Правовой режим земель, предоставленных для разработки недр

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже поверхностного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Правовой режим пользования недрами в настоящее время регулируется Законом РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 17 июля 2009 г.).

В состав земель для пользования недрами входят:

• земли, используемые для геологического изучения недр;
• земли, используемые для добычи полезных ископаемых;
• земли, предоставленные для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• земли, предоставленные для образования особо охраняемых геологических объектов.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Владение, пользование и распоряжение недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы на условиях лицензии могут находиться в различных формах собственности.

Отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получить статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов субъектов Российской Федерации. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Недра предоставляются в пользование для:

1. регионального геологического изучения и иных работ, проводимых без существенного нарушения целостности недр;
2. геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;
3. разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4. строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5. образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;
6. сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством (федеральным и субъектов Федерации) они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами.

Пользование недрами бывает срочным или бессрочным. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, либо образования особо охраняемых объектов.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленный формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Между уполномоченным на то органом государственной власти и владельцем лицензии может быть заключен договор, устанавливающий конкретные условия, связанные с использованием недр.

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.

Участок недр пользователю предоставляется в виде горного отвода геометризованного блока недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей среды, документы, определяющие указанные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Пользование недрами является платным, за исключениями, указанными в законе. Установлены следующие виды платежей:

1. сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии;
2. разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;
3. регулярные платежи за пользование недрами;
4. плата за геологическую информацию.

Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги, сборы в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Порядок, размеры платежей за пользование недрами и условия взимания таких платежей при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются указанными соглашениями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов.

Сбор за выдачу лицензии на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии.

Пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10% величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса (аукциона) и фиксируются в лицензии на пользование недрами.

Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за 1 км2 площади участка недр. Правительство Российской Федерации устанавливает минимальный и максимальный размеры ставки регулярного платежа за пользование недрами. Конкретный размер ставки устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Регулярные платежи уплачиваются пользователями недр ежеквартально.

За пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Размер платы и порядок ее взимания определяются Правительством Российской Федерации.

В частности, имеется Постановление Правительства РФ «О плате за геологическую информацию о недрах» от 25 января 2002 г. №57 в котором установлен, минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр. Размер этой платы может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация. Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя данной информации определяется федеральным органом управления государственным фондом недр. Плата за геологическую информацию, взимаемую с пользователей недр, вносится в доходы федерального бюджета.

Освобождаются от платежей следующие категории пользователей недр Российской Федерации:

1. собственники, владельцы земельных участков, осуществляющие в установленном порядке добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод на принадлежащем им или арендуемом ими земельном участке непосредственно ятя своих нужд;
2. пользователи недр, ведущие региональные геолого-географические работы и иные работы, проводимые без существенных нарушений целостности недр;
3. пользователи недр, получившие участки недр для образования особо охраняемых геологических объектов;
4. пользователи недр в целях сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;
5. ведущие разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи таких полезных ископаемых.

Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в границах земельного участка осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м., а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Одним из видов природных объектов и самостоятельным объектом окружающей среды являются недра.

Недра — часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Земли для пользования недрами включают земельные участки, которые предоставлены или используются для этих целей. Среди таких видов ст. 12 Кодекса Республики Беларусь о недрах предусматривает геологическое изучение, добычу полезных ископаемых, строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образование особо охраняемых природных территорий и объектов, имеющих научную, историческую, культурно-эстетическую, санитарно-оздоровительную или иную ценность, сбор минералогических, палеонтологических и других уникальных геологических материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых.

Пользование недрами может быть постоянным или временным. Постоянным признается пользование недрами без заранее установленного срока. Во временное пользование недра предоставляются на срок: для геологического изучения недр, строительства и (или) эксплуатации под- земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, — до 5 лет; для добычи полезных ископаемых -до 20 лет; при совмещении указанных видов пользования — до 25 лет. При необходимости срок временного пользования недрами может быть продлен на период, не превышающий соответственно вышеуказанные сроки.

Земли, предоставленные для пользования недрами, не отнесены законом к самостоятельной категории земельного фонда, как это сделано в отношении земель, например, лесного или водного фонда. Они отграничиваются от других земель по целевому назначению.

Особенности правового режима земель для пользования недрами состоят в особом правовом регулировании отношений по недропользованию и пользованию этими землями. Они заключаются также в особом круге субъектов права пользования этими землями, основаниях предоставления участков недр и земельных участков в пользование, порядке предоставления земельных участков для указанных целей, круге прав и обязанностей пользователей и ряде иных.

