осуществляемое органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности их органов исполнительной власти. Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Федерации, — важнейшее направление реализации полномочий субъектов Российской Федерации. Акты исполнительной власти составляют значительный объем в структуре регионального законодательства. Данный вид нормативно-правового материала характеризуется определенными признаками, отражающими место и роль исполнительной власти регионов в обеспечении правового воздействия на общественные отношения.

1.Место нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в механизме власти субъектов Федерации.

Нормотворческая деятельность является одной из юридических форм осуществления функций исполнительной власти и в силу этого выступает критерием построения системы органов исполнительной власти.

Модернизация государственного управления на современном этапе в России связана с проведением административной реформы. Важный вклад в развитие административной реформы внес УказПрезидента РФ N 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <140>.

<140> См.: СЗ РФ. 2004. 15 марта. N 11. Ст. 945.

Ранее традиционным критерием построения федеральной исполнительной власти выступал функциональный принцип. Если мы возьмем УказПрезидента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» <141>, то увидим, что перечень органов исполнительной власти и их полномочия были обусловлены стоящими перед ними задачами и осуществляемыми функциями. Так, министерство ранее определялось как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленных отраслях или сферах государственной деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственные комитеты РФ и федеральные комиссии России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России были органами, созданными для осуществления специальных функций в установленных сферах ведения.

<141> См.: СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081.

На несколько ином принципе основывается проводимая ныне административная реформа. Система органов исполнительной власти формируется не столько по функциональному принципу, сколько в зависимости от юридических форм осуществления государственных функций. Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов <142>. К правовым формам относят правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов.

<142> См.: Байтин М.И. Формы осуществления функций государства // Теория государства и права / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. С. 76.

Следует отметить, что сами функции исполнительной власти производны от функций государства. В теории государства и права функции государства рассматриваются как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение <143>. Однако важно отличать функции государства и функции органов государства. Функции органов государства можно определить как реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества <144>. Поэтому применительно к сфере управления можно согласиться с определением функции органов исполнительной власти как содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься <145>.

<143> Там же. С. 61.

<144> Там же. С. 63.

<145> См.: Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 104.

В качестве функций исполнительной власти можно выделить следующие:

— функцию осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления;

— разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

— регистрационную функцию, выражающуюся в регистрации актов, документов, прав, объектов;

— функцию управления государственным имуществом, состоящую в осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе и переданного государственным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ;

— функцию по оказанию государственных услуг, понимаемую как осуществление органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Данные функции характеризуют основные направления и пределы воздействия исполнительной власти на общественные отношения. Однако сами по себе названные функции не являются окончательными критериями организационного проектирования публичных администраций. Эти виды деятельности реализуются в различных правовых формах, в соответствии с которыми и строится система государственного управления.

Основными структурными звеньями исполнительной власти выступают федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты.

Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В этой сфере деятельности оно не вправе осуществлять правоприменительные функции, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

В свою очередь, федеральные службы и федеральные агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Разграничение органов исполнительной власти на органы нормотворческие и правоприменительные обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, важно не допускать необоснованного усиления исполнительной власти в механизме разделения властей. Такого рода децентрализация управленческих полномочий не дает возможности исполнительным органам трансформироваться в административно-командную систему, связанную узковедомственными интересами. Во-вторых, такое положение снижает возможности произвольного вмешательства властей в жизнь общества, функционирование организаций, развитие третьего сектора. Отделение нормотворческих структур от правоприменительных снижает уровень усмотрения органов и должностных лиц при принятии решений. Правоприменительные органы должны руководствоваться теперь не собственным усмотрением, а нормативной базой, разработанной министерствами. Сами министерства как нормотворческие институты не сумеют воспользоваться плодами своей деятельности, так как им запрещена правоприменительная деятельность. Исключение составляет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом.

Мы видим, что правовое регулирование выступает фактором построения системы исполнительной власти на федеральном уровне, что не может не сказаться на процессе организации исполнительной власти в регионах, так как федеральная и региональная власть функционирует на схожих принципах.

2. Пределы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нормотворческая деятельность исполнительной власти субъектов Федерации — деятельность на основе и во исполнение законов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты на основе законов двух видов: законов субъектов Федерации и федеральных законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Пределы подзаконного правового регулирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться тремя способами.

Во-первых, в самих законодательных актах устанавливаются пределы подзаконного правового регулирования. Определяются те сферы общественных отношений, которые могут быть урегулированы только законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5″Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» перечисляет те общественные отношения, которые могут быть урегулированы только законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, данные отношения не могут быть предметом нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации.

