Государственное управление – подзаконная , исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.

Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.

Исполнительная власть не отождествляется с государственным управлением, характеризующимся как вид государственно-властной деятельности. Вопрос об их соотношениях возникает в связи с тем, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая системой органов исполнительной власти.

При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория исполнительная власть — политико-правовая, а государственное управление — организационно-правовая. Единственное, что их объединяет, — это исполнительская направленность.

Государственное управление по своему назначению представляет вид государственной деятельности, в рамках которого находит реализацию государственная власть.

В настоящее время государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти по принципу разделения власти, поэтому государственное управление, элементом которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку с его помощью реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Соответственно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.

Вариант 2

Говоря о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» необходимо сначала ознакомиться с этими понятиями и их проанализировать.

Так, термин «государственное управление» может определяться с двух различных позиций. Во-первых, государственное управление — деятельность государства в целом, осуществляемая государственными органами всех ветвей государственной власти и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями. Это понятие в широком смысле. То есть можно сказать, что данный подход утверждает, что все государство, все его образования и органы управляют всеми общественными отношениями и процессами, реализуя свои распорядительные полномочия.

В узком смысле государственное управление означает вид административной деятельности, связанной с реализацией исполнительной власти государства, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. Данный подход определяет государственное управление как обособленный вид деятельности, которая реализуется лишь органами исполнительной власти государства, отделяя при этом воздействие на общественные отношения со стороны иных ветвей государственной власти.

Понятие «исполнительная власть» можно определить как самостоятельную ветвь единой государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.

Рассматривая понятия «государственное управление» и «исполнительная власть», важно отметить, что существует в науке достаточно много точек зрения по поводу их соотношения.

Во-первых, понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» соотносятся как организационно–правовая и политико-правовая категории, поэтому государственное управление воспринимается как реально существующая деятельность, а исполнительная власть как ее составляющий компонент, который реализуется на практике только в рамках государственного управления.

Во-вторых, понятие «государственное управление» является более широким, чем «исполнительная власть». Исполнительная власть производна от государственного управления. Она зависима от нее, так как степень организации государственного управления определяет эффективность действия исполнительной власти. Однако и исполнительная власть оказывает влияние на систему государственного управления, потому что органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают воздействие на различные процессы в обществе.

Также важно отметить, что в науке есть мнение о том, что понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» равнозначные, так как замена одного из них другим была вызвана лишь изменением государственного режима и исторической эпохи. В советский период использовалось понятие «государственное управление», а принятая Конституция Российской Федерации 1993 года законодательно закрепила лишь понятие «исполнительная власть», однако это действие не изменило фактического содержания данной государственной деятельности.

Таким образом, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» является необходимой составляющей при определении их сущности. Существует много точек зрения и различных подходов для определения этого соотношения, каждый из них раскрывает данные понятия с разных сторон и имеет право на существование. Кроме того, такой вопрос как соотношение данных понятий является в науке административного права спорным, что позволяет ученым искать новые решения для него.

Юридические факты-основания возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

Юридический факт – конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. По порождаемым последствиям существуют правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты. Юридические факты делятся на события и действия. Действия являются результатом активного волеизъявления субъектов. Действия– правомерные и неправомерные. Правомерные – соответствуют требованиям административно-правовых норм (издание приказа о назначении на государственную должность), неправомерные (деликты) – не соответствуют им (административные и дисциплинарные проступки). События (стихийные бедствия, смерть, достижение определенного возраста – 16 лет).

Управление – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств.

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений.

Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.

Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.

Два подхода к государственному управлению.

1.Деятельность всех государственных органов.

2.Деятельность органов исполнительной власти.

Основные характерные признаки государственного управления

1.Исполнительно-распорядительный характер.

Основным направлением этой деятельности является проведение в жизнь НПА, а средством достижения этой цели- использование необходимых юридически-властных полномочий.

2.Организационная и практическая направленность.

3.Подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество.

Другие признаки государственного управления.

1.Тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной политики.

2.Определённая целевая и функциональная специфика

3.Наличие определённых ресурсов.

4.Непосредственная ответственность за исполнение законов.

5.Использование определённых форм и методов.

Атаманчук Г.В. под государственным управлением понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо и является функцией организованных систем любой природы и сложности. По своей сути оно связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, и обеспечения необходимого режима ее организации и функционирования.

Управляющий субъект, во-первых, всегда получает информацию о поведении управляемого объекта и функционировании всей системы, а также информацию извне (вне системы).

