Особый правовой режим

Правовые режимы
в российском законодательстве

Понятие «правовой режим» все активнее используется в научной литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из важнейших категорий политологии и правоведения. Законодатель часто употребляет такие словосочетания, как «пошлинный режим», «режим хозяйственной деятельности», «льготный режим», «валютный режим», «режим чрезвычайного положения», «режим особой охраны», «режим наибольшего благоприятствования» и т. п. Эти понятия вошли и в общественно-политический лексикон, широко «эксплуатируются» средствами массовой информации.

Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему. Правовой режим — это прежде всего функциональная характеристика права; особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

Правовым режимам присущи следующие основные признаки:

1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;

2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;

3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;

4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений*(1).

Правовой режим — органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то политический режим — как функциональная (деятельная) сторона политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обусловливают основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов.

В условиях напряженной политической борьбы все правовые режимы в той или иной степени неизбежно приобретают политическую окраску. Ведь они, в конечном счете, — продукт государственной деятельности, а государство и вся его работа — эпицентр политики. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий, которые бы существовали сами по себе, в чистом виде.

С другой стороны, именно с помощью правовых режимов практически утверждаются и реально функционируют режимы государственные и политические, ибо последние, как правило, облекаются в определенную юридическую форму.

Правовой режим — неотъемлемое свойство власти, ее устройства, деятельности, социальной направленности, степени демократичности. Он обусловлен интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации.

Правовой режим — одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями.

Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов. Это особенно важно в период экономических, политических и социальных преобразований, осуществляемых сегодня в России. В этом смысле значение правовых режимов существенно возрастает, поскольку данное правовое средство способно максимально эффективно воздействовать на социальную среду, «успешно решать стратегические и тактические задачи и продвигаться по восходящей от рубежа к рубежу»*(2).

В различных отраслях российского законодательства термин «правовой режим» встречается далеко не равномерно. Одни отрасли используют его достаточно часто (таможенное, административное, финансовое законодательство), для других его появление в тексте нормативного акта носит эпизодический характер (большинство институтов гражданского законодательства, а также подотрасли гражданско-правового комплекса), третьи вообще его не используют (уголовное право). Однако вывод о приоритетном присутствии правовых режимов в тех или иных отраслях вряд ли будет обоснованным. Из правовых режимов складываются все отрасли законодательства. Можно сказать, что правовой режим — основное (причем комплексное) составляющее звено правовой материи. Из всех явлений правовой действительности, из всего правового инструментария он один снабжен всеми необходимыми элементами самостоятельного существования и эффективного функционирования.

В некоторых отраслях законодательства правовые режимы проявляются более ярко, могут быть выделены практически безошибочно либо напрямую обозначаются соответствующим термином. Но говорить в этом случае о преимущественном использовании правовых режимов в той или иной сфере неверно. Напомним, что отсутствие в тексте нормативного акта словосочетания «правовой режим» еще не говорит об отсутствии соответствующего явления в регулируемой этим актом ситуации.

Четко выделить конкретный правовой режим или прямо указать на его присутствие, как правило, можно в отраслях публичного права. К ним могут быть отнесены собственно административное, таможенное, финансовое, уголовно-исполнительное, а также формирующееся сейчас налоговое право. Они в основном связаны с методом властного приказа, жесткими императивными традициями. При четком обозначении правового режима в нормативном акте субъекты права автоматически ориентируются на специфичность ситуации, особую заинтересованность государства и соответствующим образом строят свои дальнейшие действия. В таких отраслях правовой режим — властный, практически не оставляющий субъекту свободы выбора поведения. Только в некоторых случаях диспозитивность права может проявиться в предоставлении участнику режима права самостоятельно определять свое место в данном правоотношении из исчерпывающего и достаточно узкого перечня возможных статусов.

В рамках уже избранного режима субъект права полностью подчинен предписываемым правилам, хотя некоторый стимулирующий элемент может присутствовать и в самых «жестких» режимах. Правда, связано это, как правило, не с улучшением положения, а с переходом на более «мягкий» порядок регулирования. А вот ухудшение положения субъекта в рамках одного режима возможно, хотя носит оно временный, воспитательный характер. Например, ст.78 Уголовно-исполнительного кодекса РФ допускает изменение вида исправительного учреждения в зависимости от поведения и отношения к труду осужденного к лишению свободы. Причем предлагается многоступенчатый переход от более «жестких» к более «мягким» режимам: от режима тюремного заключения — к исправительной колонии, от исправительных колоний общего и строгого режимов к режиму колонии-поселения.

С другой стороны, негативное поведение, противоречащее целям действующего правового режима, не всегда влечет переход от более мягкого к более жесткому правовому режиму. Обычно в такой ситуации ухудшение положения субъекта правового режима происходит в рамках тех же правоотношений. Осужденный, к примеру, может быть лишен (временно) некоторых прав, помещен в карцер и т. д., однако его поведение не повлечет изменения режима отбытия наказания.

В исключительной ситуации возможно переплетение режимов из различных сфер. Статья 85 УИК РФ допускает действие ограничительного режима особых условий в исправительных учреждениях, который устанавливается в случаях стихийного бедствия, введения в этом районе чрезвычайного, особого или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных.

В данном случае мы имеем дело с примером быстро действующего и ограниченного во времени правового режима, позволяющего эффективно ликвидировать сбой в правовом регулировании и обеспечивающего нормальное функционирование основного режима длительного действия.

