Лицензионно-разрешительные процедуры направлены на обеспечение безопасности в различных сферах общественной жизни.

Российское законодательство предусматривает, что осуществление определенных видов деятельности физических и юридических лиц возможно только при условии получения специальных разрешительных документов (разрешений, лицензий и т.п.). При этом уполномоченные органы предварительно оценивают возможность и безопасность осуществления деятельности, которая может представлять угрозу охраняемым законом интересам.

Субъектами, получающими разрешения, в зависимости от того или иного вида разрешительной деятельности могут быть как юридические, так и физические лица.

2.3.1. Лицензионное производство

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Задачами лицензирования являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены нормативными правовыми актами.

Соответствие соискателя лицензии установленным требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии. Их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия — это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности).

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В последние годы ввиду последовательного ограничения вмешательства государства в экономическую сферу сокращается перечень лицензируемых видов деятельности. Это происходит в связи с введением новых механизмов контроля деятельности хозяйствующих субъектов — вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к ранее лицензируемым видам деятельности, введения института саморегулирования.

Например, лицензирование строительства зданий и сооружений прекращено с 1 января г. 2010 г. в связи с введением Градостроительным кодексом Российской Федерации саморегулирования в строительстве.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются, прежде всего, федеральными законами. Важнейшую роль среди них играет Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Кроме того, следует выделить также следующие федеральные законы:

· от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»;

· от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии».

Федеральные законы определяют порядок и сроки:

· предоставления лицензий;

· переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий;

· приостановления действия, возобновления или прекращения действия лицензий;

· аннулирования лицензий;

· осуществления контроля за лицензиатами.

Общественные отношения в сфере лицензирования регулируются также постановлениями Правительства РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование.

В отношении большинства лицензируемых видов деятельности приняты постановления Правительства РФ, определяющие специфику лицензирования в той или иной сфере, в том числе конкретные лицензионные требования и условия, перечни документов, необходимых для получения лицензии, признаки грубых нарушений лицензионных требований и условий.

Такие требования установлены, в частности, постановлениями Правительства РФ:

· от 13.06.2012 № 581 «О лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники»;

· от 06.07.2012 № 686 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств»;

· от 29.03.2013 № 280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии».

Во исполнение нормативных правовых актов Правительства РФ органами исполнительной власти принимаются административные регламенты исполнения соответствующих государственных функций.

Например, приказом ФСБ России от 28.12.2012 № 683 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации;

приказом Минпромторга России от 07.06.2013 № 877 утвержден Административный регламент Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию производства лекарственных средств для медицинского применения.

Субъектами лицензионного производства являются, с одной стороны, лицензирующие органы — как правило, федеральныеорганы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а с другой стороны — соискатели лицензии и лицензиаты.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности, называются соискателями лицензии, а имеющие лицензию — лицензиатами. В отдельных сферах деятельности, не связанных с извлечением прибыли, лицензиатами могут являться и граждане, не осуществляющие предпринимательскую деятельность. Так, Федеральный закон «Об оружии» предусматривает возможность граждан России и иностранных граждан получать лицензии на право приобретения отдельных видов оружия.

В соответствии с Указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» лицензии выдают, как правило, федеральные службы (ФСБ России, Росздравнадзор, Ространснадзор и др.) и их территориальные органы. Вместе с тем осуществление подобных функций поручено также ряду министерств: МВД России (негосударственная (частная) охранная деятельность), МЧС России (деятельность по тушению пожаров), Минпромторгу России (производство лекарственных средств). Некоторые федеральные агентства (например, Роскосмос) также осуществляют функции лицензирующего органа.

Субъекты РФ самостоятельно определяют лицензирующие органы в структуре органов исполнительной власти по тем видам деятельности, которые отнесены к компетенции регионов (заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов, медицинская деятельность, осуществляемая организациями муниципальной и частной систем здравоохранения и др.).

Взаимодействие участников лицензионных отношений показано на рис. 2.3.

Рис. 2.3. Субъекты лицензионного производства

Законодатель предусматривает общий и специальный порядок лицензирования (рис. 2.5).