Во-вторых, в самих законах могут содержаться нормы, предписывающие исполнительной власти регионов принять те или иные акты и осуществить процесс правового регулирования. Так, ст. 12Федерального закона «О государственной гражданской службе» закрепляет положение, согласно которому квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.

При этом возможна альтернативная отсылка либо к законодательному, либо к подзаконному регулированию. Статья 10вышеуказанного Закона устанавливает, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом этого субъекта.

В-третьих, орган исполнительной власти осуществляет правовое регулирование по собственному усмотрению, но с обязательным условием, что такое регулирование не должно противоречить тому закону, на основе которого оно проводится. При этом подзаконное правовое регулирование может быть первичным в том случае, если отсутствует закон субъекта Федерации либо федеральный закон. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации после принятия законов, регулирующих предмет данных актов, должны быть приведены в соответствие с указанными законами.

Особняком стоит вопрос о соотношении нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации с актами федеральных органов исполнительной власти.

Статья 22Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет определенную иерархию правового регулирования в России. Устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнениеКонституцииРФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречитьКонституцииРФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Такого рода формулировки представляются не совсем корректными. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации на основе этих законов и указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Ведь требование непротиворечивости означает возможность принятия данного вида нормативных актов. В то же время по предметам ведения Российской Федерации органы власти ее субъектов не могут осуществлять нормативно-правовое регулирование. Исключение составляют случаи делегирования федеральных полномочий на региональный уровень.

В то же время указ Президента РФ и постановления Правительства РФ не могут быть приняты по вопросам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации. Следовательно, соотнесение юридической силы нормативных актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти возможно лишь при правовом регулировании отношений, находящихся в совместном ведении. В то же время в тексте КонституцииРФ в ряде нормативных актов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ не упоминаются. В перечне данных актов сразу после федеральных законов идут законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Поэтому представляется, что кроме случаев передачи федеральных государственных полномочий, нормативные акты исполнительной власти субъектов Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не могут соотноситься по юридической силе, так как принадлежат к разным иерархическим структурам нормативно-правового регулирования.

3. Формы правового регулирования исполнительной власти регионов.

Подзаконные акты (нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от субъектов нормотворчества и юридической силы можно выделить указы, постановления, приказы. Указы с нормативным содержанием принимаются президентами республик, находящихся в составе Российской Федерации. Постановления принимаются высшими органами исполнительной власти, а также высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.

Приказ принимается руководителем государственного органа. Данная классификация призвана отразить место субъекта нормотворчества в иерархии исполнительной власти, его место и роль в системе государственного управления.

Особенностями предмета и метода административно-правового регулирования отличаются положения, правила, инструкции.

Представляется верной позиция В.М. Манохина, который классифицирует положения на предметные и органические. Органические положения регулируют статус органа или его структурного подразделения, а предметные положения — группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования <146>. К органическим относятся положения об органах власти (министерствах, департаментах, главных управлениях). Аналогом органического положения применительно к организациям (предприятиям и учреждениям) выступают уставы организаций. Уставы содержат цели, задачи, функции, формы и методы деятельности данных организаций.

В качестве примера предметного положения можно привести положение о лицензировании того или иного вида деятельности. Предметные положения в основном регламентируют те или иные направления деятельности исполнительной власти и адресованы, прежде всего, самим органам исполнительной власти.

Правила представляют собой нормативно-правовой акт, содержащий требования организационного характера, адресованные организациям и населению. Органы исполнительной власти устанавливают правила, но субъектом их реализации выступают не наделенные властными полномочиями участники общественных отношений. Исполнительная власть берет на себя бремя надзора за соблюдением этих правил (правила торговли, правила бытового обслуживания). Разницу между положением и правилом можно сформулировать следующим образом: положение власть принимает для себя, а правила адресует другим субъектам.

Инструкции предназначены для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений, которые нет смысла урегулировать в рамках положения или правила. В основном инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер.

Следует отметить, что и правила, и положения, и инструкции могут использоваться как внутриорганизационные акты при функционировании невластных коллективных субъектов (предприятий и учреждений).

Мы рассмотрели наиболее часто встречающиеся в практической деятельности подзаконные акты органов исполнительной власти. Иногда в литературе выделяют еще такие подзаконные акты, как регламенты (регламентирующие процедуру проведения тех или иных мероприятий), реестры (перечни должностей, видов деятельности и т.д.).

