Нормы бюджетного права содержатся

Тема 4. Бюджетное право Российской Федерации

Бюджетное право — основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.
Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Федерации и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114 и др.).
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, установлены в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.
Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту — БК РФ) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в соответствующих статьях кодекса.
Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.
Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:
— формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
— составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах.
Бюджет определяется как экономическая категория, т.е. совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.
Как правовая категория бюджет — это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.
По всему материальному содержанию бюджет — это государственный централизованный фонд денежных средств.
Статьей 6 БК РФ бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем что Россия — федеральное государство, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.
Структура доходов и расходов. В основу формирования доходной базы бюджета положены налоговые поступления и неналоговые доходы.
Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его.
На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.
Бюджетный дефицит. Дефицит бюджета возникает в условиях инфляции и спада производства, когда расходы государства превышают его доходы (ст. 92 БК РФ). В федеральном законе на соответствующий бюджетный год фиксируется предельный размер дефицита, т.е. предельный размер превышения расходов над доходами государства, а также определяются источники его покрытия.
В связи с дефицитом бюджета в его расходной части выделяются бюджет текущих расходов и бюджет развития.
Бюджет текущих расходов предусматривает расходы, обеспечивающие текущие потребности соответствующих организаций, финансируемых из бюджета того или иного уровня. К таким расходам относятся расходы на содержание (заработная плата, административно-хозяйственные расходы, текущий ремонт, приобретение инвентаря и т.д.) и капитальный (восстановительный) ремонт. В соответствии с бюджетным законодательством при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.
Бюджет развития. К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство.
Согласно ст. 18 БК РФ бюджетная классификация РФ — группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость бюджетов всех уровней, объектам классификации присваиваются группировочные коды.
Бюджетная классификация имеет определенную структуру. В ее состав входит классификация расходов и доходов РФ. В свою очередь расходы бюджетов имеют следующие классификации: функциональную, экономическую, ведомственную, а также источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, видов государственных внутренних долгов РФ, видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов РФ.
В соответствии с бюджетной классификацией организуется работа по рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней.
Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ.
Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Бюджетная система РФ — часть финансовой системы России.
Структура бюджетной системы РФ
Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местных бюджетов.
Принципы бюджетной системы РФ
Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на следующих принципах:
— единство бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ);
— разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ);
— самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ);
— полноты отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ);
— сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ);
— эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ);
— общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35 БК РФ);
— гласности (ст. 36 БК РФ);
— достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ);
— адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ).
Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.
В соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и использованной по отдельной смете образуется фонд денежных средств, который называется целевой бюджетный фонд (ст. 17 БК РФ).
Чрезвычайный бюджет. Бюджетное законодательство предусматривает возможность при введении чрезвычайного положения в стране устанавливать бюджет с особым правовым режимом -чрезвычайный бюджет. Его следует отличать от режима чрезвычайного расходования средств, который вводится в случае увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Введение чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств регламентируется специальным законом. В рамках чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств финансирование производится в режиме секвестра.
Консолидированный бюджет. Бюджетное законодательство вводит понятие «консолидированный бюджет» — это свод бюджетов нижестоящего бюджета (местного бюджета) и бюджета соответствующего субъекта РФ, бюджета субъектов РФ и федерального бюджета. Так, согласно ст. 16 БК РФ федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ, который используется для расчета и анализа.
Минимальный бюджет. Это понятие вводится бюджетным законодательством для расчета объема доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего уровня (сельского, поселкового, района, города), покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При этом часть расходов в случае недостаточности материального объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями.
Региональный бюджет. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципального образования, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов РФ (ст. 15 БК РФ).
Местный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Под бюджетным регулированием понимается распределение доходов федерального бюджета между различными уровнями в целях их сбалансированности (ст. 18 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»). Различают четыре группы методов бюджетного регулирования:
1) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;
2) перераспределение самих бюджетных источников;
3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящего бюджета;
4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов.
Основной метод бюджетного регулирования — установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.
Закрепленные доходы — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в гл. 7-9 БК РФ.
Регулирующие доходы бюджетов — это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. 48, 63 БК РФ).
Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.
Дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ).
В отличие от дотации, субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.
Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ).
Трансферт — перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.
В условиях бюджетного дефицита предусмотрено применение следующих мер: 1) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень (размер) дефицита; 2) привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов; 3) при превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм секвестра расходов.
Секвестр- специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года.
Решение о секвестре принимается представительным органом по предложению исполнительного органа власти. Механизм секвестра может вводится и в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшается, результатом чего является невозможность финансирования бюджетом мероприятий.
Секвестру не подлежат защищенные статьи, состав которых определяется Государственной Думой, высшими представительными органами власти субъектов РФ и местными органами.
