Первичным элементом в структуре организации является долж­ность. Должность (общеродовое понятие) следует понимать как юри­дически установленную социальную роль, выполняемую человеком в организации (учреждении, предприятии), совокупность соответст­вующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации.

Должность как исходная структурная единица включает четыре Формальных элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место, которое может занимать только одно лицо; обязан­ности по данной должности; права и полномочия; ответственность как совокупность поощрений и санкций, назначаемых служащему за его работу.

Должность государственного служащего — это и общественный статус, и совокупность формальных прав и обязанностей, и определенный стандарт поведения, зафиксированный в нормативной документации.

Иногда дается такое определение должности государственного служащего: это первичное структурное образование органа госуправ­ления, наделенное обязанностью, правами и ответственностью, необ­ходимыми для реализации его общественного (социального) статуса, как должностного лица.

Должностное лицо (англ. Official, office, holder, functionary) — лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также занимающее постоянно или временно в учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполне­нием организационно-распорядительных или административно-хозяй­ственных обязанностей, либо выполняющее такие обязанности в ука­занных учреждениях, организациях и на предприятиях по специально­му полномочию.

В науке административного права утверждается мнение, что раз­личие между должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.

Должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или во­вне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответствен­ность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей (КоАП РФ, УК РФ — ст. «Должностные пре­ступления»).

Современный законодатель трактует понятие «должностное лицо» не всегда однозначно. В Федеральном законе об основах государст­венной службы РФ, устанавливающем классификацию должностей, данное понятие не употребляется. Между тем понятие «Должностное лицо» является одним из ключевых, так как признается специальным субъектом правоотношений, регулируемых различными отраслями права.

К определению должностного лица необходимо подойти через оп­ределение понятия «государственный служащий». Государственный служащий, наделенный властными полномочиями, является должно­стным лицом. Властные полномочия непосредственно связаны с вы­работкой и/или принятием управленческих решений («имеющий пра­во подписи»).

Итак, должностное лицо в госаппарате — это государственный служащий, осуществляющий организационно-распорядительные и ад­министративно-хозяйственные функции, государственно-властные полномочия и юридически значимые действия.

Отсюда и классификация госслужащих: руководители, специалисты, и ответственные исполнители.

В 1-ю категорию входят руководители и их заместители, имеющие делегированное руководителем право подписи;

2-ю категорию составляют специалисты госуправления: аналитики, эксперты, советники, консультанты;

3-ю категорию госслужащих составляют ответственные исполните­ли, они участвуют в процессе подготовки и принятия решений, но анонимно, номинально (не ставя свою подпись).

Должности в государственных органах РФ включают в себя госу­дарственные должности, а также должности, которые не имеют стату­са государственных должностей и образуются в целях технического обеспечения деятельности госорганов в соответствии со штатным рас­писанием этих органов.

Государственная должность — это первичная организацион­но-структурная единица госаппарата, заключающая в себе часть его компетенции.

8.3. Индивидуальное рабочее место и принципы его организации

Должность служащего как рабочее место в структуре администра­тивного органа является наименьшей частицей системы высшего по­рядка. Нет нужды доказывать очевидное положение, что на оценку системы в целом влияет оценка частей, из которых эта система скла­дывается.

В деятельности по надлежащей организации индивидуального ра­бочего места — как, впрочем, вообще любого звена организационной структуры — существует основополагающий принцип. Пренебрежение этим принципом оказывает столь дезорганизующее влияние, что лик­видировать его невозможно никакими методами.

Мы имеем в виду принцип согласованности и соответствия трех основных элементов, которые должны составлять суть каждого рабо­чего места:

1) определение задач (функций), для решения которых создано данное рабочее место, а также определение вытекающих из задач обя­занностей, возлагаемых на работника, занимающего данное место;

2) определение прав и полномочий, обеспечивающих выполнение задач и обязанностей, а также выявление необходимого оснащения (оборудования, средств и т. п.);

3) определение ответственности.

Таким образом, должность государственного (муниципального) тужащего — это исходная структурная единица государственного ап­парата, точно обозначенное в штатном расписании индивидуальное Рабочее место, которое может занимать только один служащий, вы полняющий определенный круг задач, функций, наделенный соответ­ствующими этим задачам и функциям правами и полномочиями и от, ветственностью.

Все элементы должности должны быть взаимно согласованы и со­ставлять гармоничное целое.

Базовым из указанных элементов является первый, поскольку он обосновывает необходимость существования рабочего места и служит базой для правильного понимания двух остальных.

Если смотреть на рабочее место как на систему, то все три эле­мента важны в равной мере, а недостаточное соответствие одного из них остальным разрушает правильную в принципе структуру.

Как известно, вплоть до настоящего времени нетрудно найти при­меры таких организационных решений, в которых основное внимание обращается на задачи (нередко, впрочем, их неправильно подбирают, составляя не конкретно, а шаблонно, что подтвердили и последние исследования), часто — на ответственность, причем в сочетании с уг­розой применения карательных санкций. Зато забота о полномочиях и средствах деятельности известна мало, т. е. о соблюдении упомяну­тых всех трех элементов она^ не всегда проявляется.

