Понятие и сущность местного самоуправления

ПРАВО

Д.А. КУЗИН

аспирант кафедры административного и муниципального права Орловского государственного университета E-mail: dimk_189@mail.ru

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1 о о

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена определению содержания основных понятий, выявлению сущности и раскрытию системы органов местного самоуправления Российской Федерации. Автор осуществляет анализ теоретических и практических проблем правового регулирования организации местного самоуправления, указывает на особенности деятельности органов местного самоуправления, а также отмечает приоритетные направления усовершенствования законодательного регулирования их организации.

Ключевые слова: орган местного самоуправления, представительный орган, публичная власть, полномочия, должностное лицо, муниципальное образование.

Конституцией Российской Федерации1 установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации (далее — РФ) является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве наиболее приближенной к населению власти местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории.

В законодательстве представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления.

В статье 130 Конституции РФ устанавливается положение о том, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, при этом местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.2

Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам — он используется в статьях 3,12,15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131,

132 Конституции РФ. В Федеральном законе №131-ФЗ определение этого термина изложено в следу-

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от

30.12.2008 № 7-ФКЗ). «Российская газета», № 7, 21.01.2009

2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от

30.12.2008 № 7-ФКЗ). «Российская газета», № 7, 21.01.2009

© Д.А. Кузин

ющей редакции: органы местного самоуправления

— избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.3

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» дает следующее определение: органы местного самоуправления

— избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения4. Поскольку приведенное определение изложено в глоссарии названного федерального закона, то относится лишь к нормам этого закона, регулирующим избирательные правоотношения, однако, его рассмотрение позволяет сформировать более полное представление об органах муниципальной власти.

Таким образом, органы местного самоуправления — это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми, по сути, являются муниципальные образования. Данные ор-

ПРАВО

ганы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий, прежде всего перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

С помощью органов местного самоуправления осуществляется не только децентрализация управления, но и организация власти на местах, обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного самоуправления — это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть. Вместе с тем это разные формы осуществления власти. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому реализуемая ими власть народа имеет форму государственной власти. Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Вместе с тем, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что сущность местного самоуправления состоит в том, что это одна из правовых форм организации публичной власти.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ). Но это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральным законом и законами субъектов Федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

В основе формирования системы органов местного самоуправления лежит принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Этот принцип относится к числу базовых принципов организации местного самоуправления и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне.5

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального зако-

на №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Такое определение является формально-правовым, однако не раскрывает в полной мере сущности понятия.6

А. Джагарян и Н. Шевченко, ссылаясь на право-

5 Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. С.158

6 Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. С.310

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

вую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в постановлении от 27 января 1999 г. N° 2-П7 в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, как имеющую, по мнению авторов, общеметодологическое значение, предлагают под системой органов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения.

В свою очередь, структуру органов местного самоуправления указанные авторы предлагают рассматривать как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления, а также внутреннее устройство данных органов.8

В целом с данным подходом можно согласиться, уточнив некоторые его аспекты. Органы местного самоуправления данного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых — наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся в определенных взаимоотношениях (это неотъемлемое свойство элементов системы). Эти элементы — органы местного самоуправления — и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования (т. е. структура — это не совсем перечень).

Сама же система органов местного самоуправления, помимо структуры, включает системообразующий фактор, которым является цель системы9 (что, кстати, указано и в вышеуказанном постановлении Конституционного Суда РФ, где целью названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения).

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления опре-

7 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» «Российская газета», № 25, 10.02.1999

8 См.: Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы. Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116-127.

9 Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный

анализ юридических конструкций. М. : Норма : ИНФРА-М, 2010.

С. 184.

деляется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривал лишь один обязательный орган местного самоуправления, который должен быть в каждом муниципальном образовании: представительный орган местного самоуправления (он мог быть заменен сходом граждан в небольших муниципальных образованиях).