Защищенные статьи расходов бюджета. В бюджете текущих расходов выделяются защищенные статьи, по которым гарантируется производство расходов в полном объеме в условиях применения механизма секвестра. Перечень защищенных статей устанавливается ежегодно при утверждении соответствующего бюджета. К ним относятся статьи, предусматривающие выплату заработной платы, пенсий, стипендий, расходы на аренду помещений, отопление, освещение и др.
Согласно ст. 13 БК РФ государственный внебюджетный фонд- фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном в БК РФ.
Общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов, а также их состав закреплены в ст. 143 и 144 БК РФ.
Один из институтов финансовой системы РФ — государственные внебюджетные фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством РФ, которое определяет также и порядок их расходования.
В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответствии с уровнем управления — на федеральные, региональные и местные. Наиболее значимые и крупные — такие федеральные внебюджетные фонды, как Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.
Правовой режим Пенсионного фонда РФ определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. (с изм. и доп.). Пенсионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности. Бюджет Пенсионного фонда ежегодно утверждается высшим законодательным органом страны. Средства фонда- государственная собственность. Фонд формируется на федеральном уровне и в субъектах РФ, что позволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам независимо от места их прежней работы и места жительства.
К источникам образования Пенсионного фонда относятся: страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан РФ; ассигнования из федерального бюджета, выделяемые на выплату пенсий и различных видов пособий; средства, возмещаемые Пенсионному фонду Фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, добровольные взносы и др.
К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести следующие:
1) целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособия для детей, а также организация их финансирования;
2) участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;
3) расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.
Фонд социального страхования РФ создан для финансирования расходов по социальному страхованию. Его источниками служат страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью; страховые взносы ряда категорий граждан и иные доходы. Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и иные цели социального страхования.
Фонд обязательного медицинского страхования. В соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» созданы федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются соответствующие положения, утвержденные постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.
Деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды образуются соответственно представительными исполнительными органами власти республик в составе РФ и иными субъектами Федерации. Основные источники образования федерального и территориальных фондов — страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование; бюджетные ассигнования и иные поступления. Полученные средства направляются на финансирование обязательного медицинского страхования и иных связанных с этим мероприятий. Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматривается Государственной Думой.
Бюджетное законодательство РФ закрепляет основы бюджетного процесса и регламентирует его. В статье 6 Бюджетного кодекса РФ раскрывается понятие бюджетного процесса. Бюджетный процесс- регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Составная часть бюджетного процесса — бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Бюджетный процесс длится около трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом — т.е. время, в течение которого длится бюджетный процесс.
Бюджетный процесс состоит из четырех стадий.
Первая стадия — составление проекта бюджета, чему предшествует разработка планов и прогнозов развития территории и целевых программ РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть представлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственно составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 184 БК РФ).
Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. В определенные сроки составляются прогнозы социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики РФ, рассчитываются контрольные цифры проекта федерального бюджета на соответствующий период и другие документы. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.
Правительство РФ одновременно с организацией работы по составлению федерального бюджета организует работу по доведению в определенные сроки до представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах (минимальных) или их изменениях. Исполнительные органы власти субъектов РФ в установленные представительными органами власти сроки, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные и финансовые нормы и нормативы их изменения, включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов местных бюджетов или бюджетов субъектов Федерации соответствующий исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган (исполнительные органы власти субъектов Федерации — в Правительство РФ) необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.
Завершается данная стадия тем, что не позднее 26 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, предоставленные Министерством финансов РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Вторая стадия бюджетного процесса — это рассмотрение и утверждение бюджета.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год -до 1 августа.
После принятия соответствующего проекта федерального закона к рассмотрению Государственной Думой он должен направляться в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях.
В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может: передать указанный проект в согласительную комиссию, включающую представителей Думы, Совета Федерации и Правительства; вернуть указанный проект в Правительство РФ на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 196, 198-204 БК РФ).
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении (ст. 205 БК РФ).
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главными распорядителями средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации, а также расходы по иным программам. В третьем чтении законопроект рассматривается в течение 25 дней со дня его принятия во втором чтении (ст. 206 БК РФ).
Государственная Дума рассматривает законопроект в четвертом чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. Федеральный закон должен быть принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года (ст. 207 БК РФ).
Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, которое длится 14 дней. В течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (ст. 208-210 БК РФ).
Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений (гл. 24, 25 БК РФ).
Исполнение федерального бюджета и иных бюджетов завершается 31 декабря.
Четвертой, завершающей, стадией бюджетного процесса является подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании данного распоряжения все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных бюджетных учреждений (гл. 27 БК РФ).
Бюджетный кодекс РФ закрепил положение о том, что ежегодно, не позднее 1 июня текущего года, Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и составляет заключение, которое направляется в Государственную Думу. Государственная Дума рассматривает представленный Правительством РФ отчет в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета Дума заслушивает доклады об исполнении федерального бюджета руководителей Федерального казначейства и министра финансов, а также доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.
По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
На всех стадиях бюджетного процесса должен осуществляться государственный и муниципальный финансовый контроль (гл. 26 БК РФ).