Общий порядок лицензирования устанавливается Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» в отношении более 40 видов деятельности, указанных в ст. 12 названного Закона, в том числе:

· разработка, производство, испытание и ремонт авиационной техники;

· разработка, производство, испытание, хранение, реализация и утилизация боеприпасов;

· эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов;

· производство лекарственных средств;

· оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений;

· деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров;

· оказание услуг связи.

Лицензия предоставляется отдельно на каждый вид деятельности. Вид деятельности, на осуществление которой предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Лицензионное производство включает следующие стадии: 1) прием документов лицензирующим органом; 2) рассмотрение документов; принятие решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении; 3) контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий (рис. 2.4).

Рис. 2.4. Стадии лицензирующих органов

Прием документов лицензирующим органом. Документы, предусмотренные ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», представляются соискателем лицензии в лицензирующий орган непосредственно, направляются заказным почтовым отправлением или в форме электронного документа, удостоверенного электронной подписью.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы принимаются лицензирующим органом по описи, копия которой с отметкой о дате приема указанных заявления и документов вручается в день приема соискателю лицензии или направляется ему заказным почтовым отправлением.

Если заявление о предоставлении лицензии оформлено с нарушением требований, установленных законодательством, то лицензирующий орган в течение трех рабочих дней со дня приема заявления вручает соискателю лицензии уведомление о необходимости устранения в 30-дневный срок выявленных нарушений и (или) представления отсутствующих документов, либо направляет такое уведомление заказным почтовым отправлением.

Законом установлен запрет для лицензирующего органа требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами.

Рассмотрение документов. Принятие решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении.На этой стадии лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности содержащихся в указанных заявлении и документах сведений, в том числе проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям. Решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении принимается в срок, не превышающий 45 рабочих дней со дня приема заявления.

В отношении соискателя лицензии, направившего заявление о предоставлении лицензии, лицензирующим органом проводятся документарные и внеплановые выездные проверки.

Предметомдокументарной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям Закона, а также сведениям о соискателе лицензии, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.

Предметомвнеплановой выездной проверки соискателя лицензии являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии при осуществлении лицензируемого вида деятельности, а также наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа.

Приказ (распоряжение) о предоставлении лицензии и документ, подтверждающий наличие лицензии, одновременно подписываются руководителем или заместителем руководителя лицензирующего органа и регистрируются в реестре лицензий. Документ, подтверждающий наличие лицензии, оформляется на бланке соответствующего лицензирующего органа по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 06.10.2011 № 826 «Об утверждении типовой формы лицензии».

Лицензии, предоставленные на основе Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», действуют бессрочно.

Документ, подтверждающий наличие лицензии, вручается лицензиату или направляется ему почтовым отправлением в течение трех рабочих дней после дня его подписания и регистрации.

В случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган в течение трех рабочих дней со дня принятия этого решения вручает соискателю лицензии или направляет ему почтовым отправлением уведомление об отказе в предоставлении лицензии с мотивированным обоснованием причин отказа.

Кроме того, Законом установлен отдельный порядок предоставления лицензирующим органом дубликата лицензии и копии лицензии, а также порядок переоформления лицензии.

Контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.Организации и индивидуальные предприниматели, получившие лицензию, обязаны неукоснительно соблюдать предусмотренные законом и соответствующими положениями лицензионные требования и условия. Орган государственной власти, выдавший лицензию, вправе посредством проведения плановых и внеплановых проверок осуществлять контроль за соблюдением лицензиатами установленных требований и условий.

Если выявлено, что лицензиат нарушает соответствующие положения законодательства, то лицензирующий орган имеет право возбудить дело об административном правонарушении, а также принять меры, направленные на приостановление и аннулирование лицензии.

Порядок приостановления и аннулирования лицензий в последние годы неоднократно изменялся с целью уточнения соответствующих полномочий судов общей юрисдикции, арбитражных судов и лицензирующих органов.

