Согласно ст. 41 БК РФ налоговые доходы — это доходы от уплаты налогов, сборов, пеней и штрафов, связанных с нарушением налогового законодательства. Правовое регулирование указанных доходов осуществляется в рамках НК РФ.
Налоги, являясь источником формирования доходной базы бюджета, выступают гибким инструментом для настройки экономики государства.
Увеличение налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ связано, во-первых, с функционированием механизмов, направленных на увеличение налогового потенциала публично-правовых образований (решение вопросов, связанных с передачей объектов недвижимости в собственность, оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, взаимодействие органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления при администрировании налогов, осуществление в целях исполнения возложенных задач взаимодействия с крупнейшими налогоплательщиками, осуществляющими свою деятельность на территории соответствующего публично-правового образования); во-вторых, с закреплением на законодательном уровне эффективных мер, направленных на пресечение уклонения от налогообложения.
Следует отметить, что поступление налоговых доходов в бюджетную систему РФ связано с установленными в рамках международных правовых актов механизмами налогообложения доходов, полученных в трансграничных ситуациях. Так, анализ соглашений об избежании двойного налогообложения с участием Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в ряде случаев международные акты закрепляют правила, согласно которым налоги с доходов, полученных от деятельности, осуществляемой на территории России, могут уплачиваться за рубежом, что по имущественно-стоимостным параметрам является «вывозом» капитала.
Учитывая вышеизложенное, в условиях развития интеграционных процессов в мировой экономике следует па уровне международных актов исключить невыгодные для Российской Федерации правила налогообложения доходов, полученных в трансграничных ситуациях.
Согласно ПК РФ налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с физических лиц и организаций в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований (п. 1 ст. 8).
В основу закрепленного в п. 1 ст. 8 НК РФ определения налога положены выработанные в практике Конституционного Суда РФ признаки и суждения. Так, согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации налоговый платеж представляет собой основанную на законе форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого, в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности.
Как следует из вышеизложенного, в действующем налоговом законодательстве, а также в практике Конституционного Суда РФ понятие налога раскрывается через термин «платеж».
В юридической литературе в большинстве случаев понятие и признаки налога также определяются с использованием терминов «платеж» или «экономические пожертвования». Так, еще Исаев А. А. определял налоги как обязательные денежные платежи частных хозяйств, служащие для покрытия общих расходов государства и единиц самоуправления. Автор указывает, что определение «денежные» при характеристике налога имеет важное значение, поскольку позволяет отличать налоги от натуральных повинностей. И. И. Янжул рассматривал налоги как односторонние экономические пожертвования граждан или подданных, которые государство или иные общественные группы в силу того, что они являются представителями общества, взимают легальным путем и законным способом из их частных имуществ для удовлетворения необходимых общественных потребностей и вызываемых ими издержек.
На современном этапе развития налогово-правовой доктрины налоги определяются как обязательные и по юридической форме индивидуально безвозмездные платежи юридических и физических лиц, установленные органом государственной власти для зачисления в государственную бюджетную систему с определением их размера и сроков уплаты.
Как следует из изложенного, легальная дефиниция налога, а также выработанные в рамках правовой доктрины признаки налога, с одной стороны, соответствуют предписаниям ст. 57 Конституции РФ, согласно которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Однако, с другой стороны, указанные определения, равно как и конституционные предписания, в соответствии с которыми налог определяется именно как платеж, не свободны от критических замечаний, вызывают споры в правоприменительной, судебной практике, а также в налогово-правовой доктрине и нуждаются в серьезной доработке.
Следует отметить, что законодательное определение налога, предусматривающее лишь денежную форму исполнения обязанности частного субъекта перед фиском, не отражает все предусмотренные налоговым законодательством формы прекращения налоговой обязанности должника перед фиском.