Постараемся вникнуть в психику занимающего какую-то долж­ность человека, которому руководители определили задачи, возложи­ли на него ответственность за их выполнение, но не наделили его со­ответствующими правами или необходимыми материальными средст­вами. После неудачных попыток добиться увеличения полномочий и средств у этого человека имеется для выбора три пути: первый — заявить, что из-за невозможности выполнения возложенных на него обязанностей он отказывается от работы; второй заключается в неле­гальном изыскании материальных средств и самовольном присвоении полномочий; третий сводится к фальсификации отчетности, т. е. к ее приукрашиванию.

Первый путь используется сравнительно редко. Обычно выбира­ются в наиболее выгодных для конкретного случая пропорциях вто­рой и третий пути. Создается ситуация, чрезвычайно деморализующая работника. Наряду с этим общественное мнение и вышестоящее ру­ководство вводятся в заблуждение фальсифицированной отчетностью нередко диспропорция между поставленными задачами, выделенны­ми средствами и полномочиями становится причиной преступной деятельности.

Следует добавить, что любое требование ответственности может иметь место только в рамках выделенных средств и полномочий. Вся­кое превышение этих рамок в равной мере и несправедливо, и нело­гично. Если руководитель независимо от уровня допускает в подчи­ненном ему коллективе несогласованность рассматриваемых элемен­тов, то он пренебрегает одной из главнейших своих обязанностей: не сохраняет в допустимых границах организационную стабильность, являющуюся неотъемлемым условием правильного функционирования любого института.

В специальной литературе редко обращается внимание на влия­ние, которое оказывает правильно организованное рабочее место на хорошие человеческие отношения в коллективе (мы имеем в виду слаженность указанных выше элементов организационных структур). Множество вопросов, разногласий, взаимных обид и претензий воз­никает лишь потому, что неизвестно, кто какие имеет полномочия и кто за что отвечает. В связи с этим целесообразно обобщить прин­ципы организации рабочего места.

Принцип соответствия. При подборе задач для рабочего места следует стремиться к тому, чтобы установленный комплекс задач со­ответствовал физическим возможностям человека. Недопустимо на­громождение на одном рабочем месте таких задач, с которыми рядо­вой работник средней квалификации не сможет справиться. Нельзя также создавать ситуаций, когда заранее известно, что независимо от степени нагрузки соответствующего работника его как такового не­возможно найти даже теоретически. Если, например, для выполнения одних задач необходимы основательный запас юридических знаний, управленческая или иная подготовка, получаемая в вузе, а для испол­нения других задач на том же рабочем месте нужно лишь уметь чи­тать и писать да еще, возможно, знать арифметику в объеме неполной средней школы, то заранее известно, что нет такого человека, кото­рый одновременно имел бы высшее образование и не имел его. Ясно, что столь неверно сконструированное рабочее место будет занято ра­ботником с высшим образованием. И часть его специальных знаний пропадет, не будет использована, причем как раз в той пропорции, в какой тратится время на канцелярскую работу, для выполнения ко­торой достаточно среднего образования. Мы все еще несем огромные потери, плохо учитывая Принцип соответствия при организации мно­гих рабочих мест.

Принцип надлежащей детальности. Часто возникает вопрос о сте­пени детальности круга задач и обязанностей. При этом высказыва­ются опасения, что весьма подробный их перечень содержит элемен­ты излишней регламентации. Мы склонны разделять эти опасения: Детальность можно и должно доводить лишь до границ существующей необходимости, так как переход этих границ является явной органи­зационной ошибкой.

Проведем обоснование необходимой степени детальности.

1. Детальность определения задач и обязанностей должна способ­ствовать точному разграничению сфер деятельности между рабочими местами таким образом, чтобы эти сферы не перекрывались и чтобы между отдельными рабочими местами не появлялось «ничейных» зон. Отсюда вывод: особенно детально и точно следует определять пери­ферийную тематику.

2. Детальность определения задач и обязанностей должна быть настолько полной, чтобы не допускать тенденции к перемещению це­лей, т.е. чтобы не возникала ситуация, когда, например, работник, призванный оказывать обществу определенные услуги, начинает боль­шую часть рабочего времени и энергии посвящать обслуживанию от­делов собственного учреждения. Так, иногда большая часть времени отводится написанию отчетов о проделанной работе и составлению докладных записок на случай контроля, нежели самой работе.

3. Детальность, описания задач и обязанностей бывает оправданна лишь в той мере, в какой она облегчает работнику, занимающему данное рабочее место, планирование своих действий и правильное их распределение.

4. Степень детальности описания задач и обязанностей должна быть такой, чтобы на ее основе можно было бы ориентироваться, правильно ли рассчитан объем работы на данном рабочем месте
и способен ли работник в установленное время справиться с этим объемом.

5. Пожалуй, наиболее важным вопросом является обеспечение та­кой детальности, которая делала бы возможным определение критери­ев выполнения работы. Речь идет об использовании показателей.

Если степень деятельности определения задач и обязанностей не укладывается ни в один из перечисленных пунктов, то это означает, что мы имеем дело с чрезмерной детализацией, ограничивающей сво­боду действия как самого работника, так и всего учреждения.

Принцип показателей. Чтобы перечень задач и обязанностей не мог подвергаться свободной интерпретации и мог быть оперативным инструментом в руках руководителя, каждому его пункту должен со­ответствовать показатель исполнения. Этот показатель следует опреде­лить не «кабинетным путем», а после консультаций и, если это воз­можно, по согласованию с работником, для оценки труда которого он будет применяться. При определении показателей надлежит обращать серьезное внимание на то, чтобы они отражали только те результаты, которые зависят от самого работника. Проблему показателей мы рас­смотрим более широко в следующих темах книги, так как это в зна­чительной мере связано с другими проблемами, не относящимися к описанию рабочего места.

