• Главная
• Избранное
• Популярное
• Новые добавления
• Случайная статья

Парламент — это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Структура парламента и его палат

Существуют две разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные.

Двухпалатная система построения парламентов существует для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. Верхняя палата введена для представительства аристократии, нижняя — для представительства широких слоев населения.

В современных условиях двухпалатная система имеет место обычно в федеративных государствах, где верхняя палата представляет субъектов федерации. (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.).

Примерно в половине государств Европы существуют однопалатные парламенты (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Во внутренней структуре парламентов (палат) следует выделить комитеты и комиссии. Это в основном вспомогательные структуры, которые состоят из парламентариев и содействуют парламенту (палатам) в осуществлении полномочий.

Парламент (палаты) — слишком громоздкий аппарат для эффективного обсуждения сложных проблем, где они не были предварительно подготовлены и рассмотрены более узким составом депутатов, профессионально знакомых с определенной сферой государственной деятельности.

Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией).

Социальные функции парламента – это основные направления его воздействия на управление обществом и государством. Важнейшими из них являются законотворчество, то есть принятие законов; представительство, или выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов, принятие бюджета и некоторые другие. Парламент является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов.

Полномочия парламента:

Законодательные права

По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы:

— с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией — парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония).

— абсолютно ограниченной законодательной компетенцией — парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов.

— относительно ограниченной законодательной компетенцией — парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов.

2. Финансовые полномочия (давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять ассигнования на государственные нужды)

Полномочия в области обороны и внешней политики

В этой области права парламента ограничены в наибольшей степени, хотя и не во всех странах. Так, Сенат США оказывает значительное влияние на внешнеполитическую деятельность Президента. Парламент, как правило, наделен исключительной компетенцией в вопросах войны и мира.

Судебные функции

Полномочиями судебных органов парламенты обычно не наделяются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лордов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции. В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и других высших должностных лиц государства к судебной ответственности за совершенные ими преступления. Такая процедура получила наименование «импичмента».

Парламентский контроль

Формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Первая главная функция парламента — законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание .законопроекта главой исполнительной власти.

Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.

Осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит, как правило, публично, в комиссиях — при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название «челнока» и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выработки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например «суварикоми», когда часть из них предает вход в зал другим депутатам, «бойкот» — отказ мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, «флибустьерство» — затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется «кенгуру». В Японии популярной среди депутатов является «тактика коровьего шага», когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии.

А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента — представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них — абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических, социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое представительство, хотя и составляет значительную часть населения страны.

С представительской тесно связана третья функция —функция обратной связи, без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы». В США практикуются званые обеды и ужины, правда, для рядового гражданина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента — формирование бюджета, которую образно называют «правом кошелька». Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя «право кошелька», формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления.

Так; во многих парламентских республиках главу государства избирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы, интерпелляции (лат. interpellatio — перебивание речи, жалоба перед судом) — запросы, адресуемые депутатами премьер-министру или министру с требованиями дать объяснение по какому-либо поводу или факту. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ должностного лица обсуждается палатой и по нему может быть принята соответствующая резолюция. Иногда это завершается вынесением вотума недоверия министру или составу правительства. В большинстве государств интерпелляция может быть представлена лишь от имени определенного числа депутатов: в Финляндии это не менее 20, в ФРГ — не менее 30 человек. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в определенный срок, как правило до двух недель. Институт интерпелляции существует всех странах. Его роль возрастает с демократизацией политической жизни общества и власти.

Некоторые государства имеют особый институт парламентских комиссаров (омбедсманов), назначение которых — контроль за соблюдением законов государственными чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно представляют отчет парламенту.

В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) парламент имеет так называемую счетную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счета по использованию государственного бюджета.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:

1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.

Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, и которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.

Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и е варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.

В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались: в России до Петра I они избирались боярами).

При передаче престола наиболее часто использовал кастильская система, согласно которой его наследник определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии — трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.п., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.

Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие).

В современных парламентских монархиях институт монарха — это прежде всего дань традиции и он носит основном формальный характер. Монарх «царствует, не управляет», хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).

Отметим, что современные монархи, обладая высоки авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса. Так, испанский король, сумев парализовать волю путчистов, значительно ус свое влияние и доказал, что он является гарантом целостности страны, стабильности и порядка. А неспособность короля Греции противостоять установлению диктатуры военных привела к тому, что на референдуме граждане: высказались за республиканскую форму правления.

При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.

В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался «предводитель народа» (magister populi), позже «диктатор» (dicto — предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии— правительством, в Греции, Израиле — парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии — 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси — 5, во Франции — 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.

В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:

• недееспособен по состоянию здоровья;

• совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;

• уходит в отставку добровольно. Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент — ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:

• формирование правительства и контроль за его деятельностью;

• решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;

• прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;

• право помилования, амнистии;

• назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;

• обращение к парламенту с посланиями;

• роспуск парламента в случаях, предусмотренных конституциями (Франция, Россия, Беларусь);

• контроль за исполнением законов;

• ведение переговоров и заключение международных соглашений;

• подписание законов;

• право вето на отдельные законодательные акты;

• введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.

Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует; что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.

Компетенция парламента — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа — парламента.
В конституционно-правовой науке компетенцию парламента принято рассматривать в двух аспектах: по объему полномочий и по направлениям деятельности (по предмету ведения).
По объему конституционных полномочий выделяют парламенты:
— с абсолютно неограниченной компетенцией;
— с абсолютно ограниченной компетенцией;
— с относительно ограниченной компетенцией.
В ряде стран с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная, т. е. не существует никаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию какого бы то ни было закона (Новая Зеландии, Великобритания).
Парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией характерны для тех стран, где конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности (Франция).
Относительно ограниченная компетенция парламентов встречается чаще, характерна главным образом для федеративных и децентрализованных унитарных государств (ФРГ, Индия).
Компетенция парламентов по направлениям их деятельности:
1) законодательная сфера деятельности является одной из важнейших и составляет основное направление работы парламента;
2) финансовые полномочия (принятие государственного бюджета и установление налогов);
3) осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов и учреждений, прежде всего исполнительной власти;
4) полномочия в области внешней политики, обороны и безопасности (решение вопросов войны и мира);
5) полномочия парламента, связанные с формированием государственных органов и назначением или избранием должностных лиц;
6) судебные полномочия парламентов (в качестве высшей судебной инстанции страны, осуществления процедуры импичмента, амнистия).

Рис. 2.1. Значения термина «парламент и его виды.

Функции парламента

Как высший представительский орган общественных интересов парламент выполняет ряд важных функций. К его основным функциям относятся: представительская, властная, законотворческая, контрольная (контроль над бюджетом и деятельностью правительства); учредительная (принятие конституции, участие в формировании органов судебной и исполнительной власти); гласности и легитимности.

Представительская функция проявляется в выражении дифференциации общества по интересам и сопоставлении установок, которые диктуются этими интересами. Парламент призван раскрывать конфликты интересов и находить возможные компромиссы.

Эту функцию парламент осуществляет на основе демократического избирательного права и демократической системы выборов; осуществление этой функции обеспечивается функционированием партий как организованной политической силы, которая является выразителем и посредником интересов и воли избирателей. Гарант реализации представительской функции парламента — демократическая избирательная система в совокупности с конкуренцией в условиях многопартийности. Содержание и характер представительства интересов в современном парламентаризме отличаются комплексностью и наличием множества принципов. Важнейшие из них — партийное представительство, территориальное представительство, корпоративное представительство интересов и этническое представительство.

