Понятие и принципы правотворчества

Правотворчество — это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса — правообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.

Правотворчество характеризуется тем, что:

  1. оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;

  2. основная продукция его — юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

  3. это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;

  4. уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов — это показатель цивилизованности и демократии общества.

Правотворчеству присущи следующие принципы:

  1. научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);

  2. профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди — юристы, управленцы, экономисты и др.);

  3. законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);

  4. демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);

  5. гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).

  6. оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).

Следовательно, принципы правотворчества — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

Правотворчество —деятельность по формулированию общих правил поведения.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1)непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2)правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3)правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4)правотворчество органов местного самоуправления;

5)локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6)правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на (см. схему 36):

ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

1)законотворчество — правотворчество высших представительных органов — парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы — законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2)делегированное правотворчество — нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3)подзаконное правотворчество — здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам — Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:

1)расширились полномочия в сфере правотворчества — регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области — законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);

2)все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

3)правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты — кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят

цели — учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;

4)правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;

5)в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и много численные негосударственные структуры — прежде всего органы местного самоуправления и т.д.

Таким образом, правотворчество — весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.

Понятие и стадии законотворчества в России

Законотворческий процесс — главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

стадии:

1)законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его—право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;

2)обсуждение законопроекта — важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3)принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона — главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии: а)принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); б)одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»); в)подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);

4)опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются)

Развитие общества не стоит на месте. На любом этапе своего существования общество подчиняется правилам поведения, принятым большинством. Начиная с обычая и заканчивая нормативно-правовыми актами. Общественные правила нуждаются в постоянной актуализации — этот процесс носит название правотворчество. … Вконтакте Facebook Twitter Google+ Мой мир Оглавление:

  • Правотворчество: понятие, принципы, виды
  • Принципы правотворчества:
  • Функции правотворчества:
  • Виды (формы) правотворчества:
  • Стадии правотворческого процесса

Правотворчество: понятие, принципы, виды

Что такое правотворчество? Это особый вид деятельности уполномоченных органов (субъектов правотворчества) по преображению уже существующих обычаев в нормы права, выражающийся в непосредственном создании и принятии как единичного нормативно-правового акта, так и совокупности законопроектов (кодификация).

Это интересно: что такое бюрократия простыми словами.

В узком смысле понятие «правотворчество» трактуется как деятельность законодательных органов по принятию нормативных документов, имеющих общеобязательный характер.

Значение правотворческой деятельности огромно. Изменения, происходящие в любом государстве, требуют строгой регламентации в соответствии с установившимися нормами права.

Субъектами правотворчества (нормотворчества) могут быть государственные органы (например: парламент, глава государства, местные органы власти), различные организации (разрабатывают внутренние нормативные документы), граждане (принятие правового акта путем голосования на референдуме).

Признаком правотворчества является его конечный результат: создание нормативно-правового акта, который регулирует те или иные общественные отношения.

Принципы правотворчества:

Демократичность. Понятие принципа заключается в освещении и обсуждении проекта, разрабатываемого документа, всеми заинтересованными сторонами. Например: при разработке проекта закона, он выносится на общественное обсуждение путем размещения в средствах массовой информации. Замечания и предложения рассматриваются и по мере необходимости учитываются разработчиками закона.

Это интересно: что такое конфедерация, ее признаки и отличия.

Профессионализм. Этот принцип влияет на качество принимаемых норм права. Проект нормативного акта должен быть подготовлен профессионалами высокого класса. В первую очередь юристами. Но при разработке узкопрофильных законодательных проектов должны привлекаться и профессионалы в области, деятельность которой акт будет регулировать, ведь в нормативном документе необходимо описание понятий, характерных для использования только в этой профессиональной сфере деятельности. Происходит такая деятельность, как правило, в форме различных комиссий по разработке законопроектов.

Законность. В первую очередь проекты нормативно-правовых актов должны соответствовать вышестоящим правовым актам не только государства, но и международным нормам права. При подготовке закона необходимо строгое соблюдение юридической техники (при формулировке понятий и норм), регламентированных процедур правотворческого процесса. Не должно быть конфликта правовых норм законопроекта с уже существующими и действующими в государстве нормами.