Действие лицензии приостанавливаетсялицензирующим органом в следующих случаях:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом;

2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.

Действие лицензии приостанавливается на срок исполнения вновь выданного предписания или на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии, если лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований в установленный судом или ответственным должностным лицом срок административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии либо в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

В случае ненадлежащего исполнения обязанностей при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности и в случае совершения противоправных действий (бездействия) должностные лица лицензирующих органов несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ, в том числе ст. 169, 293 УК РФ.

При этом лицензирующие органы обязаны в течение 30 дней сообщить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены, о мерах, принятых в отношении виновных в нарушении российского законодательства должностных лиц лицензирующих органов.

Специальный порядок лицензирования предусмотрен для тех видов деятельности, которые перечислены в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». К ним отнесены: деятельность кредитных организаций, деятельность в области использования атомной энергии, клиринговая, страховая деятельность и др. Поскольку лицензирование в подобных сферах носит специфический характер, оно регулируется специальным законодательством.

Так, лицензирование деятельности кредитных организаций осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»; деятельности организаций в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции — Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»; деятельности акционерных инвестиционных фондов — Федеральным законом от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».

Нормативными правовыми актами устанавливаются специальные лицензионные требования к организационно-правовой форме юридического лица, размеру уставного капитала; расширены перечни документов, которые должен предоставить соискатель лицензии; предусмотрен упрощенный порядок осуществления лицензионного контроля, приостановления и аннулирования лицензий.

Рис. 2.5. Административные процедуры в сфере лицензионного производства

2.3.2. Разрешительные производства

Для осуществления некоторых видов деятельности, не подлежащих лицензированию, законодатель требует получать специальные разрешения в органах государственной власти и местного самоуправления.

Институт разрешений, так же как институт лицензирования, предполагает предварительную оценку уполномоченными органами возможности и безопасности осуществления физическими и юридическими лицами деятельности, которая потенциально представляет угрозу охраняемым законом интересам.

Правовое регулированиеразрешительной деятельности осуществляется нормами:

· Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ;

· Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

· Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

· Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

· постановления Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 «Об организации и осуществлении контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах»; и др.

Субъектами, получающими разрешения, могут быть, в зависимости от того или иного вида разрешительной деятельности, юридические и физические лица.

Разрешение удостоверяет право осуществлять определенную деятельность в установленном законом порядке.

Документы, которые подтверждают то или иное предоставленное право, называются собственно разрешениями, свидетельствами, удостоверениями, сертификатами, квотами:

· удостоверение на право управления транспортным средством;

· разрешение на добычу охотничьих ресурсов;

· разрешение на строительство, реконструкцию, ремонт объектов капитального строительства;

· разрешение на ввод объекта в эксплуатацию;

· свидетельство о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

· разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства на опасном производственном объекте;

· разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух;

· разрешение на работу, выдаваемое иностранному гражданину;

· разрешение на оборот оружия;

· разрешение на выдачу задержанного транспортного средства, помещенного на специализированную стоянку;

· открытый лист на производство археологических работ;

· допуск к работе на объекте атомной энергетики;

· сертификат в сфере технического регулирования;

· аттестат аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия и др.

Каждое из разрешительных производств имеет свою специфику, включая правовое регулирование, субъекты и объекты, процедуры принятия решений, перечни представляемых документов, порядок осуществления контроля за лицами, получившими разрешения.

В настоящее время правовое регулирование разрешительной деятельности в Российской Федерации не отличается ни системностью, ни единообразием. В последние годы наряду с уменьшением видов лицензируемой деятельности наблюдается увеличение сфер деятельности, в которых необходимо получать разрешения, что нередко обусловливается не государственными, а ведомственными интересами. В связи с этим представляется необходимым пересмотр концептуальных подходов к законодательному регулированию разрешительной системы в Российской Федерации.

Лицензирование — деятельность лицензирующих органов по

• предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами,
• осуществлению лицензионного контроля,
• приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий,
• формированию и ведению реестра лицензий,
• формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Ст. 2 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определяет цели и задачи лицензирования отдельных видов деятельности.

