В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Естественно предположить, что учет исторических и иных местных традиций будет осуществляться, главным образом, в законодательных актах субъектов Российской Федерации, посвященных организации местного самоуправления.

В соответствии с Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Кроме того, закон предусматривает возможность делегированного правотворчества на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов входят (ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»):

• 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Нормативные правовые акты вправе принимать как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Наиболее важные нормативные акты являются прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытекает из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.

Нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления в целом играют вспомогательную роль для выполнения исполнительным органом местного самоуправления функции организации управления на местном уровне и повседневного решения местных дел в соответствии с законами и правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Однако это обстоятельство не может принижать их значение. Указанные акты имеют самостоятельное значение постольку, поскольку принимаются в пределах собственной компетенции исполнительных органов самоуправления.

Если говорить о видах принимаемых актов, то в соответствии с законом, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения. Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), порядок которого должен быть установлен уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

1. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

5. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.

6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Понятие и общая характеристика организационных основ местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием органов местного самоуправления, формами и методами их деятельности по решению вопросов и местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий.

В соответствии с положениями Конституции РФ и федерального законодательства выделяют следующие организационные принципы осуществления местного самоуправления:

— население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов своего муниципального образования и иных организационных форм осуществления местного самоуправления (ст.131 КРФ);

— органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 КРФ);

— органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 КРФ);

— порядок формирования, полномочия, подотчетность органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 41 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и уставом муниципального образования органы местного самоуправления наделяются правом юридического лица и являются учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Структура органов местного самоуправления (ст.131 КРФ) включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании.

Обеспечению организационной самостоятельности органов местного самоуправление служит запрет государственного вмешательства в формирования органов местного самоуправления. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

Такое участие предусмотрено при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), когда одна треть указанной комиссии назначается законодательным органом государственной власти субъекта федерации, также в расторжении контракта в главой местной администрации муниципального района (городского округа) на основании заявления высшего должностного лица субъекта федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий.

Формирование организационной структуры местного самоуправления предполагает также сочетание форм прямой демократии с принципами коллегиальности, единоначалия, выборности и назначаемости при замещении муниципальных должностей.

Решая вопрос о структуре органов местного самоуправления, муниципальные образования должны прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование, а также какова внутренняя организация этих органов.

Согласно ст. 34 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структуру органов местного самоуправления составляют:

— представительный орган;

— глава муниципального образования;

— местная администрация (исполнительно-распорядительный орган);

— контрольный орган муниципального образования;

— иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Под исключительными случаями подразумеваются поселения с численностью не более 100 человек, где полномочия представительного органа будет выполнять сход граждан. Но подобные случаи, видимо, будут крайне редки, так как ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрел возможность не наделять населенные пункты с численностью менее 100 человек статусом поселения (п.7 ч.1. ст. 11).

Муниципальные органы классифицируются по различным основаниям.

1. По степени необходимости:

— обязательные (представительный орган, местная администрация, глава муниципального образования);

— факультативные (контрольный орган муниципального образования).

2. По характеру компетенции:

— общей компетенции (представительный орган, местная администрация);

— специальной компетенции (контрольный орган, избирательные комиссии).

3. В зависимости от способа формирования:

— первичные, т.е. избираемые населением муниципального образования (представительный орган, контрольный орган, глава муниципального образования);

— вторичные, т.е. формируемые представительным органом муниципального образования (глава местной администрации).

4. В зависимости от способа функционирования и принятия решений:

— коллегиальные (представительный орган, контрольный орган муниципального образования);

— единоличные (глава муниципального образования).

Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования положением органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом РФ. По мнению суда, понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими, т.е. должностное лицо в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве муниципального органа.

Органы местного самоуправления издают акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение ЗК, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (п.4 ст.2 ЗК).

Органы местного самоуправления устанавливают правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (п.1 ст.11 ЗК), обеспечивают выбор земельного участка для строительства (ст.31 ЗК), определяют порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, устанавливают нормы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (ст.33 ЗК), устанавливают ставку земельного налога для земель поселений, устаналивают правила землепользования и застройки (п.2 ст.83 ЗК, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга).

Понятие и общая характеристика права собственности на землю в Российской Федерации.

Право собственности – правовая форма использования земель, основной титул землепользования.

Особенность земли как природного ресурса определяет то, что земельный участок, будучи объектом частной собственности на землю, тем не менее, выступает и как объект публичного интереса. Соответственно, право собственности на землю в РФ ограничивается исходя из публичных интересов.

Поэтому, как предусмотрено ст.56 ЗК, могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю, в том числе права собственности:

1. Особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

2. Особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных.

3. Условия начала и завершения постройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонота или содержания автомобильной дороги при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной (муниципальной) собственности.

4. Иные ограничения, в случаях, установленных ЗК, иными федеральными законами.