Во-вторых, он эту информацию интерпретирует, исходя из задач, стоящих перед системой, оценивает, анализирует и на основе этого, принимает управленческое решение, т. е. решение о характере воздействия на объект управления. И наконец, в-третьих, передает информацию, связанную с принятым решением, управляемому объекту, осуществляя на него необходимое управленческое воздействие. Необходимость поступления информации от объекта управления к субъекту управления, ее оценки и анализа для принятия субъектом управленческого решения свидетельствует о том, что управление не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является во многом процессом их взаимодействия.

Таким образом, под управлением следует понимать такое воздействие управляющего субъекта на управляемый объект, которое связано с обусловленными их взаимодействием процессами получения, преобразования и передачи информации и направлено на решение стоящих перед системой, задач, обеспечения ее организации и функционирования.

В управлении социальными системами значительную роль играют субъективные факторы волевого, эмоционального, иного психологического характера, сложившиеся отношения между людьми, традиции, устои, привычки, морально-этические нормы и т.д. Однако управление такими системами любой величины и иерархии обусловливается общими закономерностями, свойственными процессу управления, едиными подходами к принятию и реализации управленческих решений на основе получения, преобразования и передачи информации.

Государственному управлению как особому виду социального управления в наибольшей степени присущи разветвленные сети информационных потоков, проходящих от субъектов к объектам управления (по каналам прямой связи), и от объектов к субъектам управления (по каналам обратной связи). Неучет субъектом социального управления, и особенно субъектом государственного управления, хотя бы части информации, которая поступает или должна поступать к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений, в результате чего процесс управления становится неэффективным.

В соответствии с положениями кибернетики в зависимости от структуры системы управления существуют различные варианты прямой и обратной связи между ее элементами. Причем в больших системах, к которым относится и государство, отдельным автономным подсистемам (блокам, ветвям) управления присущи разные информационные каналы. Эффективное управление большой системой достигается лишь при учете и анализе дифференцированной информации, проходящей по всем (или, по крайней мере, большинству) из этих каналов, и ее последующей интеграции.

Этим и обусловливается с точки зрения кибернетики целесообразность осуществления государственного управления за счет использования нескольких, независимых друг от друга подсистем как одного и того же, так и разных уровней иерархии с надлежащей координацией их функционирования.

На основе многовекового опыта выработаны оптимальные механизмы государственного управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры как законодательная и исполнительная власть разных уровней, суды, банковская система, прокуратура и др. Опыт свидетельствует также, что эффективно управлять государством невозможно без включения в процесс управления органов местного самоуправления, которые в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации формально не входят в систему органов государственной власти. Все перечисленные органы — субъекты государственного управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему, специфические методы осуществления управленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации. Ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, как деятельность, присущая лишь исполнительному аппарату органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты советов), которые образовывались и контролировались органами государственной власти (советами депутатов трудящихся всех уровней), признавались органами государственного управления.

17. Сущность и содержание государственного управления. Принципы и функции государственного управления.

Общие функции управления:

• информационное обеспечение – сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;

• прогнозирование – предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем;• моделирование – создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем;

• планирование – определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления;

• организация – формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности;

• координация – согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления;

• распорядительство – оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям;

• регулирование – установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления;

• контроль – установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров;

• учет– фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления.

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий. Признаки государственного управления:

• это вид государственной управленческой деятельности;

• деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

• деятельность осуществляется постоянно, непрерывно внепланово;

• деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

• характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

• осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

• обеспечивается посредством системы гарантий;

• нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности.

Различают следующие цели управления:

1) социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований. Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность. Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные. Общие (социально-правовые) принципы:

• демократизм– народ выступает единственным источником власти, он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти,контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

• законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

• объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

• научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

• конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

• разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

• федерализм– деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

• эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени. Организационные принципы:

• отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

• территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

• линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

• функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

• двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

• сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Вопросы к экзамену по Административному праву

Государственное управление как вид социального управления

Государственное управление — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.

Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни, а именно:

· осуществляется там, где есть совместная деятельность людей;

· главным назначением является упорядочивающее воздействие на участников этой деятельности, регулирование их поведения для достижения поставленных целей;

· носит властно-волевой характер;

· нуждается в особом механизме воздействия, который предполагает наличие следующих элементов: специальных субъектов управления, объектов управления и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информация о выполнении или невыполнении команд) связи.

Социальное управление подразделяется на несколько видов:

· государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

· местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);

· общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);

· коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками)

Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Исполнительная власть рассматривается в тесной взаимосвязи с понятием «государственное управление», где исполнительная власть — это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление — подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Таким образом, государственное управление по своему назначению не что иное, как государственная деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

Такое понимание соотношения исполнительной власти как политико-правовой категории и государственного управления как организационно – правовой категории возможно в случае, если мы рассматриваем государственное управление в узком смысле. Государственное управление в широком смысле — это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов; данная деятельность осуществляется всеми органами государственной власти.

• представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями;

• самостоятельна, но только в функционалъно-компетенционном смысле, т.е. исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;

• не может отождествляться с видом государственной деятельности, т.е. исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности;

12345678910

Исполнительная власть: понятие, сущность и место в системе

Разделения властей

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях:

законодательство, исполнителъство, правосудие.

Теория «разделения властей».Государственная власть рассматривается как единый

механизм с чисто внутренним распределением функций между его элементами (частями,

ветвями, видами работ и т. п.).

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную

ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти РФ, тесно

взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная

часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится

на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть

можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой

государственной власти или же ее механизма.

3. Исполнительная власть — непременный атрибут государственно-властного

механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с

законодательной и судебной властями.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий,

есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность,

поведение, право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным при-

знаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или

индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, то есть в

общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции,

правоприменителъного (правоисполнительного) характера.

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не

может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий

вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации.

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной

деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и

назначение. Для исполнительной власти характерно в основном

правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований

законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. п.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит,

что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных

исполнительной компетенцией — органами исполнительной власти. Естественно, что

ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.

Исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность

этих государственных органов. Федеральные органы исполнительной власти и органы

исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему

исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Таковы четко определенные

конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики

исполнительной власти.

8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как

система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную

деятельность. Она получает

свое выражение в их практической деятельности.

9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и

осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или

законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т. е.

компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными

органами субъектов Федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному

договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11

Конституции РФ).

10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном

распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты

государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и

иные воинские формирования (например, внутренние, железнодорожные войска), полиция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п.

Государственное управление — реальность, без которой не может работать

государственно-властный механизм. По своему назначению оно представляет собой не

что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически

реализуется исполнительная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в

рамках государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.

Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает

реальный характер в деятельности органов государственного управления.

Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное управление» — более

широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле

производна от государственного управления. Она призвана определить объем и

характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе го-

сударственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую

реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет

содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее

функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновременно являются

звеньями системы, государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья

могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном

случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию

государственного предприятия или учреждения и т. п., таких звеньев системы

государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа

разделения властей.

Государственное управление — синоним государственно-управленческой

деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной

власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы которого в современных

условиях определяются не только практической деятельностью по реализации

исполнительной власти, то есть собственно работой субъектов этой ветви

государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-

управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему

характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной

власти).

Государственно-управленческая деятельность — это функционирование субъектов

исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их

задач и функций.

Органы государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные

звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую

деятельность.

Исполнительные органы — собирательный термин, который может быть

использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой

деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления,

действующие за пределами практической реализации исполнительной власти.

Центральное место в государственно-управленческой

деятельности занимают:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных

программах общефедерального и регионального масштабов (например

демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая и т. п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных

основ хозяйственной жизни (например, государственное стимулирование

предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав

собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной

конкуренции и т. п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосударственного

сектора;

д) координация функционирования национализированного и

денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и

административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и

юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и

регулируемой сфер.

По существу это — основные функции исполнительной власти, то есть ведущие

направления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое

выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.

Вопрос о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» чрезвычайно важен для уяснения сущности одной из ветвей власти в Российской Федерации.

Как известно, принцип разделения властей в нашей стране на исполнительную, законодательную и судебную был провозглашен ещё в самом начале девяностых годов прошлого века в Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» , а вслед за принятием в 1993 году Основного закона государства понятие «исполнительная власть» стало широко употребляемым. Мало того, с этого времени понятие «государственное управление» фактически было негласным образом изъято из юридической практики. И это несмотря на то, что само по себе управление, по справедливому замечанию И.В. Понкина, является феноменом, неотъемлемо связанным с существованием человеческого общества, человеческой цивилизации» .

Тогдашнее российское руководство всячески стремилось дистанцироваться от социалистической системы тотального воздействия на все сферы жизни, в том числе и на экономику. Результатом такой политики размежевания стал отказ государства от административно-правового понимания термина «управление», несмотря на то, что само слово «администрация» (от лат. «administratio» – «ad» – «при», «к чему-либо» и «minister» – «высший», «руководящий»), означает служба, деятельность под руководством, подчинение . Как следствие, органы государственного управления различных уровней стали называться органами исполнительной власти.