Партийное представительство заключается в парламентском представительстве разных общественно-экономических альтернатив пропорционально той поддержке, которую они имеют в обществе. Этот принцип может быть гарантирован, как в руках, так и в двопалатній парламентской системе. Для реализации других принципов представительства — территориального, корпоративного и этнического — необходима система простого или сложного двухпалатного парламента. Простая двухпалатная система имеет место в случае, когда рядом с палатой депутатов, которая возникла путем прямых выборов, членство в другой палате обусловлено единственным (например, генеалогическим) персональным принципу. Типичные примеры тому — палата лордов, верхняя палата, сенат и т. д. Вторая палата может основываться и на другом едином принципе — территориальном, в интересах пропорционального представительства отдельных федераций, провинций и т.д. Основана на нескольких принципах вторая палата характеризуется сочетанием персонального и территориального принципов друг с другом или с какими-нибудь другими. Например, с позиционным, ведомственным, когда депутатами второй палаты являются также лица, которые занимают соответствующее положение в сфере науки, культуры или религии, но депутатство в данном случае не персонифицировано, не наследуется и не делегируется, а просто обусловлено занимаемым положением в обществе. Самым распространенным является однопалатный парламент, который основывается на прямых выборах и характеризуется одним принципом, или так называемая простая двухпалатная парламентская система, при которой одна палата возникает в результате прямых выборов населения, а вторая — на основе территориальной пропорциональности.

Функции власти парламент реализует через принятие политических решений. Он выбирает альтернативы общественно-экономического и политического развития общества в целом и его основных подсистем, их структуру, политическое содержание.

В современных политических системах социально-политические альтернативы формулируются парламентскими партиями. Избиратели отдают свои голоса согласно оценке политических альтернатив, отраженных в их программах. Поддерживают именно партии, участие которых в парламенте отражает волю избирателей, легитимизирует стратегию и программу партий, победивших на выборах.

После победы на выборах и получения парламентского большинства политическая программа партии (партий) трансформируется в парламентские решения. Эта трансформация происходит в рамках специфической процедуры принятия решений. Повседневное функционирование и реализация парламентской власти обусловлены этой процедурой, при которой одновременно сочетаются правовая и профессиональная рациональность и целесообразность принятых решений, а также требования парламентской демократии.

Правотворческая, законодательная функция парламента является одной из приоритетных. Конечным следствием деятельности парламента является преимущественно создания какой-либо правовой нормы. Законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной регламентами палат. Первой стадией законодательного процесса является внесение законопроекта. Парламент обязан принять законопроект к рассмотрению только при условии, что его внесла в соответствии с установленными правилами лицо или орган, которые обладают правом законодательной инициативы. Различают такие виды законодательной инициативы: 1) правительственную инициативу; 2) парламентскую инициативу; 3) народную инициативу; 4) специальную инициативу (внесение законопроекта органами, которые указаны в конституции). Наибольшую значимость имеют правительственная и парламентская инициативы.

Законодательный процесс делится на стадии, последовательность и содержание которых в разных странах немного отличные. Начальной стадией законодательного процесса является внесение законопроекта на рассмотрение в парламент. Содержание этой стадии связан с правом законодательной инициативы, круг субъектов которой зависит от формы правления.

В президентских республиках субъектами права законодательной инициативы признаются лишь отдельные парламентарии, а коллективную законодательную инициативу запрещено. Представители исполнительной власти также лишены права законодательной инициативы. Однако исполнительная власть здесь не отстранена от законодательного процесса. В частности, президент может действовать через доверенных депутатов, которые якобы будут осуществлять собственную инициативу, или обращаться с посланиями к конгрессу и со специальными посланиями к председателей палат. Послание имеют целью ознакомить парламентариев и общественность с позицией главы государства относительно важных политических проблем, а специальные послания предназначены для проявления законодательной инициативы со стороны парламентских комитетов.

В странах с парламентской и смешанной формами правления субъектами законодательной инициативы признаются отдельные депутаты парламента и члены правительства, а иногда (в частности в странах Бенилюкса) — глава государства. Правительственные в этих странах принадлежит доминирующая роль в реализации права законодательной инициативы. Он может вносить законопроекты непосредственно или через депутатов, которые составляют парламентское большинство. Законопроекты правительства признаются приоритетными во время рассмотрения в парламенте. Кроме законодательной инициативы отдельных депутатов в таких странах, как Австрия, Испания, Германия и Япония, допускается коллективное внесении законопроектов, под которыми должна стоять такое количество подписей депутатов, равное числу членов парламентских фракций.