Значительное распространение получили правовые режимы в морском праве, причем здесь сочетаются как «административные» тенденции, так и международно-правовые. Отметим особую роль действующих в этой сфере правовых режимов, а также специфику способов, с помощью которых они выполняют свои функции. Статья 6 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 16 июля 1998 года*(3) устанавливает ограничительный режим в отношении иностранных судов государств, в которых имеются специальные ограничения захода в их морские порты в отношении аналогичных судов Российской Федерации. В то же время применяется режим наиболее благоприятствуемой нации, при котором суда государств, предоставляющих льготы российским судам, становятся участниками соответствующих льготных правовых режимов, действующих в российских портах.

Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 25 июня 1999 года*(4) использует тот же принцип защиты отечественной экономики, однако в данном случае действует заинтересованность России в иностранных инвестициях, и статус иностранного субъекта не «опускается» до уровня российского, а наоборот, «подтягивается» до него. В результате складывается ситуация, когда «правовой режим деятельности иностранных инвесторов и использования полученной от инвестиций прибыли не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам» (ст.4).

На основе анализа правового режима как общетеоретической категории можно сделать вывод о том, что только детальная передача всех его элементов в нормативном акте способна придать ему устойчивость, восприимчивость со стороны адресата, высокую эффективность, обеспечить бесперебойную работу механизма правового регулирования (МПР).

Отсутствие основных структурных элементов правового режима, соответствующих основным элементам МПР, само по себе превращает правовой режим в недостроенную, нерабочую конструкцию.

Немаловажно также четкое, детальное определение объекта регулирования, а также целей, ради которых он подвергается специфическому регулированию.

Особое значение приобретают отсылочные формулировки, позволяющие, не перегружая нормативный акт уже существующими нормативными установками, использовать для работы правового режима готовые и действующие конструкции. В результате «переплетения материи» нескольких правовых режимов возникает совершенно новый, независимый и своеобразный правовой режим. В Федеральном законе от 15 ноября 1995 года «Об особой экономической зоне в Калининградской области» режим, применяемый к определенной территории, складывается из элементов двух других правовых режимов, но приобретает при этом характерные черты, отличающие его от этих режимов и от режимов, установленных для других свободных экономических зон*(5). Статья 1 этого закона дает детальное определение объекта регулирования — особой экономической зоны в Калининградской области и одновременно устанавливает цели ее создания, отмечает некоторые специфические обстоятельства.

Во-первых, в качестве основного свойства рассматриваемого режима выделяется его особый, льготный характер инвестиций и предпринимательской деятельности по сравнению с общим режимом аналогичных сфер экономики. В данном случае правовой режим особой экономической зоны в Калининградской области может быть определен как одна из разновидностей льготных режимов хозяйствования.

Во-вторых, законодатель подчеркивает своеобразие географического положения территории, на которой действует режим, и связывает его в вопросах внешнеэкономических связей с таможенным режимом свободной экономической зоны.

В результате правовой режим наделяется двойственным характером, поскольку состоит из двух самостоятельных, хотя и близких по смыслу, комплексов правил. В то же время это единая конструкция, складывающаяся в специфический, самостоятельный правовой режим, что и подчеркивается законодателем.

Непосредственно в законодательстве закрепляются только «технические», базовые части правового режима, которым соответствуют основные элементы механизма правового регулирования. Остальные составляющие категории «режим» — юридические факты, правоотношения, юридическая ответственность, хотя они и прослеживаются, находятся за рамками нормативного акта — в реальной жизни, в социальной сфере, вне форм права.

Юридический факт как модель, естественно, закрепляется в гипотезе нормы права. Но это не означает, что вместе с нормой права он будет включен в текст нормативного акта. Ссылка на него как на основание вступления нормы права в действие имеет место, но сам он должен возникнуть в конкретной ситуации, только предполагаемой нормой права. Так же и с правоотношениями. Норма права (точнее, ее диспозиция) составляет содержание правоотношения, но опять же нормативный акт, состоящий из норм права, призван урегулировать определенные общественные отношения, установить для них некий шаблон, а не описывать их.

В Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 1 июля 1996 года N 1008) упоминается о создании льготного налогового режима для некоммерческих организаций, выполняющих функции части инфраструктуры российского рынка ценных бумаг (п.5). Таким образом, соответствующая норма права прямо называет субъект (один из элементов) регулируемого ею правоотношения*(6), но это не означает, что сам субъект «содержится» в нормативном акте. Объекты правоотношения также упоминаются в нормативных актах. В качестве примера возьмем различные виды предпринимательской деятельности — совершение сделок купли-продажи ценных бумаг, деятельность по организации торговли ценными бумагами, расчетно-клиринговая деятельность по денежным средствам, брокерская и расчетно-клиринговая деятельность по ценным бумагам, осуществление операций с векселями и т. д. (п.6)*(7). Объекты перечислены, но сами в текст нормативного акта, естественно, не включены.

Правовой режим выходит далеко за пределы нормативно-правового акта, закрепляющего только его нормативную основу. Законы, указы, постановления являются лишь частью правового режима, его структурным элементом, а закрепленность в законодательстве — только одна из характеристик этой категории. Можно говорить о том, что правовой режим — это переходное, связующее звено между содержанием и формой права. Именно в этом заключается его уникальность, позволяющая ему выступать основным средством реализации правовой политики государства*(8).

Большее значение имеет законодательное закрепление основных средств воздействия, используемых правовым режимом. Особую роль в его функционировании играют такие юридических средства, как стимулы и ограничения. Текст нормативного акта содержит огромное количество понятий и логических конструкций, но в нем отсутствуют и реакция субъектов права на соответствующие установки, и характер воздействия тех или иных правовых средств на поведение субъектов, и многие другие социальные связи. А ведь именно они и составляют суть правового режима.