Системность. Подготовленный законопроект должен соответствовать действующим актам. В законе не должно быть коллизионных норм и дублирования.

Научный характер. В процессе правотворчества проводятся различные научные исследования, изучается опыт других государств по регулированию общественных отношений, которые будут регламентироваться проектируемым законодательным актом. Прогнозируются последствия ввода в действие разрабатываемого закона.

Разделение правотворческих полномочий. Разграничение полномочий в процессе нормотворчества необходимо с целью избежания дублирования нормативных актов, возникновения конфликта норм, регулируемых разными законами, коллизий. Достигается, путем разграничения деятельности различных субъектов правотворчества, наделением их полномочиями.

Оперативность. Предполагает своевременность принятия или изменения нормативного акта.

Планомерность. Правотворчество носит постоянный характер. Например: каждый год составляется список запланированных к принятию парламентом законов.

Функции правотворчества:

  • Обновление существующей системы норм и правил. С развитием общества появляются новые общественные отношения, некоторые отношения утрачиваются свое значение. Поэтому правовая система государства нуждается в обновлении принятых актов, их актуализации.
  • Восполнение пробелов в законодательстве. Включение в систему законодательства отношений ранее нерегламентированных или детализация возможных нюансов уже существующих общественных отношений.
  • Систематизация существующих нормативно-правовых актов. Проводится в виде издания нескольких правовых актов одновременно, как правило, в виде кодексов.

Виды (формы) правотворчества:

Законотворчество. Принятие нормативно-правовых актов органами государственной власти, обладающими высшими законодательными полномочиями. Как правило, таким органом является парламент, который принимает законы.

Подзаконное правотворчество. Законы содержат только общие правила. Нет смысла возводить все нормы, принятые в обществе, в ранг закона. Органы власти различных уровней (кроме высшего), министерства и ведомства, органы управления различных субъектов хозяйствования могут издавать нормативные акты, согласно своей компетенции. Такие акты должны подчиняться законам (подзаконные), не противоречить им.

Непосредственное правотворчество. Выражение воли народа (как субъекта правотворческого процесса), путем проведения референдумов. Волеизъявление народа, как правило, не нуждается в дальнейшем утверждении и может быть отменено только путем проведения другого референдума.

Делегированное правотворчество. Это ситуация, в которой полномочия на принятие нормативного акта передаются в нижестоящие органы власти (исполнительная власть), в соответствии с их компетенцией. Такое правотворчество позволяет реализовать на практике принцип оперативности.

Чрезвычайное правотворчество. Этот вид нормотворчества проявляется при возникновении (угрозе возникновения) чрезвычайной ситуации, обусловленной внешними (вооруженное нападение), социальными (бунты), политическими (государственный переворот), техногенными или экологическими (землетрясение, аварии) причинами и утрачивает свое значение при нормализации обстановки.

Характерными чертами чрезвычайного нормотворчества являются:

  • направленность на непосредственное устранение угрожающей ситуации, минимизации ее последствий;
  • ограничение прав и свобод;
  • действие актов ограничено по времени (до момента ликвидации чрезвычайной ситуации).

Собственное правотворчество. Эта форма правотворчества близка, по своему понятию, к делегированному правотворчеству. Право принятия нормативных документов высший законодательный орган делегирует местным органам самоуправления. Принятые ими решения обязательны для исполнения на конкретной, подконтрольной данному органу территории.

Договорное правотворчество. Выражается в форме заключения договора правового характера, последствиями которого становятся принятие нормативных актов или совершение юридически значимых действий. (например: договора, заключенные различными государственными органами между собой, коллективный договор между нанимателем и работниками).

Локальное правотворчество. Реализуется в рамках одной организации или предприятия. Действие принятых нормативных документов распространяется только на отношения, возникающие внутри организации, и регламентирует, например, производственный процесс или деятельность отдельного подразделения. Могут быть в форме приказов, распоряжений руководителя.

Это интересно: что такое бюрократия — простыми словами.