Принцип значимости порученных задач. Допустим, что описание ра­бочего места содержит шесть пунктов. Однако получилось так, что пять из них работник выполняет, а шестым пренебрегает. Этот работ­ник, используя простейший расчет, может искренне считать, что он справляется со своими обязанностями на 5/6. Хорошо, если его руко­водитель придерживается такого же мнения. Но может быть и иначе.

Еели по опенке руководителя невыполняемое задание составляет, ска­жем, 5/6 качественного значения совокупности задач данного рабоче­го места, в то время как пять выполняемых работником задач состав-

й)0т едва 1/6, то возникает недоразумение, неприятное для обеих за­интересованных сторон. Существует весьма простой способ устранения подобного рода недоразумений. В перечне задач следует определить вес и значение каждой из порученных обязанностей. По­добное дополнение перечня будет элементом взаимопонимания руко­водителя и подчиненного, что, несомненно, положительно скажется на эффективности работы.

О важности соблюдения принципа значимости свидетельствует, в частности, то, что согласно мнению, разделяемому многими учены­ми и практиками, зачастую решение 20% задач данного учреждения < дает 80% результатов его работы в суммарном подсчете, в то время как решение остальных 80% задач дает едва 20% вклада в эти резуль­таты.

Нарушение критерия значимости’отдельных задач и обязанностей (направлений активности) является первым шагом к трансформации их в цель, существующую для самой себя. К этому ведет длительный, постепенно нарастающий процесс. Его начало обычно коренится в нарушении надлежащего соотношения между отдельными целями. Исходя из этого утверждения принцип качественной значимости за­дач приобретает дополнительную ценность.

Принцип равномерности стимулов и санкций. Если точность описа­ния задач, обязанностей и показателей будет разной, то центр тяже­сти интересов исполнителя переместится от менее конкретных про­блем к более конкретным. В этом же направлении будут действовать как некоторые стимулы, так и некоторые санкции. Чем задание кон­кретнее и показатель яснее, тем легче каждому, прежде всего руково­дителю, заметить малейшее упущение. А замеченное упущение влечет за собой, как правило, неприятные последствия, т. е. принуждение. В свою очередь, стимул возникает из потребности человека видеть и знать оценку результатов своего труда. Он хочет видеть это сам и хочет, чтобы это увидели другие. И чем задачи и показатели кон­кретнее, чем заметнее результаты предпринятых усилий, тем более привлекательным для исполнителя становится труд. Под влиянием одностороннего воздействия принуждения и стимула наступает нару­шение запланированных пропорций в выполнении задач. Соблюдение принципа равномерности стимулов и санкций — это стремление к тому, чтобы все задачи и все показатели* их выполнения были в гра­ницах возможного определены с одинаковой точностью.

Принцип самовыражения. Каждый нормальный человек обладает определенными способностями, честолюбием (преимущественно до­вольно высоким), увлечениями и пристрастиями, хочет чем-то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, влиять на выполняе­мую работу, пользоваться уважением коллектива и ощущать общест­венную полезность. Если он делает работу, отвечающую его увлечениям и способностям и дающую возможность удовлетворить честолюбие, то мы говорим, что данная ситуация создает условия для «самореализации», или «самовыражения». В стремлении к самовыра­жению человек не только избавляется от тенденции к минимизации своих обязанностей, но и старается расширить их. Многие психологи ставят потребность в самовыражении на первое место среди всех че­ловеческих потребностей.

Если путем соответственно сформулированных задач и обязанно­стей работника в какой-то мере обеспечены условия для самовыраже­ния, то тем самым мобилизуется мощный фактор мотивации, чего не сможет дать никакая формальная дисциплина.

Целесообразно уделить внимание двум вопросам: последствиям пренебрежения принципом самовыражения и способу использования его при формулировании задач и обязанностей рабочего места! По первому вопросу отметим следующее: если в профессиональной рабо­те человек не может удовлетворить естественных увлечений и интере­сов, если ему не созданы соответствующие условия, он ищет их в другом месте, перемещает свою энергию и заинтересованность из области профессионального труда в иные сферы, что, естественно, наносит ущерб учреждению, предоставившему ему работу. Именно поэтому можно относительно часто встретить в одном лице рьяного, весьма изобретательного и толкового любителя-садовода или коллек­ционера-филателиста и вместе с тем нерадивого или ограниченного служащего.

Перейдем ко второму вопросу. Говоря о практических рекоменда­циях в деле формулирования функций рабочего места таким образом, чтобы обеспечить условия для самовыражения работника, приходится признать, что дело это далеко не простое, однако не следует подда­ваться пораженческим настроениям. Слишком часто, отказываясь от чего-то «недостижимого», мы забываем, что эта недостижимость от­носится к области идеала. А стремиться к нему необходимо.

Остановимся на этой проблеме. Каждая работа будет отвечать принципу самовыражения в более высокой степени, если она:

1) соответствует способностям и влечениям исполнителя;

2) самостоятельна;

3) соответствует квалификации;

4) создает лучшие условия для самоконтроля;

5) обеспечивает влияние на формирование методов исполнения;

6) комплексна и разнообразна;

7) является понятным, нужным и полезным элементом более крупного и известного исполнителю целого;

8) наглядно способствует удовлетворению насущных обществен­ных потребностей.

