФРГ), и системы, в которых такое соподчинение юридически отсутствует (Великобритания, США)

Непосредственными административно-территориальными подразделениями в США во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства, которых насчитывается в стране чуть более трех тысяч. Все они не одинаковы по размерам и численности населения. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы -тауншипы и приравненные к ним тау-ны. В основном тауншипы получили свое распространение на севере и северо-востоке страны.

Тауншипы и графства, как правило, охватывают сельское население и лишь незначительная их часть расположена в городах.

Городские поселения составляют особый вид административно-территориальных единиц и имеют статус муниципальных корпораций (сити, бороу,

виллижис), в которых проживает 2/3 населения страны. Так, в 164 крупнейших городах проживает более 56 млн. жителей. Одновременно более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.

В административно-территориальной организации США большую роль играют особые подразделения штатов -специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Рабочие органы специальных округов — управления, комиссии — либо полностью или частично назначаются графствами, штатами, либо избираются населением .

В США специфической чертой муниципального управления является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий

— крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. Например, в ареале Нью-Йорка функционирует 1400 самых различных муниципальных органов .

К ведению органов местного самоуправления законодательство относит дела, связанные со сферой обслуживания и охраной порядка. Объем деятельности этих органов в основном вырос за счет расширения их функций в области просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства.

Полномочия органов местного управления и самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и самоуправлении, законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления, такие как здравоохранение, просвещение и др. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации .

Нередко законодательство делит полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. Так, к первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. В этой связи муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, содержать школы, обеспечивать противопожарную службу и санитарное состояние населенных пунктов. Одновременно, круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Такое делегирование полномочий предусматривается законодательством таких государств, как США, ФРГ, Великобритании и Японии .

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному выбору муниципальных властей. В их число, как правило, входит осуществление различных видов обслуживания населения: организация муниципального транспорта, газификации и электроснабжения, библиотек, театров, муниципальных больниц, создание коммунально-бытовых предприятий и жилищное строительство .

Наиболее распространенными методами муниципальной деятельности являются: регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом (предприятиями и учреждениями). Современная кон-

трольная и регулирующая деятельность муниципальных властей в области обслуживания населения и местного хозяйства проявляется в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, занятия различными промыслами, торговлю спиртными напитками; в установлении правил благоустройства, застройки, торговли. В целом ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пенсий и пособий по безработице. Не-

редко муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями, как это имеет место в Австрии и в ФРГ.

К компетенции муниципальных органов в области охраны порядка относится установление правил поведения в общественных местах, санитарный и противопожарный надзор. Например, в Канаде, США и Франции муниципалитеты имеют собственную полицию .

Большинство из полномочий, отнесенных к сфере местного самоуправления, принадлежат только крупным муниципалитетам (регионов, провинций, больших городов). Одновременно незначительна компетенция низовых звеньев муниципальных органов: сельских общин, небольших городов.

Несколько своеобразна компетенция областных советов Италии, которые обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией: общественные работы областного значения, сельское хозяйство, использование природных ресурсов, градостроительство, дороги и транспорт, ярмарки и рынки, работа социальнокультурных учреждений, здравоохранение, городская и сельская полиция (муниципальная полиция) .

В настоящее время финансовая база органов самоуправления складывается, как правило, из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.

Сборы с населения и налоги составляют главный источник собственных доходов муниципальных органов. Налог на недвижимое имущество (земельные участки, домовладения и хозяйственные сооружения) дает основную долю платежей. Одновременно незначительную долю составляют в бюджетах органов местного самоуправления доходы от муниципального хозяйства. Несмотря на рост местных

налогов, доходы органов местного самоуправления все еще недостаточны для покрытия муниципальных расходов на строительные работы и различные сооружения. По этой причине широкое распространение получила практика выделения муниципальным органам правительственных субсидий, которая в свою очередь порождает зависимость муниципального самоуправления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.

Современные органы местного самоуправления формируются из выборных муниципальных советов и исполнительного аппарата . В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избирательного права. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. Их издание в федеративных государствах относится к компетенции органов субъектов федерации. Правила формирования избирательных округов, выдвижения кандидатов и определения результатов голосования в различных странах неодинаковы. Так, распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. Одновременно, в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (прайме-риз).

Зачастую законодательство не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных советов на время исполнения ими своих функций, и поэтому они ведут работу бесплатно. Оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря. В ряде стран, например, в Великобритании, США и Японии члены совета получают

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

вознаграждение за каждое участие в заседании.