Участки недр для геологического изучения предоставляются с соблюдением указанных выше правил без изъятия земельных участков у землевладельцев, землепользователей и собственников земли.

Для добычи полезных ископаемых участки недр предоставляются в пределах горного отвода и предоставленного пользователю земельного участка. Аналогичным образом предоставляются участки недр для добычи торфа и сапропелей, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Пользователями недр могут быть юридические лица независимо от форм собственности и подчиненности и физические лица, в том числе иностранные. Пользователями недр для добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ могут быть только государственные предприятия и организации

В соответствии со ст. 30 Кодекса о недрах землевладельцы, землепользователи и собственники земель имеют в пределах предоставленных им в установленном порядке земельных участков осуществлять добычу для своих хозяйственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Без изъятия земельных участков у землевладельцев, землепользователей и собственников земель в пределах геологического отвода участки недр предоставляются их пользователям для геологического изучения.

Пользователи недрами наделены широким кругом прав. Так, они вправе самостоятельно выбирать формы и методы хозяйствования, использовать в установленном порядке добытое сырье, если иное не оговорено в лицензии, производить без дополнительного разрешения геологическое изучение недр за счет собственных средств в пределах предоставленного горного отвода, а также ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых.

Пользователи недр обязаны использовать предоставленные участки недр в соответствии с целью, для которой они предоставлены, выполнять условия пользования, определенные в лицензии, своевременно и в полном объеме вносить платежи за пользование недрами, вести регистрацию и учет всех видов работ по недропользованию, обеспечивать безопасное ведение работ, связанное с пользованием недрами, и др. Правовой режим земель для целей недропользования обладает и той спецификой, что данные участки необходимо восстанавливать. Недропользователи обязаны приводить земельные участки и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для дальнейшего их использования, возмещать вред землевладельцам, землепользователям и собственникам земель.

Разрешение на проведение изыскательских работ на земельных участках выдается районным, городским исполнительным и распорядительным органом на срок не более одного года по согласованию с землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков.

Сроки и место проведения указанных работ согласовываются с землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков.

Передача рекультивированных земель для использования их по назначению производится в соответствии с «Положением о порядке передачи рекультивированных земель землевладельцам и землепользователям субъектами хозяйствования, разрабатывающими месторождения полезных ископаемых и торфа, а также проводящими геологоразведочные, изыскательские, строительные и иные работы, связанные с нарушением почвенного покрова», утвержденным приказом Государственного комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии Республики Беларусь от 25 апреля 1997 г. №22.

Изучение и разработка недр невозможна без занятия земельного участка. И хотя эта «светлая» мысль довольно очевидна,законодатель, создав порядок предоставления самих недр,вопрос о предоставлении земельного участка над ними оставил не проработанным, предоставив недропользователю (который заплатил немалые деньги на аукционе за приобретение права недропользования на лицензионном участке) самому «на свой предпринимательский риск» разбираться с данным пробелом в законодательстве.

А пробелы в законодательстве предпринимателю часто приходится затыкать собственным кошельком.

Ранее, согласно п. 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утверждённого Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 № 3314-1, предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется одновременно с предоставлением права на пользования соответствующими земельными участками, а согласно ранее действовавшей редакции ст. 11 Закона РФ «О недрах» предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования.

Естественно , закрепление многообразия форм собственности на землю поставило крест на данной схеме и эти нормы утратили силу.

Надо сказать, что само изучение немногих положений Земельного кодекса РФ, посвященных недпропользованию, говорит о том, что законодатель вообще плохо представляет специфику данного вида деятельности, даже пытаясь предоставить недропользователям определенные преференции.

Возьмем к примеру весьма нужную статью 88 ЗК РФ (п.4) ..»Организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются в соответствии со статьей 79 настоящего Кодекса после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода».

Данные нормы не соответствуют самому земельному законодательству о и законодательству о недропользовании.

Во-первых,поскольку недропользование — лицензируемый вид деятельности, то организация не может стать нефте- или горнодобывающей без оформления горного отвода т.е. лицензии (ст. 11 ФЗ «О недрах»)

во- вторых , указание на то, что земли «предоставляются» подразумевает некий единый орган,который предоставляет земли, что исключено при многообразии форм собственности на землю

в-третьих, указание на порядок разработки месторождения с учетом качества сельхозземель «от менее плодородных-к особо ценным» прямо противоречит принципу рационального использования недр, установленному в законодательстве, соответственно,занимать необходимо те земельные участки, где добыча недр будет наиболее эффективной, искать надо там ,где потерял , а не «там где светлее».