В некоторых странах, в частности в Австрии, Испании и Италии, существует народная законодательная инициатива, которая означает, что парламент должен рассмотреть законопроект, предложенный избирателями. Основанием для таких инициатив является количество избирателей, которая меняется в зависимости от количества населения. Если, например, в Италии нужно пятьдесят тысяч подписей, то в Испании — в десять раз больше. Однако народная законодательная инициатива не распространяется на все без исключения законопроекты.

Субъектами законодательной инициативы могут быть и отдельные административные единицы (например, в Швейцарии — кантоны, в Италии — области).

Процедура реализации законопроекта тесно связана с внутренним строением представительных органов. В — двухпалатного парламентах, где палаты равноправные, законопроект может быть внесен в каждой из них. Такая практика существует в законодательных органах Австрии, Бельгии, Италии, США, Швейцарии и Японии. В странах, где палаты парламентов неравноправные, законодательный процесс начинается в нижних палатах и касается, прежде всего законопроектов, относящихся к бюджетной сферы.

Работа над законопроектом в палате начинается с принятия его к рассмотрению. Инициирован и разработан законопроект передается в палату для регистрации. После этого руководящий орган палаты включает законопроект в повестку дня и распространяет среди депутатов.

Первая стадия рассмотрения законопроекта в парламенте называется первым чтением. На этой стадии в общем дебаты по законопроекту не проводятся, и его судьба зависит от руководящего органа палаты: она может быть решена уже во время голосования по повестке дня.

Следующая стадия законодательного процесса — второе чтение — предусматривает обсуждение законопроекта. Дебаты в зависимости от регламента проводятся до (Великобритания, Германия) или после (Италия, США, Франция) рассмотрения законопроекта в постоянной парламентской комиссии (комитете). Если законопроект направляется в комиссию после общих дебатов, то она действует согласно концептуальной линией палаты, а если к обсуждению, то сама комиссия определяет содержание этого законопроекта.

Если общие прения по законопроекту предшествующих рассмотрению в комиссиях, то он рассматривается дважды: во время общего обсуждения до передачи в комиссию и во время постатейного — после возвращения из комиссии. Иногда вводится стадия третьего чтения, в процессе которой законопроект выносится на голосование и принимается почти без обсуждения.

Принят палатами (или однопалатным парламентом) законопроект должен получить санкцию главы государства, чтобы стать законом. В конституционном праве зарубежных стран (за исключением Швейцарии и Швеции) существует особая стадия законодательного процесса, которая называется промульгацією, — провозглашением принятого парламентом закона. Промульгация предусматривает подписание законопроекта главой государства и торжественное провозглашение его.

Глава государства (президент или монарх) может промульгувати закон или наложить на него вето, после которого закон должен быть рассмотрен в парламенте повторно. Чтобы преодолеть президентское вето, парламент должен повторно проголосовать за законопроект простым большинством или, в некоторых странах, двумя третями всего состава (США, Португалия).

Конечным этапом законодательного процесса является публикация закона, т.е. официальное доведения его до всеобщего сведения. С этой процедурой связано вступления закона в силу, хотя иногда закон начинает действовать сразу после промульгации.

Одним из важных полномочий парламента является участие в формировании правительства и судебной власти. В странах с парламентской и смешанной формами государственного правления существует два способа формирования правительства:

• 1) парламент формирует его из партии парламентского большинства или коалиции партий (Великобритания);
• 2) глава государства назначает премьер-министра с согласия парламента и на предложение последнего — других членов правительства (Италия, Франция, Греция).

Внепарламентский способ формирования правительства применяется во всех президентских республиках. Парламент тут не принимает непосредственного участия в процессе формирования правительства или его роль в этом отношении ограничена. Примером могут служить США, где президент назначает членов правительства с согласия сената.