Муниципальные советы в большинстве современных государств юридически возглавляют муниципальный аппарат самоуправления. К их компетенции относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их ведению и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран -формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и решение других вопросов.

Главной формой работы муниципальных советов являются их заседания, проводимые в сессионном порядке.

Так, в США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Во Франции и Японии муниципалитеты на очередные сессии собираются 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов -дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие — до 15 дней, в Японии продолжительность сессий — не более недели.

В муниципальном самоуправлении видную роль играет исполнительный аппарат. Его составляющими являются:

1) административные органы общей компетенции — коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие;

2) органы отраслевой и специальной компетенции — департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и др. .

Естественно, что административные органы общей компетенции зани-

мают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата.

Особое положение в администрации муниципалитетов занимают мэры. Они нередко единолично решают вопросы увольнения и найма муниципальных служащих. Они имеют право налагать вето на решения муниципальных советов, что фактически ставит их над муниципальными советами. А в таких государствах, как Франция, ФРГ и Япония, мэры официально рассматриваются и как высшие должностные лица органов местного управления, и как представители центрального правительства, будучи ответственными за исполнение порученных им государственных дел.

ЛИТЕРАТУРА

1. Барабашев Г.В. Местное управление / Г.В. Барабашев. — М.: МГУ, 1996.

2. Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера / П.Д. Баренбойм. — М.: Белые Альвы, 1996.

4. Вейнберг И.П. Рождение истории / И.П. Вейнберг. — М.: Наука, 1993. — 128 с.

5. Всеобщая Декларация прав человека (Принята ООН 10 декабря 1948 г.).

6. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, сущность, тенденции развития / С. Ю. Кашкин. -М.: Юрист, 1993. — 221 с.

— 1995. — № 4. — С. 4.

8. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт / А.И. Ковлер. — М.: ИГП РАН, 1995. -273 с.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. проф. Б. А. Страшуна. — М.: БЕК, 1996. — 757 с.

10. Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции / М.А. Крутоголов. — М.: Наука, 1993. — 76 с.

11. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии / В. А. Кряжков // Государство и право. — 1995. — № 5. — С.5.

12. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Ф. Люшер. -М.: Прогресс — Универс, 1993. — 171 с.

13. Маклаков В.В. Парламенты стран -членов Европейского союза / В.В. Маклаков. — М.: ИНИОН РАН, 1994. — 234 с.

14. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.А. Мишин. — М.: Белые Альвы, 1996.

— 361 с.

15. Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы.

— М.: ИГП РАН, 1995. — 132 с.

16. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире / Н.А. Сахаров. — М.: Юридическая литература, 1994. — 114 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

17. Скоков А.М. Общество, государство и право России / А.М. Скоков, Е.А. Строев. — Рязань, 1998. — 356 с.

18. Смирнова Н.Н. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций / Н. Н. Смирнова. — СПб.: Альфа, 2001. — 511 с.

19. Современный федерализм (сравнительный анализ). — М.: ИНИОН РАН, 1995.

— 91 с.

20. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.

21. Федерация в зарубежных странах. — М.: Юридическая литература, 1993. — 174 с.

22. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию / В.А. Четвернин. — М.: ИГП РАН, 1993. — 87 с.

23. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. — М.: Юрист, 2001. — 567 с.

24. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин. — М.: ИГП РАН, 1994. — 231 с.

25. Шалягин Д. Д. Органы полиции в системе местного управления США / Д. Д. Шалягин // Рос. юстиция. — 1996. — № 8.

— С. 3.

/ / Государство и право. 1994. № 1. С. 109-115.

3. Форма государственного устройства 95

«Чистые» формы правления наряду с достоинствами имеют

недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская

республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму.

Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских

республик в ряде государств Латинской Америки, в

России, а также президентско-монистических республик в отдельных

государствах Африки. Парламентарной же республике

имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные

кризисы и отставки. Так, за полсотни послевоенных

лет в парламентской республике Италии сменились более

полусотни кабинетов министров, причем средняя продолжительность

их существования была менее года. Включение элементов

президентской республики в парламентскую, а парламентской

— в президентскую, применение других методов помогает

преодолеть недостатки «чистых» форм. В результате остается

все меньше «чистых» президентских или парламентских республик,

возникают полупрезидентские, полупарламенентские республики.