Нормы бюджетного права – это установленные государством и обеспеченные мерами государственного принуждения строго определенные правила поведения в общественных бюджетных отношениях, возникающих в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных централизованных денежных фондов, которые закрепляют юридические права и обязанности их участников.

Нормы БП носят императивный характер:

включают требования, выраженные в категоричной форме;
точно определяют объем прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений;
направлены на обеспечение общегосударственных интересов каждого участника бюджетных отношений.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках права, весьма разнообразны. Они подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов, компетенцию субъектов бюджетного права и др. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса и др.

В последние годы в связи с активным развитием бюджетного права появилась возможность выделять не только регулятивные, но и охранительные нормы бюджетного права.

Основная часть бюджетно-правовых норм является регулятивной: они регулируют позитивные общественные отношения в финансовой сфере путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным относятся бюджетно-правовые нормы, предусматривающие применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения в бюджетной сфере. В их число входят нормы, закрепленные в ст. 290 и 291 БК и предусматривающие применение мер финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.

Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дифиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст. 6, а также ст. 29—38 Б К.

Источники бюджетного права.

Источники бюджетного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.

Система источников бюджетного права строится на основе того, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма, исходя из принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных источниках. Прежде всего, источником бюджетного права является Конституция РФ. Она определяет основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал. В ст. 104 Конституции РФ установлена обязанность Правительства РФ давать заключения по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета. В ст. 106 Конституции РФ установлена обязанность Совета Федерации рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета. В п. 1 ст. 114 закреплена обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет, а также отчет о его исполнении.

Специальным источником бюджетного права является БК, который регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права являются также федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ. Среди них — Федеральный закон «О Правительстве Российской Федерации», ежегодно принимаемый федеральный закон о федеральном бюджете и т.д., а также аналогичные законы субъектов РФ. Кроме того, к источникам бюджетного права относятся законы субъектов РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во всех субъектах РФ во исполнение БК приняты законы, регулирующие бюджетный процесс.

Наконец, источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.

Все вышеназванные нормативные правовые акты включены в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК) и не могут противоречить БК. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК.

Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особое место занимают приказы Минфина России.

В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, весьма разнообразны и урегулированы многочисленными источниками права, они объединяются в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права как подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном праве совершенно явно выделяется правовой институт структуры бюджета. Он включает в себя нормы, устанавливающие систему доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов и требования к сбалансированности бюджетов. Во-вторых, сегодня стало совершенно очевидно, что бюджетное право в качестве составной части включает в себя институт расходов бюджета. В-третьих, составной частью бюджетного права является институт межбюджетных отношений. Он регулирует бюджетные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу выделения межбюджетных трансфертов, а также разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. В-четвертых, бюджетное право включает в себя правовой институт бюджетного процесса. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные нормы бюджетного права устанавливают бюд¬жетное устройство и бюджетную систему Российской Федера¬ции; состав доходов и направления расходов бюджетной систе¬мы; полномочия по получению бюджетных доходов и т.д. Мате¬риальные нормы составляют основу бюджетного права.

Что касается процессуальных норм бюджетного права, то они выполняют подчиненную, служебную роль по отношению к ма¬териальным нормам бюджетного права. Однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное примене¬ние материальных норм.

Отличительной особенностью процессуальных норм бюд¬жетного права является то, что они имеют процедурный харак¬тер. Эти нормы регламентируют бюджетный процесс — проце¬дуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.

Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. Исключительно важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой рег¬ламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов, например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении фе¬дерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами.

Основополагающим актом бюджетного права является Консти¬туция РФ 1993 г., в которой заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, сформули¬рованные с учетом федерального устройства государства.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное уст¬ройство Российской Федерации основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предметы ве¬дения в области бюджета сформулированы в ст. 71 Конституции РФ, где сказано, что в ведении Российской Федерации находит¬ся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, феде¬ральные фонды регионального развития.

В статье 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В статье 1 «Протокола к договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органа¬ми государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к совместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В статье 75 Конституции РФ подчеркивается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются фе¬деральными законами.

Кроме того, в развитие основных положений в сфере бюд¬жетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты.