Попадая в сферу действия налогово-правовых норм, частные субъекты (физические лица и организации) становятся стороной налогового обязательственного правоотношения, исполнение обязанности в рамках которого может осуществляться не только в денежной форме. Например, в соответствии со ст. 44 НК РФ основаниями для прекращения налоговой обязанности, помимо непосредственного перечисления денежных средств в бюджетную систему, признаются следующие: смерть налогоплательщика, ликвидация организации-налогоплательщика, а также иные обстоятельства, которыми согласно действующему налоговому законодательству могут являться списание безнадежных долгов по налогам, реорганизация организации-налогоплательщика, отмена налога с приданием соответствующему акту обратной силы.
С учетом вышеизложенного, термин «платеж», используемый законодателем при определении налога, подразумевает только денежную форму прекращения налоговой обязанности и не учитывает предписаний законодателя об иных основаниях прекращения налоговой обязанности, не связанных с перечислением денежных средств.
В силу предписаний НК РФ конструкция налоговых обязательственных отношений предусматривает возможность исполнения налоговой обязанности лицами, не имеющими отношения к объекту налогообложения, с наличием которого налоговое законодательство связывает возникновение налоговой обязанности.
Исполнение налоговой обязанности лицами, не имеющими прямого отношения к объекту налогообложения, может быть обусловлено предписаниями гражданского законодательства, что связано с особым статусом должника как участника гражданского оборота. Например, при реорганизации юридического лица уплата налога и пени реорганизованного юридического лица осуществляется его правопреемниками (ст. 50 НК РФ); погашение оставшейся задолженности по налогам, пеням и штрафам ликвидируемой организации осуществляется ее учредителями (участниками) (ст. 49 НК РФ).
Таким образом, законодателем определен довольно широкий круг субъектов, которые могут выступать в качестве должника в рамках налоговых обязательственных отношений.
Для определения сущности налога необходимо исследовать категорию налогового обязательства, механизм исполнения обязанности в рамках которого занимает центральное место в налоговое правовом регулировании.
Следует отметить, что понятие налогового обязательства отсутствует в рамках налогового законодательства РФ. Вместе с тем конструкция налогового обязательства используется в практике российских судов, а также закрепляется в налоговых законодательствах иностранных государств.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 № 20-11 отмечено, что налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, установленный законом. В Определении Конституционного Суда РФ от 10.01.2002 № 5-0 говорится, что налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, вид которого, сумма, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты установлены законом.
Конструкция налогового обязательства используется в налоговом законодательстве государств — участников Таможенного союза ЕврАзЭС Так, согласно Налоговому кодексу Республики Беларусь налоговым обязательством признается обязанность плательщика (иного обязанного лица) при наличии обстоятельств, установленных данным Кодексом, другими законами Республики Беларусь, международными договорами Республики Беларусь и (или) актами Президента Республики Беларусь либо решениями местных Советов депутатов (в отношении местных налогов и сборов), уплатить определенный налог, сбор (пошлину).
Налоговое обязательство имеет много общего с гражданским обязательством, что учитывается судами при разрешении споров, связанных с исполнением налоговой обязанности. Так, предусмотренный НК РФ механизм взыскания недоимки и пени соответствует положениям ГК РФ об основном и обеспечительном (акцессорном) обязательстве, согласно которым обеспечительное обязательство прекращается с прекращением (независимо от оснований) обеспечиваемого им обязательства. Таким образом, положения НК РФ должны применяться исходя из того, что взыскание пени, обеспечивающей исполнение основного налогового обязательства, невозможно в случае, если налоговым органом пропущен срок для реализации принудительного исполнения налоговой обязанности в рамках основного налогового обязательства.
Налоговое обязательство представляет собой основную конструкцию в механизме налогообложения, применение которой является необходимым условием реализации налогово-правовых норм.
Учитывая вышеизложенное, налогом следует считать завершенную юридическую конструкцию, трансформирующуюся под влиянием юридических фактов, предусмотренных законом, в налоговую обязанность должника, прекращение которой в рамках налогового обязательства может осуществляться как непосредственно в денежной форме, так и в иных предусмотренных НК РФ формах, не связанных с непосредственным перечислением денежных средств в публичные фонды.