Среди всех прав на землю право собственности может быть определено как наиболее обширное и, следовательно, наименее ограниченное. Оно включает в себя всю классическую триаду правомочий – по владению (числить земельный участок как свой собственный, огораживать его в соответствии с требованиями законодательства, ограничивать или запрещать доступ на него третьих лиц и пр.), пользованию (использовать для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, закрытые водоемы, возводить здания, строения и сооружения, проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы на участке и др.) и распоряжению (отчуждать, обременять правами третьих лиц) земельными участками. По общему правилу собственник земельного участка является собственников всех зданий и сооружений на нем, а также растительности и насаждений.

Объектом права собственности на землю, как неоднократно подчеркивалось ранее, является земельный участок.

Формы права собственности на землю:

1. Частная – граждан и юридических лиц, с ограничениями для иностранцев и апатридов (ст.15 ЗК).

2. Публичная – федеральная государственная собственность, государственная собственность субъектов РФ, муниципальная собственность.

Спецификой права частной собственности на землю в РФ является то, что оно производно от права публичной собственности (то есть приобретено в порядке приватизации), так как в советский период, вплоть до 1990 года, частной собственности на землю в России не существовало.

Порядок и принципы разграничения государственной собственности на землю.

О государственной и муниципальной собственности на землю в РФ см. вопросы №№21,22.

Правовые основы разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, с учетом положений ЗК, определены Федеральным законом от 17 июля 2001 года №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее в настоящем вопросе — «ФЗ о разграничении государственной собственности на землю»).

В федеральную собственность относятся (ст.3 ФЗ о разграничении государственной собственности на землю):

1. Земли лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земли обороны и безопасности.

2. Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, земли водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, если эти земельные участки предоставлены органам государственной власти РФ, федеральному государственному унитарному предприятию, федеральному государственному учреждению, если на этих земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в федеральной собственности, если под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения.

3. Земли запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в федеральной собственности.

В собственность субъектов РФ относятся (ст.4 ФЗ о разграничении государственной собственности на землю):

1. Земли особо охраняемых природных территорий регионального значения, земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ.

2. Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, земли водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъекта РФ, если эти земельные участки предоставлены органам государственной власти субъекта РФ, государственным унитарным предприятиям субъекта РФ, государственным учреждениям субъекта РФ, если на этих земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъекта РФ, если под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения.

3. Фонд перераспределения земель.

4. Земли запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов РФ, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов РФ, а также земли запаса за границами муниципальных образований, кроме земель, отходящих в федеральную собственность.

В муниципальную собственность относятся (п.1 ст.5 ФЗ о разграничении государственной собственности на землю):

1. Земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности.

2. Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, земли водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, если эти земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, кроме земель, отходящих в государственную собственность, если под подверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения.

3. Земли запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

В Москве и Санкт-Петербурге земельные участки передаются в муниципальную собственность по основаниям, предусмотренным законами субъектов РФ (п.2 ст.5 ФЗ о разграничении государственной собственности на землю).

Разграничение государственной собственности на землю осуществляется в порядке, установленном ст.6 ФЗ о разграничении государственной собственности на землю:

1. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям (Федеральная служба по управлению федеральным имуществом), совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, подготавливает перечни земельных участков, на которые возникает право собственности у различных публичных субъектов в соответствии со ст.ст.3-5 ФЗ о разграничении государственной собственности на землю. Перечни готовятся и согласуются с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ. Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, утверждены постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 года №140, с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 года №731 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров РСФСР, Правительства РСФСР и Правительства РФ, касающихся государственной регистрации юридических лиц». Правительство РФ уже успело утвердить перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, расположенных на территориях Архангельской области, Республики Саха (Якутия), Рязанской области, Краснодарского края, Новосибирской области, Республики Марий Эл, Амурской области, Ивановской области, Орловской области, Тамбовской области, Республики Бурятия, Республики Мордовия, Удмуртской Республики, Курганской области, Курской области, Липецкой области, Ростовской области, Иркутской области, Московской области, Вологодской области, Костромской области, Алтайского края, Красноярского края, Астраханской области, Белгородской области, Магаданской области, Новгородской области, Тульской области, Республики Башкортостан, других субъектов РФ (распоряжения Правительства РФ от 31 июля 2003 года №№1046-р, 1047-р, 1048-р, от 25 августа 2003 года №1217-р, от 2 марта 2004 года №№300-р, 301-р, 302-р, 303-р, 304-р, 305-р, от 4 марта 2004 года №№310-р, 311-р, 312-р, 313-р, 314-р, 315-р). О принятии подобного перечня по Санкт-Петербургу информации нет. Известно только, что во исполнение распоряжения Министерства имущественных отношений РФ от 25 марта 2003 года №947-р «О создании комиссий по обеспечению эффективного управления и распоряжения земельными участками, расположенными на территории субъектов РФ, на которые у РФ возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю» Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга принял распоряжение от 14 мая 2003 года №789-р «О комиссии по обеспечению эффективного управления и распоряжения земельными участками, расположенными на территории Санкт-Петербурга, на которые у РФ возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю».

2. Подготовленные и согласованные перечни утверждаются Правительством РФ.

3. Соответствующие сведения вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с п.10 ст.3 Федерального закона «О введении в действие ЗК», до разграничения государственной собственности на землю распоряжение такими землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

5. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.