В англоязычных странах парламент наделен судебными полномочиями. Например, палата лордов в Великобритании является одновременно и в высшей апелляционной инстанцией и в отдельных случаях выполняет функцию суда первой инстанции. Она может привлечь к судебной ответственности как своих членов, так и посторонних лиц за преступления, совершенные против парламента. Подобная практика существует в США, где каждая из палат может возбудить судебное дело против лица, обвиняемого в неуважении к конгрессу.

В формировании судебных органов участвует парламент вместе с исполнительной властью. Так, в США членов верховного суда назначает президент по «совету и согласия» сената. Во Франции членов верховного суда избирают сами палаты с собственного склада, а конституционный совет — орган конституционного контроля в составе девяти человек назначают поровну президент и председатели палат парламента. В Германии членов верховного суда назначает министр юстиции совместно со специальной комиссией по выборам судей, в которую входят министр юстиции и представители, избранные бундестагом. А конституционный суд выбирают поровну бундестаг и бундесрат. В Италии одна треть конституционного суда избирается палатами парламента, вторая треть назначается президентом, последнюю треть назначает высший совет магистратуры — орган управления общими и административными судами.

В системе разделения властей наряду с наличием механизмов торможения и противовесов парламент к тому же наделен определенными полномочиями: в одних случаях исключительными (привлечение к ответственности президента республики), в других — особыми (виражання недоверия правительству) или специальными (например, лишение депутата права на неприкосновенность, отстранение от обязанностей, интерпелляция и др.). Правомочности парламента в сфере контроля, отчета и привлечения к ответственности чрезвычайно велики, но используются они по сути как исключительные.

Так, процедура вотума недоверия правительству имеет разные аспекты. В Великобритании предложение о вотуме недоверия правительству (резолюция порицания) вносит оппозиция. Если палата проголосует за это предложение, то правительство должно уйти в отставку или предложить ей распустить парламент. Правительство может поставить вопрос о доверии к нему.

В Италии каждая из палат принимает мотивированное резолюцию о доверии или недоверии правительству на основании поименного голосования. Резолюция о недоверии должно быть подписано не менее чем одной десятой частью постоянного состава палаты и поставлена на рассмотрение по истечении трехдневного срока с момента внесения ее.

Во Франции только нижняя палата одной десятой частью депутатов может вынести резолюцию о недоверии правительству и проголосовать только через двое суток с момента вынесения ее.

В Германии бундестаг может путем вотума недоверия устранить с должности канцлера и тем самым вынудить уйти в отставку все правительство. Однако при этом бундестаг должен выбрать из своего состава преемника канцлера и обратиться к президенту с просьбой о соответствующую кадровую смену.

Президент обязан удовлетворить такую просьбу только в том случае, когда предложение самого канцлера о вотуме доверия не поддержал бундестаг, в противном случае он может распустить бундестаг.

Противовесом вотумові недоверия правительству есть право роспуска парламента главой государства. Реализация этого права зависит не только от конституционного права главы государства распускать парламент, но и от реального соотношения политических сил в парламенте. Досрочный роспуск парламента возможен при следующих обстоятельствах:

• 1) сам президент распускает парламент (как в России и Франции);
• 2) распадается правительственная коалиция;
• 3) правительство партийного большинства заинтересован в роспуска парламента, имея целью укрепить свои позиции благодаря победе правящей партии на парламентских выборах.

Лишение полномочий главы государства через процедуру импичмента применяется к высшего должностного лица, если она совершит государственный преступление. Эта процедура имеет разные формы в разных странах.

Так, в Великобритании процесс импичмента происходит в стенах парламента: палата общин формулирует обвинение и возбуждает дело, а палата лордов выносит окончательное решение.

Американская процедура импичмента немного отличается от английского: после вынесения решения сената о лишение президента полномочий его может привлечь к уголовной ответственности обычный суд.

Во Франции обвинения президента или членов правительства выносят обе палаты, а само дело рассматривает верховный суд.