Как правило, стимулы (в основном в виде льгот и поощрений) и ограничения отмечены в законодательстве. Однако психологический момент, характерный для правового режима, отражения не находит, он лежит вне текста нормативного акта. Тем не менее именно через нормативный акт, как наиболее доступную и удобную форму восприятия, субъекты права оценивают свою роль в соответствующих правоотношениях и строят свое поведение в этой сфере.

Характер регулирования обычно довольно четко определен в нормативном акте. При этом способы выражения воли законодателя могут быть различными. Наиболее распространенной является соответствующая формулировка названия статьи или пункта нормативного акта: «Статья 15. Государственная поддержка деятельности финансово-промышленных групп

1. Мерами государственной поддержки деятельности финансово-промышленных групп, устанавливаемыми по решению Правительства Российской Федерации, являются:

зачет задолженности …;

предоставление: права:» и т.д.*(9)

Соответствующим образом четко определяются ограничивающие меры: «Статья 8. Ограничения при осуществлении международного информационного обмена

1. Ограничивается вывоз из Российской Федерации документированной информации, отнесенной к:

государственной тайне:;

общероссийскому национальному достоянию;

архивному фонду;

иным категориям документированной информации:»*(10).

Отличие законодательного закрепления стимулирующих начал заключается в том, что иногда они могут быть и не выделены специальными формулировками, поскольку конкретные мероприятия отображаются в нижестоящих актах, либо их проведение поручается нижестоящим органам с известной долей независимости в принятии решений. В этом случае текст нормативного акта принимает несколько иные формы: «Статья 4. Обязанности государства в сфере международного информационного обмена Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

:стимулируют: и охраняют:»*(11).

На данном примере можно проследить, как в нормативном акте отмечается необходимость использования положительной мотивации поведения субъектов, однако реальные действия поручаются чрезвычайно широкому кругу правотворческих органов. В своих решениях они могут не подчеркивать стимулирующий характер принимаемых в соответствии с Законом мер, но фактически при принятии соответствующих документов именно эта сторона правового воздействия и найдет свое отражение.

При всех перечисленных особенностях и стимулы, и ограничения на уровне делегированных полномочий по мотивации определенных отношений могут быть воплощены в нормативных актах и в правоприменительной сфере.

Для качественного решения задач, стоящих перед правовыми режимами, взаимодействие различных уровней правового регулирования приобретает особое значение. Реально такая ситуация разрешается путем дробления основного, общего (федерального или отраслевого) режима на вспомогательные, конкретные (региональные или институциональные) режимы. То же самое можно отметить и в отношении локального, муниципального уровня.

Показательными в этом смысле выступают установки законодательства о Крайнем Севере. Правовой режим данной территории в связи с тяжелыми условиями проживания и работы в основном определяется как стимулирующий. При этом система льгот воплощена в чрезвычайно широком спектре субрежимов. С одной стороны, предусмотрены специальные режимы: режим труда, режим отдыха, режим оплаты, режим предоставления гарантий и компенсаций, то есть классификация идет по предмету регулирования. С другой — деление осуществляется по уровню органов власти, обеспечивающих действие конкретных режимов. В этом случае субординация правовых режимов не так четко проявляется, и на различных уровнях они могут приобретать достаточно независимые черты.

В Федеральной целевой программе строительства на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (утверждена Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1995 года N 700), предполагается формирование сложной системы взаимосвязанных режимов. Так же широко представлен спектр формируемых в этой связи мероприятий льготного характера. Районам и субъектам хозяйствования предоставляется режим наибольшего благоприятствования (а это дает возможность местным органам власти устанавливать свои специфические режимы соответствующих муниципальных образований), предусматривается система приоритетов для лиц, избравших местом поселения рекомендуемые Программой территории (п.7)*(12).

Следует подчеркнуть, что такие широкие возможности в самостоятельном определении правового режима предоставляются в основном в отношении правовых режимов стимулирующего характера. При регулировании жестких, ограничивающих режимов они существенно лимитированы.

Обладающий наиболее яркими императивными чертами правовой режим чрезвычайного положения (установлен Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении»*(13) детализируется в актах Правительства, однако самостоятельность нижестоящего нормативного акта ограничивается уточняющими функциями.

На уровне муниципального правотворчества пределы свободной трактовки воли законодателя еще уже. Так, Постановление главы городского самоуправления Краснодара, мэра города от 25 августа 1998 года N 1743 «О создании единой дежурно-диспетчерской службы по чрезвычайным ситуациям в городе Краснодаре» выделяет основные характерные моменты рассматриваемой ситуации: установлен исчерпывающий перечень возможных правовых режимов с детальным описанием их особенностей в полном соответствии с актами вышестоящих органов власти, делаются постоянные ссылки на эти документы с использованием формулировок типа «в соответствии», «во исполнение», четко определены полномочия органов власти и обязанности других субъектов регулируемых режимом правоотношений.

Таким образом, в законодательном регулировании правовых режимов можно выделить следующие особенности.

Во-первых, для правовых режимов характерно сочетание двух иерархических систем, строящихся на основе субординации нормативных актов и по предмету регулирования. При этом законодатель может использовать как одну из указанных систем, так и обе в комплексе.

Во-вторых, существуют значительные различия при закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего характера. В первом случае режим детально разработан на вышестоящем уровне, все меры, предусмотренные им, выделены в исчерпывающий перечень, акты нижестоящих органов власти только уточняют в соответствии со своей компетенцией отдельные моменты в регулировании. Во втором случае режим также может не допускать расширенного толкования. Вышестоящие органы власти лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по созданию конкретных режимов непосредственно исполнителям соответствующих решений.