Наиболее характерной чертой полупарламентской республики

является ограничение вотума недоверия, В Германии, например,

предусмотрен «конструктивный вотум недоверия» (за недоверие

канцлеру (премьер-министру) должно проголосовать значительное

количество членов парламента).

Наиболее характерной чертой полупрезидентской республики

является установление ответственности перед парламентом отдельных

министров, но не главы правительства, которым фактически,

а часто и юридически остается президент. Эта тенденция

нашла свое выражение в конституционном праве ряда стран Латинской

Америки — Венесуэле, Колумбии, Перу, Уругвае и др.

3. Форма государственного устройства

Термин «государственное устройство» в политико-правовой

литературе используется в двух смыслах. В широком смысле

слова — как понятие, охватывающее круг вопросов, касающихся

государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-

экономической и политической основы государства, основы

правового статуса его граждан, территориального устройства

государства, системы государственных органов).

В узком»смысле слова — для характеристики территориальной

(национально-территориальной) организации государственной

власти (вопросы внутреннего деления территории государства

на те или иные составные части, их правовое положение,

96 Глава 5. Формы государства

взаимоотношения между государством в целом и его составными

частями).

При характеристике государственного устройства как одной

из форм государства имеется в виду второе (узкое) значение этого

термина.

Таким образом, форма государственного устройства — это

внутреннее строение государства, деление его на составные

части и их взаимоотношения между собой.

В отличие от формы правления здесь организация государства

рассматривается с точки зрения распределения государственной

власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их

«разделения» между частями грсударства.

Такое понимание данной формы государства позволяет дать

ответы на следующие вопросы. Во-первых, из каких структурных

частей состоит государство (города, районы, области, края, республики,

округа, штаты, земли, кантоны и т.п.). Во-вторых, каков

правовой статус этих частей, с точки зрения их зависимости от

центральной власти. Здесь возможны три наиболее типичные варианта:

полная самостоятельность, относительная самостоятельность,

полная несамостоятельность. В-третьих, каким образом

строятся взаимоотношения центральной власти и различных

структурных образований. В-четвертых, какой принцип положен

в основу образования частей государства: территориальный, национальный

или смешанный. В-пятых, сколько систем высших

органов государственной власти существует в данном государстве:

одна или несколько. По форме государственного устройства государства

подразделяются на две группы: простые (унитарные) и

сложные (империи, федерации и конфедерации).

Простое (унитарное) государство — это единое, централизованное

государство, состоящее из различных административно-

территориальных единиц (округов, дистриктов, областей,,

краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств

или государственных образований.

Унитарное государство характеризуется рядом особенностей,

которые позволяют отличать его от любых сложных государств.

1. Структурными единицами такого государства являются

районы, города, края, области и другие административно-территориальные

образования. Степень их зависимости от центральной

власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются

на централизованные и децентрализованные. В централизованных

существует достаточно высокая степень зависимости

регионов от центральной власти. К таким государствам относятся

Франция, Турция и другие. В децентрализованных структурные

3. Форма государственного устройства 97

образования наделяются значительно более высокой компетенцией

(круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства

центральной власти), однако собственным суверенитетом тем не

менее они не обладают (Италия, Япония и другие). Следует обратить

внимание на то, что в ряде современных унитарных государств

допускается существование административной автономии.

Так, в Великобританию в качестве административных автономий

входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер). Испания

кроме национальных автономий (страна Басков и Каталония)

включает целый ряд территориальных автономий. Наличие административных

автономий в унитарных государствах порождает

определенные трудности в отграничении их от федераций. Общее

правило здесь таково: объем полномочий автономий в простых государствах,

как правило, значительно меньше, чем объем полномочий

соответствующих образований в федерациях.

2. Существование единой и единственной для всей страны системы

высших представительных, исполнительных, судебных и

контрольно-надзорных органов. В зависимости от степени централ

изованности унитарного государства органы административно-

территориальных образований в большей или меньшей степени

подконтрольны органам центральной власти.

3. Наличие единой территории, единой конституции, единой

системы права, единого гражданства, единой судебной системы,

единых вооруженных сил. Это означает то, что административно-

территориальные образования не имеют своей собственной территории,

не вправе принимать свою конституцию и иные законы,

вводить собственное гражданство, создавать свои вооруженные

силы и формировать альтернативные судебные органы. При этом

структурные образования унитарного государства, вправе принимать

нормативно-правовые акты. Однако они должны носить

строго подзаконный характер и не могут противоречить нормам,

принятым центральными органами государственной власти.

Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и,

несомненно, сыграл исторически прогрессивную роль по отношению

к процессу развития государственности. В научной литературе

он рассматривается как нормальная, наиболее распространенная

и естественная форма государственной организации. Для

наиболее эффективной реализации основной функции государства

— управления обществом, унитарная форма государственного

устройства является оптимальной. Не случайно большая часть современных

государств являются унитарными.

Тем не менее, истории и современности известны и целый ряд

сложных государств. Дело в том, что на становление той или иной

98 Глава 5. Формы государства

формы государственного устройства конкретного государства оказывают

влияние национальные, исторические, политические, социальные,

географические и иные факторы. И в целом ряде случаев

их совокупное действие приводит к возникновению сложного

государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют

собой союз государств или состоят из относительно самостоятельных

государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. хтрегшт — власть) представляет собой насильственно

создаваемое сложное монархическое государство, во

главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Римская,

Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение

и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее

время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. 1&а&гаЦоп, от позднелат. 1оеаега1ло — объединение,

союз), представляет собой сложное (союзное) государство,

состоящее из государственных образований, обладающих

юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных образований

(республики, штаты, провинции, земли, кантоны и другие).

Данные образования являются субъектами федерации и

имеют свое собственное административно-территориальное деление.

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов государственной

власти: федеральные органы и соответствующие

органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют

свои полномочия и функции на всей территории страны, органы

субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ведения

и полномочий центра и субъектов осуществляется путем

их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре.

Подобное разграничение осуществляется двояким образом.

В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется

исключительная компетенция федерального центра и исключительная

компетенция субъектов. В других (России, Индии, Германии)

наряду с исключительной компетенцией закрепляется так

же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных

государствах, в частности в Российской Федерации,

имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий

между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависимости

от объема полномочий различных субъектов федерации их

3. Форма государственного устройства 99

подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных

федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет.

Россия относится к последней.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих

ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конституции

(конституционного устава), системы законодательства, гражданства,

существующего наряду с общефедеральным, иногда судебной

системы (в России не допускается). При этом запрещается

создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные

деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального

парламента, верхняя палата которого формируется из представителей

субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному,

национально-территориальному, территориальному.

При этом в основе их построения может лежать как один признак

(например, территориальный — США, ФРГ, либо национальный

— СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, создаваемый

на основе договора для достижения определенных целей

(военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-

правовое образование, которое неоднозначно трактуется в

юридической литературе. Существуют три основные подхода к по:

ниманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать

в качестве формы государственного устройства. По их

мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество,

объединение каких-либо организаций, в том числе и

различных государств. Примерами таких организаций являются:

Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских

Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства

(ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация

Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран —

экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских

Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное

звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую

разновидность формы государственного устройства, которая

вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный

подход представляется наиболее предпочтительным.

4′

Глава 5. Формы государства

формы государственного устройства конкретного государства оказывают

влияние национальные, исторические, политические, социальные,

географические и иные факторы. И в целом ряде случаев

их совокупное действие приводит к возникновению сложного

государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют

собой союз государств или состоят из относительно самостоятельных

государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. 1трегшт — власть) представляет собой насильственно

создаваемое сложное монархическое государство, во

главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Римская,

Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение

и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее

время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. гааагаиоп, от позднелат. 1оеаега1ло ____________— объединение,

союз), представляет собой сложное (союзное) государство,

состоящее из государственных образований, обладающих

юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных образований

(республики, штаты, провинции, земли, кантоны и другие).

Данные образования являются субъектами федерации и

имеют свое собственное административно-территориальное деление.

*

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов государственной

власти: федеральные органы и соответствующие

органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют

свои полномочия и функции на всей территории страны, органы

субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ведения

и полномочий центра и субъектов осуществляется путем

их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре.

Подобное разграничение осуществляется двояким образом.

В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется

исключительная компетенция федерального центра и исключительная

компетенция субъектов. В других (России, Индии, Германии)

наряду с исключительной компетенцией закрепляется так

же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных

государствах, в частности в Российской Федерации,

имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий

между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависимости

от объема полномочий различных субъектов федерации их

3. Форма государственного устройства 99

подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных

федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет.