В Австрии, Италии и Германии парламент обвиняет высших должностных лиц, а окончательное решение выносит конституционный суд.

Отношения между парламентом и судебной властью проявляются в том, что, с одной стороны, парламент может выполнять судебные функции, а с другой — принимать участие в формировании судебной власти.

Современный парламент — главный форум политической гласности, ее концентрированное проявление. Парламент — это тот институт, где представители партий, независимые депутаты, правительство, депутаты, которые предлагают различные альтернативы решения, парламентские фракции и комиссии обязаны открыто заявлять о своей позиции и намерения, профессионально, политически аргументируя и развивая их. Если этого не происходит, то любого депутата, будь-яку комиссию или фракцию (или представителя таких) любого члена правительства можно заставить открыто аргументировать свою позицию.

Парламент как форум политической гласности требует от партий, правительства и депутатов открытой политической полемики. Парламентское ограничения гласности на пленарных заседаниях и заседаниях комиссии приемлемо только в чрезвычайных случаях и строго оговорено определенными условиями. Демократически избранный парламент, который осуществляет свои функции — важнейший институт легитимации. Современный парламент как целое, как организация и система институтов осуществляет свою легитимную функцию посредством юридически закрепленного и регулируемого функционирования. Парламентская легитимация — это легитимация организации, института, а не отдельной личности; эта функция не принадлежит депутату и не депутатам, а парламенту в целом.

С одной стороны, парламентская легитимация — это следствие демократического избрания парламента, демократизма его функционирования и гласности, с другой стороны, легитимный эффект парламента распространяется на всю политическую систему, включая внепарламентские государственные институты.

Как вывод по данному вопросу следует отметить: власть парламента — производное от суверенитета народа на основе демократических выборов. В интересах выполнения определенных функций парламент наделяется легитимной властью; в системе разделения властей парламентская власть — обособлена от других подсистем власти, но вместе с тем вынужден взаимодействовать с ними; власть парламента — конституционная, нормативно гарантирована власти; парламентская власть соединена с выполнением определенных функций. Она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно обуславливают как широту полномочий парламента, так и их пределы; парламентская власть и парламентаризм как специфическая структура и система власти является частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за власть в парламенте.

Сущность современного парламентаризма исчерпывается данным критериям, все другие существующие характеристики — их производное. Это — парламентские выборы, внутреннее функционирование парламента, его структура, организационная система, его связь с другими факторами власти, статус депутата и др. В Украине полноценный развитие парламента и парламентаризма как системы представительных органов власти стал возможным с провозглашением независимости и самостоятельности. Весь предыдущий период за годы советской власти Верховная Рада была сессионно действующим органом, а ее полномочия в период между сессиями фактически принадлежали таким органам, как Президиум Верховной Рады и ЦК Компартии Украины, что делало невозможным четкое распределение функций законодательных и исполнительных органов, действительного представительства интересов граждан.

С принятием Конституции Украины в 1996 г. Верховная Рада приобретает статус постоянно действующего органа, становится единственным законодательным органом государства, который создается на основе избрания гражданами 450 депутатов.

Полномочия Верховной Рады Украины определены в ст. 85 Конституции, где утверждены соответствующие законодательные, бюджетно-финансовые, контрольные и кадровые полномочия (см. тему «Государство как основной институт политической системы»).

Все рассмотренное выше позволяет прийти к выводу, что современный парламент — это институт власти, который имеет множество функций, особую внутреннюю и организационную структуру.