Совсем иного рода возможности самовыражения кроются в орга­низационных решениях. В этом отношении прежде всего надо отме­тить следующее: чем шире тематика учреждения и, что обычно за этим следует, многочисленнее штат работников, тем больше возмож­ностей у работников этого учреждения соприкоснуться с трудом, ко­торый он хотел бы выполнять. Отсюда практический совет: по воз­можности избегать создания узкоспециализированных учреждений, поскольку они не способствуют полному развитию индивидуальности.

Упомянутый перечень средств этим не исчерпывается. Его про­должение — дело руководителя, учитывающего конкретные обстоя­тельства. Определенные шаги в указанных выше направлениях ‘воз­можны почти всегда. Учет принципа самовыражения при формулиро­вании перечня задач и обязанностей каждого рабочего места является одним из условий гуманизации труда. Расстановка работников таким образом, чтобы они в максимальной мере имели возможность для са­мовыражения, — это один из существенных принципов кадровой по­литики и кадровой работы администрации, стремящейся обеспечить каждому гражданину условия для наиболее полного использования его возможностей, т. е. квалификации и способностей.

Принцип повышения квалификации кадров. В настоящее время каж­дый работник обязан постоянно повышать свою квалификацию. Эта обязанность, ставшая одной из основных, все еще не реализуется над­лежащим образом служащими административных учреждений. Поэто­му необходимо повторять, что постоянное повышение квалификации должно быть обязанностью любого без исключения работника на каж­дом рабочем месте.

Принцип повышения квалификации кадров учитывается при со­ставлении перечня задач и обязанностей (должностных инструкций) работников. Необходимо периодически пересматривать должностные инструкции, проверяя, не узки ли предусмотренные в них участки деятельности для постоянного развития и роста работников.

Научное определение должности состоит в том, что часть организационной структуры органа, обособленную и закрепленную в официальных документах, с соответствующей частью компетенции органа, предоставленной лицу – служащему в целях ее практического осуществления.

Должность – понятие, которое служит связующим звеном между организацией государственной службы и деятельностью человека. У должности два аспекта: 1 аспект – организационный, 2 – функциональный.

Д.Н. Бахрах считает, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. На практике различаются формальный (служебный, должностной) и неформальный (персональный, личностный) статус служащего.

Установление должности означает закрепление её точного наименования, положения в системе организации, основных функций, способа замещения и требований к лицу, которое может замещать должность.

Должности в государственном аппарате подразделяются на государственные должности и должности государственной службы. Государственные должности устанавливаются в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государства и его органов. Должности государственной гражданской службы устанавливаются штатным расписанием государственных органов в соответствии с реестрами должностей государственной гражданской службы для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности.

В зависимости от вида службы должности государственной службы подразделяются на следующие виды:

1) должности федеральной государственной гражданской службы;

2) должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

3) воинскиедолжности;

4) должности правоохранительной службы.

В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. Так, должности гражданской службы, в соответствии со ст. 9 ФЗ о государственной гражданской службе подразделяются на категории и группы. К категориям относятся:

— руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений;

— помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий;

— специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые;

— обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов.

Должности гражданской службы подразделяются на группы в рамках категорий:

1 «руководители», «помощники (советники)» подразделяются на высшие, главные, ведущие;

2) «специалисты» подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие;

3) «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главные, ведущие, старшие, младшие.

Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, в соответствии с группой замещаемой должности, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливаются классные чины. Служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Все должности государственной службы содержатся в Сводном реестре должностей государственной службы Российской Федерации. В него включаются федеральные перечнидолжностей, утверждаемые Президентом РФ: а) перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; б) перечни типовых воинских должностей; в) перечни типовых должностей правоохранительной службы.

В субъектах Федерации законом или иным нормативным правовым актом утверждается реестрдолжностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Должностное лицо в административном праве определяется не в общеотраслевом масштабе, а только как субъект административной ответственности, т.е. применительно к соответствующим деликтным отношениям. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность какдолжностные лица, если законом не установлено иное.

В административном праве д.л. — общий субъект, участвующий в самых различных отношениях. Административное законодательство часто не определяет субъектов публичного управления в качестве должностных лиц. Как правило, это делается посредством специального юридического анализа, квалификации соответствующих признаков. Например, лица, замещающие любые государственные должности, относятся к категории должностных лиц. Реже в названии самой должности упоминается функция должностного лица. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ (ВДЛ) (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — обозначение категории лиц — субъектов административного права, возглавляющих и координирующих деятельность исполнительной ветви власти в субъекте Федерации.

Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о ко­торых уже шла речь. Имеются в виду государственные служащие:

а) федеральных государственных органов;

б) государственных органов субъектов РФ.

Далее можно выделить государственных служащих, различаю­щихся местом выполнения должностных обязанностей. В этом смысле есть государственные служащие, работающие:

а) в аппарате представительных (законодательных) органов го­сударственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы);

б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);

в) в органах прокуратуры;

г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных служащих.

В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:

а) высшие должности с разрядом действительного государст­венного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);

б) главные должности с разрядом государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ);

в) ведущие должности с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);

г) старшие должности с разрядом советника государственной’ службы 1, 2 и 3 класса;

д) младшие должности с разрядом референта государственной службы 1, 2 и 3 класса.

