⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 62
Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.
Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.
Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников. Административное право кодифицировано лишь частично.
Новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. состоит в большей степени из норм процессуального характера.
КоАП определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Это требует изложение источников административного права в определенной последовательности по их юридической силе.
К источникам административного права относятся:
1. Конституция РФ — основной источник любого права, в том числе и административного. В Конституции закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.
2.Международно-правовые договора и соглашения.
3.Федеральные законы и кодексы, такие как «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» и т.д.
4. Законы субъектов РФ. Например, Законодательным собранием Ростовской области принят областной закон от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». Правовой основой данного областного закона являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав Ростовской области.
5. Указы и распоряжения Президента РФ.
6. Постановление и распоряжение Правительства РФ (Постановления правительств субъектов РФ).
7. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д.).
8. Акты субъектов Российской Федерации.
9. Ведомственные акты субъектов РФ.
10. Ведомственные акты местного самоуправления.
Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.
4. Кодекс об административных правонарушениях РФ: общая характеристика.
КоАП РФ ориентирован на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности независимо от ее форм, условий нормальной жизнедеятельности россиян. Его роль в охране правопорядка трудно переоценить.
Во-первых, КоАП РФ берет под правовую защиту широчайший круг общественных отношений — права и свободы человека и гражданина, собственность, общественную безопасность, экономические интересы физических и юридических лиц и др.
Во-вторых, он адресован практически всем гражданам, должностным лицам, индивидуальным предпринимателям, организациям, правомерное поведение которых связывается с соблюдением установленных в КоАП РФ запретов.
В-третьих, КоАП РФ определяет рамки законной деятельности органов, должностных лиц по применению норм административной ответственности, демократическую процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях.
В КоАП РФ сосредоточены и общие принципы, основы законодательства об административных правонарушениях, и составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне .
По своему содержанию КоАП РФ является комплексным нормативным правовым актом: в нем кодифицированы материальные нормы, определяющие основания и пределы административной ответственности; нормы, закрепляющие систему и полномочия органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях; процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам об этих правонарушениях.
Он состоит из пяти разделов, включающих в себя 32 главы, которые содержат более 600 статей.
Раздел I. Общие положения.
Раздел II. Особенная часть.
Раздел III. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях.
Раздел V. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Следует отметить, что впервые, в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, действующих Уголовного кодекса РФ и других кодексов, в Кодексе использована не сплошная, а поглавная нумерация статей. Первое число статьи означает, к какой главе она принадлежит, последующее (или последующие) — номер статьи в той или и иной главе. По-видимому, законодатели предложили именно такую нумерацию для удобства внесения необходимых последующих поправок в Кодекс Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. «Административное право. Учебник», 2005
Кодекс дает четкое представление о современном российском законодательстве об административных правонарушениях, которое состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации. Новизна этого правового установления в том, что на федеральном уровне вопросы административной ответственности не могут отныне регулироваться другими нормативными актами, кроме Кодекса.
С его введением в действие с 1 июля 2002 г. другие законодательные акты утратили свою юридическую силу. Были отменены 135 законодательных актов РСФСР, Российской Федерации, во многие действующие законы были внесены соответствующие изменения. Это значительно повысило уровень законности в сфере применения административного принуждения.
С учетом ст. 72 Конституции Российской Федерации («В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:… административное, административно-процессуальное… законодательство…») в ст. 1.3 КоАП РФ дается разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации относится установление:
· общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
· перечня видов административных наказаний и правил их применения;
· административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе норм об ответственности за нарушение требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
· порядка производства, в том числе установления мер обеспечения производства (доставления, задержания, осмотра и т.д.);
· порядка исполнения постановлений о наложении административных наказаний.
Вне пределов ведения Российской Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, административная ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение, например, нарушение правил благоустройства населенных пунктов, общественного порядка и т.п., в КоАП РФ не предусмотрена. Она устанавливается законами субъектов Российской Федерации.
В КоАП РФ закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Российской Федерации должны приниматься только в форме законов. Субъекты Российской Федерации издавать законы по названным вопросам не вправе, не могут они устанавливать за нарушение своих законов административные наказания, за исключением предупреждения и административного штрафа. Это не только повышает роль федерального закона в регулировании административной ответственности, но и создает гарантии обеспечения единого масштаба этой ответственности на всей территории России Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. «Административное право. Учебник», 2005
В КоАП РФ акцент сделан на защите интересов, в первую очередь, прав и законных интересов граждан, а не государства. Этому полностью посвящена одна из самых объемных глав — глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан. Эта идея пронизывает все содержание КоАП РФ, его установлений.