Россия относится к последней.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих

ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конституции

(конституционного устава), системы законодательства, гражданства,

существующего наряду с общефедеральным, иногда судебной

системы (в России не допускается). При этом запрещается

создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные

деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального

парламента, верхняя палата которого формируется из представителей

субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному,

национально-территориальному, территориальному.

При этом в основе их построения может лежать как один признак

(например, территориальный — США, ФРГ, либо национальный

— СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, создаваемый

на основе договора для достижения определенных целей

(военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-

правовое образование, которое неоднозначно трактуется в

юридической литературе. Существуют три основные подхода к по:

ниманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать

в качестве формы государственного устройства. По их

мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество,

объединение каких-либо организаций, в том числе и

различных государств. Примерами таких организаций являются:

Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских

Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства

(ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация

Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран —

экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских

Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное

звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую

разновидность формы государственного устройства, которая

вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный

подход представляется наиболее предпочтительным.

4*

100 Глава 5. Формы государства

Для того чтобы конфедерацию можно было рассматривать в

качестве особой разновидности формы государственного устройства,

она должна являться государством, самостоятельным субъектом

международного права, т.е. непосредственно от имени конфедерации

вступать в различные международно-правовые отношения.

Если этого нет — нет и конфедерации, а имеет место то

или иное объединение государств.

Конфедерация возникает в процессе заключения договора (соглашения)

между двумя или несколькими полностью суверенными

государствами, создания на этой основе системы органов (конфедерации)

и наделения их необходимой компетенцией для реализации

целей, послуживших причиной образования данного государства.

Так, в соответствии с Договором о Европейском Союзе,

подписанным в 1992 году в Маастрихте (Нидерланды), главами

государств и правительств 12 государств (сейчас в ЕС входят

16 государств) — членов Европейского Сообщества, который вступил

в силу 1 ноября 1993 г., фактически создана конфедерация.

В ЕС входят следующие органы: 1. Европейский Совет; 2. Европейский

парламент; 3. Совет Европейского Союза; 4. Европейская

комиссия; 5. Европейский Суд. При этом важно отметить, что суверенитет»

сохраняется за всеми членами конфедерации, каждый

из них имеет право выхода из конфедерации и нуллификации,

т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории.

Вряд ли обоснованно считать универсальными такие традиционно

выделяемые признаки конфедерации как отсутствие общих

законодательных, исполнительных и судебных органов, своей

конституции, единой системы права, единого гражданства, единой

денежной системы, единой армии, единого бюджета, единой

налоговой системы. В том же Европейском Союзе дополнительно

к национальному введено гражданство ЕС, а к концу X X в. планируется

создание общей обороны, валютно-финансовой системы

(единая валюта — евро уже создана). Безусловно, столь высокая

степень интеграции различных государств во многом сближает

конфедерацию и федерацию. Аналогичная тенденция имеет место

и в отношениях России и Белоруссии.

Как свидетельствует история, существовавшие ранее конфедеративные

образования являлись недолговечными: они либо распадались

на самостоятельные государства, либо преобразовывались

в федеративные государства. Так, конфедерацией были США

в начальный период своего существования. Когда-то Канада была

конфедерацией англо-канадцев и франко-канадцев. Теперь Канада

— это федерация из 10 провинций и 2 территорий и т.д. До

4. Политический (государственно-правовой) режим 101

настоящего времени формально (по Конституции) продолжает оставаться

конфедерацией Швейцария. Хотя по целому ряду признаков

она уже давно преобразовалась в федерацию. Содружество

независимых государств (СНГ) вряд ли оправданно на сегодняшний

день относить к конфедерации, поскольку данное объединение

не соответствует основным признакам рассматриваемой разновидности

формы государственного устройства.

4. Политический (государственно-правовой) режим

Истории известны самые различные политические режимы:

деспотический, теократически-монархический, аристократический

(олигархический), демократический, абсолютистский, клерикально-

феодальный, милитаристско-полицейский, «просвещенного

абсолютизма», бонапартистский, военно-полицейский, фашистский,

фашизмоподобный, марионеточный, авторитарный,

тоталитарный и ряд других.

Тем не менее в научном обороте категория «политический

режим» появилась сравнительно недавно — в 60-е гг. нынешнего

столетия. В настоящее время в политологии и юриспруденции

данная категория используется в трех значениях.