Стадии правотворческого процесса

Правотворческим процессом называют определенную последовательность юридически значимых действий по созданию и вводу в действие любого нормативно-правового акта.

Выделяют следующие стадии правотворческого процесса:

  1. Законодательная инициатива, заключается в праве субъекта правотворчества (закрепляется, как правило, в конституции или высшем законе государства) внести в законодательный орган аргументированное предложение о разработке законопроекта или предоставить уже готовый проект.
  2. Обсуждение проекта. Предварительно подготовленный проект законодательного акта рассматривается и согласовывается специалистами в области тех общественных отношений, которые предполагается им регулировать. Наиболее значимые проекты могут выноситься на общественное обсуждение.
  3. Принятие. Проект нормативно-правового акта выносится на голосование в законодательный орган (как правило, голосование происходит в несколько этапов), и после принятия положительного решения подписывается главой государства.
  4. Опубликование. Доведение нормативно-правового акта до сведения заинтересованных субъектов (как правило, в форме размещения в СМИ). Законы вступают в действие после опубликования в официальных источниках, перечень которых регламентирован законодательством (печатные издания, интернет-ресурсы).

В многообразной и динамичной правовой сфере общества правотворчество занимает ведущее место, так как является одной из правовых форм функционирования государства. Поэтому вопрос правового регулирования институциональной деятельности государства является весьма актуальным, имеющим глубокое теоретическое и практическое значение.

Ведущее место правотворчества объясняется тем, что именно оно дает жизнь праву, порождает, формирует и оформляет право, выражая тем самым политическую волю государства и общества. В юридической литературе даются определения правотворческой деятельности в различных редакциях. Так, А.Б. Венгеров определяет правотворчество следующим образом: «Это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения». С.А. Комаров определяет правотворчество как «деятельность прежде всего государственных органов, по принятию, изменению и отмене юридических норм». В.С. Нерсесянц определяет правотворчество как правоустановление. По его мнению «правоустановление – это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права». Продолжая рассуждать по этому вопросу, В.С. Нерсесянц отмечает, что «государство действительно осуществляет законотворческую деятельность, создает законы, но это вовсе не означает, будто государство творит (порождает) само право как таковое. Право как объективное социальное явление – это не творение государства и не продукт государственно-властной воли, а особая духовная форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результат достигнутой соответствующим обществом ступени развития в общецивилизованном прогрессе равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях».

По мнению А.С. Пиголкина «необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие – формирование права, правообразование. Правообразование – это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение». Приведенная точка зрения подтверждает признаваемую в теории правотворчества позицию, что процесс создания права не носит единовременного характера, а обладает свойством растянутости во времени. Правотворческий процесс есть протекающая в определенных организационно-методических формах деятельность по возведению воли народа в закон, процесс формулирования и закрепления этой воли в общеобязательных, юридических предписаниях. Внешне он выступает как процедура создания права, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм.

Из приведенной дефиниции, можно выделить следующие сущностные признаки правотворчества:

— это деятельность, протекающая в определенных организационно-методических формах;

— это деятельность, носящая процедурный характер;

— содержание деятельности заключается в формулировании воли народа и закреплении этой воли в общеобязательных юридических предписаниях;

— это деятельность, обладающая стадийным характером;

— наиболее важные аспекты этой деятельности регламентированы нормами права.

Заслуживает внимание мнение Р.О.Халфиной, которая отмечает, что понятие «правотворчество» охватывает широкий круг явлений, включая все сложные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявлению потребности в правовом регулировании тех или иных отношений. Такое понимание правотворчества имеет важное значение, поскольку правотворчество – это начальное звено механизма правового регулирования, и от правотворческого процесса, особенно на стадии выявления потребности в правовом регулировании в значительной мере зависит «качество» правовой нормы, а, следовательно, и эффективность её воздействия на регулируемые общественные отношения.