Полагаем, что изложенное определение налога в наилучшей степени отражает его правовую природу, что, соответственно, имеет важное практическое значение при реализации налогово-правовых норм, регулирующих механизм исполнения налоговой обязанности должника.
В юридической литературе изложены различные подходы к проблеме классификации налогов. Например, А. А. Соколов разбивает все налоги на две основные группы: 1) налоги, связанные с личностью плательщика (персонально-окладные); 2) налоги, совершенно не связанные с личностью плательщика (объектные налоги, или неокладные). А. А. Исаев выделяет следующие группы налогов: 1) поимущественные и подоходные; 2) личные и вещные; 3) прямые и косвенные; 4) раскладочные и окладные.
На современном этапе развития налогового законодательства деление налогов на виды также имеет важное практическое значение с точки зрения особенностей их правовой природы и совершенствования механизмов налогообложения.
Следует обратить внимание, что отнесение налога к тому или иному виду имеет определяющее значение, во-первых, для защиты налогоплательщиками своих прав, а во-вторых, при определении специфики режима их регулирования.
Например, деление налогов на прямые и косвенные имеет важное практическое значение с точки зрения применения предусмотренных налоговым и таможенным законодательством РФ механизмов регулирования, а также толкования международных соглашений по вопросам избежания двойного налогообложения; отнесение налогов к категории рентных обусловлено особенностями их правовой природы, что, несомненно, имеет значение при закреплении механизмов их правового регулирования; деление налогов на целевые и общие обусловлено предусмотренными БК РФ механизмами формирования и использования поступивших в бюджетную систему налогов.
- См.: Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.. одобренную распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
- Например, не имеют смысла и создают условия для уклонения от налогообложения международные соглашения, согласно которым налогообложение вознаграждений членов совета директоров осуществляется по месту резидентства лица, получающего такие доходы. Подобные правила предусмотрены в Соглашении между Российской Федерацией и государством Кувейт от 9 декабря 1999 г. «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал», а также в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Лаосской Народно-Демократической Республики от 14 мая 1999 г. «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы» и в иных международных актах.
- См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 11Л 1.1997 № 16-11 «По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года».
- Наиболее адекватно отражающей действующее законодательство при определении налога представляется позиция И. И. Кучерова, согласно которой налог рассматривается как правовая форма возложения налоговой обязанности. См.: Кучеров И. И. Теория налогов и сборов. М., 2009. С. 41.
- Кроме того, налоговым законодательством предусмотрены следующие случаи исполнения налоговой обязанности третьими лицами: погашение задолженности по поимущественным налогам наследниками умершего (либо признанного умершим) физического лица (в пределах стоимости наследственного имущества) (подп. 3 п. 3 ст. 44 НК РФ); уплата налога, пеней и штрафов законным представителем физического лица, признанного судом безвестно отсутствующим либо недееспособным (за счет денежных средств физического лица) (ст. 51 НК РФ); взыскание недоимки, пеней и штрафов, числящихся за зависимыми (дочерними) обществами, с основных (преобладающих, участвующих) обществ, и взыскание недоимки, пеней и штрафов, числящихся за основными (преобладающими, участвующими) обществами, с зависимых (дочерних) обществ (подп. 2 п. 2 ст. 45 Н К РФ).
11.1. Пониття и система публичных доходов.
11.2. Классификация публичных и местных доходов.
11.3. Налоговые платежи как источники доходов государственного и местных бюджетов. Система налогообложения в Украине.
11.4. Неналоговые доходы государства и органов местного самоуправления.
11.5. Порядок управления, учета и контроля публичных доходов.
Понятие и система публичных доходов
Любому государству необходимые финансовые ресурсы для осуществления возложенных на нее функций. При этом существует прямая взаимосвязь между объемом функций, которые выполняет государство, и объемом средств. А именно — расширение функций влечет необходимость увеличения доходов и, наоборот, для того чтобы существенно уменьшить потребность государства в средствах, необходимо пересмотреть функции, которые она выполняет.