Квалификационные разряды действительного государственно­го советника и государственного советника присваиваются госу­дарственным служащим Президентом РФ, другие разряды – ру­ководителями соответствующих государственных органов.

Для отдельных видов государственной службы могут вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев это сопровождается введением форменной одежды.

Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся к видо­вой классификации государственных служащих. Дело в том, что весь действующий нормативно-правовой материал перенасыщен термином «должностное лицо». В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. о такой категории даже нет упоминания. Между тем о них говорится даже в Конституции РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов преступлений против интересов государственной служ­бы. Должностные лица весьма часто фигурируют в качестве субъ­ектов административных правонарушений. Да и наука админи­стративного права традиционно и последовательно проводит юри­дическую классификацию государственных служащих, основу ко­торой составляют прежде всего различные категории должност­ных лиц.

Следовательно, есть определенные основания для того, чтобы классифицировать государственных служащих по самому важно­му юридическому критерию, а именно в зависимости от характе­ра и масштаба полномочий, которыми они наделяются.

Фактически следует признать, что всякое лицо, занимающее должность (в государственной и негосударственной организации), является должностным лицом. Любые попытки ограничить такое естественное понимание должностного лица неизбежно приводят к ограничительному толкованию самой категории «служащий». А это и есть лицо, занимающее должность. Каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определен­ным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий. В Фе­деральном законе о государственной службе подробно говорится о правах и обязанностях государственных служащих, но нет ни слова о характере полномочий, вытекающих из факта замещения данным служащим данной государственной должности. Между тем это главный элемент юридической характеристики служаще­го, его правового статуса, а применительно к служащим аппарата исполнительной власти – их административно-правового ста­туса.

Очевидно, что полномочия действительного государственного советника РФ превышают по своему значению и объему полномо­чия советника РФ. Но это при характеристике квалификационных разрядов государственных служащих не фиксируется. Следова­тельно, для получения полного представления о полномочиях слу­жащего необходимо изучить его должностную инструкцию. В ре­зультате выясняется, что именно по полномочиям можно провести различия между государственными служащими и должностными лицами.

А далее выясняется, что в одних случаях должностные лица имеют юридические полномочия, реализуемые только в рамках дисциплинарно-служебных отношений (отношения между руко­водителем и подчиненными), в других – их полномочия выходят за рамки отношений чисто аппаратного характера (т.е. внутри дан­ного государственного органа) и распространяются на все нижесто­ящие звенья данной системы (например, федерального министер­ства), в третьих – адресатом их полномочий являются физические и юридические лица, не связанные с ними отношениями подчи­ненности. Наконец, обнаруживаются и такие должности, которые не оснащаются какими бы то ни было полномочиями юридически властного характера, но совершающими различного рода юриди­чески значимые действия, приводящие к определенным юридическим последствиям.

Соответственно все государственные служащие государственной службы могут характеризоваться в качестве должностных лиц. Тем самым будет обеспечен единый подход к характеристике государственных служащих с чисто юридических позиций.

Различия в правовом статусе должностных лиц дают основании говорить о следующих их видах:

А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными пол­номочиями, без которых невозможно представлять государствен­ную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполни­тельную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием го­сударственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции 1993 г. Пре­зидент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Та­ковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так.

Должностные лица этой категории наделяются наиболее значи­мыми юридически властными полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государ­ственного органа в отношениях с другими органами государствен­ной власти, с органами местного самоуправления, с негосударст­венными организациями и гражданами.

Юридически властные полномочия этих должностных лиц ре­ализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном под­чинении (или служебной зависимости), а также государственных. и негосударственных организаций, ведомственно им не подчинен­ных. Например, такие должностные лица полномочны предъяв­лять названным лицам и организациям основанные на законе тре­бования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (админи­стративного) принуждения, включая меры административной от­ветственности.

Таких должностных лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.

Справедливо следующее заключение: не всякое должностное лицо обладает полномочиями представителя власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть долж­ностное лицо.

Иногда таких должностных лиц называют представителями ад­министративной власти. Это неверно, так как сужает реальное по­нимание должностного лица как представителя именнопубличной власти.

Ведь судья или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, долж­ностных лиц милиции, контрольно-надзорных органов, чаще всего обозначаемых в качестве представителей именно админи­стративной власти целесообразнее характеризовать как предста­вителей или уполномоченных того или иного органа исполнитель­ной власти, т.е. субъекта именно публичной власти.

Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государствен­ных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отноше­нии подчиненных им работников. Например, правовые акты рек­тора вуза обязательны для всех работников данного вуза.

Их полномочия включают, например, право издавать юриди­чески обязательные акты, действующие в системе данного минис­терства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных органов и должностных лиц; распоряжаться вверенным данному государст­венному органу государственным имуществом; назначать и осво­бождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д.

В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспе­чению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного ор­гана).

Какова роль этих служащих, составляющих рабочий костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).

Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц.

Имеются в виду те государственные служащие, которые вы­полняют фактическую внутриорганизационную или внутри исполнительную работу данного государственного органа. Они яв­ляются функционерами государственного аппарата, его оператив­ным составом. Это профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебны­ми обязанностями формах. Например, это работники департамен­тов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые в конечном счете приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты.

Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление главы администрации) без пред­варительной его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего объема оперативных функ­ций данного органа и его структурных подразделений. К их функ­циям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требую­щих специальных познаний. Поэтому их нередко называют специ­алистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим ор­ганом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают и докладывают Пред­седателю Правительства РФ и его заместителям о поступающих в Правительство документах; готовят проекты поручений Прави­тельства; готовят проекты постановлений и распоряжений Прави­тельства; оформляют принятые на заседаниях Правительства ре­шения; направляют органам исполнительной власти для рассмот­рения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить опреде­ленный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.

Такова возможная характеристика должностных лиц.

Что касается так называемого вспомогательного персонала, не­редко выделяемого в качестве особой категории государственных служащих, то на них фактически распространяется правило, сформулированное в ст. 1 Федерального закона о государственной службе: в целях технического обеспечения деятельности государ­ственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Это дает основание не рассматривать лиц такого рода в качестве госу­дарственных служащих.

Дата добавления: 2015-05-08; просмотров: 13878 | Нарушение авторских прав | Изречения для студентов

1. Формирование закрытого и открытого (файла запроса на получение сертификата) ключей ЭП.

Формирование ключей ЭП производится непосредственно пользователем (кому будет принадлежать ЭП) на рабочей станции, определенной как АРМ СЭД или АРМ «Генерации ключей» ЭП с установленными на ней криптоядром «КриптоПро CSP» версии 3.0 для ОС Windows XP и Vista, версии 3.6 для ОС Windows 7. Органами Федерального казначейства осуществляется передача во временное пользование ПО КриптоПро только версии 3.0. Приобретение версии 3.6 осуществляется клиентом самостоятельно

Для формирования ЭП пользователю необходимо запустить АРМ «Генерации ключей» по исполняемому файлу cbank.bat в папке дистрибутива. В АРМ выбрать «Создать запрос на сертификат»:

ГАРАНТ:

Текст образца не приводится

В появившемся окне заполнить наименование абонента — указать фамилию, имя и отчество владельца ЭП по-русски, например, Иванов Владимир Викторович. После этого поставить галочку «Генерировать запрос на ЕУС (единый универсальный сертификат)» и отметить роли владельца сертификата.

Для работы с порталом СУФД (Система удаленного финансового документооборота) сотрудник указывает следующие роли владельца сертификата из блока «АСФК» (указываются все пункты, кроме (!) «Тестирование»), а так же пункт «Аутентификация сервера» (в ППО «СЭД» пункт «Аутентификация сервера» находится в блоке «АСФК»):

Текст образца не приводится

Для работы в ППО СЭД (Система электронного документооборота) сотрудник указывает следующую роль владельца сертификата:

Текст образца не приводится

Для работы с Общероссийским официальным сайтом (на электронных торговых площадках) сотрудник указывает следующие роли владельца сертификата из блока «ООС» (необходимо проставить галки в соответствии с приказом организации):

Текст образца не приводится

Для работы с Общероссийским официальным сайтом для размещения информации об учреждении сотрудник указывает следующие роли владельца сертификата из блока «ГМУ» (указываются ВСЕ пункты).

Текст образца не приводится

После указания ролей необходимо нажать кнопку «Далее». Появится окно, в котором необходимо заполнить все активные поля:

Регион — Архангельская область;

Город — указать населенный пункт (город и т.д.), в котором находится организация;

Должность — указать должность владельца ЭП;

Формализованная должность (указывается только для АСФК) — для права 1 подписи обязательно выбирается формализованная должность «Руководитель», для права 2 подписи обязательно выбирается формализованная должность «Главный бухгалтер», (Формализованная должность выбирается вне зависимости от реальной должности соискателя ЭП).

Организация — указать полное наименование организации или сокращенное наименование, которое указано в печати организации.

Подразделение 1-го и 2-го уровня — указать отдел, в котором работает сотрудник. Например, если ЭП формируется на руководителя или его заместителей — в данных полях указать «Руководство»;

E-mail — указать любой e-mail;

Учетная запись пользователя АСФК (только для СУФД) — берется из заявки на доступ на СУФД — портала сотрудников;

Пример заполнения полей приведен на следующем рисунке:

Текст образца не приводится

После заполнения всех необходимых полей нажать кнопку «Далее».

Появится следующее окно:

Текст образца не приводится

Установить галочку напротив поля «Распечатать заявку на получение сертификата ключа ЭП» и нажать кнопку «Выполнить».

Появится окно:

Текст образца не приводится

В данном окне необходимо выбрать носитель, на который будет сохранен Ваш закрытый ключ ЭП. Это может быть любой магнитный носитель, например:

— ГМД (дискета), тогда нужно выбрать в списке устройств «Дисковод, А»;

— ruToken, тогда нужно выбирать Activ Co.ruToken 0 или Activ Co. ruToken 1;

Текст образца не приводится

После выбора носителя нажать кнопку «ОК», появится окно «Биологический датчик случайных чисел»:

Текст образца не приводится

Необходимо нажимать любые клавиши или двигать мышью по данному окну.

После нажатия клавиши «ОК», появится окно «КриптоПро CSP», в котором можно установить пароль на создаваемый ключевой контейнер (пароль должен содержать не менее 6-ти символов, пароль необходимо записать в книгу паролей). Внимание: утерянный пароль на данный ключевой контейнер не восстанавливается!

Текст образца не приводится

Необходимо набрать пароль для нового ключа ЭП, поставить галку «Запомнить пароль» и нажать кнопку «ОК».