Целью лицензирования отдельных видов деятельности является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Лицензирование существует прежде всего как форма контроля за тем, чтобы на рынке появлялись хозяйствующие субъекты, способные действовать на профессиональной основе. Лицензирование направлено на предотвращение возможного вреда от непрофессиональной предпринимательской деятельности.

Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются

• предупреждение;
• выявление;
• пресечение

нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (далее — юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Ст. 4 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»перечисляет основные принципы осуществления лицензирования:

1. обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;
2. установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;
3. установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ;
4. установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
5. открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;
6. недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах;
7. соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Лицензионно-разрешительное производство является самостоятельной формой процессуальной деятельности и обладает следующими чертами:

а) носит государственно-властный характер;

б) опосредовано нормами административно-процессуального права;

в) имеет свои цели и задачи;

г) направлено на достижение юридического результата – решение вопроса о правовом статусе субъекта лицензионной деятельности.

Для лицензионно-разрешительного производства характерна своя специфика правоотношений. Во-первых, рассматриваемые правоотношения является властеотношениями, т.е. их субъекты изначально неравноправны.

Лицензионный орган занимает позицию не только контролирующей, т.е. вышестоящей инстанции, но и имеет право вмешательства в дея­тельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его дея­тельности в соответствие с нормативно установленными лицен­зионными требованиями и условиями.

Данный признак является общим для правоотношений, являющихся предметом регулирования всей отрасли админист­ративного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении дан­ный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионно-разрешительных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обес­печение реализации функции государства по управлению эконо­мической сферой жизнедеятельности общества.

При этом неизменно одним из субъектов лицензионно-разрешительного производства является уполномоченный орган государственной власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. При рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости граж­данского законодательства.

Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отно­шении хозяйственной деятельности лицензиата, указанной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно прово­дить проверки соблюдения лицензионных требований и усло­вий, но и своим волевым решением приостановить или полно­стью прекратить осуществление лицензионного вида деятельно­сти, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в опера­тивную деятельность хозяйствующего субъекта.

Во-вторых, лицензионно-разрешительные правоотношения являются одной из суще­ственных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности.

Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом деятельности, обязан вступить в лицензионно- разрешительные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.

В-третьих, лицензионно-разрешительные правоотношения отличаются процессуаль­ным характером. Лицензирование — это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы), лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осущест­вления управленческой деятельности.

Лицензирующие органы связаны нормами лицензионного законодательства в своих действиях. Этим же объясняется и наличие боль­шого количества правоприменительных документов, принимае­мых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в це­лом обширный лицензионный документооборот.

В структуре административного процесса данный вид производства стали выделять сравнительно недавно, и именовать его «лицензионным», «разрешительно-лицензионным» производством.

Лицензионно-разрешительное производство в рамках административного процесса относится к числу правонаделительных производств и обладает следующими особенностями:

1. Может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обращающегося за приобретением специального правового статуса (лицензиата) к органу исполнительской власти.

2. Является правовой формой государственной контрольной деятельности и соединяет два производства: правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное в узком смысле слова – за соблюдением лицензиатом административно-обязывающих лицензионных требований и условий.

3. Его результатом всегда является конструктивный, правоформирующий акт управления.

4. На основании такого акта предоставляется специальная правосубъектность или права-исключения.

5. Юридические последствия такого акта распространяются не только на обладателя лицензии, но и на органы управления, которые обязаны установить условия его реализации, осуществлять контроль за их исполнением и применять принудительные меры при их нарушении.

6. Это производство характеризуется множеством властных и невластных субъектов, в нем участвующих и состоит из двух производств: по выдаче лицензий и осуществлению лицензионного контроля.

Участников лицензионно-разрешительного производства в зависимости от выполняемых ими функций можно разделить на властные и невластные. Органы исполнительной власти выступают основными субъектами в лицензионно-разрешительном производстве:

решают дело по существу;

выступают в качестве специалистов при исследовании и оценке доказательств.