Федеральный закон №131-ФЗ по-новому решает вопрос о наличии в структуре органов местного самоуправления обязательных органов, уделяя значительно больше внимания правовому регулированию вопросов формирования и деятельности органов местного самоуправления, нежели Федеральный закон 1995 г. 10

Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете (по данным Министерства регионального развития РФ на 1 марта 2009 г., контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет 33,5% их общего числа, при этом только в четырех муниципальных образованиях он сформирован на муниципальных выборах, в остальных случаях — представительным органом муниципального образования11).

10 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. С. 228-229.

11 Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: сб.

ПРАВО

Наряду с наличием органов местного самоуправления предполагается возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3).12

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных законом.

Характерно, что в п.1 ст. 34 «Органы местного самоуправления» Федерального закона № 131-Ф3 говорится о «структуре органов местного самоуправления». Тем не менее, там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Федеральный закон №131-ФЗ не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005г. Итак, на основе формулировок Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «О муниципальной службе в РФ» попытаемся определить, кто относится к должностным лицам местного самоуправления?

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования;

информационно-аналитических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации. М.. 2009. С. 67-71.

12 Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М. : Норма : ИНФРА-М, 2010. 188 с.

он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами. Например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.13

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

По нашему мнению, определение перечня должностных лиц муниципальной власти является необходимым условием для анализа системы органов местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек (на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, в случае если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1. структура (перечень) и наименования орга-

нов местного самоуправления;

2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.14

Таким образом, существенными признаками органов местного самоуправления являются следующие:

1. таковые должны быть избраны (сформированы) населением муниципального образования на муниципальных выборах или образованы представительным органом муниципального образования;

2. таковые должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3. статус таковых как органов местного самоуправления и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Перечисленные три существенных признака органа местного самоуправления должны присутствовать одновременно, что и составляет основу его статуса.

14 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. 227-231 с.

D. A. KUZIN

THE CONCEPT, NATURE AND SYSTEM OF LOCAL AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

Местное самоуправление: понятие, сущность, система и функции

Конституция РФ определяет Российское государство как демократическое и закрепляет важнейшие его устои, в том числе право граждан на местное самоуправление. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями на 3 мая 2011 г.) закреплено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России (ст. 1).

Конституция РФ в ст. 3 устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который реализует свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. государственное устройство Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно (путем прямого волеизъявления) и через систему публичной власти, которая осуществляется в формах государственной власти Российской Федерации (органы государственной власти), государственной власти субъектов РФ (органы государственной власти субъектов) и местного самоуправления (органы местного самоуправления). Каждый из этих уровней публичной власти организационно обособлен. Специфика местного самоуправления состоит в том, что оно является одновременно элементом государственного устройства и системы управления государством, самостоятельным уровнем публичной власти и элементом самоорганизации граждан.

Исходя из этого, Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые отражают его специфику (ст. 12): в Российской Федерации признается местное самоуправление; в Российской Федерации гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов местного самоуправления (ст. 18).

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, определенных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (п. 2 ст. 1).

Вопросы местного самоуправления в Конституции РФ напрямую затрагиваются в общей сложности в 20 статьях. Все они являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Стабильность и порядок в государстве во многом зависят в первую очередь от местной власти. Одна из основ гражданского общества — наличие не зависящей от государства сферы общественных отношений, в которые вступают свободные индивиды, преследующие свои цели и интересы. В связи с этим местное самоуправление выступает как организация власти на местах. Четкая регламентация работы органов местного самоуправления, а также иных вопросов, касающихся сущностных аспектов местного самоуправления, — залог успешного развития государства в целом.

Главнейшее условие местного самоуправления — самоорганизация населения. Оно должно создаваться снизу вверх. Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления стало принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения.

Статья 12 Конституции РФ отделила органы местного самоуправления от государства (организационно), но государство и местное самоуправление связаны правовыми нитями. Кроме того, органы местного самоуправления являются неотъемлемой частью политической системы России, где государству принадлежит ведущая роль. Государство и местное самоуправление — единая система. Несмотря на разные функции и положение в политической системе, и те и другие призваны решать единые задачи. Главные особенности местного самоуправления:

  1. местное самоуправление — институт, форма народовластия и основа конституционного строя России;
  2. местное самоуправление наиболее близко находится к населению и органически связано с ним, живет его интересами и заботами;
  3. местное самоуправление связывает государство и гражданское общество, выступает как форма контроля гражданского общества за государством.