И четвертое по списку,но не по важности, данные нормы вообще не должны находится в статье 88 ЗК РФ, ибо речь в них идет не о землях промышленности, а об особом порядке использования сельхозземель для целей недропользования (соответственно место им — в статье 78 ЗК РФ).

Но вернемся к теме. Нерешенность обозначенного вопроса породила судебные процессы, где суды единодушно признают, что наличие лицензии на право пользования недрами при отсутствии в установленном порядке оформленного права пользования земельным участком не является доказательством наличия права в отношении земельного участка. Исключительного права на пользование земельным участком, под которым расположены недра, действующим законодательством непредусмотрено. Данный вывод получил отражение в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.05.2008 № А78-4946/07-С2-20/235-Ф02-1793/08 по делу № А78-4946/07-С2-20/235, определении ВАС РФ от 17.09.2008 № 11101/08 по делу № А78-4946/2007С2-20/235, постановлении Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 4 марта 2010 г. № 17АП-976/2010-АК по делу № А60-30969/2009, постановлении ФАС Уральского округа от 17.11.2009 № Ф09-9094/09-С6 по делу № А60-20646/2009-С5.

В общем-то это и не удивительно-суды применяют те законы,которые имеют.

Остроту проблеме прибавляет и то, что выданная лицензия на недропользование устанавливает сроки выполнения работ по изучению недр,которые следует соблюдать под угрозой лишения лицензии. Хотя случается , что суд принимая во внимание проблемы с оформлением земель собственниками, продлевал действие лицензии.

Попытка решения данного вопроса с помощью введения «горного сервитута» в проекте изменений в ГК РФ погибла в зародыше.Хотя вряд ли такое решение вопроса вообще имело бы перспективу.

Введение механизма выкупа земельного участка для госнужд,предусмотренная в ФЗ «О недрах» тоже делу не помогает.

Между тем, решение данной проблемы,на мой взгляд, возможно следующим образом.

Прежде всего, необходимо установить, специальный вид ограничения прав на землю (статья 56 ЗК РФ) — в связи с предоставлением земельного участка для целей недроользования.

Нахождение земельного участка в пределах лицензионного участка должно являться обременением земельного участка в пользу недропользователя с правом создания объектов недвижимости и изменения целевого назначения земельного участка

Сведения о границах лицензионных участков (имеющиеся у Роснедр) необходимо включить в ГКН , с тем, чтобы любое заинтересованное лицо,- землевладелец или приобретатель земельного участка ,- мог знать о наличии обременения в пользу недропользователя (что, кстати, должно защитить и тех землевладельцев , кто планирует осуществлять строительство на территории лицензионного участка — ибо застройка участка без согласования Роснедрами может повлечь снос построенного объекта, а органы местного самоуправления, выдающие разрешение на строительство, не владеют информацией, входит данный земельный участок в лицензионный или нет).

Предусмотреть в качестве заключения договора в обязательном порядке (Ст. 445 ГК РФ) — заключение договора аренды для строительства объектов, связных с пользованием недрами, либо договора временного занятия земельного участка — в случае проведения сейсморазведки. Чтобы данная норма работала,в качестве санкции за отказ (или уклонения) от заключения договора аренды (временного занятия) земельного участка с недропользователем необходимо установить значительный штраф для землевладельца и право недропользователя занимать в таком случае земельный участок без заключения договора аренды с соблюдением гарантий прав землевладельца (такими гарантиями могут быть — предварительное информирование о занятии земельного участка с условиями занятия путем публикации в местной прессе и внесении на депозит нотариуса суммы аренды , которая, в свою очередь, должна рассчитываться по определенной прозрачной и понятной методике, с учетом реального ущерба , а не фантазий землевладельцев).

Такое же право должно быть предоставлено недропользователю в случае ,если собственник земельного участка не определен или существует спор о праве .

Занятие участка таким образом не должно рассматриваться как самовольное и должно быть основанием для дальнейшей возможной регистрации права собственности на возникший объект недвижимости.

И,наконец, обязательно необходимо введение «заявительного» взамен «разрешительного» порядка перевода земель из категории сельскохозяйственного (или другого) назначения в категорию земель промышленности . В настоящее время ,осваивая лицензионный участок, недропользователь вынужден, согласно соответствующего закона, испрашивать согласие собственника земельного участка и органа власти субъекта федерации на перевод участка в категорию земель промышленности,хотя предоставление лицензионного участка для недропользования изначально предполагает промышленный характер его использования.

Подытожив, хотел бы отметить, что все названное выше меры не стали бы революцией и не потребовали бы пересмотра основ российского законодательства.