Обобщая фундаментальные научные разработки таких ученых, как А.С. Пиголкин, А.В. Мицкевич, С.В. Поленина и других, Ю.А. Тихомиров предлагает следующее определение правотворчества: «Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирование и принятие правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур». В предложенном определении содержатся сущностные признаки данного явления. Во-первых — познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации. Для того, чтобы в нормативных правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно познавать и анализировать развивающиеся общественные отношения, потому что лишь в этом случае будут правильно осознаны потребности и цели регулирования тех или иных отношений. Именно на это направлены аналитические и конструктивные функции юриспруденции. Во-вторых — определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной нормативный правовой акт. Государство наделяет органы, организации, должностных лиц правом готовить и принимать нормативные правовые акты, то есть правотворческой компетенцией. Законодательные органы в Российской Федерации могут осуществлять правотворческую деятельность только в пределах предоставленных им полномочий, не вторгаясь в предметы ведения других органов. В-третьих — выбор формы предполагаемого акта. Отнесение нормативного правового акта к определенному иерархическому уровню правовой системы является особенно важным моментом правотворчества. Хотя Конституция РФ не определяет сфер общественных отношений, нормативно-правовое регулирование которых может осуществляться только в форме законов, однако это обстоятельство нельзя понимать как право законотворческого органа принимать законы по любым вопросам нормативно-правового регулирования.

В-четвертых — подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий в строго определенной последовательности.

Эти признаки находятся между собой в органическом единстве. Выпадение какого-либо из них приводит к ослаблению их внутренних связей и зависимостей, делает несовершенным правотворчество в целом, в результате чего оно не отражает в полной мере общественные ситуации и тенденции развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные нормативные правовые акты, которые негативно влияют на общественные процессы и поведение людей.

Научный принцип системности предполагает рассмотрение понятия «правотворчество» в системе других понятий. В данном контексте представляет интерес позиция В.Н.Карташова, который считает, что учредительная, правотворческая, координационная, контрольно-надзорная, правоконкретизирующая деятельность – это все разновидности юридической деятельности. Необходимо отметить, что в правоведении в последнее время накопился значительный научный материал, посвященный юридической деятельности. Но при всем многообразии критериев классификации юридической деятельности практически все ученые-правоведы выделяют как самостоятельный вид юридической деятельности – правотворческую. Таким образом, понятие «юридическая деятельность» является родовым по отношению к понятию «правотворческая деятельность. По мнению В.Н.Карташова, «юридическая деятельность – это опосредованная правом государственно-властная деятельность по вынесению юридических решений компетентных на то органов, которая нацелена на выполнение общественных функций и удовлетворение тем самым как общесоциальных, групповых, так и индивидуальных потребностей и интересов».

Являясь разновидностью юридической деятельности, правотворчество имеет аналогичную структуру, а именно – цель, объект и предмет, средства, методы и результаты.

Объект правотворчества – это требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативного правового акта. Иными словами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реализации обеспечить достижение целей государственной власти.

Предмет правотворчества – принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

В качестве важнейших признаков правотворческой деятельности выделяют обусловленность правом, государственно-властный характер, субъекты правотворческой деятельности, процедурно-процессуальный характер, вынесение решения о результатах правотворческой деятельности как ее внешнее проявление. Эти признаки аналогичны формальным признакам юридической деятельности.

Обусловленность правотворческой деятельности правом означает, что в процессе правотворчества право приводится в действие, регламентирует правотворческие действия и операции, возникают, развиваются, изменяются и прекращаются различные правоотношения. Следует отметить, что в процессе правотворческой деятельности используются как нормы материального права (право законодательной инициативы – ст. 104 Конституции РФ, ст. 105 Регламента Государственной Думы), так и нормы процессуального права (ч. 3-5 ст. 128, ст. 129 Регламента Государственной Думы определяют работу согласительной комиссии по подготовке согласованной редакции закона).

Для охраны этих правоотношений, обеспечения обязательности правовых предписаний, необходима принудительная сила государства, то есть государственная власть – неотъемлемый признак правотворческой деятельности.