Подобная искусственная подмена законодательной терминологии, не имеющая исторической преемственности, безусловно, создала вполне определенные сложности в функционировании государственного аппарата.

Административное право, как самостоятельная часть отечественной правовой системы, весьма конкретно отражает все особенности, которые присущи государственно-управленческой деятельности и является по своему юридическому предназначению правом управления или управленческим правом .

Несмотря на то, что в Основном законе страны не содержится упоминания о государственном управлении, обе анализируемые юридические категории имеют право на существование, поскольку государственное управление – это правовой феномен, без которого нельзя представить себе работу государственно-властного механизма.

Сегодня различные вопросы процесса государственного управления регулируются всевозможными нормативно-правовыми актами разного уровня. Часто они вступают в противоречие друг с другом. Многие из них неоднозначно и неполно регулируют вопросы государственного управления, что порождает противоречивую практику их применения. Ликвидировать бессистемность нормативного регулирования государственного управления в нашей стране можно, лишь разработав и приняв соответствующий федеральный закон, о чем в последнее время много говорится и в научной литературе, и в коридорах власти .

К сожалению, действующее российское законодательство в чистом виде не закрепляет норм, абсолютно синонимичных государственному управлению. В нем не упоминается, к примеру, об исполнительной деятельности. То есть нормативно определены субъекты такой деятельности, а характер ее разработан только доктринально .

Вместе с тем, принцип разделения властей в России как раз и исходит из тех представлений, что каждая ветвь государственной власти реализуется в деятельности соответствующих субъектов. Исходя из этого понимания, государственное управление – это административная деятельность, то есть деятельность исполнительных органов государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов . В рамках данного вида государственной деятельности на практике и осуществляется исполнительная ветвь власти.

Исполнительная власть как разновидность власти государственной реализуется посредством специальных звеньев государственного аппарата, которые сегодня именуются исполнительными органами. По сути своей эти элементы госаппарата являются ничем иным, как органами государственного управления. В упомянутом смысле государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность не противоречит реализации исполнительной власти в виде функционирования ее субъектов.

Большинство административистов на сегодняшний день склоняется к тому мнению, что понятие «исполнительная власть» является более узким по субъектному составу по сравнению с понятием «государственное управление». В первую очередь, это обусловлено тем, что связанными с государственным управлением полномочиями (в частности, в оборонной сфере) обладает и Глава государства, и органы военного управления, которые не обладают статусом органов исполнительной власти. Кроме того, государственное управление могут осуществлять и другие субъекты, не относящиеся к органам исполнительной власти, такие как Центральный банк РФ или Счетная палата РФ.

В то же время, функции органов исполнительной власти (например, Правительства РФ) являются более широкими, чем реализация государственного управления. В частности, в соответствии с конституционными положениями, Правительство РФ может выступать в качестве субъекта законодательной инициативы. Кроме того, на Правительство РФ возложена обязанность разрабатывать и представлять нижней палате парламента федеральный бюджет.

В соответствии с положениями о федеральных органах исполнительной власти, они не только реализуют государственное управление в конкретных государственных сферах, но также проводят в них унифицированную государственную политику, осуществляют функции, которые связаны с управлением федеральной собственностью.

И все же в качестве определяющей функции федеральных органов исполнительной власти выступает именно государственное управление, то есть деятельность по исполнению законодательных и прочих правовых актов посредством выполнения возложенных на них функций и реализации полномочий.

Подавляющее большинство ученых в области административного права утверждает, что в широком смысле понятие «государственное управление» идентично словосочетанию «государственно-управленческая деятельность». Кроме того, по их мнению, государственное управление является формой реализации исполнительной власти .

В наши дни практически общеупотребительными стали такие понятия, как сфера государственного управления, государственно-управленческая деятельность, органы государственного управления, исполнительные органы.

Сфера государственного управления – это понятие, объем которого определяется не только деятельностью субъектов исполнительной власти (то есть собственно практической работой по реализации этой ветви власти), но и прочими проявлениями государственно-управленческой деятельности (к примеру, функционированием управленческих по своему характеру элементов, которые не являются непосредственными субъектами исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность представляет собой деятельность всех звеньев исполнительной власти и других элементов государственного управления по реализации их функций и задач.

В качестве органов государственного управления выступают органы исполнительной власти, а также другие звенья, которые осуществляют в определенном объеме государственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности (в том числе субъектов исполнительной власти), а также органов управления, которые функционируют за пределами реализации исполнительной власти (к примеру, органы управления деятельностью учреждений, предприятий, коммерческих структур и общественных объединений).