Если пользователь не желает устанавливать пароль, то необходимо поставить галку «Запомнить пароль» и нажать кнопку «ОК», не набирая пароль.

После ввода пароля будет произведена генерация закрытого ключа ЭП. Необходимо подождать несколько секунд. После генерации закрытого ключа ЭП появится окно для сохранения запроса на получение сертификата ключа ЭП:

Текст образца не приводится

Запрос на получение сертификата ключа ЭП — это файл с расширением req.

ВАЖНО: данный файл-запрос необходимо предоставить в орган Федерального казначейства. Без него Вы не получите сертификат ключа ЭЦП. Поэтому нужно либо запомнить путь, который указан в строке «Сохранить запрос на сертификат в файл», либо указать любой другой путь, нажав кнопку «Найти».

Далее нажать кнопку «ОК», появится окно:

Текст образца не приводится

Необходимо нажать кнопку «ОК». После чего появится электронный вид Заявки на получение сертификата:

ОБРАЗЕЦ Заявка на получение в Уполномоченном удостоверяющем центре Федерального казначейства сертификата ключа электронной цифровой подписи

Один из наиболее спорных вопросов в налоговой практике — кто является должностным лицом. Особенно это касается моментов, связанных с превышением возложенных полномочий и совершенных правонарушений. Чтобы разобраться в сложившейся путанице, далее рассматриваются основной функционал этой категории сотрудников и их правомочия.

Кто является должностным лицом?

Основные тезисы

Должностным считается лицо, с ввереными обязанностями представителя руководства либо органов власти. Реализация принятых полномочий происходит перманентно, в рамках конкретных правомочий или временно.

Данная административная единица присутствует в следующих организациях:

• местные выборные органы;
• воинские образования РФ;
• муниципальные учреждения;
• государственные компании;
• хозяйственные общества, доля голосующих акций которых находится в собственности отечественных организаций.

Правовое толкование этого термина и особенности юридического статуса — актуальный для многих граждан вопрос.

Трактовка «должностного лица» настолько объемна, что порой сложно обозначить главные характеристики

Функции должностного лица

Функционал этой категории лиц определяется стоящими перед ними вопросами и наименованием структуры, в которой они работают.

Таблица 1. Основные функции должностного лица

Административно-хозяйственные	Организационно-распорядительные
1. Управление имеющимся на балансе имуществом и активами. 2. Инспектирование материальных ценностей 3. Рассмотрение вопросов о размере вознаграждения за предоставленные услуги.	1. Контроль трудовой дисциплины. 2. Руководство коллективом. 3. Оформление юридических документов. Выдача больничного, например. 4. Формирование кадров. 5. Составление характеристик членов государственной экзаменационной комиссии. 6. Принятие дисциплинарных мер. 7. Организация условий труда. 8. Учреждение медицинской экспертизы для установления инвалидности.

Должностное лицо взаимодействует с широким кругом лиц, многие из которых не находятся в его непосредственном подчинении

Определяющие понятия

Выделяют 3 критерия, которые являются основополагающими при определении юридического статуса должностного лица. Это вверенный функционал, правовые основания и наименование органа, который он представляет.

Характер исполняемых функций

Этот показатель позволяет исключить расширенное понимание субъекта этой категории.

Основные моменты:

1. В рамках организационно-рапорядительных функций гражданин руководит учреждением либо отдельным подразделением.
2. Осуществление деятельности подобного рода предполагает управление людьми.
3. В рамках административно-хозяйственного аспекта возложенных полномочий управленческий фактор не определяющий. Основная обязанность — принятие решений по предоставлению отпуска, инспектирование и выдача по необходимости материальных ценностей.
4. Любое совершенное действие обладает юридической силой. Итогом может стать изменение статуса или прекращение прав юридических и физических лиц.

Остальные характерные черты не считаются определяющими.

Помимо законодательных актов иные инструкции также правомерны в регламентации правомочий

Правовое основание

Следующие документы являются нормативной базой для ознакомления со статусом должностных лиц:

• законодательные акты;
• выпускаемые на предприятиях инструкции;
• устав организации;
• соответствующие приказы.

В перечисленной документации очерчен круг полномочий и зафиксированы права субъекта на своем посту.

Деятельность от имени органов государственной власти в рамках ограниченных полномочий тоже переводят лицо в категорию должностного. Подобные функции выполняются разово или совмещаются перманентно с профилирующим занятием.

Специальными полномочиями гражданина наделяет трудовой коллектив или государственная инстанция после выхода соответствующего решения либо приказа.

Характеристика органов

Кроме военных формирований и организаций местного самоуправления к подобным инстанциям относятся следующие:

• потребительские добровольные объединения;
• разнообразные товарищества;
• зарубежные компании.

Принадлежность к определенной группе организаций или органов считается одной из ведущих характеристик должностного лица.

Наименования юридического статуса недостаточно для определения статуса должностного лица

Примеры должностных лиц

КОАП не содержит исчерпывающей информации о некоторых профессиях. На основании официального наименования должности не всегда удается понять характер обязанностей.

Как правило, в этой роли выступают директор компании, его заместитель и ведущий бухгалтер. Но кладовщик, например, тоже вправе действовать как должностное лицо. Для этого нужно подписать с предприятием соглашение о материальной ответственности. Эта бумага позволяет распоряжаться товарами либо принимать продукцию.