4. Субъекты подзаконного нормативно-правового регулирования.

Если анализ КонституцииРФ, федеральных законов, указов Президента РФ позволяет нам составить более или менее целостное представление о системе федеральных органов исполнительной власти, то применительно к системе органов исполнительной власти субъектов этого сказать нельзя. Следует согласиться с О.Ю. Ереминой в том, что анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ. Но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением, нет <147>. Поэтому достаточно трудно определить общий подход к предоставлению полномочий исполнительной власти на осуществление правового регулирования, используемый в регионах России.

Представляется, что приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют их высшие должностные лица и высшие исполнительные органы. Это логично, так как перечисленные институты публичной власти выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в силу этого несут основное бремя обязанности проведения правового регулирования.

<147> См.: Еремина О.Ю. Система органов исполнительной властисубъекта Российской Федерации // Журн. рос. права. 2005. N 11. С. 41.

Кроме того, не исключается и некоторая аналогия со структурой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органов общей компетенции, несут министерства. Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, тоже уполномочены на подзаконное правовое регулирование.

Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), выступают только в качестве правоприменительных органов и не должны осуществлять правового регулирования в контролируемой сфере общественных отношений.

Правовое регулирование — деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведение людей обязательных к исполнению, которое обеспечивается возможностями государственного аппарата и общественного мнения.

Правовое регулирование ГУ — это деятельность государства по организации государственных органов и установлении правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, т.к. связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Его предназначением является упорядочивания целеполагания функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Предметом выступают:

• 1. отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которого формируются государственно- управляющие воздействия со стороны государственного аппарата).
• 2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов его ведения и полномочиями.
• 3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственное управление процессы путем профессионального несения государственной службы и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

ГУ — есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государства — организованную силу общества. Поэтому любые проблемы в предмете его правового регулирования считают уровень управления, создают управление «шумы», ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно еще понимать, что ГУ относится к явлениям долженствования, а не свободной воле участников управленческих отношений, т.е. управления государственного органа и лица занимающие государственные должности обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, т.к. они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть ГУ в том и заключается, что его управленческое воздействие формируется и реализуется не тогда, когда этого кому-то хочется, а когда существует потребность ГУ у управляемых объектов. Поэтому в ГУ все должно быть прописано юридически, в том числе и суть свободной деятельности соответствующих органов и границ.

В центре правового регулирования ГУ находится правовой статус государственного органа. Правовой статус государственного органа состоит из 3-х групп элементов имеющих юридический смысл:

• 1. Он включает в себя месторасположение и природу существующего или предполагаемого государственного органа в целостной системе государственных органов страны.
• 2. Он отражает компетенцию государственного органа — юридического выражения совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.
• 3. Он предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования.

В целом составляющим предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы ГУ. В правовом регулировании ГУ в соответствии с особенностями его предмета действует метод правового регулирования.

Метод правового регулирования — совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социально — управляющих систем, входящих в государственный аппарат на социально-правовую систему. Метод правового регулирования характеризует 2 элемента:

• 1. Субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган уполномоченный на издание соответствующих правовых норм.
• 2. Смысл и содержание самих правовых норм.

Правовое регулирование может иметь следующие формы:

• 1. централизованное императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху до низу осуществляется органами государственной власти, государством в целом, либо его субъектом при федеративном устройстве в рамках их компетенции и объектов юрисдикции (ст. 71-73).
• 2. Децентрализованное диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования договоров принятия совместных актов поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.

Выделяют следующие способы правового регулирования (от способа зависит смысл и содержание правовых норм), свойство юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого процесса):

• 1. Позитивное обязывание — возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия.
• 2. Запрещение — возложение на лиц обязанности, воздерживаться от совершения действий определенного рода.
• 3. Дозволение — представление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из способов применяется (например, проявляется в правовом статусе государственных органов и их компетенции), лидирующим является позитивное обязывание.

Предметом правового регулирования ГУ является государственно-правовые институты (элементы) сознание, поведение и деятельность людей, которые связаны с формированием и реализацией государственно- управляющих воздействий. Исходя из этого используются те приемы, средства, способы, структуры, и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (должностей) и процессами их функционирования, определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которые все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

При этом важно, чтобы сами формы правового регулирования ГУ были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавая в совокупности систему правового регулирования ГУ. Поэтому форма правового регулирования ГУ предъявляется ряд требований, которые способствуют лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений:

• 1. Своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.
• 2. Формы должны быть достаточно устойчивыми и стабильными.
• 3. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.

