Парламентский контроль как вид государственного контроля

Полномочия и деятельность государственных органов власти

Е.С. Лапатухина

ПАРЛАМЕНТСКИМ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Парламентский контроль — важный правовой институт демократического общества. Контроль исполнения законодательства позволяет проверять действенность принятых законов, решений с точки зрения интересов народа, общества, государства. В статье автором определено понятие парламентского контроля, отражены черты, отличающие парламентский контроль от иных видов государственного контроля, приведены наиболее распространенные классификации его форм.

Ключевые слова: государственный контроль, парламентский контроль, законодательный (представительный) орган государственной власти, парламент, Федеральное собрание Российской Федерации, органы исполнительной власти.

Одной из составляющих властной деятельности органов государственной власти, в том числе и представительной, является контроль.

Контроль в публичной сфере — это организационно-правовая деятельность уполномоченного контролирующего субъекта. Ее назначением является своевременное выявление отклонений в деятельности тех или иных контролируемых органов и должностных лиц от принятых норм (стандартов, принципов) и (или) неэффективного расходования ими ресурсов. Цель такой деятельности -принятие корректирующих мер для привлечения виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению числа таких нарушений в будущем, а также проверка результатов ранее принятых корректирующих мер1.

Без сомнения, парламентский контроль является значимым элементом системы государственного контроля.

В юридической литературе не принято единого мнения по поводу определения парламентского контроля.

Так, например, С.В. Бендюрина считает, что парламентский контроль представляет собой вид государственного контроля, законную деятельность палат Федерального собрания, их собственных и совместных органов и отдельных представителей по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти либо должностными лицами нормативных предписаний, направленную на улучшение (совершенствование) их работы2.

А.А. Корнилаева дает следующую дефиницию термина «парламентский контроль»: «…Это осуществляемый органами законодательной ветви государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению с целью проверки и по проверке строгого соответствия законодательству и нормам права деятельности органов исполнительной ветви государственной власти, а также по устранению в результате такой проверки выявленных нарушений и по их предупреждению»3.

Контрольные полномочия представительных и законодательных органов проистекают из теории разделения властей. Без парламентского контроля «в пределах своих полномочий и присущими им формами»4 невозможно эффективное выполнение представительной и законодательной функций Федерального собрания. Контроль позволяет проверять действенность принятых законов, решений с точки зрения интересов народа, общества, государства. Без него невозможна реализация обратной связи народных представителей с представляемым Федеральным собранием обще-ством5.

В приведенных определениях парламентского контроля в качестве его объекта указывается в основном деятельность исполнительных органов государственной власти. В «Кратком юридическом словаре» указывается, что основное значение имеет парламентский контроль над деятельностью правительства. Однако едва ли правильно распространять парламентский контроль только на деятельность высшего органа исполнительной власти. Контрольная функция представительного органа должна трактоваться более широко. Иначе говоря, парламентскому контролю должна подвергаться не только деятельность правительства, но деятельность и других, нижестоящих, органов исполнительной власти, а также, возможно, и предприятий, в которых основная доля принадлежит государству6.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» одной из целей расследования является обеспечение палатами Федерального собрания Российской Федерации контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования7. Следовательно, не только деятельность органов исполнительной власти и даже не только деятельность органов государственной власти являются объектом парламентского контроля, но и деятельность органов местного самоуправления.

Учитывая вышеизложенное, возможно предложить следующее определение: парламентский контроль — это система норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки, осуществляемый самим парламентом, палатами парламента, комитетами и комиссиями парламента, специализированными органами, созданными парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства. Парламентский контроль в Российской Федерации — законная, обладающая легитимностью, вытекающей из принципа разделения властей, деятельность Федерального собрания Российской Федерации по наблюдению за функционированием Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления, выявления допущенных ими нарушений правоприменительной практики, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению подобных нарушений в будущем.

Обобщая различные существующие точки зрения относительно форм парламентского контроля, представляется возможным предложить их следующую классификацию.

I. В зависимости от органов выделяются следующие виды парламентского контроля.

1. Парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной думы).

2. Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями).

3. Парламентский контроль, осуществляемый не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации).

II. С точки зрения акта, закрепившего формы парламентского контроля можно выделить конституционную, законодательную и регламентационную формы.