Роль специалистов (экспертов) в лицензионно-разрешительном производстве чрезвычайно велика, поскольку их оценка имеет решающее значение для вынесения итогового административного акта.

В роли экспертов могут выступать:

а) только органы исполнительной власти;

б) специализированная комиссия, созданная властным органом:

квалификационные комиссии, принимающие экзамены у лиц, желающих заниматься нотариальной деятельностью, состоят из представителей органов юстиции и нотариальных палат;

для приведения аттестации лиц, претендующих на получение лицензии аудитора, созданы экзаменационные комиссии учебно-методического центра Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации; принимающая квалификационные экзамены на право осуществления аудита банков, состоящая из представителя Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации, членов Центральной аттестационно-лицензионной комиссии и специалистов в области вопросов каждого раздела единой программы.

С возбуждением производства по делу законодательство связывает приобретение специального процессуального статуса соискателя. Было бы целесообразным закрепить такие общие правомочия претендентов на осуществление лицензируемой деятельности, как право на ознакомление с требованиями, предъявляемыми к лицензируемой деятельности, и процессуальных правил получения лицензии, право на назначение независимой экспертизы, участие в их исследовании, заявление ходатайств, ознакомление с материалами лицензионного дела и другие.

Вопрос подведомственности дел в лицензионно-разрешительном производстве требует дифференцированного исследования в ракурсах производства по выдаче лицензий и контрольного производства.

В производстве по выдаче лицензий несколько видов подведомственности. Родовую подведомственность дел о выдаче лицензий определяет их относимость к компетенции органов исполнительной власти и разрешение в рамках административного лицензионного производства.

Федеральным законом от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» утвержден перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Статья 5 указанного закона закрепляет, что Правительство Российской Федерации устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В различных ведомствах в зависимости от характера управляемых объектов, особенностей построения самих ведомственных систем, указаний нормативных актов и других факторов дифференцировано, распределена основная нагрузка по решению дел о выдаче лицензии.

В системе МВД России лицензирование операций с оружием основано на принципах пропорционального распределения и возрастания объема полномочий при переходе от низового звена к центральному аппарату ведомства.

Городские (районные) органы внутренних дел выдают лицензии на приобретение газового оружия, приобретение, хранение, ношение охотничьего гладкоствольного оружия гражданам Российской Федерации; хранение и ношение оружия работниками предприятий с особыми уставными задачами, приобретение оружия этими предприятиями.

К ведению МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации отнесено лицензирование всех вышеуказанных операций, а также выдача лицензий на продажу, приобретение служебного и гражданского оружия юридическим лицам, приобретение, хранение и ношение оружия с нарезным стволом гражданам Российской Федерации; на ввоз и вывоз на (с) территорию(ии) Российской Федерации единичных экземпляров оружия гражданам Российской Федерации.

Территориальная подведомственность дел о выдаче лицензий определяет, какой из лицензирующих органов одного вида должен решать по существу данный вопрос. Лицензии выдаются по месту жительства гражданина или регистрации юридического лица.

В нормативных актах могут быть установлены исключения из этого правила. Так, Инструкция МВД России «О работе органов внутренних дел по контролю за оборотом служебного и гражданского оружия» определяет, что лицензии на все виды операций с оружием для юридических лиц системы МПС России выдают органы внутренних дел на транспорте.

В структуре подведомственности дел о выдаче лицензий также выделяется должностная подведомственность. Общее правило, ее определяющее, предписывает, что эти вопросы полномочны решать руководители (их заместители) лицензирующих органов (их структурных подразделений).

Не всегда вопрос о выдаче лицензии может быть решен должностным лицом на основе единоначалия. Коллегиальное рассмотрение требуется, например, при выдаче лицензий на осуществление отдельных видов деятельности на морском транспорте. Они выдаются морской администрацией порта или службой капитана морского торгового порта.

В контрольном производстве проведения проверочных мероприятий подведомственно как лицензирующему органу, так и иным отраслевым органам. Причем контроль они могут осуществлять независимо друг от друга или совместно, в определенной временной последовательности, или по мере необходимости.