На уровне местного самоуправления формируется демократия. Без местного самоуправления и его институтов демократии в стране быть не может1Еремян В.В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Академический проект, 2005.. Важно научиться на всех уровнях общества и государства рассматривать его как главную, коренную форму народовластия. До сих пор оно рассматривается как нечто вспомогательное, маловажное, несущественное. Поэтому нужен новый, теоретически обоснованный взгляд на сущность и организацию местного самоуправления.

С началом реформ в России действовали законы «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.); «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.); «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Практика применения указанных законов выявила ряд проблем, что вызвало необходимость постоянного совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России.

Как определяется местное самоуправление в основных нормативных правовых актах?

Европейская хартия местного самоуправления (15 октября 1985 г.) в ст. 3 указывает, что

под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 2 закрепляет, что

местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Новая редакция Закона от 6 октября 2003 г. в ст. 1 определяет:

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Сущность и признаки медного самоуправления

В чем сущность местного самоуправления? В ст. 2 Закона под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В целом перечень вопросов местного значения — это в значительной мере права гражданина, закрепленные в Конституции РФ.

Сущность местного самоуправления состоит в форме организации публичной власти как метода управления. При этом оно имеет политический и неполитический характер. Локальный характер местного самоуправления обеспечивает его связь с населением, порождает организационную обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата, а наличие собственной компетенции, определенной экономической и имущественной составляющей, создает условия для известной управленческой самостоятельности, права местного нормотворчества.

Отличительными признаками местного самоуправления являются: (1) обеспечение местного интереса: (2) хозяйствование в интересах жителей муниципального образования: использование форм прямой демократии, активного участия широких слоев населения в деятельности органов местного самоуправления; (3) наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения; стремление населения муниципального образования к потребности самим определять гражданскую позицию и судьбу.

Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации в различных организационных формах, которые находятся во взаимосвязи друг с другом и образуют систему местного самоуправления. Термин «система местного самоуправления» не используется ни в Конституции, ни в законодательстве, ни в судебных решениях по вопросам местною самоуправления2Закон РСФСР о местном самоуправлении 1991 г. раскрывал систему как совокупность механизмов и территории осуществления местного самоуправления. При этом под механизмом понимались органы, осуществляющие местное самоуправление (представительные в лице местных Советов народных депутатов и органы управления, куда были зачислены: местный референдум, сходы граждан, органы территориального общественного управления).. Однако использование данною термина целесообразно, так как понятие системы предполагает, что ее элементы структурированы по общему признаку, назначению и находятся между собой в определенной связи, образуя тем самым целостность.

Организационные формы местного самоуправления

Организационные формы осуществления местного самоуправления, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения, могут образовывать систему местного самоуправления только в границах муниципального образования. Рассмотрение в качестве одной системы всех форм местного самоуправления на территории Российской Федерации невозможно в силу широкой вариантности организационных форм, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации можно выделить три основные группы организационных форм.

1. Формы непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан).

Основополагающим элементом в этой группе являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления. Особую роль здесь играют муниципальные выборы, систематически проводимые во всех муниципальных образованиях.

Действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается исключение из данного правила в отношении муниципальных районов, в которых уставом предусмотрено, что представительный орган района формируется путем делегирования глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района, а глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. В отличие от выборов, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления могут не использоваться.

2. Выборные и иные органы местного самоуправлении (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (административно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные или единоличные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В этой группе организационных форм — деятельность органов местного самоуправления — основывается на решениях, принятых через формы прямого осуществления власти населением. Такие решения являются обязательными к исполнению и не могут быть отменены или изменены органами местного самоуправления.

Особое место здесь принадлежит представительному органу местного самоуправления. Обязательность создания указанного органа закреплена в ст. 34 Федерального закона. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Порядок формирования, численный состав представительного органа местного самоуправления определяются уставом муниципального образования при соблюдении минимальных норм представительства, содержащихся в ст. 35 Закона. Им также установлен круг вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа. Иные его полномочия определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

3. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, собрания граждан по месту жительства, конференции граждан (собрания делегатов), народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения граждан в органы местного самоуправления).