В целом мы имеем достаточно развитую систему правовых режимов в российском законодательстве, хотя полностью она еще не упорядочена. Но тенденции к формированию единой и четкой структуры уже прослеживаются.

А.В. Малько,

директор Саратовского филиала ИГП РАН,

доктор юридических наук, профессор

О.С. Родионов,

аспирант того же филиала

«Журнал российского права», N 9, сентябрь 2001 г.

————————————————————————-

*(1) См. подробнее: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 4.

*(2) Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С.251.

*(3) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3833.

*(4) См.: СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.3493.

*(5) См.: СЗ РФ. 1996. N 4. Ст.224.

*(6) См.: СЗ РФ. 1996. N 28. Ст.3356.

*(7) Там же.

*(8) О роли правовых режимов в правовой политике см.: Родионов О. С. Правовые режимы как важнейший элемент юридической политики // Правоведение. 1997. N 4.

*(9) Федеральный закон от 27 октября 1995 года «О финансово-промышленных группах» // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст.4697.

*(10) Федеральный закон от 5 июня 1996 года «Об участии в международном информационном обмене» // СЗ РФ. 1996. N 28. Ст.3347.

*(11) Там же.

_I

проблемы управления

правоохранительной деятельностью

А.Ф. МАЙДЫКОВ,

профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

В.В. ОВЧИННИКОВ,

профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,

доктор юридических наук (Академия управления МВД России)

A.F. MAYDYKoV,

V.V. ovchinnikov,

Professor, Department of Police Management in Special Conditions,

Doctor of Law

(Management academy of the Ministry of the Interior of Russia)

УДК 351.862

о понятии и введении особых правовых режимов в целях обеспечения безопасности граждан российской Федерации

В статье рассмотрены актуальные вопросы, касающиеся понятия «государственные правовые режимы», дана краткая характеристика этих режимов и описаны особенности их введения и исполнения в целях обеспечения безопасности граждан Российской Федерации в современных условиях.

Министерство внутренних дел Российской Федерации, органы внутренних дел, режим чрезвычайного положения, правовой режим контртеррористической операции, правовой режим чрезвычайной ситуации.

2 J3

н и

J3 <

ы н

К

«S

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

J3 <

ы н S

а

X О

са

а С

к S

ы <

са

а

ы <

м О а С

В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного, произвольного изменения состояния общественных отношений, учет которых является функциональной обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления. Это вынуждает государственные институты применять меры, которые в обычных условиях законом запрещены, в т. ч. ограничение конституционных прав и свобод граждан и организаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Подобного рода изменения могут быть глобальными по своему значению, существенными и малозначащими, в определенной степени предсказуемыми или неожиданными для населения и органов власти.

Обеспечение внутренней безопасности всегда являлось важнейшей задачей государства. Не подлежит сомнению, что в современных условиях эта задача может быть успешно решена лишь при использовании всех имеющихся в распоряжении государства и общества средств и методов: экономических, социально-культурных, политических и правовых. Приоритет, безусловно, должен принадлежать первым двум, поскольку действие именно экономических и социально-культурных рычагов направлено на устранение первопричин нестабильности и социальной напряженности.

Однако опыт показывает, что недооценка возможностей применения политических и правовых методов снижает эффективность сил и средств, применяемых для предотвращения либо локализации кризисных (чрезвычайных) ситуаций и ликвидации их последствий. Особенно актуальным это стало в последнее время, когда значительно возросла угроза безопасности России со стороны международного и внутреннего терроризма, бандитизма, иных криминальных проявлений. Следует также отметить огромный ущерб, наносимый государству авариями, катастрофами и стихийными бедствиями.

Поэтому в тех случаях, когда негативные изменения жизнедеятельности любого вида выходят из под контроля и не могут быть нейтрализованы обычными мерами, органы государственной власти должны иметь возможность применять особые, специфические меры государственно-управленческого реагирования, совокупность которых определяют как особые государственно-правовые режимы.

Термином «особый государственно-правовой режим» обозначаются особенности правового регулирования общественных отношений, непосредственно связанных с основами общества и государства, в условиях экстремальных (чрезвычайных) ситуаций с помощью специфического сочетания определенных юридиче-

ских средств и способов. Это режим жесткого ограничения, в котором главенствующее место отводится нормам чрезвычайного законодательства, состоящим в основном из запретов, обязанностей и правовых ограничений.

Особый государственно-правовой режим следует рассматривать на двух уровнях: как особое сочетание юридических средств и приемов регулирования и как особый порядок деятельности государственных органов, призванный обеспечить соблюдение установленных правил.

Введение особых правовых режимов предусматривается Конституцией Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством . Правом на их введение обладает только Президент РФ: он вводит особый государственно-правовой режим своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного Главнокомандующего. Исключением из этого правила являются правовые режимы контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации. В первом случае режим вводится по решению руководителя территориального органа Федеральной службы безопасности (далее — ФСБ), во втором — главой администрации региона.

Анализ российского права позволяет сделать вывод, что законодательство закрепляет следующие основные разновидности особого государственно-правового режима: чрезвычайное положение, контртеррористическая операция, военное положение, чрезвычайная ситуация .

Остановимся подробнее на сущности и условиях введения каждого из них.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Режим чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение (далее — ЧП) означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и их должностных лиц, а также общественных объединений, допускающий установление законом отдельных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей .

Введение данного правового режима является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ с целью устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Закон «О чрезвычайном положении» реализовал концепцию единого правового режима для чрезвычайных ситуаций социального, при-

родного и техногенного характера, хотя и с некоторыми различиями в характере применяемых мер и временных ограничений.