Правила подведомственности в контрольном производстве не столь жесткие, как в производстве по выдаче лицензии. Проверки могут проводиться несколькими подразделениями или органами одного либо разных ведомств.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Магнитогорский государственный технический университет им. Г. И. Носова rubanova64@mail.ru

Производство по лицензированию деятельности высшего профессионального образования в структуре административно-управленческого процесса

Рубанова Наталья Анатольевна

административный лицензия профессиональный управленческий

Ключевые слова и фразы: административный процесс; административное производство; лицензия; лицензирование; образовательная деятельность.

2) производство по принятию правовых актов управления;

5) административно-юрисдикционные производства: дисциплинарное производство, производство по жалобам, производства по делам об административных правонарушениях .

1) административно-распорядительные производства — осуществляемые в ходе обеспечения реализации физическими и юридическими лицами представляемых им нормами права субъективных юридических прав и возлагаемых на них обязанностей;

2) административно-юрисдикционные: производство по делам об административных правонарушениях; производство по административно-правовым спорам; дисциплинарное производство;

2) получение лицензии — это всегда завершительная стадия процесса лицензирования отдельных видов деятельности, тогда как разрешение может быть промежуточным этапом на пути получения лицензии;

Таким образом, анализ данных терминов позволил сделать вывод, что лицензия имеет строго целевой характер и в обязательном порядке влечет применение к лицензиату контрольных мер со стороны лицензирующих органов.

Лицензионному производству присущи следующие характерные черты:

Основными принципами осуществления лицензирования являются:

Лицензионно-разрешительное производство – урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по выдаче физическим и юридическим лицам лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской и иной деятельности, а также разрешений на совершение отдельных однократных юридических действий.

Термин «разрешение» означает право на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право.

Термин «разрешение» не имеет в российском законодательстве четко закрепленного толкования или определения, нет и перечня видов разрешений, применяемых в качестве административно-правовых режимов в экономических правоотношениях. Иногда такой административно-правовой режим в нормах так и называется – «разрешение». Однако чаще всего лишь из текста нормы можно определить, что предполагается получение того или иного вида разрешения. При этом сферы и отрасли управления, в которых применяются разрешения, различны. Это и недропользование, и градостроительство, и производство алкогольной и спиртосодержащей продукции, и многие другие.

Термин «разрешение» в российском законодательстве часто используется как синоним термина «лицензия». В частности, ст. 49 Гражданского кодекса РФ установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлено, что лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Необходимо различать термины «разрешение» и «специальное разрешение (лицензия)». Указание в законе или правовом акте на специальное разрешение всегда подразумевает не разрешение, а лицензию.

Разрешения имеют специфические свойства, принадлежащие только этому виду административно-правовых режимов, и отличаются от специальных разрешений (лицензий).

Во-первых, если лицензирование применяется, как правило, для получения права на осуществление определенного вида деятельности, то разрешение применяется для предоставления лицу права совершить то или иное действие.

Во-вторых, разрешение может использоваться как промежуточный этап при получении права осуществлять определенный вид деятельности (в качестве согласования), а лицензирование — это всегда завершение процесса получения права осуществлять определенный вид деятельности. Например, при получении лицензии на право торговли алкогольной продукцией необходимо получить разрешение (согласие) эпидемиологических, санитарных, экологических, пожарных и иных органов. При этом данные разрешения имеют предварительный, промежуточный характер, и только на основании этих разрешений заявителю может быть выдана лицензия (специальное разрешение).

В-третьих, орган власти, выдавший разрешение, не обязан контролировать исполнение лицом, получившим разрешение, совершение тех или иных действий, соответствие действий этого лица действующим нормам. Однако при выдаче лицензии орган власти, выдавший лицензию, обязан контролировать выполнение лицензиатом лицензионных требований.