1. К конституционным формам парламентского контроля относятся: дача Государственной думой согласия на назначение Председателем Правительства Российской Федерации кандидатуры, внесенной главой государства в порядке, предусмотренном п. «а» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103, ст. 111 Конституции Российской Федерации; инициативное выражение Государственной думой недоверия Правительству Российской Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации; оказание доверия или отказ в доверии Правительству Российской Федерации со стороны Государственной думы как ответ на вопрос, инициированный Председателем Правительства Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации.

2. Законодательные формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации представлены, например, депутатскими и парламентскими запросами.

3. Регламентационная форма парламентского контроля может быть проиллюстрирована ст. 29 Регламента Государственной думы, согласно которой «комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов…»8.

III. По содержанию выделяется несколько видов контроля.

1. Парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека.

2. В финансовой сфере (финансовый парламентский контроль).

3. В сфере обороны и безопасности государства.

4. В информационной сфере (информационный парламентский контроль).

5. В области охраны окружающей среды.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

IV. В зависимости от правовых последствий парламентского контроля можно выделить императивный, диспозитивный и консультативный результаты контроля.

1. Императивные результаты парламентского контроля связаны с такой его традиционной формой, как парламентский и депутатские запросы, вопросы парламентариев к членам правительства.

2. Диспозитивным правовым последствиям форм парламентского контроля свойственны как конституционные варианты принятия решений — отказать в доверии или оказать доверие Правительству Российской Федерации, поддержать или отклонить предложенную кандидатуру и т. п., так и регламентарные.

3. О консультативных правовых последствиях парламентского контроля можно говорить в связи с п. «м» ст. 83 Конституции Российской Федерации, согласно которому назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом Российской Федерации после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания.

V. По времени осуществления парламентского контроля:

1. Упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека).

2. Сопутствующий парламентский контроль, целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области).

3. Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (бездействия) ее представителей, т. е. неправильного решения в той или иной ситуации. Подтверждение тому — расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.

Применительно к российскому законодательству, представленную классификацию можно проиллюстрировать положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации9. Согласно его нормам законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

1. Предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

2. Текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих

групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

3. Последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих органов на:

— получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

— получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

— утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

— создание собственных контрольных органов (Счетной палаты Российской Федерации, контрольных палат, иных законодательных (представительных) органов).

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленным Конституцией РФ, иными нормативно-правовыми актами.

Как показала практика становления и развития российской государственности, недооценка контрольной функции неизбежно влечет за собой негативные последствия. В связи с этим большое значение приобретает совершенствование института парламентского контроля.

Представляется, что государственный контроль лишь тогда оправдан, когда направлен на обеспечение публичных интересов и соблюдение установленных правил и стандартов, достигает поставленных перед ним целей. Главная его цель: не допустить действий за пределами заданных параметров, обеспечить выполнение таких действий в русле законности и правопорядка, предупредить возможные отклонения, а в случае их совершения устранить негативные последствия. Институт парламентского контроля в выполнении поставленных задач играет главенствующую роль.

Практика показывает, что при отсутствии надежного механизма контроля и сама законодательная деятельность становится неэффективной, не получает должного развития и совершенствования. Поэтому контроль исполнения законодательства приобретает все более приоритетное значение.

Примечания

Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; с послед. изм. и доп; СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4971.

Статья 5. Формы парламентского контроля

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;

5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

7) направление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентских запросов;

8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее — депутатский запрос);

9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;

11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

17) проведение парламентских слушаний;

18) проведение парламентских расследований.

ГАРАНТ:

Контрольные полномочия присущи в той или иной степени всем парламентам. Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль может распространяться в отдельных случаях на главу государства и иных должностных лиц, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы.

Формы осуществления парламентского контроля во многом зависят от формы правления. В президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны; в странах с парламентарной формой правления и в смешанных республиках, наоборот, парламент обладает специфическими контрольными функциями, не известными парламентам президентских республик (правом выражения вотума недоверия правительству, отказа правительству в доверии).

В современной парламентской практике наиболее распространенными являются следующие контрольные полномочия парламентов (отдельных палат).

1. Выражение вотума недоверия правительству, принятие резолюции порицания и отказ правительству в доверии. Парламентский контроль за исполнительной властью носит зачастую политический характер, так как обращен на политическую деятельность правительства или его отдельных членов. Такой парламентский контроль осуществляется либо в форме выражения правительству вотума недоверия’, либо в форме отказа правительству в доверии. В первом случае депутаты (обычно нижней палаты в двухпалатном парламенте) самостоятельно инициируют такую процедуру. Во втором случае само правительство в лице, как правило, его главы ставит перед депутатами вопрос о доверии правительству. Делается это для того, чтобы провести через парламент желательный для правительства законопроект или другой документ, с которым правительство связывает свою дальнейшую политическую судьбу. Следствием такой формы контроля может стать отставка правительства.