Основанием для введения ЧП являются обстоятельства:

— социально-политического характера (попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональные и религиозные конфликты, блокада отдельных местностей, сопровождающиеся насилием, применением оружия;

— криминогенного характера (массовые беспорядки, террористические акты);

— природного, техногенного, экологического характера (стихийные и иные бедствия, катастрофы, эпидемии, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных работ). В зависимости от возникающих обстоятельств определяются меры и алгоритм действий, осуществляемых в период ЧП. Они могут быть общими для ЧП социального, природного и техногенного характера и подразделяются на: 1) социально-политические и контркриминогенные; 2) природно-техногенные.

Для обеспечения режима ЧП привлекаются силы и средства органов внутренних дел (далее — ОВД), войск национальной гвардии , УФСИН Минюста России, ФСБ России и МЧС России. В исключительных случаях, по решению Президента, могут привлекаться Вооруженные силы (далее — ВС) Минобороны России, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы привлекаются к решению задач по охране границы.

Режим контртеррористической операции (далее — КТО) — это комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств, который проводится с целью пресечения террористических актов, обезвреживания террористов и обеспечения безопасности населения и организаций .

С началом XXI века терроризм из отдельных эпизодических случаев перешел в разряд массовых, постоянных, реальных угроз. Современный мир наполнен огромным количеством разнообразных террористических групп, сект, террористов-одиночек.

Так, по данным Верховного суда России, террористическими признаны 22 организации, в их числе «Конгресс народов Ичкерии и Дагестана», «Имарат Кавказ», «Аль-Каида», «Движение Талибан», «Правый Сектор», «Исламское государство» и другие.

В настоящее время сформировался международный терроризм, и террористические акты все

чаще имеют международный характер. Примером тому могут служить террористические атаки в Париже и его окрестностях в ноябре 2015 г. с расстрелом мирных граждан в одном из концертных залов, когда погибло более 100 чел.

Необходимо отметить, что деятельность террористических организаций в России характеризуется рядом особенностей, к которым можно отнести:

— тщательность подготовки и профессиональный уровень конспирации;

— современный уровень вооруженности и технической оснащенности;

— наличие высокоманевренных и защищенных средств доставки сил и средств к объекту террористической атаки;

— неординарность и профессионализм стратегии и тактики действий террористов;

— ведение разведки и контрразведки, наличие в террористических группах и вооруженных формированиях лиц, знакомых с приемами и методами диверсионных действий. Основные направления государственной политики в области противодействия терроризму определяет Президент РФ; он же устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере.

Кроме того, Президент РФ принимает решение об использовании формирований Вооруженных сил и подразделений специального назначения за пределами территории государства для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против России либо ее граждан.

Справочно: Вооруженные столкновения, именуемые КТО:

Вторая Чеченская война (1999—2009 гг.) Война в Афганистане (2001—2014 гг.) Вооруженный конфликт на Северном Кавказе (2009 г.)

Вооруженный конфликт на Востоке Украины (с 2014 г.)

Военная операция России в Сирии (с 2015 г.) КТО на территории РФ проводится в целях пресечения террористических актов, если их пресечение иными силами или способами невозможно. Решение о начале проведения КТО, а также о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Принявшее решение о проведении КТО лицо является ее руководителем и несет персональную ответственность за ее проведение.

Режим КТО вводится на определенной территории, как правило, в границах специальной операции, и предусматривает определенные ограничения конституционных прав и свобод граждан, включающие в себя:

1) проверку у физических лиц документов, удостоверяющих личность;

2 J3

н и о X

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Л

ы н к

«S о X

Л

ы н S

а

X о о

са

а С

К S X

ы <

са

а

ы <

м О а С

2 J3

н и

J3 <

ы н

К

«S

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

J3 <

ы н S

а

X О

са

а С

к S

ы <

са

а

ы <

м О а С

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем;

5) использование транспортных средств граждан для обеспечения выполнения задачи КТО;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химические и биологически опасные вещества;

7) другие меры.

Пресечение террористических актов в период режима КТО осуществляется силами и средствами органов ФСБ России, а также создаваемой группировки сил и средств, включающей, помимо подразделений МВД России, воинские части и соединения Вооруженных сил РФ, войска национальной гвардии, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правовой режим КТО считается оконченным в случае, если террористический акт пресечен и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась КТО, т. е. тогда, когда исчезли основания для его введения. Отменяется указанный правовой режим тем же руководителем, который его ввел.

Режим военного положения — это особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В настоящее время содержание режима военного положения определено Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1 «О военном положении» (в редакции от 12.04.2014) . В этом законе назван практически весь комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

Актами агрессии признаются:

— вторжение или нападение ВС иностранного государства;

— бомбардировка территории Российской Федерации или применение против нее любого другого оружия;

— блокада портов или берегов РФ иностранными ВС;

— нападение ВС иностранного государства на ВС или другие войска РФ независимо от места их дислокации;

— действия иностранного государства (или группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию для совершения акта агрессии против РФ;

— засылка вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против РФ;

— другие акты применения вооруженной силы против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности России.

Правовой режим военного положения на всей территории государства или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ. Данный указ должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов. Отмена режима военного положения также осуществляется указом Президента страны после устранения оснований для его введения в том же порядке, как он вводится.