В-четвертых, цели лицензирования и цели выдачи разрешений различны. Если лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам различных субъектов, здоровью граждан, обороне или безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, но при этом регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, то разрешения могут выдаваться на определенные действия, не связанные с обязанностями государства контролировать эти действия или с целью обеспечения безопасности, обороноспособности или защиты конституционных прав гражданина и т. п. При этом лицо, получившее разрешение на определенный вид действий, наделяется специальной правоспособностью, характеризующейся строго определенным перечнем конкретных дозволений и разовым осуществлением этих действий, требующих каждый раз принятия нового решения правомочного органа власти для совершения аналогичных действий данного лица.

В некоторых случаях термин «разрешение» путают с иным правом на совершение определенных действий, не относящимся к административно-правовым режимам, например с уведомлением как актом, разрешающим организации осуществлять закупку этилового спирта, в том числе денатурата, в пределах выделенных квот на закупку и подтверждающим легальность его оборота в соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (в ред. от 28 июля 2012 г.).

Процедура выдачи лицензий и разрешений состоит из нескольких последовательных процессуальных стадий:

1 стадия — возбуждение лицензионно-разрешительного дела (производства). Лицензионно-разрешительное производство может быть возбуждено только на основании заявления (ходатайства) соискателя, претендующего на получение соответствующей лицензии или разрешения. Это связано с тем, что в ходе данного производства решаются вопросы предоставления определенных юридических прав физическим или юридическим лицам, причем по их инициативе. Форма и содержание заявления (ходатайства) о получении лицензии или разрешения, как правило, устанавливаются соответствующими нормативными актами. К заявлению (ходатайству) соискателя о получении лицензии или разрешения должны обязательно прилагаться документы, предусмотренные Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также другими законами и подзаконными нормативными актами, регулирующими порядок лицензирования конкретных видов деятельности и получения отдельных видов разрешений. Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных законом.

Действующее лицензионно-разрешительное законодательство не определяет оснований для отказа в принятии заявления (ходатайства) и других документов, необходимых для получения лицензии или разрешения. С нашей точки зрения, отказ лицензионно—разрешительного органа в принятии документов от соискателя, то есть, по сути, отказ в возбуждении дела может быть допущен лишь при наличии оснований (например, представлены не все необходимые документы) и в установленном порядке.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы в день поступления в лицензирующий орган принимаются по описи, копия которой с отметкой о дате приема указанных заявления и документов направляется (вручается) соискателю лицензии.

2 стадия — предварительное рассмотрение материалов дела и установление соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям. На этой стадии лицензионно-разрешительный орган совершает следующие действия:

1) изучает представленные соискателем документы на предмет соответствия их по содержанию и по форме установленным требованиям;

2) проводит проверку достоверности указанных в представленных документах сведений;

3) производит обследование (экспертизу) помещений, оборудования, иных объектов, принадлежащих физическим и юридическим лицам, являющимся соискателями, на предмет установления необходимых условий для осуществления лицензируемого вида деятельности или совершения разрешаемых действий.

Процессуальный порядок проведения проверки достоверности сведений, содержащихся в представленных соискателем лицензии или иного разрешения документах, как правило, в соответствующих нормативных актах не регламентируется. Однако в некоторых нормативных актах определяются способы такой проверки. Понятие обследования помещений и иных объектов соискателей, осуществляемого в ходе подготовки лицензионно-разрешительного дела к рассмотрению, а также процессуальный порядок его проведения, как правило, в действующих нормативных актах не определяются. В них указывается лишь на обязательность проведения таких обследований, по результатам которых должно составляться соответствующее заключение (акт). В отдельных нормативных актах определяется также предмет обследования и содержание заключения (акта). Например, в п. 21 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, утвержденной приказом МВД РФ № 288 от 12.04.1999 года (ред. от 29.06.2012), определяется, что объектом обследования при выдаче лицензий и разрешений юридическим лицам на торговлю, хранение и использование оружия являются: условия хранения оружия, техническая укрепленность объектов, организация охранных мероприятий, наличие учетной документации. В акте, составляемом по результатам такого обследования, должны указываться сведения: о разрешенном к хранению количестве оружия и патронов, о наличии условий для их размещения, об оборудовании помещений средствами охранно-пожарной сигнализации. В системе административного законодательства имеются также нормативные акты, которые подробно регламентируют порядок проведения обследований в ходе разрешения лицензионно-разрешительных дел. В частности, детально регулируется порядок проведения обследований организаций, являющихся соискателями лицензий на осуществление деятельности по хранению нефти и продуктов ее переработки и эксплуатации автозаправочных станций. По окончании проведения необходимых проверок и обследований уполномоченное должностное лицо лицензионно-разрешительного органа, ответственное за подготовку материалов дела, должно составить мотивированное заключение о возможности или невозможности выдачи соискателю лицензии или разрешения. Составление такого заключения предусматривается, в частности, при решении органом внутренних дел вопроса о выдаче гражданину лицензии на приобретение оружия. Представляется, что такой процессуальный порядок оформления результатов проведенных проверок и обследований необходимо предусмотреть для всех видов лицензионно-разрешительного производства.