Это инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Органы местного самоуправления обязаны реагировать на такую деятельность с правом как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности и несвоевременности.

Закрепленный в Законе перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не является исчерпывающим. Так, ст. 33 Закона допускает право граждан на иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ. Тем самым государство оставляет возможность на усмотрение граждан самостоятельно выбирать формы непосредственного осуществления местного самоуправления.

Целью местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение населения к участию в управлении муниципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения. Таким образом, местное самоуправление в значительной степени акцентировано на повышении активности населения в принятии управленческих решений и улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований.

Задачами местного самоуправления можно считать: укрепление основ конституционного строя Российской Федерации; обеспечение права граждан на осуществление местного самоуправления; создание на местном уровне условий для обеспечения и защиты прав и интересов населения; создание условий для обеспечения населения образовательными, медицинскими и иными социальными услугами; проведение мероприятий по учету населения; подготовку кадров муниципальной службы; и т.д.

Функции местного самоуправления

Из задач вытекают функции местного самоуправления, поскольку сущность местного самоуправления, природа, место в системе народовластия, задачи и цели, к достижению которых направлена муниципальная деятельность, определяются его функциями. Под функциями понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, обусловленные социальным предназначением местного самоуправления.

Наукой муниципального права разработаны следующие функции, т.е. основные направления муниципальной деятельности.

1. Политическая функция направлена на обеспечение права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, согласно Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иным законодательным актам РФ граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, иным образом непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и т.д.

2. Экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования, осуществлению иной, предусмотренной законом, деятельностью по решению вопросов местного значения.

3. Социальная функция подразумевает деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах. В частности, сюда относятся организация в границах муниципального образования электро- и газоснабжения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи; опека и попечительство; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания поселений и др.

4. Функция охраны общественного порядка связана с деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления вправе обеспечивать общественный порядок путем создания в установленном законом порядке муниципальной милиции. В тех случаях, когда муниципальная милиция не создается, указанная функция реализуется органами местного самоуправления благодаря их взаимодействию с подразделениями милиции общественной безопасности (патрульно-постовой службой, комиссией по делам несовершеннолетних, участковыми милиционерами и т.д.), а также путем привлечения к этой деятельности добровольных народных дружин и иными разрешенными законом способами.

5. Экологическая функция реализуется населением и органами местного самоуправления в области решения вопросов охраны природы и природопользования на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления обязаны организовывать мероприятия по охране окружающей среды; организовывать и осуществлять экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования; организовывать территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществлять земельный контроль за использованием земель и др.

Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем большее развитие получает институт местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Функции местного самоуправления тесно связаны с принципами местного самоуправления. Функции (основные направления деятельности) местного самоуправления тесно связаны также с понятием компетенции (полномочий и предметов ведения) местного самоуправления, так как направления деятельности местного самоуправления — это решение вопросов местного значения с помощью предоставленных местному самоуправлению полномочий.

местное самоуправление правовой гражданин

Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление (МСУ) — это один из видов управления определенными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы Советов в странах тоталитарного социализма).

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998 г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.23

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах (через институты непосредственной демократии, посредством выборных органов местного самоуправления, через органы территориального общественного самоуправления). В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления, с помощью которой в рамках всей страны в целом решаются вопросы местного значения, местной жизни.

Статья 12 Конституции РФ закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

  • 1. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
  • 2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
  • 3. Эти положения в Конституции РФ означают признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.
  • 4. . Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, но осуществляют публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 18

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Одновременно с этим законом действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Дальнейшему развитию единого правового пространства России в области местного самоуправления способствовало также принятие Федеральных законов «О национально-культурной автономии», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Завершается доработка Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление образует систему, состоящую из различных форм.

Первая их них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Она реализуется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в муниципальном образовании.

