Понятие и виды администрации

1.2 Понятие и виды администрации

Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление – это абстракция: управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Один из видов общественных отношений – управленческие отношения.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное (корпоративное) управление.

В обществе существуют различные виды управления – управление собственностью, транспортными средствами, финансовыми ресурсами и др. Его разновидностью является и управление людьми, т. е. административная деятельность.

«Администрация» в переводе с латинского (administratio) означает «управление», «руководство». Под администрацией понимаются:

1) государственные органы, осуществляющие управление;

2) руководящий персонал какой-либо организации, учреждения, предприятия.

Администрировать – значит управлять, заведовать. «Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих».

Администрация – это органы, совокупность лиц, руководитель, которые управляют, руководят действиями людей; административная власть – это средство, которое использует администрация для воздействия на волю управляемых2.

По признаку собственности следует выделить международнуи, государственную, муниципальную, частную администрации. Международная, государственная и муниципальная администрации являются публичными.

В системе государственной администрации Российской Федерации по правовому положению, источникам финансирования существует три вида администраций:

1) федеральная;

2) субъектов Федерации;

3) государственных предприятий, учреждений, органов, строевых подразделений.

1.3 Основные признаки публичной административной (исполнительной) власти

Государственная власть – разновидность социальной власти. Она опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения, поощрения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную).

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

1) в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, принуждать;

2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений, и прежде всего публичную администрацию и ее власть.

Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее «эмбрион» можно выявить уже в первобытном обществе. Это власть вожака и его помощников над первобытным стадом. Свою полноту публичная власть набирает в государстве, где она уже опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, право, налоги. На высшем уровне власть концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно и законодательствовала, и управляла, и судила.

Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались «служилые люди» – администраторы, которые выполняли бы волю высшей власти. Министр, губернатор и прочие администраторы – вот те, кто служит высшей государственной власти, претворяет ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, т. е. властью, находящейся в подчинении высшей власти. Там, где возникают крупные, постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть. Нетрудно увидеть различие между властью магистра («великого магистра ордена»), монарха и его министров, его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, им же назначаемых, сменяемых и оплачиваемых.

Французский ученый Р. Драго определяет администрацию как «совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов… Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами».

Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти, законов (административная власть является вторичной по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.).

Разумеется, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. Но в правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет принятые на основании особой процедуры, опубликованные, а значит, известные широкому кругу лиц законы.

Второй – ее организующий характер. Административная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Она обязана объединять энергию, усилия граждан, организаций, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства, их-то и осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

Третий – ее универсальный характер во времени и пространстве, т. е. административная власть осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует систему образования, оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль). И с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. В процессе исполнения актов высшего руководства административная власть осуществляет и подзаконное правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).

Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями, но в то же время она создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

Четвертый признак: административная власть – это исполнительно-распорядительная власть. В ее непосредственном ведении находятся огромные ресурсы: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные. Фактически в ней сконцентрирована государственная мощь страны. Эта власть опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты распределения, служебных продвижений, награждений и многое другое. Но, ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, не производит продукцию, не лечит, не учит, она… распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и т. д. В процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений – административных актов (о выделении, приеме, поощрении, наложении взысканий и др.).

Пятый – принудительность административной власти, т. е. возможность при опоре на силу самостоятельно осуществлять принуждение во внесудебном (административном) порядке. Ведь в непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Поэтому субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного и дисциплинарного принуждения.

Шестой – особая организационная форма административной власти, которую детерминируют (предопределяют) такие ее признаки, как универсальность, предметность, принудительность. По организационной форме административная власть – единая, большая по объему, иерархически выстроенная многоуровневая государственная администрация, нижестоящие звенья которой подчинены вышестоящим. И в этом ее отличие от законодательной и судебной властей, не обладающих ни организационным единством, ни иерархией, ни подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого аппарата и огромного числа работников аппарата. Несомненно, количественный состав административного аппарата, число лиц, занимающихся административной деятельностью, в сотни раз превосходит общее число работников всех иных государственных органов, вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник, отсюда: административная власть – власть чиновников.