В некоторых случаях, предусмотренных законодательством, для принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии требуется проведение соответствующей экспертизы. В частности такая экспертиза должна проводиться при лицензировании образовательной деятельности. Целью проведения данной экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых соискателем лицензии, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм охраны здоровья обучающихся, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.

3 стадия — рассмотрение лицензионно-разрешительного дела по существу и принятие по нему решения. На этой стадии компетентное должностное лицо, как правило, руководитель лицензионно-разрешитель-ного органа единолично или коллегиальный орган (комиссия) рассматривает все представленные по делу соискателем документы, а также результаты проведенных проверок и обследований, подготовленные по делу заключения, в том числе экспертных комиссий, и принимает решение о выдаче лицензии (разрешения) или об отказе в выдаче таковых.

Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии.

Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме с указанием причин отказа, в том числе реквизитов акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, если причиной отказа является невозможность выполнения соискателем лицензии указанных требований и условий.

4 стадия — обжалование принятого по делу решения. В соответствии с ч. 8 статьи 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» соискателю лицензии предоставляется право обжалования решения лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии или о его бездействии в порядке, установленном действующим законодательством. Обжалование решения или бездействия лицензионно-разрешительного органа может быть осуществлено соискателем лицензии или разрешения в вышестоящий орган управления либо в суд.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также нормативные акты, регулирующие конкретные виды лицензионно-разрешительного производства, не определяют сроки и порядок обжалования соискателем решения об отказе в выдаче лицензии, указывая, что такой порядок определяется законодательством РФ. С нашей точки зрения, административное обжалование решений об отказе в выдаче лицензий и разрешений должно производиться в соответствии с общим процессуальным порядком, определяемым нормами, регулирующими производство по административным жалобам. С момента поступления жалобы в соответствующий орган государственного управления возникает новый вид производства — производство по разрешению административных жалоб. На решение об отказе в выдаче лицензии (разрешения) может быть также принесен протест прокурором, который подлежит рассмотрению лицензионно-разрешительным органом или вышестоящим по отношению к нему органом в рамках административно-надзорного производства в соответствии с установленными специальными правилами.

5 стадия — исполнение вынесенного по делу решения о выдаче лицензии или разрешения в лицензионно-разрешительном производстве отсутствует. Лицо, получившее лицензию или разрешение, самостоятельно реализует предоставленное ему право на занятие определенным видом деятельности или совершение определенного действия. Принудительного исполнения таких решений со стороны государственных органов не требуется. Вместе с тем лицензионно-разрешительный орган, выдавший лицу лицензию или разрешение, вправе контролировать соблюдение этим лицом установленных законодательством правил осуществления лицензируемого вида деятельности или совершения разрешенного действия.

Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: дис. … к.ю.н. – М., 3005. – С. 64.

См., например: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1997. — С. 653.

СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

СЗ РФ. – 1995. – № 48. Ст. – 4553; 1997. – № 3. – Ст. 200; 1999. – № 2. – Ст. 245 (новая редакция); 2001.– № 53. – Ст. 5022; 2002. –№ 30. –Ст. 3026.

Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. – М., 2005. – С. 169.

Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ. Утверждена приказом МВД РФ от 12.04.1999. № 2887 // РВ. – 1999. –27 апреля.