В первом значении политический режим полностью отождествляется

с формой государства, является ее синонимом и с этой

точки зрения включает в себя форму правления и форму государственного

устройства.

Во втором значении политический режим рассматривается не

только и не столько как государствоведческое понятие, сколько

как явление во многом предопределяющее особенности функционирования

политической системы общества в целом.

В третьем значении политический режим используется для характеристики

различных способов, приемов и методов осуществления

государственной власти в обществе. Это узкое значение данной

категории, в котором она используется, прежде всего, в юриспруденции

в качестве особого третьего элемента, характеризующего

форму государства, наряду с формой правления и формой

государственного устройства.

Таким образом, политический (государственно-правовой) режим

— это совокупность приемов, способов и методов, с помощью

которых осуществляется государственная власть.

Особенность данной формы государства состоит в том, что она

имеет определенную самостоятельность и напрямую не зависит

от иных форм. Так, в государствах с монархической (кроме абсолютной

монархии) и республиканской формой правления мо-

102 Глава 5. Формы государства

жет существовать один и тот же политический режим. Более того,

в целом ряде современных ограниченных монархий существует

значительно более демократический режим, чем в отдельных современных

республиках. Еще в меньшей степени политический

режим детерминирован той или иной формой государственного

устройства.

Можно с уверенностью утверждать, что ни в одном государстве

мира не существует и не существовало абсолютно идентичных политических

режимов. Каждый из них имеет свои особенности,

свою специфику, которые обусловливаются влиянием огромного

количества социально-экономических, общественно-политических,

классовых, религиозных, нравственных и иных факторов.

Следует обратить внимание и на то, что относительная стабильность

указанных факторов приводит к относительной стабильности

политического режима конкретного государства в конкретный

исторический период времени. И наоборот, их изменения приводят

к тем или иным модификациям рассматриваемой формы государства.

В учебной литературе по теории государства и права политические

режимы обычно подразделяют на две основные разновидности:

демократические и антидемократические.

Демократическому политическому режиму присущи: наличие

в государстве демократии, т.е. такой формы власти, которая основана

на признании народа в качестве источника власти; выборность

и сменяемость высших органов государственной власти, их

подотчетность избирателям; разделение государственной власти

на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное

признание, закрепление и реальное гарантирование основных

личных, экономических, политических и иных прав и свобод человека

и гражданина, (ограничение прав и свобод допускается

только на основании и в соответствии с законом); защищенность

личности от произвола и беззакония, возможность реально защищать

свои права, свободы и законные интересы от любых посягательств,

в том числе государственных органов и должностных лиц;

существование ряда политических, в том числе оппозиционных,

партий; невмешательство государства в частную жизнь граждан;

гласность в деятельности государства.

Антидемократический режим является противоположностью

демократического и характеризуется обратным набором признаков.

Особое значение имеет подразделение данной разновидности

политического режима на собственно антидемократические и

псевдодемократические. Для последних характерно формальное

признание и конституционное закрепление наиболее значимых

4. Политический (государственно-правовой) режим 103

демократических институтов и ценностей, с одной стороны, и их

полное или частичное игнорирование — с другой. Типичными

примерами псевдодемократических режимов являются режимы,

существовавшие в бывшем СССР и ряде других стран социалистического

содружества. В настоящее время подобные режимы существуют

в Корейской Народно-Демократической Республике и

на Кубе.

В зависимости от степени ограничения демократии антидемократические

режимы подразделяются на авторитарные, тоталитарные

и фашистские.

Авторитарный режим характеризуется нарушением принципа

разделения властей, ограничением роли выборных государственных

органов и усилением роли исполнительных органов, концентрацией

огромных властных полномочий в руках главы государства

или правительства, сведением роли парламента и других

органов государственной власти до положения сугубо формальных

институтов и как следствие — незаконным ограничением прав и

свобод граждан, возможностью запрещения политических партий

и других организаций.

Тоталитарный режим отличается полным (тотальным) контролем

государства над всеми сферами жизни общества, огосударствлением

общественных организаций, вмешательством государства

в частную жизнь граждан, господством одной политической

партии или движения, запрещением или существенным ограничением

деятельности оппозиционных партий, наличием одной

«официальной» идеологии, преследованием за инакомыслие, значительным

ограничением прав, свобод и законных интересов личности.