Вотум недоверия может оформляться в виде принятия депутатами особой резолюции порицания, для издания которой подчас предусмотрены особые требования. Так, например, согласно действующей французской Конституции 1958 г. (ст. 49) Национальное собрание

выражает правительству недоверие посредством принятия резолюции порицания. Такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по меньшей мере ‘/|0 от общего числа депутатов палаты. Голосование в палате может состояться только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь абсолютным большинством депутатов Национального собрания. Если резолюция отклоняется, то ее инициаторы не могут вносить новую аналогичную резолюцию в течение той же парламентской сессии. Схожие нормы содержатся в Конституции Португалии 1976 г. (ст. 149): Ассамблея Республики может принять резолюцию порицания правительству по осуществлению его программы или по вопросу, представляющему национальный интерес, по инициативе ’/4 полномочных депутатов или любой парламентской группы. Рассмотрение резолюции порицания откладывается на 48 часов с момента ее предложения, а дебаты по ней не могут длиться свыше трех дней.

Политический контроль имеет место в основном в странах с парламентарной формой правления и в смешанных республиках (Германия, Великобритания, Италия, Испания, Скандинавские страны, Франция).

2. Интерпелляции. Особой формой парламентского контроля являются интерпелляции, которые представляют собой разновидность парламентского запроса, адресованного правительству или конкретному его члену, с требованием дать объяснения по поводу проводимой политики или по какому-либо определенному вопросу. К интерпелляции предъявляются особые требования (письменная форма, точные сроки, в течение которых правительство или отдельный министр должны представить свой ответ, и пр.). После ответа на интерпелляцию допускаются парламентские дебаты, завершаемые голосованием, результатом которого может стать выражение недоверия правительству или отдельному министру и как следствие — их отставка.

Интерпелляции предусмотрены в парламентской практике Скандинавских стран, Италии, Франции, Нидерландов, Бельгии, Японии.

3. Парламентские вопросы. Парламентарии могут задавать членам правительства письменные и устные вопросы, но в отличие от интерпелляций после заслушивания ответов на них в палате не проходят ни дебаты, ни голосование по вопросу о недоверии правительству или его отдельному члену. Парламентские вопросы выступают, скорее, как средство либо критики правительства и его отдельных членов, либо получения от них конкретной информации.

Парламентской практике зарубежных стран (Франция, Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия, Великобритания и др.) известен так называемый час вопросов, проводимый регулярно в палате, в ходе которого депутаты могут задавать вопросы премьер-министру или иным министрам, а те обязаны на них отвечать. Так, например, в Великобритании каждый министр выступает перед парламентом, как правило, раз в месяц, а премьер-министр — два раза в неделю. Существует список вопросов, на которые министры не обязаны предоставлять ответы. К ним, в частности, относятся: а) вопросы обороны и безопасности; б) вопросы, содержащие информацию личного характера; в) вопросы, затраты на подготовку ответа которых превышают 200 фунтов стерлингов.

4. Деятельность расследовательских комиссий. В осуществлении парламентского контроля может принимать участие как парламент целиком, так и его отдельные органы. В ряде стран предусмотрено создание специальных расследовательских парламентских комиссий (США, Франция, Германия, Швеция, Дания, Норвегия), которые подчас наделены особыми правами: требовать информацию и документы от любых государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, свидетелей, экспертов, обеспечивать принудительную явку указанных лиц, проводить свои заседания в любом месте и в любое время, даже когда парламент или палаты находятся на каникулах. Расследовательские комиссии часто делают скандальные разоблачения, ведущие к отставке высших должностных лиц, чиновников и партийных руководителей.
5. Импичмент. К контрольным полномочиям парламента относится привлечение депутатами высших должностных лиц государства к юридической ответственности в порядке импичмента в случае совершения этими лицами преступлений, предусмотренных, как правило, конституциями. Впервые данный институт был применен в Англии. Палата общин может привлечь к юридической ответственности любого министра, совершившего уголовное или политическое преступление. В таком случае приговор выносится Палатой лордов в соответствии с обвинением, сформулированным Палатой общин. Однако уже более двух столетий британский парламент не реализовывал данное право.