Их роль заключается в том, что посредством выборов, собраний населения и референдумов обеспечивается формирование и функционирование важнейших звеньев системы местного самоуправления — его органов.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть. Можно утверждать, что на данном уровне не происходит управление муниципальным имуществом, не формируется и не исполняется местный бюджет, следовательно, не происходит и муниципального управления.

Следующей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправления (ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ОТОС).

Территориальное общественное самоуправление объединяет население на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно — бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Органы местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования, содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий. 22

Но, несмотря на то, что многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на решение органов ТОС и даже установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления и органов ТОС, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами ТОС, органы ТОС не осуществляют муниципального управления, т.к. не имеют муниципальной собственности, не формируют и не исполняют собственный бюджет, не имеют в своем составе муниципальных служащих. 9

Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления (и местного самоуправления) на территории муниципальных образований.

124

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 342.25

В.Ю. Войтович, И.А. Мухина

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ

В статье дан правовой анализ местному самоуправлению с позиций политико-социального института и государственно-правовой природы. Основным субъектом местного самоуправления является население, выражающее свою волю путем референдума, выборов органов местного самоуправления и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Субъектом муниципального права может быть и отдельный гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на соответствующей территории муниципального образования. Конституционно гражданину, проживающему на территории соответствующего муниципального образования, гарантируются все права на участие в местном самоуправлении. Практическая реализация принципов местного самоуправления отстает от нормативно-теоретической базы. С 2011 по 2015 год численность работников государственного и муниципального управления в России увеличилась почти на 35,7 %, одновременно число работников муниципального управления стало меньше на 4,3 %. Местное самоуправление выступает основным условием развития правосознания населения, проживающего на территории муниципального образования, и только его активное развитие позволит считать российское общество гражданским.

Ключевые слова: сущность местного самоуправления, гражданское общество, правовая природа местного самоуправления, статус местного самоуправления, его полномочия, элементы общественного устройства, Конституция РФ.

Определяя сущность местного самоуправления, необходимо отметить, что не каждый автор, освещая данную проблему, глубоко ее понимает. Так, Е.В. Харченко и Ю.В. Вертакова определяют сущность местного самоуправления как единство знаний, искусства и опыта , конкретно не раскрывая указанные понятия. Поэтому сложно понять, в чем же сущность местного самоуправления. На наш взгляд, раскрывая сущность местного самоуправления необходимо выразить само понятие слова «сущность». Сущность должна в первую очередь выражать, от имени кого и ради чего осуществляются те или иные действия субъекта права, в данном случае местного самоуправления. Основная цель местного самоуправления — сформировать гражданское общество, то есть научиться решать вопросы, связанные с развитием основных элементов общественного устройства местного самоуправления, которые определяются политической, экономической и социальной сферой деятельности. Население, законодательно являясь основным субъектом местного самоуправления, в пределах своих полномочий может и должно участвовать в непосредственном обеспечении своей жизнедеятельности. Эти полномочия должны раскрываться по трем основным направлениям:

1) условия жизни каждого из жителей, проживающих на данной территории, должны быть гарантированы и обеспечены (социальные гарантии, образование, здравоохранение и т.п.);

2) обеспечение условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка и безопасность жизни, информационные службы, благоустройство, озеленение и транспортное обслуживание);

3) обеспечение осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

Государственно-правовая природа местного самоуправления тесно связана с пониманием его как политико-социального института. Местное самоуправление в систему органов государственной власти не входит и представляет собой самостоятельный институт управления и ведения дел в пределах своих полномочий, которые понимаются нами с позиций формирования гражданского общества и на этой основе как реализация (становление) демократического правового государства. Поэтому сущность местного самоуправления должна выражаться в том, что именно через этот институт должно формироваться правосознание каждого человека (субъекта права), то есть осознание самого себя полноправным хозяином той территории, на котором функционирует муниципалитет.