Конституционное определение статусов парламента и депутата, круга вопросов, которые регулируются исключительно законом, не развязали на данном этапе проблемы отставание украинского парламентаризма от требований современности. Это прежде всего касается ограничения олигархических привилегий депутатов, которые противоречат современной цивилизованной практике парламентаризма:

• — бюджетные расходы на одного депутата (зарплата, расходы на референтов и технически-коммуникационные и бытовые услуги, отдых) превышают среднюю зарплату более чем в 20 раз;
• — депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован, в отношении него не могут применяться меры административного воздействия без согласия Верховной Рады;
• — не допускается осмотр, обыск личных вещей, багажа, транспорта, жилого или служебного помещения депутата;
• — депутату после окончания его полномочий предоставляется прежняя или равноценная работа, на период трудоустройства в течение одного или двух лет выплачивается депутатская зарплата;
• — в случае невозможности трудоустройства и наличии 20-летнего стажа депутаты получают 50 процентов депутатской зарплаты;
• — в течение пяти лет после прекращения своих полномочий депутат без согласия парламента не может быть уволен с работы;
• — независимо от срока пребывания в законодательном органе депутат получает пенсию в размере 80 процентов от депутатской зарплаты, сохраняет право на бесплатное медицинское обслуживание.

Кроме этого, депутаты парламента пытаются в изменениях к закону о статусе депутата закрепить право собственности на служебную квартиру, их зачисления в кадровый резерв правительства. Такие привилегии стимулируют приход к власти людей не соціоцентристської, а користолюбної ориентации.

Нерешенными остаются и такие вопросы, как четкое определение дисциплинарной ответственности депутата перед парламентом; доступность для общественности материалов об авторстве законопроектов и голосования депутатского корпуса, участие депутатов в работе комиссий; усовершенствование процедур законодательного процесса, разграничение его стадий, обсуждение законопроектов и голосование по ним. Это приводит:

• — во-первых, до смещения акцентов с работы в комиссиях на работу в пленарных заседаниях;
• — во-вторых, к тому, что депутаты непосредственно не причастны к разработке законопроектов, чем создается возможность изменения концептуального содержания законопроектов;
• — в-третьих, к ослаблению фракционной ответственности за качество законопроекта;
• — в-четвертых, к голосованию за себя и за своих «единомышленников»;
• — в-пятых, к усилению коллективного давления на позицию депутата в ситуациях особого эмоционального подъема во время парламентских дебатов.

Остаются не разработанными процедуры учета экспертных оценок, позиций лоббистских групп во время обсуждения законопроекта.

Кроме этого, следует заметить, что цивилизованный уровень парламентаризма зависит не только от юридических процедур, регулирующих этот процесс, а прежде всего от зрелой социальной структуры и партийной системы, политической культуры элиты и электората. В переходных обществах парламенты в основном отражают всю сложность и противоречивость общественного положения, не всегда успевают за калейдоскопической динамикой политических событий и поэтому становятся тормозом общественных трансформаций как через свои олигархические привилегии и нелегальное лоббирование интересов экономически доминирующих групп, так и через популистское заигрывания с избирателями.

В соответствии с принципом разделения властей парламенты являются, прежде всего, органами законодательной власти.

В двухпалатных парламентах соответствующую компетенцию имеет каждая из палат. В большинстве стран полномочия нижней палаты гораздо шире, чем верхней. В США и Италии компетенция палат примерно одинаковая.

В зависимости от того, каков объем компетенции парламента можно выделить три ее вида.

В большинстве стран англосаксонского права, в связи с концепцией верховенства парламента считается, что парламенты обладают неограниченной компетенцией, то есть они могут принимать решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива. К примеру, в Великобритании это вопросы войны и мира. В этих странах принято жесткое разделение властей. Действуют органы конституционного контроля. Неограниченную компетенцию имели парламенты в странах тоталитарного социализма.

В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным и относительным.

Абсолютно ограниченная компетенция парламентов характерна для Франции и франкоязычных стран Африки. Конституции этих стран устанавливают точный перечень вопросов, по которым парламент может издавать законы.

Относительно ограниченная компетенция парламентов характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Ограничение здесь связано с наличием прав у субъектов федераций или иных территориальных образований.

В ряде мусульманских стран существуют консультативные парламенты. Они не издают законы, либо издают их с одобрения монархов.

По вопросу о классификации компетенций парламентов по видам существуют различные точки зрения. Чаще всего выделяют следующие виды:

1. Законодательная компетенция — это совокупность полномочий по принятию законов — главная компетенция парламентов.