Конституция США 1787 г. предусматривает возможность привлечения к ответственности в порядке импичмента Президента и других должностных лиц. В процедуре импичмента задействованы обе палаты

Конгресса США. Палата представителей выдвигает обвинение в государственной измене, взяточничестве, совершении иного тяжкого преступления и проступка, а Сенат, превращаясь в судебную коллегию под руководством председателя Верховного суда США, /3 голосов производит отрешение от должности. Лицо, осужденное в порядке импичмента, впоследствии утрачивает право занимать любую должность в государственном аппарате’. Аналогичным образом осуществляется процедура импичмента на Филиппинах и в Бразилии.

В некоторых странах парламент лишь принимает решение о возбуждении процедуры импичмента, рассмотрение же дела при этом может осуществляться: а) специальным судом (Франция, Греция, Польша, Норвегия, Дания, Финляндия, Япония); б) конституционным судом (Германия, Болгария, Венгрия, Италия, Словения); в) высшим судебным органом (Португалия, Швеция).

6. Назначение должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, и заслушивание их отчетов. Парламентарии могут назначать омбудсманов, которые осуществляют контроль за законностью деятельности не только правительства (Испания, Норвегия, Дания), но и судебных органов и органов местного самоуправления (Швеция, Финляндия). Омбудсманы представляют парламенту регулярные отчеты о своей деятельности, информируя депутатов об обнаруженных фактах злоупотребления властью должностными лицами и о фактах нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. По результатам таких отчетов впоследствии депутаты могут принять различные меры или предпринять инициативы по исправлению ситуации.

В некоторых странах (Швеция, Дания, Норвегия, Исландия, Финляндия, Израиль) члены парламента тттакп парламентских ревизоров (аудиторов, контролеров), в обязанности которых входит изучение финансовых отчетов, контроль за правильностью расходования средств из государственного бюджета, правильностью и своевременностью поступления доходов в бюджет. Ревизоры представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам правительства об исполнении государственного бюджета. Для осуществления своей деятельности им предоставляется право требовать от органов управления все необходимые сведения и документы.

В ряде стран (Швеция, Финляндия) депутаты назначают парламентских уполномоченных в различные учреждения (государственный банк, управление национального долга идр.), осуществляющих контроль за деятельностью соответствующих учреждений.

В некоторых странах (Германия, Испания, Словения) применяется особая разновидность вотума недоверия — конструктивный вотум недоверия, означающий, чтоодновременно с выражением вотума недоверия главе правительства депутаты должныизбрать кандидатуру нового премьер-министра.
В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 г.
В США импичмент в отношении главы государства применялся дважды: в отношении президента Э. Джонсона в 1867 г. и в отношении президента У. Клинтона в 1999 г.
В обоих случаях дело так и не завершилось отставкой главы государства, посколькув Сенате не набиралось достаточного большинства голосов для отстранения от должности президента. В 1974 г. президент Р. Никсон, опасаясь возбуждения против негопроцедуры импичмента, предпочел добровольную отставку.

DOI: 10.18287/2542-047X-2018-4-4-30-35 УДК 342.5

Дата поступления статьи: 10/XI/2018 Дата принятия статьи: 3/XI/2018

Л. А. Нудненко, Л. А. Тхабисимова

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Нудненко Лидия Алексеевна (nudnenko@rambler.ru), доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы, ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ, 119606, Российская Федерация, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

Тема докторской диссертации: «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России». Автор 270 научных публикаций, в т. ч. монографий: «Пассивное избирательное право: проблемы правовой регламентации» (2016), «Система исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы правовой Регламентации» (2017), «Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации» (2004); учебника «Конституционное право Российской Федерации» (6-е изд., 2018).

Область научных интересов: непосредственная и представительная демократия, органы государственной власти, местное самоуправление, права человека.

© Тхабисимова Людмила Аслановна (thabisimova@rambler.ru), доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе, Юридический институт, Пятигорский государственный университет, 357532, Российская Федерация, г. Пятигорск, ул. Октябрьская, 38.

Тема докторской диссертации: «Региональная система организации институтов государственной власти в России: политико-правовой анализ». Автор более 80 научных публикаций, в т. ч. монографии «Социально-экономический и политико-правовой концепт развития Северного Кавказа» (2012).

Область научных интересов: конституционное право, региональная система организации институтов государственной власти.