Актуальность задач, решаемых в условиях режима военного положения, возрастает пропорционально нарастающим геополитическим проблемам. К последним можно отнести:

во-первых, продолжающееся расширение НАТО на Восток, создание новых военных баз вблизи границ России и стремление разместить там ядерное оружие;

во-вторых, активное создание по периметру границ РФ западной системы ПРО, разработку новых наступательных систем вооружения, в числе которых и гиперзвуковое оружие;

в-третьих, военные операции, проводимые США и их союзниками на Ближнем Востоке, в Северной Африке и развязанную странами запада братоубийственную войну на Украине.

Нельзя не учитывать в качестве угрозы и то, что Конгресс США 4 декабря 2014 г. практически единогласно принял резолюцию № 758, характеризующую Россию как агрессора и включающую ряд мер для политического, экономического и военного давления на нашу страну с целью ее ослабления. Указанные причины послужили веским основанием для уточнения Советом Безопасности РФ военной доктрины России и внесения 12 марта 2014 г. ряда дополнений и изменений в действующий Феде-

ральный конституционный закон «О военном положении».

Режим чрезвычайной ситуации . Как уже

отмечалось, правовой режим чрезвычайной ситуации (далее — ЧС) может быть введен только на региональном уровне: в отдельной республике, крае, области, округе главой администрации (губернатором) того или иного региона по основаниям главным образом природного, биологического либо техногенного свойства. Решения, принимаемые главой администрации либо губернатором в этой обстановке (при введении указанного правового режима), действуют только на территории региона и в отношении граждан, в нем находящихся.

Основным органом управления на период действия указанного выше режима является оперативный штаб, который создается главой администрации региона, он же его и возглавляет.

Членами оперативного штаба назначаются, как правило, члены правительства региона. Начальник органа внутренних дел либо начальник полиции назначается одним из заместителей начальника оперативного штаба (чаще всего — первым заместителем).

В качестве рабочих органов оперативным штабом используются комиссии по чрезвычайным ситуациям, а также постоянно действующие координационные совещания, созданные в 2010 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» .

Руководителями названных структур также являются главы администраций. В своей работе они тесно взаимодействуют с сотрудниками МЧС России и МВД России, которые, в соответствии с действующим законодательством,

Список литературы:

1. 2.

Конституция Российской Федерации. О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

обязаны координировать соответствующие направления жизнеобеспечения населения в указанных условиях .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Не повторяя всех изложенных в указанных правовых актах положений об основных задачах, решаемых органами власти и управления при введении режима чрезвычайной ситуации, отметим лишь то, что должны, по нашему мнению, делать в указанных обстоятельствах координационные совещания.

Во-первых, обобщать и анализировать информацию о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозировать тенденции развития ситуации в этой области.

Во-вторых, анализировать эффективность деятельности территориальных органов МЧС России, МВД России, с одной стороны, и эффективность деятельности территориальных подразделений иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ — с другой.

В-третьих, разрабатывать меры, направленные на обеспечение правопорядка в субъектах РФ.

В-четвертых, организовывать взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения общественной и национальной безопасности в субъектах РФ.

Таковы, на наш взгляд, основные особенности действующих особых государственно-правовых режимов.

6. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.

7. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.

8. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6656.

9. Майдыков А.Ф. Организация деятельности территориальных органов МВД России в особых условиях: курс лекций. М., 2013.

УДК 340.11

Страницы в журнале: 14-18

А.В. Малько,

доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации Россия, Саратов igp@sgap.ru

А.П. Лиманская,

старший преподаватель кафедры гражданского права Ростовского филиала Российской академии правосудия Россия, Ростов-на-Дону

Рассматриваются различные основания классификации правовых режимов; анализируются особенности основных видов правовых режимов.

Ключевые слова: правовой режим, критерии для классификации, виды правовых режимов, правовые средства.

Важное место в правовой науке исследования правовых режимов отводится вопросу их классификации, поскольку она позволяет не просто констатировать факт уже имеющегося знания, но и выполняет методологическую функцию. Осуществляя систематизацию определенной предметной области, классификация задает общее направление ее дальнейшего целенаправленного исследования , позволяет определить наиболее вероятные участки возникновения противоречий в терминологическом дефинировании тех или иных правовых феноменов .

Классификация правовых режимов может происходить по различным критериям. Вместе с тем при выделении тех или иных правовых режимов необходимо помнить, что оснований для систематизации этого явления более чем достаточно. Но не все критерии классификации способны подчеркнуть специфику данной категории. Более того, с развитием знаний об исследуемом объекте происходит уточнение и модификация классификации .

В этой связи мы остановимся на характеристике следующих оснований классификации правовых режимов.

По предмету правового регулирования (отраслевой принадлежности) режимы делятся на конституционные, административные, гражданско-правовые, трудовые, финансовые, налоговые, земельные, таможенные и т. д. При этом каждый отраслевой режим обладает той или иной спецификой, обусловленной отраслевым методом правового регулирования, комплексом правовых средств, объединенных однородными нормами права. Особенности отраслевого метода правового регулирования выражаются не только в приемах правового регулирования, но и в способах формирования прав и обязанностей участников отраслевых правоотношений, характере юридических санкций, юридическом положении субъектов и т. д. Немаловажную роль играют и правовые средства, которые во всем своем отраслевом комплексе позволяют на практике правильно оценить жизненную ситуацию и квалифицировать юридическое дело, точно определив, какой здесь должен быть применен правовой режим: гражданского или семейного, административного или налогового права.

По юридической природе выделяют материальные и процессуальные правовые режимы. Материальные правовые режимы определяют права и обязанности субъектов правоотношений, предметы правового регулирования. Но, как известно, формой жизни закона является процесс его применения. Соответственно, материальным правовым режимам так или иначе должны корреспондировать процессуальные правовые режимы, устанавливающие порядок разрешения конкретных юридических дел в определенной сфере общественных отношений. Материальные режимы носят более статичный характер, тогда как процессуальные отражают динамику юридической деятельности.