Специальные главы посвящены экологическим правонарушениям, правонарушениям в области информации, торговли, общественной безопасности и защите других конституционных прав граждан. С учетом требований Конституции и Европейской конвенции о правах человека и гражданина детально разработана процессуальная часть КоАП РФ с целью гарантирования прав как потерпевших, так и лиц, привлекаемых к ответственности. Любое постановление об административных правонарушениях, кем бы оно ни было принято, может быть обжаловано, опротестовано в вышестоящие судебные инстанции.
КоАП РФ исходит из того, что соблюдение административно-правовых норм, правил, стандартов является обязанностью не только физических, но и юридических лиц.
Третий раздел КоАП РФ закрепляет систему субъектов административной юрисдикции, их полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. КоАП РФ определяет компетенцию судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Такой подход к формированию современной системы субъектов административной юрисдикции, видимо, оправдан, возложение функций по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в основном, на контрольно-надзорные органы позволяет квалифицированно и в установленные законом сроки разрешить дела о правонарушениях, совершенных в определенной сфере деятельности. Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены разрешать определенные должностные лица (руководители органов, их структурных подразделений, иные должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия) Конин Н.М. «Административное право России в вопросах и ответах : учебное пособие» (3-е изд. , перераб. и доп.) -М.: Проспект, 2010
В КоАП РФ значительное внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения, законность и справедливость принимаемых решений.
В этих целях детально определено правовое положение участников производства по этим делам, расширен круг участников производства по делам об административных правонарушениях, к которым закон относит лиц, в отношении которых ведется производство по делу, потерпевших, законных представителей физического лица, законных представителей юридического лица, защитника и представителя, свидетелей, понятых, специалистов, экспертов, переводчиков, прокуроров, закреплены процессуальные права и обязанности каждого из них.
Допускается возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях не только по месту совершения административного правонарушения, но и по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу.
Усилена охрана прав потерпевшего, который вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, иметь представителя, обжаловать принимаемые решения.
В КоАП РФ включена специальная статья, которая подробно регламентирует порядок предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему юридической помощи. В качестве защитников лица, привлекаемого к административной ответственности, может участвовать не только адвокат, но и любое лицо, имеющее высшее юридическое образование.
Причем эти лица допускаются к участию в деле с момента административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении. Им предоставляется право знакомиться со всеми материалами дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, приносить жалобы на решения.
В целях повышения результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечения установления истины по делам об административных правонарушениях установлена ответственность за неисполнение процессуальных обязанностей (процессуальную ответственность) свидетелей, специалистов, экспертов и переводчиков за дачу заведомо ложных показаний, заключений и переводов Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. «Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов», 2008
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре в Российской Федерации» в КоАП РФ отражены полномочия прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях.
Специальная глава — глава 26 Кодекса — посвящена вопросам, касающимся предмета доказывания, доказательствам и их оценке.
В целях обеспечения конституционных прав личности более четко регламентировано применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В их число, помимо административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, включены: доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении, привод, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, транспортных средств, наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу.
В отдельную главу — главу 28 — выделены нормы, касающиеся порядка возбуждения дел и составления протоколов об административных правонарушениях.
В КоАП РФ определены органы и должностные лица, которые вправе составлять протоколы и возбуждать дела об административных правонарушениях. В КоАП РФ четко прописан институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях. Не обжалованное и не опротестованное прокурором постановление вступает в законную силу по истечении десяти суток. Постановление, вынесенное судьей, может быть обжаловано (опротестовано) в вышестоящий суд. В суд обжалуются (опротестовываются) и постановления, вынесенные соответствующими должностными лицами. Таким образом, по всем делам об административных правонарушениях обеспечивается судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Вместе с тем сохраняется возможность обжалования постановлений, вынесенных должностными лицами вышестоящему должностному лицу, что, однако, не исключает последующую подачу жалобы в суд. КоАП РФ предусматривается, что жалоба или протест прокурора на вынесенное постановление по делу должны быть рассмотрены в десятидневный срок со дня поступления, а на постановление о применении к правонарушителю наказания в виде административного ареста — в течение суток.
Судья или вышестоящее должностное лицо при рассмотрении жалобы или протеста не связаны доводами, в них изложенными, и проверяют дело в полном объеме. При этом законность и обоснованность вынесенного постановления должны проверяться не только по материалам, находящимся в деле, но и с учетом дополнительно представленных доказательств. Таким образом, вводятся элементы апелляционного производства, что создает возможность обеспечить своевременное устранение нарушений закона, которые еще довольно часто допускаются при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Для усиления гарантий законности по делам об административных правонарушениях КоАП РФ предусмотрена возможность в установленных случаях судебного пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, в том числе и Верховным Судом Российской Федерации Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. «Административное право Российской Федерации», 2007
При характеристике источников административного права необходимо выяснить вопросы о:
- — понятиях источниках административного права,
- — видах и формах источников,
- — задачах и состоянии кодификации административного права в современных условиях.