Принципы муниципального управления — это основополагающие идеи, руководящие начала, на основе которых должна осуществляться самостоятельность решения вопросов достойной жизнедеятельности граждан, проживающих в пределах границ муниципального образования. При этом, еще раз подчеркиваем, что субъектом местного самоуправления является главным образом местное население, выражающее свою волю путем проведения референдума, выборов органов местного само-

Местное самоуправление: сущность и значение

управления и других форм прямого волеизъявления. Главенствующее место населения среди других субъектов местного самоуправления определяется и тем, что оно самостоятельно должно решать такие важнейшие вопросы местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установлением местных налогов и сборов. Формирование и исполнение местного бюджета и др. . В этом случае и должно происходит самостоятельное управление элементами (объектами) общественного устройства как в политической, экономической сферах, так и в социально-ориентированной основе общества.

В настоящее время местное самоуправление впервые «сверху» «вписывается» в политическую систему общества как важная структура народного представительства и организации политической и социально-экономической жизни общества. Именно через местное самоуправление как основной элемент политической системы общества граждане могут самостоятельно выражать свои интересы, оформляя их как своеобразную политическую «инициативу снизу» и тем самым влиять на государственные органы.

Социальный характер местного самоуправления позволяет говорить о нем как об основной движущей силе активизации населения в политическом регулировании не только демократических институтов и отдельных граждан, но и о системе управления на разных уровнях — муниципальном, региональном, государственном.

Демократическая сущность гражданского общества предопределяет социально-политическую природу местного самоуправления.

Высшая форма интеграции людей, соответствующая самой природе человека, представляет сущность самоуправления. Возможность объединения в добровольной и свободной форме одновременно проявляется в возможности самоуправления . Рассматривая данную концепцию, необходимо отметить следующее: во-первых, основной признак демократического общества — это развитая система местного самоуправления. Именно на уровне местного самоуправления можно наиболее полно реализовать один из основополагающих принципов демократии — равное право и возможность всех дееспособных граждан на управление делами сообщества; во-вторых, местное самоуправление есть продукт демократии, одна из признанных форм осуществления народом принадлежащей ему власти; в-третьих, развитие демократических начал формирует гражданское общество, которое характеризуется самостоятельностью в реализации политических, экономических, социально-культурных, правовых, организационных и других отношений. Элементы гражданского общества -добровольность формирования первичных самоуправляющихся общностей людей, совокупность негосударственных общественных отношений, производственная и частная жизнь людей, сфера самоуправления свободных индивидов и их организаций, защита законом от прямого вмешательства в нее со стороны государственной власти и политики, развитая и независимая сеть средств массовой информации . Принципы децентрализации, согласно концепции нового государственного управления, по которым сейчас проводится административная реформа в России, подразумевают переориентацию реализации государственных программ и проектов на более низкие уровни управления, в частности, на уровни муниципального образования. В таком случае местное самоуправление не только имеет относительную самостоятельность, в пределах своих полномочий, но может корректировать взаимодействие с государством. Самоуправляемость и саморазвитие, плюрализм, открытость, свобода, являясь основными признаками гражданского общества, выражаются в экономической свободе, многообразии форм собственности, рыночных отношений, социальной ориентации управляемой территории. Признание и защита естественных прав человека и гражданина, легитимность и демократический характер власти, равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности нацелены на скорейшее становление правосознания конкретного гражданина, осознания себя хозяином территории, где родился; муниципалитета, в котором гражданин реализует свою жизнедеятельность; субъекта, в который входит та или иная форма муниципалитета, и в целом государства. В этом суть становления гражданского общества — через формирование, организацию и деятельность местного самоуправления.

Это, прежде всего, обусловлено видоизменением общественных отношений, сложившихся в новых условиях. При этом следует подчеркнуть одно обстоятельство: какими бы ни были радикальные условия, предпринимаемые для совершенствования местного самоуправления, они должны согласовываться с принципами Конституции Российской Федерации, при этом способствовать соблюдению в практической реальности конституционных норм. Поэтому сегодня представляется особенно

актуальным выявлять и претворять в жизнь волю законодателя, зафиксированную в ст. 12 Конституции РФ .