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены проблемы правовой регламентации различных форм парламентского контроля, включая «правительственный час», парламентское расследование, парламентский запрос, отчеты Правительства перед Федеральным Собранием Российской Федерации. Авторы статьи анализируют степень эффективности парламентского контроля в Российской Федерации, предлагая ее повышение через механизм ответственности должностных лиц Правительства Российской Федерации. Высказаны предложения, направленные на дальнейшее совершенствование института парламентского расследования. Представлена позиция относительно проблем реализации института выражения недоверия Государственной Думой Правительству Российской Федерации с точки зрения конституционно-правовых последствий такого решения. В этой связи авторы статьи полагают, что в случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации дальнейшее решение вопроса о роспуске Государственной Думы или отправке в отставку Правительства Российской Федерации целесообразно отнести к ведению судебного органа.

Ключевые слова: парламент, правительство, расследование, запрос, «правительственный час», отчеты.

This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.

DOI: 10.18287/2542-047X-2018-4-4-30-35 Submitted: 10/X/2018

UDC 342.5 Accessed: 3/XI/2018

L. A. Nudnenko, L. A. Tkhabisimova

CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF PARLIAMENTARY CONTROL

OVER THE ACTIVITIES OF THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Research interests: constitutional law, regional system of organization of institutions of state power.

Key words: parliament, government, investigation, request, «government hour», reports.

Конституционной основой взаимодействия Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации является принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), в рамках которого Федеральное Собрание РФ осуществляет парламентский контроль за деятельностью Правительства РФ.

Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» в качестве формы парламентского контроля предусматривает проведение «парламентского часа» для заслушивания на заседаниях палат Федерального Собрания Рос-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

сийской Федерации ответов членов Правительства РФ на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Анализ названной формы парламентского контроля показывает ее весьма слабую эффективность. Законодательно закрепленная возможность члена Правительства РФ не явиться на заседание палаты, уполномочив на это другое лицо, позволяет члену Правительства РФ переложить на это лицо свою

личную обязанность. Это нивелирует принцип персональной ответственности каждого чиновника и делает данную форму парламентского контроля фактически недействующей. Более того, как правило, в рамках правительственного часа выступают заместители председателя Правительства РФ и федеральные министры, в то время как сам председатель Правительства РФ в указанных мероприятиях не участвует. Несмотря на введенную в 2007 г. в Регламент Совета Федерации норму об обязательности приглашения председателя Правительства РФ на заседание палаты в рамках правительственного часа не реже одного раза в год, до сих пор ни одного такого заседания председатель Правительства РФ так и не посетил .

Но даже если предположить, что председатель Правительства будет являться на заседание, Совет Федерации не может на него влиять, если результаты его деятельности будут признаны неудовлетворительными. Совет Федерации вправе лишь направить обращение Президенту РФ, Правительству РФ, вынести решение о парламентском запросе, принять информацию к сведению или вынести рекомендации , что не влечет за собой освобождения председателя Правительства РФ от должности. И хотя Федеральный закон «О парламентском контроле» предусматривает право Совета Федерации обратиться с таким предложением к Президенту РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не содержит в числе оснований для освобождения от должности председателя Правительства РФ соответствующее обращение. В то же время Президент может и не согласиться с мнением Совета Федерации по данному вопросу, и даже попытка освободить от должности других членов Правительства РФ может закончиться неудачей. Президент обязан лишь рассмотреть предложение Совета Федерации, а его удовлетворение остается на усмотрение главы государства . Исходя из выше сказанного, можно сделать вывод о необходимости усовершенствования законодательства в сторону усиления ответственности членов Правительства Российской Федерации перед парламентом. Это возможно сделать:

1) посредством принятия нормы, обязывающей председателя Правительства Российской Федерации участвовать в «правительственном часе» не реже одного раза в год, ее нарушение будет являться основанием для освобождения его от должности;

2) отказаться от замены члена Правительства в случае невозможности его прибытия на заседание соответствующей палаты по уважительной причине, ввести норму, позволяющую переносить заседание на определенный срок не более одного раза; 3) предусмотреть возможность освобождения от должности члена Правительства РФ за неудовлетворительные результаты деятельности в случае, если за это повторно раздельно проголосовали обе палаты.

Вопрос об эффективности такой формы парламентского контроля, как парламентский запрос, можно решить, проанализировав практику его применения. Так, в период с 2015 по 2017 г.