К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например, Кодекс об административных правонарушениях или Положение о конкретном министерстве. В последнем случае определяется компетенция данного органа по руководству отраслью. Не относятся к источникам административного права правовые акты ненормативного характера.
Особенности предмета административно-правового регулирования влекут за собой большое число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм правовых нормативных актов.
Правовые свойства нормативных правовых актов, как известно, неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др.
Вследствие этого все источники административного права необходимо классифицировать по определенным основаниям.
Существует значительное количество юридических норм, которые можно отнести к чисто административно-правовым источникам. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).
Одной из самых распространенных и значимых классификаций нормативно-правовых актов является разделение их по юридической силе. По данному основанию все источники административного права можно разделить на:
I. Законодательные акты
II. Подзаконные нормативно-правовые акты.
Законодательные акты состоит из:
- 1. Нормы права, действующие на федеральном уровне. К ним относятся:
- — Международные договоры. Конституцией Российской Федерации установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, международные договоры России как источники административного права, имеют высшую юридическую силу.
- — Конституция РФ.
- — Федеральные конституционные законы. Например, ФКЗ «О судебной системе РФ», ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
- — Федеральные законы. В этой категории источников административного права основным, без сомнения, следует считать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
- 2. Нормы права, действующие на уровне субъектов федерации. К ним относятся:
- — Конституции, уставы субъектов Федерации;
- — Законы субъектов Федерации.
Подзаконные акты включают в себя:
1. В этой группе высшей юридической силой обладают акты Президента РФ. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права.
К актам Президента РФ относятся:
- а) указы Президента;
- б) распоряжения Президента.
- 2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.
- 3. Ведомственные нормативно-правовые акты. Здесь различают:
- а) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
- б) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;
- в) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
- г) акты Банка России.
- д) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
- е) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;
- ж) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;
- з) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
- е) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.
Особое место в системе подзаконных источников административного права занимают акты правосудия.
Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.
Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.
В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.
Источники административного права — это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы
Виды источников административного права:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – включаются в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
2. Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов Федерации – содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.
3. Законы (федеральные, конституционные, основы законодательства, а также законы субъектов Федерации) – регулируют различные вопросы в сфере организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и т. д.
4. Указы Президента РФ и нормативные правовые акты глав субъектов Федерации – определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ и глав субъектов Федерации (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.)).
5. Постановление Правительства РФ и нормативные правовые акты правительств (администраций) субъектов Федерации – утверждают различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере управленческой деятельности (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 330).
6. Нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления – регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями.
7. Публичные договоры – федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов и т. д.
Систематизация АП
Систематизация — упорядочение и совершенствование нормативного материала, сведение его в определенную систему.
Систематизация осуществляется в двух формах: в виде инкорпорации, консолидации кодификации.
Инкорпорация — административного законодательства — это внешняя обработка действующего и недействующего нормативно-правового материала и расположение его в определенном порядке.
Она проводится любыми органами или должностными лицами и не подлежит утверждению какими-либо органами. Инкорпорация призвана облегчить поиск нормативного материала и научных исследований в отрасли права, обеспечить эффективную подготовку специалистов (юристов). В инкорпорированные сборники может быть включено только действующее законодательство.
Кодификация — внешняя обработа нормативно-правового материала, размещение его в определенном порядке, но и пересмотр нормативных актов с целью устранения противоречий между ними, создания новых правовых норм, отвечающих задачам государства и потребностям практических органов на данном этапе развития страны.
Кодификация носит всегда официальный характер, поэтому ею могут заниматься только государственные органы.
Разделяется на:
общую;
отраслевую;
межотраслевую.
Результатом кодификации является: пересмотр системы действующих нормативных актов, принятие новых, заменяющих множество ранее действовавших и обобщающих нормативный материал по тем или иным вопросам государственного управления, принятие новых кодексов.
Консолидация – деятельность того или иного органа гос. власти, имеющих целью объеденениеизданных этим органом нескольких нормативных актов в один. Деятельность относительно систематизации только тех норм админ. права, которые в свое время приняли соответствующий орган.
12. Административно-правовые отношения– общественные отношения в сфере исполнительной власти, урегулированные административно-правовыми нормами.
Одна из сторон административно-правовых отношений принимает решение (издает предписание) и может применить принуждение в отношении другой, поскольку наделена соответствующими государственно-властными полномочиями.
Споры, возникающие между участниками административно-правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном (несудебном) порядке — путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа исполнительной власти.
В случае нарушения одной из сторон нормативных требований она несет ответственность перед государством в лице его органов.
Виды административно-правовых отношений: по своему характеру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не правомерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжительности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.