Вопрос о субъектах юридической деятельности в литературе является дискуссионным. Эта дискуссионность проявляется и в правотворчестве. Суть проблемы состоит в том, что не все лица, участвующие в разработке и принятии нормативного правового акта являются субъектами этой деятельности. Так, например, секретариат законодательного органа выполняет работу по регистрации законопроектов и комплекта документов, организации всего документооборота, связанного с прохождением законопроекта, тем самым участвует в процессе правотворчества, но не является его субъектом. Специалисты различного профиля привлекаются к работе над концепцией законопроекта, участвуют в проведении экспертиз текста законопроекта, но они не обладают государственно-властными полномочиями, играют вспомогательную роль, а потому являются не субъектами, а участниками правотворческого процесса.

Внутренняя и внешняя формы правотворческой деятельности по существу раскрывают способы организации, осуществления и внешнего выражения ее содержательной стороны. Внутренняя форма правотворческой деятельности носит процедурно-организационный, процедурно-процессуальный характер. Она проявляется в регламентированном правом порядке организации и совершения правотворческих действий и операций. В литературе правотворчество удачно характеризуется как мыслительный и организационный процесс по созданию норм права. Причем организационный процесс обеспечивает необходимую мыслительную деятельность по выработке новых норм права. Сначала задача законодателя состоит в том, чтобы уяснить тенденцию общественного развития и потребность общества в нормативном регуляторе. Затем, используя методы правового моделирования, он создает типовую модель должного поведения, и только потом формулирует само общеобязательное правило, нормативное предписание. «Процесс установления новой нормы права – пишет В.С. Нерсесянц, — состоит из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официального опубликования.

Организационные процедуры оформляют правотворческий процесс. Мыслительные действия уполномоченных к правотворчеству лиц наполняют его содержанием, которое состоит из правотворческих действий и операций, объединенных в стадии правотворческого процесса, сменяющие друг друга.

Мыслительная правотворческая деятельность и правотворческая процедура – не обособленные явления. Правотворческая процедура призвана стимулировать такую правотворческую мысль, которая необходима на данный момент государственной власти для нормативного регулирования удовлетворения общественной потребности. Тем самым можно сказать, что итогом правотворчества должен быть такой нормативный правовой акт, который будет работать, четко регулируя определенные общественные отношения, а не являться невостребованной в жизни догмой.

Внешняя форма выражения правотворческой деятельности – это вынесение решений о результатах принятия нормативного правового акта и сам акт.

Характер решений зависит от правотворческого органа, его компетенции. Если это решение законодательного органа, то оно облекается в форму постановления о принятии закона. Например — Постановление Государственной Думы о принятии конкретного закона. Если это решение органа исполнительной власти, то это может быть: указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ министра, которыми вводится в действие конкретный подзаконный нормативный правовой акт (положение, инструкция, правило и т.п.). Внешняя форма правотворческой деятельности может объединять в себе и результаты правотворчества, и решения о введении их в действие (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ министра и т.п. нормативного содержания). В отдельных случаях такое объединение встречается и в постановлениях законодательного органа (например — Постановление Государственной Думы Российской Федерации об амнистии).

Таким образом, правотворческая деятельность, как разновидность юридической деятельности воплощает в себе все её признаки, наполняя их специфическим особым содержанием.

Понятие правотворчества, его принципы и виды

Правотворчество, или законотворчество, является одной из форм государственного руководства обществом и осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти и т.п.

Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, социальной группы), возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права.

При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативного правового акта, или иного источника права. Помимо того, что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою волю в виде государства, они объективно должны придать своей воле, обусловленной этими отношениями, всеобщее выражение в форме государственной воли, закона, иного нормативного правового акта.

Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности (рис. 13.1).

В современных условиях представляется необходимым законодательное закрепление основополагающих принципов и правил правотворческой деятельности в Российской Федерации, что способствовало бы в первую очередь повышению качества содержания законодательства как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

Рис. 13.1. Принципы правотворчества

Особенно это относится к Российскому государству, где согласно Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения федеральных органов или по предметам совместного их ведения с субъектами федерации.

Содержание нормативного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.

2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средства реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве. Например, при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г. из 400 тыс. поступивших писем почти треть содержала предложения об увеличении продолжительности очередных отпусков рабочим и служащим, однако этот вопрос не только не был решен, но о нем даже слова не было сказано в докладе о проекте Конституции.