Анализируя сущность и значение местного самоуправления, необходимо сделать следующие выводы:

— во-первых, местное самоуправление — это разновидность местного управления, которое одновременно как бы антипод любому управлению извне, так как это самоуправление. В той или иной местности может иметь место управление гражданами «сверху», через представителей каких-либо структур публичной власти более высокой иерархии, но необходимо понимать, что местное самоуправление — самореализация местного сообщества и управление его внутренними делами в пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно;

— во-вторых, положение ст. 12 Конституции РФ позволяет констатировать его (местное самоуправление. — В. В.) как субъекта российского конституционного права, который вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления, выражая взаимоотношения с населением государства в целом;

— в-третьих, местное самоуправление является правом местного социума, поэтому граждане, проживающие на данной территории, имеют право на участие в местном самоуправлении, причем право подразумевает обязанность, то есть императивность, не допускающую никаких отклонений. В Конституции РФ нашли отражение политические, экономические, социальные, организационные и правовые гарантии местного самоуправления. Они заключаются в охране его правового статуса (включая судебную защиту), наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы;

— в-четвертых, самостоятельность местного самоуправления конституционно обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление самостоятельно и как бы «отделено» от государства, которые образуют органы, осуществляющие в субъектах федерации государственную власть. Поэтому в ст. 12 Конституции РФ есть требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти .

Основу местного самоуправления составляют следующие явления:

а) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

б) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Курс на реализацию административной реформы в области государственного и муниципального управления, принятый с 2010 г., был направлен на развитие местного управления, повышение роли населения и гражданского общества в управлении социально-экономическим развитием территории, росте его правосознания.

Рассмотрим, как изменилась численность и структура чиновников различных уровней управления в России согласно данным Росстата (см. табл.).

С 2011 по 2015 г. численность работников государственного и муниципального управления в России увеличилась почти на 573 тыс. человек, или на 35,7 %. При этом в наибольшей степени увеличилась численность чиновников федеральных государственных органов (на 598 тыс. человек, или на 71,6 %). Одновременно сократилась численность чиновников государственных органов в субъектах РФ на 4 тыс. человек, или на 1,5 %, а работников муниципального управления стало меньше на 21,5 тыс. человек, или на 4,3 %.

Аналогичные негативные, на наш взгляд, изменения произошли и в структуре: доля работников федеральных государственных органов в 2015 г. составляет почти 66 %, тогда как доля работников муниципального управления сократилась с 31,3 % до 22,1 %.

В настоящее время уменьшается значимость местного самоуправления в управлении страной и конкретным муниципальным образованием, которое как конституционная нормативная система должно обеспечивать решение вопросов местного значения, потому что значительно снижается количество работников местного самоуправления, а это вступает в противоречие с самой идеей местного самоуправления.

_Местное самоуправление: сущность и значение_127

СЕРИЯ ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2016. Т. 26, вып. 6

Динамика и структура численности чиновников в России

Численность чиновников, тыс. чел. 2015 г. к 2011 г., %

Уровень власти 2011 2012 2013 2014 2015

Всего работников государственного и муниципального управления 1603,7 1572,2 1548,1 2211,9 2176,4 135,7

в том числе

— в федеральных государственных органах 835,9 813,3 793,3 1454,3 1434,1 171,6

— в государственных органах субъектов РФ 265,9 262,1 264,7 264,3 261,9 98,5

— в органах местного самоуправления 501,9 496,7 490,1 493,3 480,4 95,7

Структура численности, % 2015 г. к 2011 г. (+/-)

Всего работников государственного и муниципального управления 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0

в том числе 52,1 51,7 51,2 65,7 65,9 13,8

— в федеральных государственных органах 16,6 16,7 17,1 11,9 12,0 -4,5

— в государственных органах субъектов РФ 31,3 31,6 31,7 22,3 22,1 -9,2

Подтверждением уменьшения значимости местного самоуправления служит индекс «Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability)» при проведении международной оценки качества государственного управления, согласно исследованиям Всемирного банка. Указанный индекс отражает реализацию гражданами страны гражданских свобод, политических прав, а также различные аспекты развития гражданского общества. В 2012 г. исследование охватывало 215 государств и территорий, Россия набрала только 22 балла из 100 возможных. Это говорит о том, что в России достаточно проработана теоретическая и нормативная база развития местного самоуправления, но в практической реализации еще существует много проблем.