Видео — Понятие и определение должностного лица в законодательстве

Должностное лицо в КОАП

Согласно административному кодексу помимо граждан, возглавляющих посты в государственном секторе, военных образованиях, кооперативах и товариществах, к этой группе относятся ИП. Относительно физлиц, работающих в сфере предпринимательства, возникает много спорных моментов.

КоАП РФ Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц

В последнее десятилетие наблюдается тенденция отхода от уравнивания должностных лиц и ИП. Согласно опыту юридической практики резоннее относить их к юрлицам. Но этот прецедент пока что актуален только в вопросах земельного законодательства. В частности, при нарушении правил использования земельных участков.

Субъект ответственности

Под этим термином подразумевается совершившее злодеяние лицо. Это касается исключительно области вверенных ему полномочий. Кроме руководящего аппарата в этом качестве могут выступать сотрудники, занимающиеся хозяйственной работой.

КоАП освещает формы ответственности для должностных лиц. В основном, гражданин попадает под санкции при отказе от реализации своих обязанностей, либо их некорректного выполнения.

Расшифровка термина должностное лицо в уголовном и административном праве практически идентична

Уголовное право

К группе должностных лиц принадлежат граждане, которые по определенному полномочию занимаются характерным для избранника органа публичной власти функционалом. Наименования инстанций, в которых они осуществляют свою деятельность, идентичны с перечисленными в КОАП. Полное описание полномочий содержится в 30 главе УК РФ.

Категории должностных лиц

Всех госслужащих классифицируют на региональных и федеральных. Первые представлены органами власти субъектов РФ и судьями. Вторые являются членами Парламента, правительственных организаций. Также к этой категории относится Президент.

Существует 4 группы, описанные в УК РФ.

Таблица 2. Категории должностных лиц

Категория	Характеристика
1	Действие упомянутых лиц попадает под ст. 285-287, 293. Перечень признаков содержится в 1 комментарии к ст. 285.
2	Граждане, возглавляющие государственные посты. Основной функционал — выполнения поручений Президента и министров.
3	В эту категорию попадают губернаторы и президенты республик.
4	Лица, занимающие руководящие посты органов местного самоуправления. Это могут быть префекты и мэры. Избираются для помощи в обсуждении вопросов местного значения.

Примечания к статье 285. Злоупотребление должностными полномочиям

Люди 2 и 3 категории могу выступать субъектами преступлений, перечисленных в ст. 285-287 УК РФ.

Права и обязанности

Доверенные этой категории лиц обязанности предполагают усиленное соблюдение правил поведения. Правонарушения в этой сфере хорошо прослеживаются на примере деятельности ОВД. Эта организация более других занимается пресечением злодеяний. Чаще остальных рассматриваются следующие случаи:

• несоблюдение норм дорожного движения и предписаний по прохождению границы;
• нахождение в нетрезвом состоянии или употребление спиртных напитков в публичных местах и заведениях;
• мелкое хулиганство.

Также действия или отказ от их выполнения граждан на государственных постах, перечащие букве закона, вправе осудить другое должностное лицо.

Мелкое хулиганство и прочие злодеяния рассматриваются УК РФ

Контроль над должностными лицами вправе осуществлять следующие инстанции:

• военный комиссариат;
• налоговая;
• пограничные органы;
• административные комиссии;
• организации исполнительной власти.

Помимо перечисленных учреждений подобный функционал выполняют мировые и судьи районных судов.

Каждый суд может рассматривать различные процессы, свойственные только его уровню. Такое явление называется компетенцией суда. В специальной статье расскажем, какие дела рассматривает районный суд.

Одно из полномочий — охрана государственного строя. В пределах вверенных полномочий они вправе привлекать к административной ответственности возмутителей общественного порядка.

Должностное лицо вправе воздерживаться от выполнения своих полномочий либо их реализовывать. Но полностью от них отказаться он не может

Согласно КОАП этой категории граждан разрешено приравнивать публичную и правовую деятельность. В уголовном кодексе подобное совмещение запрещено. Реализация возможна только в рамках публичных полномочий.

Правонарушения должностных лиц

В КОАП 330 статей (¾ от общего количества) описывают возможные правонарушения, совершаемые должностными лицами.

Соответствующие разделы освещают злодеяния в следующих аспектах:

• прохождение таможни;
• управленческая сфера;
• охрана имущества;
• постановка на воинский учет;
• посягательство на представителей власти;
• экология;
• ветеринария;
• налоги;
• сельское хозяйство;
• строительство;
• мелиорация;
• предпринимательская деятельность;
• связь;
• энергетика.

Согласно КОАП ответственность должностных лиц за правонарушения предусматривается практически повсеместно. ОВД рассматривает около 50 разновидностей злодеяний, относящихся к охране порядка или к пренебрежением инструкциями дорожного движения.

Правонарушениями представителей исполнительной власти занимаются около 60 контролирующих инстанций.

Наказание за правонарушения

Наказание, которое несет организация, не означает освобождение от ответственности за злодеяние для должностного лица. Часто встречающийся вид взыскательных мер — дисквалификация и наложение штрафа. Первая ситуация подразумевает невозможность занять соответствующий пост на протяжении определенного срока. Временной промежуток устанавливается решением суда.

При изменениях в аппарате власти на уровне страны дисквалификация может сопровождаться люстрацией.

Любая группа должностных лиц, за исключением специальных, обладает общими характеристиками субъекта преступления, включая возраст и вменяемость.

Одной из наказательных мер является лишение должности