Возникает вопрос: как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, распорядительная, профессиональная административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

Седьмой признак. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего контроль одних чиновников за другими.

В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

Из судебной практики

Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: «Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку это приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей… Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция РФ назвала эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию, но и фактически она стала государственной исполнительной властью.

Особенности административной власти: ее право распределять огромные ресурсы (природные, финансовые, кадровые и др.), осуществлять принуждение являются побочной причиной ее основной болезни – коррупции. Борьба с нею – важная задача всех ветвей государственной власти, и прежде всего исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, гражданского общества, всех жителей нашей страны.

Государственная администрация

Государственная администрация — это система федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя государственные институты различных организационных правовых форм. Содержание данной системы показательно можно проследить через структуру ее организационных элементов, то есть через конкретный перечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм, которые действуют в определенный период времени. Данная структура может видоизменяться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, госполитики в отношении отдельных отраслей управления. Она определяется указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Министерство РФ — является органом исполнительной власти, который проводит госполитику и осуществляет управление в определенной сфере деятельности, а также координирует в случаях, очерченных законодательством, деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. Министерством управляет федеральный министр, который также является и членом Правительства РФ.

Госкомитет РФ и федеральная комиссия РФявляются такими органами федеральной исполнительной власти, которые коллегиально осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении, а также проводят функциональную регулировку в определенной сфере деятельности. Во главе каждого государственного комитета и федеральной комиссии РФ стоит свой председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения. Во главе Федеральной службы стоит руководитель (директор), российского агентства — генеральный директор, федерального надзора — начальник.

Территориальные органы министерств и ведомств России — это органы исполнительной власти, которые создаются Государственным комитетом, Министерством обороны, Министерством юстиции, Министерством иностранных дел, Госатомнадзором и многими другими федеральными органами Игнатюк, Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: монография / Н.А. Игнатюк. — Москва: Норма, 2003. — С.77.. Территориальные структурные подразделения федеральных органов носят названия главных управлений или просто управлений. Возглавляет их начальник, которого назначает и освобождает от должности руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти, согласовывая данное действие с главой исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.

Территориальные органы создаются в сфере исключительного ведения Федерации и подчиняются только вертикально своим ведомственным центральным органам.

Публичное администрирование
Публичное администрирование — деятельность исполнительно-распорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, по обеспечению реализации и защиты субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю и надзору.
Латинское слово administratio (администрация) является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия…». Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование — это то, что делает администрация, администраторы, т.е. управление, руководство людьми. Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. А административная власть — это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.
Исследование вопросов публичного администрирования находится на начальной стадии в правовой науке. В современных официальных документах определение термина «публичное администрирование» не дается. Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа дела. Вероятно, на настоящий момент такое определение не лишено доли истины. А. Файоль отмечает, что «администрировать — значит, предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать». Это должно отражать понятие «администрирование».
Понятие публичного администрирования упоминается во многих работах ученых-административистов (Ю.Н. Старилов, А.В. Нестеров и др.). В работах, посвященных зарубежным исследованиям, используются категории «публичная администрация» и «публичное администрирование». Ж. Марку отмечает, что французский Закон от 12 апреля 2000 г. о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования.
P. Tifine в своей работе отмечает, что понятие «администрация» означает две вещи. Первая — это действие (администрирование) самой администрации и второе — это органы (система органов). J. Waline замечает, что администрирование — это действие, посредством которого публичные органы, иногда частные, могут удовлетворять общий интерес, используя соответствующие прерогативы государственной власти. Ch. Debbasch придерживается мнения, что администрация — аппарат управления публичными делами, который оказывает систему услуг, выполнение которых позволяет реализовать цели, поставленные политической властью.
Публичная администрация — совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих административные функции.
Ограничения властных прерогатив публичной администрации устанавливает административное право. Оно определяет правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет государственной, да и всей публичной администрации, при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.
Поэтому административное право выступает одновременно как средство защиты частных лиц от возможного произвола публичной администрации и как средство реализации государственной воли в отношениях «публичная власть — частное лицо».
Главным предназначением административного права в России должно стать ограничение административной деятельности нормами права и контроль над их соблюдением, обеспечение условий для реализации и защиты прав и законных интересов частных лиц.