10 октября 1991 г. был принят Закон «Об основах бюджет¬ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», окончатель¬но утвердивший бюджетную самостоятельность Российской Фе¬дерации. Как источник бюджетного права этот Закон занимает особое место и закрепляет общие правовые основы. В нем да¬ются понятия бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджетного регулирования и т.д. Законо¬дательное закрепление данных категорий придает им юридиче-ское содержание, исключающее их вольное толкование.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро¬ванию и использованию внебюджетных фондов представитель¬ных и исполнительных органов государственной власти респуб¬лик в составе Российской Федерации, автономной области, ав¬тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807 определяет права субъектов Российской Федера¬ции и органов местного самоуправления на получение бюджет¬ных доходов и их использование, состав этих доходов, бюджет¬ные взаимоотношения различных субъектов, принципы бюд¬жетного процесса и другие положения. Нормы бюджетного права содержатся не только в специальном законодательстве, но и в актах более общего характера.

Источниками бюджетного права являются и акты, регламен¬тирующие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и исполь¬зованию федерального бюджета (Указ Президента РФ «О Феде-ральном казначействе» и др.).

На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Россий¬ской Федерации и других ее субъектов, а также органов мест¬ного самоуправления.

Исходные начала бюджетного права определяются, как уже говорилось, Конституцией РФ, а также конституциями респуб¬лик в составе Российской Федерации, уставами других ее субъ¬ектов.

Наиболее важным и емким законодательным актом в облас¬ти бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, приня¬тый Государственной Думой Федерального Собрания 17 июля 1998 г. В нем установлены общие принципы бюджетного зако-нодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъек¬тов бюджетных правоотношений, порядок регулирования меж¬бюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюджетный кодекс законодательно закрепил компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.

Задание 1. Приведите по примеру следующих видов финансово-правовых норм:Финансово-правовые нормы:

1.1. Материальные

Процессуальные

1.2. Регулятивные

Охранительные

1.3. Обязывающие

Запрещающие

Управомочивающие

финансово-правовая норма — это установленное государством (муниципальным образованием) и обеспеченное мерами государственного принуждения властное предписание, определяющее правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства или муниципального образования.

1.1В зависимости от своего содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют структуру бюджетной системы, бюджетное устройство, виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством и муниципальными образованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, объекты налогообложения и ставки налогов, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные государственные фонды, и тому подобное, то есть материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений. Например, объектами налогообложения игорного бизнеса, в соответствии с частью 1 статьи 366 Налогового Кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 07.08.2000, N 32, ст. 3340., признаются: игровой стол, игровой автомат, касса тотализатора и касса букмекерской конторы.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов (доходов), требуют соблюдения предусмотренных процедурных правил в этой деятельности: сроков, участия определенных органов, установленной юридической формы принимаемых решений и тому подобное ПРИМЕР: нормы, содержащиеся в части третьей БК РФ, регулирующие бюджетный процесс. В финансовом праве процессуальные нормы имеют важное значение, поскольку обеспечивают формализованность финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

1.2. В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные — непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Основная масса финансово-правовых норм — регулятивные, поскольку финансовое право не является сугубо охранительной отраслью права, а призвана регулировать определенную группу отношений, т.е. закрепить их, упорядочить деятельность субъектов в этих отношениях и т.д. (пример — ст. 51, 56 НК РФ, закрепляющие порядок исполнения обязанности по уплате налогов и сборов безвестно отсутствующего или недееспособного физического лица; определяющие порядок установления и использования льгот по налогам и сборам).

Охранительные — предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения. Число охранительных норм в финансовом праве постепенно увеличивается, что связано с необходимостью установления, а в ряде случаев повышения, ответственности субъектов финансовых правоотношений за свои действия (пример — ст. 116-129 НК РФ, предусматривающие ответственность за различные виды налоговых правонарушений.).

Регулятивные и охранительные нормы финансового права тесно взаимосвязаны друг с другом. Охранительные производны от регулятивных, так как они устанавливают ответственность за нарушение установленной обязанности, а если нет обязанности нет ответственности.

1.3. Регулятивные финансово-правовые нормы в зависимости от их юридического содержания классифицируются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие финансово-правовые нормы.

Обязывающие финансово-правовые нормы — это те, которые устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные действия. Большинство финансово-правовых норм — обязывающие. Очень часто они формулируются в финансово-правовых актах в виде прямых обязательных предписаний. Например, в ст. 45 НК РФ установлено: «Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах».

Запрещающие финансово-правовые нормы устанавливают обязанность лица воздерживаться от определенных действий, указанных в финансово-правовой норме. Примером может служить норма ст. 87 НК РФ, запрещающая проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам

Управомочивающие финансово-правовые нормы — это такие, которые предусматривают возможность субъекта финансового права действовать в рамках требований финансово-правовой нормы, но по своему усмотрению. Например, нормы ст. 31 БК РФ закрепляют принцип самостоятельности бюджетов через права органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджета. Эти права являются компетенционными, а значит, они одновременно становятся и обязанностями для данных органов.