Несмотря на то, что система разделения властей в России функционирует уже третье десятилетие, единая терминология в сере исполнительной власти до сих пор не сложилась. Например, в отечественном законодательстве, а чаще – в научной литературе, наряду с термином «органы исполнительной власти», все ещё можно встретить словосочетания «исполнительные органы», «государственные органы управления», «исполнительные органы государственной власти» и т.д.

Природа исполнительной власти (впрочем, как и всякого иного проявления властных полномочий) заключается в возможности и способности воздействовать на поведение и деятельность других. Однако исполнительная власть не может быть отождествлена с видом государственной деятельности, поскольку соответствующим видом такой деятельности является не сама власть, а только форма ее практической реализации. На основании сказанного можно сделать вывод, государственное управление не тождественно исполнительной власти, так как оно во все времена характеризовалось в качестве определенного вида государственно-властной деятельности, связанного с реализацией исполнительной власти.

Характеризуя соотношение понятий «государственное управление» и исполнительная власть», уместно также отметить, что российское законодательство разграничивает формы осуществления власти и формы государственной деятельности по ее реализации. В первом случае речь идет об уже упомянутых здесь ветвях власти – законодательной, исполнительной и судебной, во втором – о законодательной деятельности, государственном управлении и судопроизводстве. В частности, ст. 118 Основного закона закрепляет норму, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, административного и гражданского судопроизводства. Данное положение прямо закреплено и в ст. 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» .

В сообществе административистов бытует мнение (хотя и далеко не всеми разделяемое), что словосочетание «государственное управление» в обозримой перспективе может исчезнуть из отечественного правового лексикона. Автору кажется это весьма сомнительным. Причем, озвученный скепсис имеет вполне материальное обоснование. В частности, речь идет об Указе Президента России от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», наполнившим, казалось бы, устаревшее понятие новым смыслом. В связи с этим многие исследователи отмечают, что развитие такого государства, как Российская Федерация, в законном и демократическом аспекте без компетентно построенной и отчетливо функционирующей системы государственного управления представить сложно .

Управленческая деятельность государства во все времена была и остается необходимой составляющей его нормального функционирования. В процессе ее оптимизации с течением времени возможны определенные изменения методов и форм такой деятельности, которые напрямую зависят от условий общественного развития, особенно в периоды преобразований.

Например, в связи с происходящими в России переменами в сфере экономики и совершенствованием рыночных отношений, широко востребованными стали процессы разгосударствления собственности, акционирования и т.д. В этих условиях исполнительная власть в сфере экономического развития вместо функции государственного управления осуществляет функцию государственного регулирования. Например, реализация государством различных направлений экономической политики (проведение налоговой, финансовой, научно-технической, кредитно-денежной политики и т.п.) позволяет сглаживать циклические колебания, воздействовать на потребительский и инвестиционный спрос, поддерживать развитие приоритетных направлений в науке и технике, уменьшать налоговое бремя в период экономических спадов, развивать отечественную банковскую сферу и т. д. .

Если ранее государственное управление исходило из необходимости неизбежного и прямого (непосредственного) вмешательства своего аппарата в жизнь объектов, то теперь основные ориентиры управляющего воздействия связаны с обособлением различных структур, с их известной самостоятельностью.

Вместе с тем, между государственным управлением и государственным регулированием нет существенных противоречий по целевому назначению. В административном праве государственное регулирование выступает в качестве одного из элементов государственно-управленческой деятельности, одной из ее функций. Получается, что речь идет лишь о большем или меньшем удельном весе участия государства в тех или иных процессах: или оно непосредственно управляет объектами, или регулирует наиболее значимые для общества и государства управленческие отношения.

Процессы государственного регулирования и государственного управления во многом схожи и взаимосвязаны. Осуществляя управление, государство регулирует, а регулируя – управляет. Основное отличие заключается в применяемых механизмах, средствах и методах государственного регулирования и государственного управления. Однако и при помощи государственного управления, и посредством государственного регулирования происходит реализация исполнительной власти.

С точки зрения административного права, понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с понятием «государственное регулирование». Вместе с тем, если речь идет об экономике, то государственное регулирование используется гораздо шире. При этом государством используются в большей степени косвенные средства управляющего воздействия (льготы, льготы и т.п.).

В заключении хотелось бы ещё раз акцентировать внимание на том, что оба анализируемые в настоящей статье понятия – и исполнительная власть, и государственное управление – уникальны и востребованы, и механически подменять один термин другим не следует. Исполнительная власть в большей степени выступает как политико-правовая категория, а государственное управление – как организационно-правовая. В силу этого государственное управление по своей природе и назначению следует рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, в качестве разновидности государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

Библиографический список

Все статьи автора «Супонина Елена Александровна»