Выявить место и роль административной деятельности в структуре государственного управления позволяет понятие «публичная администрация». Государственное администрирование как деятельность по обеспечению исполнения политических решений осуществляется специально подготовленными людьми, занятыми в структурах управления. Эти органы и учреждения, а также формы и акты деятельности служащих этих органов именуются понятием «публичная администрация» (administration publique, administration publica, public administration и т.д.).

Термин «публичная администрация» был разработан в теории административно-государственного управления Франции, а затем был воспринят административно-государственной наукой подавляющего большинства стран мира. Несмотря на длительное использование этого термина, за ним не закрепилось однозначного понимания. Он относится к сущностно оспариваемым понятиям, что обусловлено сложностью управленческой деятельности, многообразием форм национальных практик управления.

Преобладающей является структурно-функциональная интерпретация публичной администрации как совокупности органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции.

Английский политолог и историк С. Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика».

Первая группа, составляющая большинство авторов, при использовании понятия «публичная администрация» акцентирует внимание на ее структурных элементах — на организации различных звеньев государственного аппарата.

Вторая под публичной администрацией понимает саму административную деятельность, которая осуществляется в общественных интересах. Так, классик германского права Л. Меркль определяет публичную администрацию как планируемую человеческую деятельность, направленную на достижение определенных общественных целей. А известный специалист по проблемам управления, долгие годы проработавший в ООН, И. Чэпел определяет публичную администрацию как «процесс достижения национальных целей посредством публичных организаций».

Третье значение термина «публичная администрация» связано с использованием его для обозначения сферы управления «публичным сектором». В науке управления и современном законодательстве подобная интерпретация этого понятия менее распространена.

На наш взгляд, указанные три смысла понятия «публичная администрация» могут быть вполне совместимы, поскольку характеризуют его с различных сторон.

Позиционирование административной деятельности в структуре государственного управления и выявление ее специфики возможно путем определения ее атрибутивных признаков и отличительных черт.

1. В системе государственного управления публичная администрация подчиняется политической власти. Следовательно, публичная администрация занимает подчиненное положение. Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Известный французский административна Ш. Деббаш рассматривал публичную администрацию как аппарат управления публичными делами, занимающийся реализацией целей, которые были определены политической властью.

В аппарате государства выделяются собственно политические институты, играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различны. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

2. Публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. Ведущий мексиканский административист А. Каррильо Флорес дает определение публичной администрации как организации, «которая осуществляет любую государственную деятельность и которая не находится под руководством ни законодательной, ни судебной власти». Конечно, основной массив административных органов входит в орбиту исполнительной власти. Однако в аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, организующие деятельность парламентов и судов. Они также осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов.

Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» — как административно-правовое. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются управленческие и процедурные вопросы исполнения законов, такие как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.

Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.

Следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры — как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) — с министров.

3. Публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основная цель — воплощение политической воли во всеобщее благо. Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой, пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не содержит ни законодательного, ни однозначного доктринального определения этого абстрактного и емкого понятия. Такое положение не случайно: оно дает возможность определять понятие публичного интереса применительно к конкретной ситуации, используя лишь общие критерии. Задачу формулирования публичного интереса практически взяли на себя политические государственные органы: они сами определяют, в чем состоит публичный интерес. Назначение публичной администрации — реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.

Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной администрации многомерно и административные учреждения, вступая в правоотношения, не всегда представляют публичные интересы. Порой они действуют от собственного имени, в частных интересах (например, в случае приобретения имущества для нужд учреждения, а также пользования и распоряжения им). В таких случаях возникают не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи с этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений публичной администрации подлежит административно-правовому регулированию, а лишь деятельность, связанная с выполнением их основных функций, с реализацией публичных интересов.

4. Публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т.е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти.

Добавить комментарий