Фашистский режим — это тоталитаризм в его наиболее откровенной

форме. Аппарат государственной власти достигает огромных

размеров и создается по типу пирамиды, на вершине которой

стоит единоличный правитель, обладающий неограниченными

полномочиями. Фашистский режим полностью ликвидирует

демократические права и свободы, уничтожает все оппозиционные

организации и учреждения, опирается в своей деятельности

на массовый идеологический и физический террор. Фашизм —

это явление X X в. Впервые он возник в 1919 г. в Италии, где после

захвата власти в 1922 г. фашистами установилась соответствующая

диктатура, которая просуществовала до 40-х годов. В 1920 г.

в Германии была организована национально-социалистическая

рабочая партия во главе с А.Гитлером, которая в 1933 г. победила

на всеобщих выборах, т.е. получила власть демократическим

путем и после этого установила режим кровавой фашисткой дик-

104 Глава’ 5. Формы государства

татуры. В настоящее время откровенно фашистских режимов не

существует, но это отнюдь не означает, что они не могут возникнуть.

От политического режима как особой формы государства необходимо

отличать режим чрезвычайного положения, представляющий

собой особый правовой режим деятельности органов государственной

власти, предприятий, учреждений и организаций,

допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических

лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может

вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности

граждан и охраны конституционного строя. В любом демократическом

государстве правовые основы введения режима чрезвычайного

положения устанавливаются Конституцией и специальным

законом. В настоящее время в Российской Федерации правовое

регулирование режима чрезвычайного положения осуществляется

в соответствии со ст. 56 Конституции РФ и Законом РСФСР

«О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.1

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя;

массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием; межнациональные

конфликты; блокада отдельных местностей, угрожающие

жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности

государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии,

эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье

населения и требующие проведения аварийно-спасательных

и восстановительных работ.

Таким образом, форма государства является фундаментальной

общетеоретической категорией и позволяет дать характеристику

сущности государства с позиций формы правления, формы государственного

устройства и политического режима.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 342.39 Цуканов Сергей Сергеевич

кандидат исторических наук Академии метрологии, стандартизации и сертификации

СОВРЕМЕННЫЕ НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

Аннотация:

В статье рассматриваются нетипичные формы правления государством как признаки современного общества. Подчеркивается, что понимание формы государства невозможно без определения базовых категорий, в число которых входит форма правления. Делается вывод о том, что исторические типы форм правления государством в настоящее время переживают процесс реформирования. Отмечается, что на протяжении ХХ в. на политической карте мира появились государства с формами правления, не подходящими под классические определения монархий и республик.

Ключевые слова:

теория государства, форма государства, форма правления, монархия, республика, нетипичные формы правления, современные государства, типология государств.

Tsukanov Sergey Sergeyevich

PhD in History, Academy for Standardization, Metrology and Certification

THE MODERN ATYPICAL FORMS OF

STATE RULE

На современном этапе развития государства различаются не только историко-культурными традициями, социально-экономическим развитием, политико-территориальным устройством, но и организацией публичной власти. Наличие отличительных черт не мешает классифицировать государства по тем или иным признакам. В основу типологии государств по форме правления положены принципы, определяющие способ формирования высших органов власти в государстве. Вместе с тем дополнительные составляющие данной дефиниции различны. Так, например, по мнению В.М. Корельского, под формой правления следует понимать не только способ формирования высших органов государственной власти, но и порядок их взаимодействия между собой .

Зная современную форму правления государства, можно сказать о его содержании, назначении и функциях, а также о его сущности. Соответственно, от того, как организована и как реализуется государственная власть, зависит взаимодействие органов государственного управления, законность и правопорядок в стране, отношение мирового сообщества к государству.

Современные формы правления государствами складывались на протяжении длительного времени, большое влияние на этот процесс оказывали традиции, политические и исторические события, условия образования государств, их внутриполитическое развитие, особенность международного положения и большое количество индивидуальных факторов. В зависимости от способа осуществления государственной власти традиционно выделяют монархическую и республиканскую формы правления с их внутренним делением на абсолютную, дуалистическую, парламентскую монархии, президентскую и парламентскую республики .