Государственной Думой было направлено всего 7 запросов (из них 2 — членам Правительства РФ, включая председателя Правительства РФ) . Причины этого явления в том, что нередко чиновники либо игнорируют запрос, либо отвечают на него не в полной форме, либо отвечают формально и бессодержательно. Представляется, что именно эти критерии могут быть основаниями признания ответа на парламентский запрос неудовлетворительным. Однако, помимо повторного направления парламентского запроса, никакой другой формы реагирования на неудовлетворительный ответ чиновников не предусмотрено. Даже если они нарушают сроки ответа, уклоняются от предоставления информации или предоставляют заведомо неполную и ложную информацию, меры ответственности, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, по какой-то причине к ним не применяются .

В советский период истории России итогом рассмотрения запроса на заседании законодательного органа государственной власти было постановление, в котором содержалась объективная оценка недостатков и ошибок, допущенных при ответе на запрос, предписание устранить эти ошибки и недостатки, а также указание на необходимость предоставления чиновниками отчета о выполнении решения парламентариев по ответу на запрос . Полагаем необходимым возродить данную практику и внести соответствующую норму в регламенты палат Федерального Собрания РФ.

Важной формой парламентского контроля, урегулированной Федеральным законом 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», являются парламентские расследования . К сожалению, парламентские расследования на практике весьма редки. За последние 13 лет единственным случаем парламентского расследования в практике Федерального Собрания РФ стала авария на Саяно-Шушенской гидроэлектростанции (2009 г.). По итогам расследования Президенту, Правительству и Генеральному прокурору Российской Федерации был направлен итоговый доклад, основными достоинствами которого стали: указание на необходимость внесения изменений в отдельные законодательные акты (в частности, в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «Об электроэнергетике»), принятия специальных технических регламентов в области обеспечения безопасности в электроэнергетике, а также создания органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю за безопасностью эксплуатации энергосистем. Однако данный доклад не исследовал причинно-следственные связи между нарушением правовых норм, регулирующих эксплуатацию энергетических систем, и возникшими техническими недостатками, приведшими к аварии .

Как совершенно справедливо заметил С. А. Ава-кьян, Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» заведомо недействующий. Основной причиной, по которой он не может действовать, по его мнению, является то, что расследование может проводиться только обеими палатами парламента. Это касается как процедуры инициирования расследования, так и утверждения итогового доклада: если одна из палат по какой-либо причине откажется его утвердить, то расследование можно считать несостоявшимся . В связи с этим необходимо предусмотреть возможность: 1) проведения парламентского расследования одной палатой Федерального Собрания; 2) создания согласительной комиссии, в случае если расследование было проведено палатами совместно, но одна из них не утвердила итоговый доклад.

Заслуживает поддержки мнение А. В. Чепус, что одной из проблем указанного закона является закрытый перечень оснований возбуждения парламентского расследования, поскольку нет объективных причин для того, чтобы этот перечень нельзя было расширить. Вызывают непонимание ограничения, связанные с тем, что парламентское расследование не может быть инициировано в последние 6 месяцев срока исполнения полномочий Президента, а также в период избирательной кампании по его выборам, поскольку в отношении него расследование не проводится вообще. Таким образом, это положение закона представляется необоснованным .

Анализ конституционных норм о возможности Государственной Думы выразить недоверие Правительству Российской Федерации показывает, что эта форма парламентского контроля так же слабо реализуема, как и ранее рассмотренные. Ее осуществление может иметь для Государственной Думы негативные последствия. Самым существенным негативным последствием является ее роспуск, в случае если в течение трех месяцев Государственная Дума повторно выразит Правительству свое недоверие. При этом главная роль в этом вопросе принадлежит Президенту Российской Федерации. Он вправе распустить Думу или отправить в отставку Правительство. Таким образом, Государственная Дума при реализации данного полномочия рискует быть распущенной, что на практике удерживает депутатов от вынесения Правительству РФ вотума недоверия.

В данной ситуации налицо превалирование воли исполнительной власти над волей законодательной, что является прямым нарушением принципа разделения властей во взаимодействии парламента и правительства. Представляется целесообразным отнести решение вопроса о роспуске Государственной Думы или отправке в отставку Правительства Российской Федерации к ведению судебного органа (например, Конституционного Суда Российской Федерации). Это позволит обеспечить баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти в этом вопросе.