Определенное законом право населения самостоятельно решать вопросы в пределах их полномочий, затрагивающие интересы сообщества в целом, развитие самосознания граждан в форме гражданского общества возможно только при соответствии управленческой деятельности местного самоуправления не только нормативной базе, но и реальным практическим действиям

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Харченко Е.В., Вертакова Ю.В. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2009. С.245.

2. Войтович В.Ю. Муниципальная служба: учеб. пос. Ижевск, 2008. С.76.

3. Белоцерковский В. Самоуправление — будущее человечества или утопия? М., 1992. С. 26.

4. Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии: история и современность. Ижевск: Удмуртия, 2003. С.153.

6. Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL:www.gks.ru.

Поступила в редакцию 11.09.16

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

V.Yu. Voitovicz, I.A. Mukhina

LOCAL GOVERNMENT: NATURE AND SIGNIFICANCE

Войтович Валерий Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления ИЭиУ

ФГБОУ ВО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)

Vojtovicz V.Yu., Doctor of Law, Professor, Head of Department of State and municipal management

Udmurt State University

Universitetskaya st, 1/4, Izhevsk, Russia, 426034

Мухина Инна Александровна,

кандидат экономических наук, доцент кафедры

экономики АПК

ФГБОУ ВО «Ижевская ГСХА»

426069, Россия, г. Ижевск, ул. Студенческая, 11

  1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

  2. Принципы местного самоуправления.

  3. Основные функции местного самоуправления.

  4. Основные теории о сущности и природе власти местного самоуправления.

Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с 1 статьёй ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.

Основной субъект местного самоуправления – местное население.

Формы осуществления: либо непосредственное, либо через органы.

Для чего в государстве учреждается местное самоуправление? Для решения вопросов местного значения. Это – основной смысл, назначение местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления.

  1. Местное самоуправление как институт в системе российского государства, как элемент системы российского государства. Подобная точка зрения основывается на статье 12 Конституции (в РФ как в государстве есть такой институт – местное самоуправление).

  1. Местное самоуправление – обязательный элемент (неотъемлемый атрибут) современного демократического государства. На эту сущность особое внимание обращает преамбула Европейской хартии о местном самоуправлении, что любое демократическое государство обязано иметь местное самоуправление.

  2. Местное самоуправление – это форма народовластия. На основе статье 3 Конституции (там указано, что народ – единственный источник власти).

  3. Местное самоуправление – это одна из основ конституционного строя России. Такой вывод мы делаем на основе того, что главные нормы (статьи 3, 12) – закрепляются в первой главе Конституции.

  4. Местное самоуправление есть средство обеспечивания децентрализации государственного управления.

  5. Местное самоуправление есть средство для развития институтов гражданского общества.

Отличие государственной власти от муниципальной:

а) По характеру власти. Государственная – суверенная власть обладает признаком суверенитета, а муниципальная власть – подзаконная, она не обладает признаком суверенитета, то есть пределы действия муниципальной власти, его возможности определяются законами государства.

б) По сферам компетенции. Местная власти её сфера – это «вопросы местного значения», а государственная власть в свою компетенцию включает наиболее важные проблемы, вопросы, требующие общегосударственного, единого подхода в масштабах всего государства.

в) Источники финансовых средств. Каждый уровень власти наделяется собственными финансовыми источниками.

г) Территориальные границы действия власти. Государственная – на всей территории, на всех жителей. Муниципальная власть действует в границах муниципального образования. Действия и решения муниципальной власти обязательны только для жителей этого муниципального образования.

  1. Статья 32 Конституции закрепляет право граждан на участие в управление делами государства, отсюда следует, что местная власть – это субъективное право гражданина на участие в местном самоуправлении. Каково содержание этого субъективного права гражданина?.. Прежде всего – это право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Анализ других положений законодательства позволяет дополнить: право на занятие должности муниципальной службы, право на обращение в органы местного самоуправления (с заявлением, обращением…), право на получение информации о деятельности этих органов…

С одной стороны – объективно существующий институт, с другой – субъективное право граждан.

Добавить комментарий