Принято считать, что в последнее время традиционные классические формы правления государством эволюционируют и сдвигаются, поэтому возникают трудности в определении содержания, назначения и функций государственных институтов власти. В связи с этим сегодня правовые вопросы, связанные с органами государственной власти нетипичных форм правления, являются весьма актуальными и привлекают особенное внимание исследователей и чиновников.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в Х1Х-ХХ вв. наряду с классическими формами государственного управления стали формироваться путем совмещения и появления новых признаков в системе органов власти совершенно новые формы правления, которые нельзя отнести ни к традиционным монархиям, ни к республикам. Важно отметить, что «чистых» классических форм правления в последнее время становится все меньше. Такие изменения происходят по причине того, что традиционные формы правления имеют недостатки из-за своей «однобокости»

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ (2016, № 5)

и «негибкости», поэтому в данном случае создание «гибридных» форм позволяет устранить существующие минусы «чистых» классических форм правления путем их совмещения с положительными чертами иных форм правления.

Государств с признаками монархической формы правления достаточно много. Например, парламентская монархия, при которой монарх не несет юридической ответственности, а за все его действия отвечает премьер-министр. При такой форме правления монарх выполняет лишь «представительские» функции и не может быть привлечен к ответственности. Наиболее характерным примером парламентской монархии является Япония. В ст. 1 Конституции Японии есть положение о том, что «император является символом государства и единства народа» .

Также существуют государства с признаками президентской республики (США, Зимбабве и др.), республики с признаками парламентской формы правления (Италия, ФРГ, Индия и ряд других государств). Явное различие между ними состоит в способе выражения политической ответственности правительства, в том, кому оно подотчетно.

В настоящее время монархическая форма правления существует лишь в трети государств мира, часть из которых относят к нетипичным формам правления. Это, например, Малайзия, в которой каждые пять лет среди монархов из 9 штатов (а всего их 13) проходят выборы Верховного правителя, а также Объединенные Арабские Эмираты, в которых сочетаются монархическая и республиканская формы правления. Как известно, во главе ОАЭ стоит президент, который одновременно является эмиром Абу-Даби, власть во всех эмиратах передается по наследству, то есть является монархической. Верховным государственным органом в ОАЭ является Высший совет эмиров, которому принадлежит вся полнота власти .

Начиная со второй половины ХХ в. правоведы стали выделять смешанную форму республиканского правления. Примером может служить Италия. Частые смены кабинета министров в стране провоцировали неблагоприятное политическое развитие государства. Явные негативные черты одного типа республиканской формы правления стали сменяться более приемлемыми позитивными чертами другого. Таким нестандартным образом появился своеобразный гибрид, именуемый смешанной республикой. Создание нового современного типа республики прежде всего связано с конституционным снижением государственной роли президента в президентской республике, обусловленным введением правового положения об утверждении парламентом назначений министров, и с повышением в парламентской республике роли президента, наделяющегося некоторыми самостоятельными полномочиями. В настоящее время растет количество государств со смешанной республиканской формой правления: Россия, Франция, Украина, Финляндия, Португалия и др.

Проведя параллель с формой монархии, которая в некоторых случаях обладает признаками республики, можно выделить современную монархическую республику, которая в какой-то степени обладает свойствами монархии. В данном случае усматривается такая негативная черта монархической формы, как несменяемость главы государства. Чаще всего монархическую форму республики отождествляют с суперпрезидентской республикой, поскольку при такой форме правления президент несменяем и обладает достаточно широкими полномочиями либо приближается к такому положению. Этот вид республики характерен для ряда государств Латинской Америки и Африки.

Особую, нетипичную форму правления представляет собой республика, существующая в Иране. В этой стране при наличии избираемого народом президента политическая, правовая и духовная власть сосредоточена в руках духовного лидера — Высшего руководителя (аятоллы). Необычной представляется теократическая монархия, существующая сегодня в Ватикане, где политическая и духовная власть сосредоточена в руках служителя религиозного культа.

ХХ в. сформировал еще один тип неклассических форм правления — народные республики. Для них характерно действие правительства и государства в интересах большинства населения. К такой форме правления следует отнести Китайскую Народную Республику, Алжирскую Народную Демократическую Республику, Лаосскую Народно-Демократическую Республику и ряд других стран.

Представляется, что формирование нетипичных (гибридных) форм правления благоприятно влияет на взаимодействие органов государственной власти, приводит к стабильности управления страной. Появление новых, неклассических форм правления способствует более функциональному развитию государств, помогает обеспечить достойную жизнь их граждан, позволяет оперативно реагировать на внутриполитические вызовы и возникающие сложности.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Ссылки:

1. Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 2002. 616 с.

2. Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2008. 760 с.

3. Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. М., 1999. 584 с.

4. Клименко А.В., Румнина В.В. Теория государства и права. М., 2007. 224 с.