Основополагающее значение в правовом регулировании ГУ принадлежит Конституции государства, как нормативно-правовому акту высшей юридической силы в стране. Важнейшей формой правовое регулирование ГУ являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел.

Закон — это принятый в особом порядке нормативно — правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой после Конституции.

Закон характеризуется материальными признаками (источник, содержание и знание закона) и специфически- правовые (юридические свойства закона и правотворческой процедуры). Правовое регулирование посредством закона пользуется в обществе должностным авторитетом. Правовое регулирование управленческих отношений затрагивает интересы всех, кто соприкасается с управлением и государственными органами. Отсюда, объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем ГУ оформлялись через законы, причем прямого действия, т.е. не требующих дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которой от содержания законов зачастую указано что остается.

По КРФ обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежит Президенту РФ как главе государства (ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер, хотя они и подзаконны, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных (установительных) правовых нормативных актов. Весьма важны для ГУ указы и распоряжения Президента РФ по кадровым перемещениям, т.е. отнесенных к его ведению.

Важное значение среди форм правового регулирования ГУ имеют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.

Различают:

• 1. Общие федеральные — это главным образом Постановления Правительства РФ по предметам своего ведения ст. 114, которые устанавливают правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в РФ ст. 115.
• 2. Общие СРФ — это акты глав и Правительств (Администраций) СРФ, которые в соответствии с Конституциями и Уставами регулируют правовые статусы и др. вопросы ГУ на своей территории.
• 3. Ведомственные нормативные акты — издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведения лиц, входящие в соответствующие подсистемы ГУ (министерства, комитет, служба, агентство).
• 4. Местные, в том числе органов местного самоуправления, т.е. — издаются местными органами власти в пределах своей компетенции по управленческим вопросам на своей территории (Уставы городов, районов и т.д.).
• 5. Локальные (внутриорганизационные) — акт издается государственными органами власти и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения об органах).

Таким образом, общефедеральные и общие СРФ правовые акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

В правовом регулировании ГУ используются практически все перечисленные формы, что придает ему сложную структуру.

Структура правового регулирования ГУ должна быть такой, чтобы каждому из элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению, и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого структура включает:

• 1. Законодательное регулирование, которое определяет наиболее типичные элементы ГУ, причем на федеральном уровне — общее начало, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование этих элементов перемещается на уровень субъектов Федерации.
• 2. Нормативное определение ряда элементов ГУ посредством органов районного, городского государственного Управления местного самоуправления.
• 3. Внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции.
• 4. Самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где население может непосредственно выразить свою волю.
• 5. Правоохранительное регулирование осуществляется посредством контрольных и правоохранительных органов.

P. S. Важно отметить, что в правовом регулировании ГУ важная роль отводится (в равной мере) как материальным нормам, так и нормам процессуальным, а также правовым механизмам, обеспечивающим реальное полное эффективное проявление элементов в жизни (регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные индивидуальные технологии управления и т.д.).

Вывод: Процесс правового регулирования ГУ должен быть системно организован: по времени издания правовых актов, которые определяют правовой статус подсистем ГУ; по содержанию самих правовых норм регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы ГУ; по юридической силе правовых актов относящихся к одному уровню организационной структуры ГУ.

Способы правового регулирования

Способы правового регулирования определяются характером зафиксированного в норме права предписания, способами воздействия на поведение людей.

В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования.

Первый способ — предоставление участнику правовых отношений субъективных прав (управомочивание). Этот способ выражается в комплексе дозволений управомоченному лицу на совершение определенных действий (например, собственнику дозволяется владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащей ему вещью).

Второй способ — обязывание совершить какие-то действия (например, собственник жилого дома обязывается платить налоги).

Третий способ — запрещение, т. е. возложение обязанности воздерживаться от определенных действий (например, работодателю запрещено привлекать к сверхурочным работам несовершеннолетних).

Второй и третий способы имеют определенное сходство: и тот и другой предполагают возложение обязанностей, но если в одном случае обязанности имеют позитивный, активный характер, то в другом — пассивный.

В качестве дополнительных способов правового воздействия можно указать на применение мер принуждения(например, возложение юридической ответственности за совершенное правонарушение). Этот способ относится к дополнительным. Во-первых, он представляет собой вид обязанности: юридическая ответственность может рассматриваться как обязанность претерпевать лишения, кару, наказание. Во-вторых, этим способом обеспечивается надлежащее исполнение предоставленных прав, исполнение возложенных обязанностей, соблюдение установленных запретов.