Парламенты могут рассматривать только законопроекты, внесенные установленными субъектами законодательной инициативы. К ним, чаще всего, относятся: глава государства; правительство; палаты парламента, их постоянные комиссии, группы депутатов либо отдельные депутаты; некоторые органы государства, но только по предметам их ведения.

Процесс законотворчества состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация.

Обсуждение законопроекта состоит, как правило, из трех стадий (чтений) и происходит только на пленарных заседаниях. Работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией.

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном результате проект снимается с повестки дня. При положительном — проект передается в парламентскую комиссию соответствующего профиля.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, а также поправки к статьям.

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии в него могут вноситься только редакционные поправки.

Принятие закона осуществляется большинством голосов депутатов (квалифицированным, конституционным либо присутствующих на данном заседании).

Промульгация закона главой государства включает следующие элементы: удостоверение закона и того факта, что он принят в соответствии с установленной процедурой; подписание закона; распоряжение о его опубликовании и исполнении.

2. Финансовая компетенция — это прежде всего полномочия парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги:

— утверждение государственного бюджета (Великобритания, США);

— принятие отдельных законов, регулирующих вопросы финансирования определенных государственных заданий социального, культурного и др. характера (Турция);

— установление налогов (Конституция Болгарии 1991 г.);

— создание внебюджетных фондов (ст. 267 Конституции Индии) и др.

3. Ратификация и денонсация международных договоров.

Ратификация — это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме.

Денонсация – это выраженное в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.

4. Назначение референдумов.

5. Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процессах. Круг таких органов и лиц различен в разных государствах:

— выборы Президента (Греция, Чехия);

— формирование правительства (Италия, Германия, КНР);

— формирование судебной власти (Франция – Высокий суд правосудия, Китай – Верховный народный суд) и др.

Выделяют следующие формы и способы участия парламентов в этой процедуре:

— по собственному усмотрению;

— по представлению других органов или должностных лиц;

— формирование органа целиком без определения его руководителя;

— формирование органа с назначением его руководителя;

— избрание или назначение только руководителя либо также его заместителей;

— формирование части органа;

— участие в составе более широких коллегий, формирующих орган;

— дача согласия на формирование органа или назначение должностного лица.

6. Контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц. Формы парламентского контроля в президентских республиках (дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях различны.

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом следственных комиссий).

В.Е. Чиркин выделяет следующие формы парламентского контроля:

— вопросы к правительству. В регламентах парламентов многих государств предусмотрено особое время и установлена процедура рассмотрения данного вопроса. В президентских республиках и дуалистических монархиях эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет);

— дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку общественного мнения;

— интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение главы правительства или министра, обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия и т.п. могут повлечь отставку правительства. В свою очередь, правительство, действуя через главу государства, может добиться роспуска парламента;

— постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием);

— доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат;

— парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах;

— парламентские расследования, которые проводят специальные комиссии, созданные парламентом;

— деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;

— созыв специальных заседаний парламента для контроля за деятельностью органов исполнительной власти в особых ситуациях (например, при введении чрезвычайного положения);

— импичмент- как правило, это выдвигаемое нижней палатой обвинение президента согласно установленной процедуры, которая может завершиться устранением от власти главы государства;

— контроль за делегированным законодательством.

7. Полномочия в области обороны и безопасности:

— право объявления войны и заключения мира;

— объявление военного положения, полной или частичной мобилизации (Конституции Италии, Германии, США Франции, Швейцарии).

8. Судебные полномочия не типичны для парламентов, но встречаются. Например, палата лордов Великобритании сама является высшей судебной инстанцией. Следственными полномочиями наделены все комитеты парламента США.

Право парламента возбуждать обвинение перед судебными органами против высших должностных лиц.

В некоторых странах парламенты могут создавать специальные судебные органы из своего состава.

9. Право принимать иные нормативные акты помимо законов.

10. Право делегировать полномочия.