Вместе с тем процессуальные режимы возможны лишь при наличии одновременно материальных режимов. Материальные правовые режимы здесь как бы играют роль юридического факта. В этой связи можно сделать вывод о том, что процессуальные правовые режимы носят вспомогательный, обслуживающий, организационно-управленческий характер . Таким образом, задача процессуального правового режима — обеспечить реализацию материального режима, и потому процессуальные режимы выступают в качестве средства соответствующих материальных режимов.

В обозначении материальных правовых режимов, как правило, используются словосочетания «правовой режим» объекта правового регулирования, в отношении которого у различных субъектов права имеются определенные полномочия . Например, режим континентального шельфа, режим закрытого административно-территориального образования.

Процессуальные режимы обеспечивают правоохранительную деятельность, судопроизводство и иные разновидности юридической деятельности, например, режим ответчика в гражданском судопроизводстве, режим прокурора в уголовном процессе и т. д.

По соотношению правовых стимулов и ограничений выделяются общедозволительные, разрешительные и обязывающие правовые режимы. Правовые режимы общедозволительного профиля характеризуются диспозитивными, децентрализованными началами, т. е. равенством сторон и, как правило, используются в отраслях частного права. Здесь дозволения выступают ключевым средством правового регулирования, обеспечивающим высокую степень свободы и активности субъектов. Соответственно, ограничения, запреты и обязывания, являясь исключением из этого общего правила, должны находить четкую внешнюю формализацию в законодательстве1 .

Правовые режимы разрешительного профиля построены на принципе «разрешено только то, что прямо закреплено в законе». То есть субъекты обладают только теми правами, которые четко установлены нормативным правовым актом. Данный вид правового режима свойственен всем отраслям права. Рассматриваемые правовые режимы сопряжены в основном с разрешениями и запретами.

Обязывающие правовые режимы основаны, соответственно, на позитивных обязываниях, распространяющихся на всех субъектов. В таких правовых режимах законодатель четко определяет систему позитивных обязанностей, что, в конечном счете, обеспечивает высокий уровень законности и дисциплины в обществе. Такие режимы свойственны в основном публичным отраслям права. Например, правовой режим для осужденных.

В то же время в юридической литературе встречается расширенная, углубленная классификация правовых режимов в зависимости от того, какие средства правового регулирования доминируют в правовом режиме. Он может быть стимулирующим либо ограничивающим. Причем среди первых выделяют дозволительные, рекомендательные, льготные, поощрительные правовые режимы, в которых, соответственно, превалируют дозволения, рекомендации, льготы и поощрения. А среди вторых — обязывающий, запрещающий, наказывающий и другие режимы .

В несколько модифицированной форме данную классификацию некоторые авторы представляют следующим образом. В зависимости от соотношения общих дозволений и запретов правовые режимы делятся на жесткие и мягкие .

Можно также классифицировать правовые режимы в зависимости от того, к какой отрасли — публичного или частного — права отнесен правовой режим. В публичных отраслях правовой режим направлен в первую очередь на обеспечение законности и правопорядка. В этой связи все его элементы подлежат более четкой детальной правовой регламентации все его элементы подлежат в нормативном правовом акте. Это происходит потому, что в публично-правовой сфере «имеются в виду нормальные фиксированные режимы функционирования государственных и иных институтов, позволяющие успешно решать стратегические и тактические задачи» , например, обеспечивать государственную и общественную безопасность.

В публичных отраслях права субъект как бы ставится в известность о том, что он должен действовать в четко обозначенных законом рамках, следуя установленным принудительным велениям . Вместе с тем несмотря на властную природу публичного правового режима, в определенных случаях участникам правоотношений предоставляется возможность самостоятельно выбрать какой-либо вариант поведения, но из исчерпывающего перечня возможных статусов.

Кроме того, публичный правовой режим основан на позитивных обязываниях и запретах как первичных приемах правового воздействия, характеризуется императивностью, наделением одного из субъектов специальными полномочиями в рамках его компетенции и как следствие неравенством субъектов и построением отношений по типу «власть—подчинение».

В частном праве задачи правового режима не определяются так глобально, а ориентированы на частные конкретные ситуации, например, обеспечение социально-культурных прав конкретного человека. В этой связи правовая основа частноправового режима существенно расширяется, так как включает в себя не только законы и подзаконные акты, исходящие от публичных органов власти либо ими санкционированные, но и нормативные договоры (например, коллективные соглашения), судебные прецеденты и даже индивидуальные соглашения, выступающие своего рода прообразом закона для договаривающихся сторон .

Применительно к территориальным масштабам деятельности можно выделить международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы. К первым относятся такие порядки регуляции и охраны, в установлении и осуществлении которых участвуют два и более государства. Например, режим открытого моря, режим территориальных вод, режим нераспространения ядерного оружия.

Внутригосударственные режимы устанавливаются государством с целью защиты внешних границ, обеспечения общественной, экономической, информационной и иной безопасности и т. д. При этом в рамках внутригосударственных режимов выделяются такие подвиды, как федеральные, региональные, муниципальные и локальные режимы.

По времени установления правовые режимы можно систематизировать на постоянные и временные. Постоянные режимы — это те, срок действия которых не установлен, и действуют они вплоть до отмены. Постоянным, например, является режим закрытого административно-территориального образования. К временным режимам относятся те, которые вводятся на определенный срок1 .