К дополнительным способам относится предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность применения правового принуждения. Например, нормы уголовного кодекса обладают превентивным воздействием на лиц, склонных к совершению преступлений.

К дополнительным способам можно также отнести стимулирующее воздействие норм права. Таким способом оказывают влияние поощрительные нормы, т. е. нормы, в которых предусмотрено поощрение за активное правомерное поведение (например, за изобретательскую, рационализаторскую деятельность).

С указанными способами правового регулирования (как основными, так и дополнительными) пересекаются, взаимодействуют неюридические способы влияния на сознание, волю, а значит, и поведение людей в обществе.Так, нормы права, правовые акты (как нормативные, так и индивидуальные), другие правовые явления обладают информационным воздействием. Через них доводится до сведения людей информация, которую они могут использовать в своих интересах. Правовые явления информируют людей о возможном и должном в общественной жизни, о последствиях юридически значимого поведения, позволяют предвидеть последствия своего поведения и поведения других людей в тех сферах жизни, которые охватываются правовым регулированием.

Типы правового регулирования

В зависимости от соотношения в способах правового регулирования запретов и дозволений принято выделять два типа правового регул ирования.

Первый гласит: дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе. На этой формуле построен общедозволительныйтип правового регулирования. По этому типу в регулируемых правом отношениях устанавливаются строго и четко сформулированные запреты. Как правило, объем этих запретов невелик, а объем дозволений не определен: все, что не запрещено. Например, право допускает для членов общества любые способы умножения материальных благ, кроме прямо запрещенных законом. Данный тип правового регулирования способствует (или хотя бы не препятствует) проявлениям инициативности, активности, самостоятельности в решении жизненных задач. Общедозволительный тип правового регулирования характерен для отношений, регулируемых гражданским правом.

Вторая формула правового регулирования гласит: запрещено все, кроме прямо разрешенного. Это означает, что участник правовых отношений этого типа может совершить только действия, которые прямо разрешены законом, все остальные действия запрещены. Этот тип правового регулирования принято называть разрешительным. Данный тип присущ тем отраслям права, которые связаны, например, с государственным управлением (административное право). Здесь в законе указывается точный, строго ограниченный объем правомочий; все, что выходит за пределы компетенции властвующего субъекта, категорически запрещено.

Безусловно, нет отраслей права, построенных на одном типе правового регулирования. Так, в гражданское право вкраплены элементы разрешительного типа, а в административном праве можно встретить нормы, регулирующие отношения управления по общедозволительному типу.

Вместе с тем достаточно очевидно, что общедозволительный тип правового регулирования связан с закреплением в праве социальной свободы, с нравом человека на выбор способов и средств достижения поставленных целей. Разрешительный тип правового регулирования вытекает из необходимости высокой и строгой упорядоченности общественных отношений, последовательной реализации принципов законности. Разрешительный тип правового регулирования является единственным при применении мер юридической ответственности и ряда других мер государственного принуждения.

§ Выводы

Анализ разнообразных юридических форм и средств воздействия на поведение людей и общественные отношения позволяет выяснить, какие из них наиболее оптимальны. эффективны в данных условиях, каких результатов можно достичь, используя те или иные юридические средства в том или ином их сочетании.

Исследование механизма правового регулирования позволит вооружить законодателя набором инструментов — оптимальных юридических средств и правовых механизмов — для эффективного решения задач, стоящих на том или ином этапе развития общества.

Знание механизма правового регулирования со всеми его элементами позволит грамотно осуществлять правореализаци- онную юридическую деятельность.

§ Пути повышения эффективности правового регулирования

Эффективность правового регулирования — это соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Судя по количеству совершаемых в нашей стране правонарушений, в сфере правового регулирования еще имеется немало проблем, связанных с его эффективностью.

Повышение эффективности правового регулирования возможно на следующих основных направлениях:

• § совершенствование процесса правотворчества (нормы права должны в максимальной степени соответствовать объективно складывающимся общественным отношениям);
• § совершенствование правоприменения. Нужно создавать с помощью юридических средств такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения;
• § совершенствование судебной системы (приведение ее в такое состояние, когда гражданам будет намного выгоднее обращаться за решением спорных вопросов именно в суд, а не к чиновникам и, тем более, к криминалитету);
• § повышение уровня правосознания и правовой культуры населения (преодоление правового нигилизма как еще довольно распространенного общественного явления путем комплекса образовательных, воспитательных и иных мер). Повышение уровня правосознания и правовой культуры, в свою очередь, будет влиять позитивно на качество правового регулирования, на укрепление законности и правопорядка.
• 3. Исторически сложившиеся подходы к рассмотрению понятия права.