В то же время нельзя отказываться от практики широкого обсуждения проектов с научной общественностью, специалистами-практи- ками, непосредственно с населением. В указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было поручено утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую:

  • • создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в Интернете с 15 апреля 2013 г.;
  • • рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества;
  • • обеспечить доступ в Интернете к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации;
  • • обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе:
  • — установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;
  • — установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;
  • — установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;
  • — обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации — с 2014 г., органов местного самоуправления — с 2015 г.;
  • — представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки.

Демократическое правовое государство не проиграло бы от реализации положений указа, гласность несомненно увеличилась бы, если не превращать ее в формальность.

В указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было также поручено до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду обеспечить реализацию следующих мероприятий:

  • • создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения;
  • • использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;
  • • предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций;
  • • обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти — разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет.
  • 3. Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативных правовых актов путем референдума — самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 г. таким путем впервые в нашей стране была принята Конституция России.
  • 4. Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативных правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент. Например, ученые Саратовской государственной академии права по собственной инициативе подготовили проект Конституции России, который был удостоен специальной премии.

Усилению роли науки в процессе правотворчества способствовало бы принятие специального Положения о научном обеспечении законодательной деятельности либо внесение соответствующих дополнений в готовящийся в настоящее время проект закона о нормативных правовых актах Российской Федерации.

В процессе правотворчества важно обеспечить непредвзятую профессиональную оценку положений законопроекта с позиций общезначимых интересов, способствовать доведению до сведения законодателя резонов практики, а также учету в законодательстве частных, групповых, корпоративных интересов в той мере, в какой они не противоречат интересам иных социальных групп и общества в целом. Особого внимания заслуживают обеспечение гласности и открытости процесса подбора специалистов в состав рабочих групп и выбора лиц и учреждений, осуществляющих независимую научную экспертизу, регламентация процедуры направления законопроекта для получения независимой научной экспертизы, а также формы учета полученных экспертных заключений в процессе законотворческой деятельности (обязательное оглашение результатов экспертизы при обсуждении законопроектов на заседании Государственной Думы и т.п.).

5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Важно в этой связи активизировать работу по принятию федеральных законов об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Последнее особенно актуально для краев и областей.

Требуется законодательное закрепление пределов правотворческих полномочий министерств, ведомств, государственных комитетов и служб, форм взаимодействия федеральных органов, органов субъектов федерации, местного самоуправления в исполнительной вертикали. Данное положение необходимо закрепить в виде отдельной статьи как Конституции РФ, так и в конституциях и уставах субъектов федерации.

6. Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

В современных условиях цивилизации процесса правотворчества Государственной Думе РФ важно создать единую Государственную программу подготовки законодательных работ, составленную с учетом планов соответствующей подготовки субъектами законодательной инициативы, в первую очередь Президента России.

Виды правотворчества. В Российской Федерации различаются следующие основные виды правотворчества:

  • а) принятие нормативных правовых актов компетентными государственными органами;
  • б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;
  • в) санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями;
  • г) заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания (рис. 13.2).

Рис. 13.2. Виды правотворчества

Наиболее распространенным среди перечисленных видов является первый. К числу правотворческих органов относятся Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов федерации, министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т.п. В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладают администрации государственных учреждений и государственных предприятий (локальное нормотворчество).

В Конституции России специально определяются субъекты законодательной инициативы (рис. 13.3). Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации Российской Федерации по вопросам их ведения.

Рис. 13.3. Субъекты права законодательной инициативы

Референдум — это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное общегосударственное значение, причем принятые решения обладают высшей юридической силой, не нуждаются в последующем утверждении и могут быть изменены только в результате повторного референдума.

Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие.

В юридической литературе справедливо отмечается, что нормативные соглашения заключаются между различными субъектами права и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов Российской федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (территориальном).

  • См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основныхнаправлениях совершенствования системы государственного управления» // http://kremlin.ru/acts/15239.

Добавить комментарий