В зависимости от типа правового регулирования правовые режимы делятся на первичные и вторичные. Первичные, или общие, представляют собой «комплекс правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регулирования на должном участке социальной жизни» . Вторичные (специальные) правовые режимы — это своего рода модификации общих режимов, характеризующиеся либо особыми льготами и преимуществами, состоящими в дополнительных правах, либо особыми ограничениями, выражающимися в дополнительных запретах или позитивных обязываниях . Например, ст. 17 Налогового кодекса Российской Федерации 1998 года (далее — НК РФ) устанавливает общий режим налогообложения, тогда как ст. 18 НК РФ предусматривает и специальный налоговый режим , который может включать в себя особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов.

Существуют и иные основания классификации. Например, по содержанию регулируемых отношений выделяют пошлинный, таможенный, валютный режимы; в зависимости от формы выражения — законный, договорный и определенный административно-правовым актом . Более того, в рамках конкретных отраслей права можно наблюдать иные подходы ученых к систематизации режимов. Это обусловлено разнообразием видов отраслевых правовых режимов, стоящих перед ними целей, задач и средств по достижению.

Вместе с тем основная масса перечисленных способов классификации правовых режимов носит условный характер. Ведь при всем многообразии оснований группировки рассматриваемой категории во главу угла должно ставиться ее предназначение, чтобы при помощи систематизации подчеркнуть главные качественные характеристики .

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989.

2. Афанасьева О.Р. Классификация способов совершения преступления. Актуальные вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях. — М., 2004.

3. Беляева Г.С. Классификация правовых режимов // Ценности и нормы правовой культуры: сборник научных статей международного круглого стола, посвященного дню рождения И.А. Ильина, русского философа и юриста. — Курск, 2011.

4. Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.

5. Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / под ред. А.В. Малько и И.С. Барзиловой. — М., 2012.

6. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2001.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.

10. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

11. Субботин А.Л. Классификация. — М., 2011.

12. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2011.

Подготовлен для системы
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467.
Попова Н.Ф. Монография «Военное положение: административно-правовой аспект». М., 1999.
И.С. Розанов определяет административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке «совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и содержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами государственного управления». Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 84 — 91.
Ю.А. Тихомиров считает, что «административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни». По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: «…в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях».
Он считает, что «по критерию цели режимов их можно разделить на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственно-правовых состояний (чрезвычайного и военного положений, охраны государственной границы, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности». См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Учебник. М., 1998. С. 404.
Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.
В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как Законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗАТО) и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.
В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (1992 г.) .
———————————
Например, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.
Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В Конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.
Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены «в период военного положения» или «в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю» (п. 14 ст. 55) .
———————————
Андреев Г.Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. С. 84 — 115.
Конституция Республики Беларусь возможность ограничения «прав и свобод личности» допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами «национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц» (ч. 1 ст. 23) . Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. В Республике Таджикистан (ч. 2 ст. 14) «ограничения прав и свобод граждан допускаются только с целью обеспечения прав и свобод других граждан, общественного порядка, защиты конституционного строя и территориальной целостности Республики». В Латвийской Республике «необходимые ограничения прав и свобод человека» могут быть установлены законом в интересах: «защиты прав, достоинства, здоровья и нравственности других лиц»; «гарантии государственной безопасности, общественного порядка» (ст. 44). Примерно такая же конструкция содержится в тексте Конституции Литвы (глава вторая «Человек и государство»).
———————————
Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 123, 550, 556 — 560.
В Эстонии в период действия чрезвычайного или военного положения возможность ограничения установленных законом прав и свобод лиц, а также возложения на них дополнительных обязанностей обусловливается необходимостью защиты интересов «государственной безопасности и общественного порядка» (ст. 130) .
———————————
Варламова Н.В. Практикум по дисциплине «Теория государства и права». М.: Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права, 2002. С. 104.
Конституция Грузии (ст. 46) наделяет Президента страны полномочиями «во время чрезвычайного или военного положения» ограничивать некоторые права и свободы человека и гражданина . Конституции Туркменистана (ст. 44) и Украины (ст. 64) также предусматривают приостановление осуществления конституционных прав и свобод в условиях чрезвычайного или военного положения.
———————————
Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 125.
Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 421 и 491.
В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории особых правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, гражданской войне, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, Великой Отечественной войне 1941 — 1945 гг., межнациональных конфликтах.
Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: «чрезвычайное положение» и «военное положение» . Определение других видов особых правовых режимов (гражданская война, военное время, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции) даются в авторской трактовке.
———————————
Чрезвычайное положение — это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей» (п. 1 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
Военное положение — это «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. 1 ФКЗ «О военном положении»).
Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.
Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером . Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.
———————————
Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации. Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 18.
Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству. По этому блоку вопросов по состоянию на апрель 2002 г. действовало 27 федеральных законов . Их анализ, а также практическая реализация свидетельствуют о том, что полномочия (нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольно-надзорные и иные) между уровнями власти пока еще до конца не разграничены, а материальные и человеческие ресурсы не определены.
———————————
См., например: Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» (2001 г.) и «О военном положении» (2002 г.).
Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. N 4. С. 6 — 14.
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования — политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.
Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации конкретизируются, приобретая более предметный характер.
Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:
1. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона).
2. Первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права. Нормы национального законодательства должны выступать своего рода интерпретатором, выполняющим задачи по конкретизации их положений и отражению особенностей правовой системы страны, правовых традиций и менталитета населения.
3. По правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие.
4. Их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством.
5. Порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).
6. Правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего.
7. Указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.).
8. Основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами.
9. Продолжительность их действия носит временный характер — фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное

Добавить комментарий