Реализация административно-правовых норм
Реализация административно-правовой нормы – это процесс практического претворения в жизнь ее требований. Она выражается в соответствующем поведении субъектов административного права, которым она адресована. Различают несколько форм реализации административно-правовой нормы.
К основным формам реализации административно-правовых норм относят исполнение и применение, а к вспомогательным – соблюдение и использование.
Исполнение административно-правовой нормы выражается в активных правомерных действиях субъекта по выполнению предписаний, запретов и дозволений. Субъектами данного вида реализации административно-правовой нормы выступают все участники административно-правовых отношений.
Применение административно-правовой нормы свойственно только уполномоченным государственным органам и должностным лицам и выражается в издании индивидуальных правовых актов на основе требований материальных и процессуальных административно-правовых норм. Таким образом, административно-правовая норма реализуется посредством принятия государственно-властного решения по конкретному делу в установленном законом порядке. Примерами правоприменительной деятельности в таких случаях служат издание постановления о наложении административного наказания, регистрация, лицензирование. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Соблюдение административно-правовой нормы заключается в пассивном поведении субъектов, в добровольном воздержании от совершения запрещенных нормой действий. Соблюдение, по сути, является конкретным выражением исполнения.
Использование административно-правовой нормы характеризуется альтернативными возможностями добровольного совершения субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав. Субъект сам решает, воспользоваться предоставленным уполномочивающей нормой правом или воздержаться от использования.
Источники административного права – это формы закрепления (внешнего выражения) и структурирования административно-правовых норм. Многообразные административные отношения требуют их нормативного регулирования, и этим обусловлено большое количество источников административного права.
Рассматривая систему нормативных актов – источников административного права, следует иметь в виду, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому массив источников административного права составляют нормативно-правовые акты, изданные органами государственной власти федерального уровня, а также нормативные акты субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, автономных округов, автономных областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, и в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (Конституция РФ, ст. 76, п.5).
К числу источников административного права относятся:
1) Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов РФ. Конституция РФ устанавливает основы административно-правового статуса граждан РФ (ст. 22, 24, 25-35), определяет правовой статус Правительства РФ, основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 11, 77, 110-117), разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73).
2) Федеральные конституционные законы. Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ.
3) Законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов. К числу законов – источников административного права можно отнести федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 – систематизированный законодательный акт, содержащий материальные и процессуальные административно-правовые нормы. В нем кодифицирован самостоятельный институт административного права – институт административной ответственности.
4) Нормативные указы Президента РФ, а также утверждаемые ими документы. Глава государства издает большое количество нормативных актов в форме указов, регулирующих разнообразные общественные отношения, входящие в предмет административного права. Сфера нормотворческих полномочий Президента РФ достаточно широка (оборона, безопасность, внутренние дела, иностраные дела, государственно-служебные отношения, вопросы административной реформы и др.). В основе деятельности федеральных органов исполнительной власти – Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2.
К источникам отрасли относятся и нормативные акты глав республик, иных субъектов Российской Федерации (указы, постановления и другие акты).
5) Постановления Правительства Российской Федерации, а также утверждаемые ими акты (положения, правила и т.п.). Например, Постановление Правительства РФ от 26 июля 2001 г. №555 «О полномочном представителе Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ»3; Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. №508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов»4; Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. №900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите».
К источникам административного права относятся и нормативные акты высших органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств, советов министров, администраций и т.д.) в форме постановлений.
6) Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти – это нормативные акты органов специальной компетенции(федеральных министерств, в случае наделения нормотворческими полномочиями – федеральных служб и агентств), в формах постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Органы исполнительной власти специальной компетенции, действующие на уровне субъектов РФ, также вправе издавать нормативно-правовые акты в соответствии с их компетенцией (приказы, инструкции и др.).
7) Нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов системы местного самоуправления — в случае наделения их законом отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
8) Нормативные договоры (соглашения) – источники административного права. К ним относятся международные договоры, федеративные договоры, административные договоры.
Акты федеральных судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и др.), а также акты мировых судей и судов субъектов РФ имеют важное значение при регулировании административно-правовых отношений. Вступившие в силу, они являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Примером может служить Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Иногда к источникам административного права относят нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений и т.д.
Многообразие правовых актов – источников административного права требует их систематизации. Однако эта работа очень сложна, поскольку нормами административного права регулируется большое количество общественных отношений. Речь может идти лишь об инкорпорации нормативно-правовых актов в рамках отдельных административно-правовых институтов либо о специальной кодификации, которая охватывала бы нормы какого-либо административно-правового института (например, Кодекс гражданской службы). На сегодняшний день кодифицирован лишь один институт административного права – институт административной ответственности.
Глава 4. Административно-правовые отношения