Другим вариантом решения этой проблемы может стать исключение нормы о роспуске Государственной Думы и замена ее нормой о проведении специального расследования в отношении причин, послуживших основанием для выражения недоверия Правительству Российской Федерации, по результатам которого Конституционный Суд мог бы вынести соответствующее решение об отставке Правительства или же, напротив, о сохранении его действующего состава.

В литературе также высказываются сомнения относительно конституционно закрепленного порядка формирования Правительства Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации практически не участвует в формировании высшего органа исполнительной власти Российской Федерации. Президент РФ назначает председателя Правительства РФ лишь с согласия Государственной Думы, а затем по его представлению и остальных членов Правительства. Однако после трехкратного отклонения кандидатуры председателя Правительства РФ Президент вправе распустить Государственную Думу. В 1998 г. Конституционным Судом Российской Федерации было рассмотрено дело по толкованию положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации по запросу Государственной Думы, предметом которого служила неопределенность относительно того, может ли Президент РФ трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру. Конституционный Суд установил, что, по смыслу Конституции, Президент может как трижды предлагать одно и то же лицо, так и каждый раз вносить новое предложение. Судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук, В. О. Лучин и В. И. Олейник выразили особое мнение, указав, что предложение одной и той же кандидатуры есть навязывание Государственной Думе воли Президента, неподчинение которой влечет для Думы негативные последствия. Поскольку разделение властей и система сдержек и противовесов предполагают использование в рамках этого процесса согласительных процедур, означающих взаимный учет мнений сторон, распускать Государственную Думу в случае трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры недопустимо. По мнению Н. В. Витрука, при представлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора, что гарантировано ей статьями 10 и 111 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, она превращается в «орудие проведения воли главы государства» .

Представляется обоснованным и аргументированным мнение, согласно которому толковать указанные нормы Конституции следует таким образом, что Президент РФ должен представлять Государственной Думе как минимум две разные кандидатуры (судьи оставляют Президенту право однажды возвратиться к рассмотрению отклоненной кандидатуры, если это обосновано), и лишь

в таком случае роспуск Государственной Думы можно считать правомерным, рассмотрев это как недостижение взаимного согласия сторон .

В юридической науке фактически общепризнанно, что, пока официальное толкование Конституции РФ предполагает возможность Президента РФ трижды предлагать одну и ту же кандидатуру председателя Правительства РФ и распускать Государственную Думу за ее троекратное отклонение, участие нижней палаты парламента в процессе формирования Правительства является скорее декларативным. Весьма интересной, нуждающейся в широком обсуждении представляется идея о представлении нескольких кандидатур председателя Правительства самой Государственной Думой Президенту Российской Федерации, одну из которых он мог бы назначить по своему усмотрению.

Наконец, малоэффективным представляется и заслушивание Государственной Думой ежегодного отчета о результатах деятельности Правительства РФ. Поскольку Государственная Дума не может применять в отношении Правительства РФ конкретных санкций, а ее воздействие ограничено лишь возможностью выразить недоверие высшему органу исполнительной власти (исход этой процедуры, как уже говорилось ранее, зависит целиком от воли Президента), заслушивание указанного отчета не может рассматриваться как реальный механизм контроля законодательной власти за деятельностью исполнительной .

Анализ отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой позволяет сделать вывод, что рациональные требования к содержанию и проведению такого отчета нормативно не определены . Данное обстоятельство открывает простор для сокрытия и размывания фактов, разглашение которых будет невыгодно Правительству РФ.

Таким образом, разделение властей в России носит несбалансированный и асимметричный характер с перевесом в сторону исполнительной власти. Это определяет необходимость совершенствования конституционно-правовой основы парламентского контроля за деятельностью Правительства.

Библиографический список

1. Карасев А. Т., Крысанов А. В. Механизм парламентского контроля в системе персональной конституционно-правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2014. № 2. С. 3-14.

2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 года № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 79.

6. Нудненко Л. А. К истории разработки и принятия Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Государство и право. 2008. № 8. С. 5-13.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8. Авакьян С. А. Стране нужна новая конституция // ЭЖ-Юрист. 2007. № 50. С. 11.

10. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года № 28-П » По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 52. Ст. 6447.

11. Чепус А. В. Парламентский финансовый контроль в отношении Правительства Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по материалам XLIII Международной научно-практической конференции. Новосибирск: Сибак, 2014. № 11 (42). С. 50-52.

Available at: http://oTpac™-npaBa.p$/article/19514 (accessed 03.10.2018) .