Право — сложное общественное явление, которое во все времена вызывает к себе широкий интерес, так как затрагивает тем или иным способом интересы каждого человека. Науке известны сотни теорий, которые по-разному раскрывают природу права. Также существует великое множество дефиниций права. Несмотря на существование разных мнений относительно природы права, возможно назвать три наиболее общих подхода: ценностный, нормативный, социологический. Каждый из них имеет протяженную историю.

Согласно ценностному подходу, важнейшим элементом права признается нравственное начало, отвлеченная идея. Юридические нормы могут лишь отражать эту идею, в той или иной степени соответствуя ей или искажая ее. Таким образом, действующее законодательство может противоречить идее права, которая служит ориентиром для исправления недостатков. Примером ценностного подхода является идея прав человека, распространившаяся начиная с XVIII в. Согласно ей, права и свободы личности — предполагаемые естественные нормативы, защищать и поддерживать которые посредством права призвано государство. В рамках ценностного подхода развивается естественно-правовая теория.

Нормативный подход признает то, что право — это исключительно те нормы, которые создаются и санкционируются политической властью. Только государство может обеспечить равенство справедливого общественного устройства, при котором все граждане равны перед силой закона. Одна из влиятельных концепций этого подхода — юридический позитивизм, получивший популярность после утверждения в Западной Европе и Северной Америке современного типа государственности, с начала XIX в. Представители этой концепции делают акцент на абстрактно-формальном характере юридических норм, позволяющих обеспечить равенство возможностей во всех условиях.

Наконец, социологический подход подчеркивает прямую зависимость права от меняющегося общества, связь юридических норм с особенностями общественно-политического строя того или иного общества, в ту или иную историческую эпоху, в том или ином географическом регионе. Среди сторонников этого подхода можно выделить ряд близких направлений, носящих разные названия. Их приверженцы признают исторический, развивающийся характер права, его изменчивость вслед за переменами в обществе. Они выводят юридические нормы из правовых отношений, связывают их возникновение с деятельностью судов, административным процессом, мнениями влиятельных юристов.

Социологический. Право (социологический подход) — это те нормы, которые складываются и развиваются в самом обществе, государство их не создаёт, а лишь «открывает». Закон только сосуд, наполняют его общественные отношения.

Психологический. Под правом понимается сознание людей, эмоции восприятия правовых требований адресатами права, другими словами — правосознание, лишь в «головах людей право живёт и существует». Этот подход переводит существования права в психическую сферу.

Философский. Право (философский подход) — это система естественных, неотъемлемых прав, существующих независимо от воли государства. Этот подход весьма верно разграничивает такие понятия, как «естественные права» и «закон».

Исторический. Право имеет самоорганизующий характер, возникает со временем, в естественно сложившихся условиях.

Интегративный. Подразумевает объединение всех выше упомянутых подходов. Но надо отметить, что нельзя вот так просто взять и объединить качества всех подходов, в системе они обретают совершенно иное значение и сумму.

Открыть документ в вашей системе КонсультантПлюс:
«Юридическая техника: Учебник»
(Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И.)
(«Юстицинформ», 2014)Законодательный процесс является составляющей более общего процесса нормативно-правового регулирования , которое осуществляется в нашей стране на основе нормативных правовых актов. Соотношение законов и иных нормативных правовых актов предполагает два подхода. С одной стороны, большинство принимаемых законов предусматривают и вызывают принятие целого «шлейфа» нормативных актов, направленных на доурегулирование ситуации, при этом даже слабовыраженная несогласованность законов может приводить к значительным расхождениям (вплоть до противоречий) на уровне подзаконных актов. С другой стороны, отсутствие отдельных законов допускает или делает необходимым принятие нормативных правовых актов самостоятельного характера (фактически — законозаменяющих) Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать и то обстоятельство, что участниками законодательного процесса на федеральном уровне и субъектами иного правотворчества являются одни и те же органы власти, подавление их мнения в федеральном законодательном процессе может привести и приводит к снижению качества нормативных правовых актов. Критериями оценки законодательного процесса в данном случае будут: согласованность принимаемых законов с действующими и между собой, полнота регулирования (исключение возможности нарушения принципов законодательного регулирования в подзаконных актах), полнота действующего законодательства.