Различные доходы, получали государственные образования на ранних этапах, носили, как правило, случайный и обычно натуральный характер.
В древней Греции считали, что личные налоги должны отпечаток рабства и их уплата является унижением для полноправных граждан. Погреба государства удовлетворялись в первую очередь от использования государственного имущества (земель, дорог), военных контрибуций и дани от покоренных народов. Кроме того, в государственных доходов относилось конфискованное имущество и добровольные дары (литургии). Для обеспечения функций государства использовались разного вида трудовые, военные или дорожные повинности.
Постепенно повинности были заменены на обязательные платежи, добровольность некоторых пожертвований стала очень условной.
В СССР основную часть дохода государство получало от социалистических предприятий и организаций, а обязательные платежи — налоги составляли очень незначительную часть доходов, ставился даже вопрос об отмене налогов с заработной платы.
В современной Украине значительную часть доходов, которые получают публичные образования, стали составлять именно обязательные платежи — налоги.
Часть национального дохода страны, поступающая в результате его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства и органов местного самоуправления с целью создания централизованных фондов денежных средств для удовлетворения публичного интереса, образует публичные доходы.
Правовую категорию «публичные доходы» составляют государственные и местные доходы, которые формируются в соответствии с законодательством за счет денежных платежей и поступлений. В Украине государство — не единственный владелец средств производства, но главный, то есть среди отношений, связанных с формированием денежных фондов, ведущее место принадлежит государственным доходам. Часть национального дохода, переходит в собственность государства, составляет государственные доходы, которыми пользуются уполномоченные органы государственной власти. Это доходы, которые формируются на уровне Государственного бюджета и внебюджетных государственных фондов. Доходы Государственного бюджета используются согласно нормам ежегодного Закона о Государственном бюджете и Бюджетного кодекса Украины (далее — БК). Доходы публичных внебюджетных фондов используются действие финансирования расходов в соответствии с законодательством, регламентирующим деятельность соответствующих публичных внебюджетных фондов.
Собственные доходы в соответствии со ст. 142 Конституции Украины и ст. 60 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», имеют территориальные общины сел, поселков, городов, районов в городах, а распоряжаются ими органы местного самоуправления. Такие доходы называются местных или муниципальных доходов.
Чрезвычайная важность публичных доходов, поступающих в государства и органов местного самоуправления для формирования бюджетов и внебюджетных централизованных фондов, вызывает необходимость четкого императивного регулирования отношений, связанных с их определением, мобилизацией и распределением.
Публичные доходы — это совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, составляющих определенную систему.
Государственные доходы — это часть национального дохода страны, в процессе распределения и перераспределения поступает через различные виды денежных платежей в собственность и распоряжение государства с целью формирования денежных фондов, необходимых для выполнения общегосударственных полномочий, социально-экономических программ, общественных функций и задач в стране.
Государственные доходы в виде различных видов платежей зачисляются в Государственный бюджет Украины и государственных целевых внебюджетных фондов. Понятие государственных доходов не тождественно понятию бюджетных доходов, так как последние состоят из доходов бюджетов разного уровня, главным образом Государственного бюджета, вместе охватывают большую, большую, но только часть государственных доходов.
Государство является главным субъектом, который выражает и защищает общественные интересы, поэтому она на основании действующего законодательства имеет право в безвозмездный и без эквивалентный способ мобилизовать финансовые ресурсы у юридических лиц всех форм собственности и организационно-правовой формы деятельности, а также у физических лиц, которые имеют доходы.
Местные (муниципальные) доходы — это часть национального дохода, которая необходима для формирования финансовой системы органов местного самоуправления и используется для решения вопросов местного значения в соответствии с интересами населения этих территорий.
Местные доходы поступают в местные бюджеты, которые создаются на уровне отдельных территориальных общин. Законодательством запрещено создание местных внебюджетных фондов. Средства, которые поступают в коммунальных учреждений, предприятий и организаций, также являются собственностью местных общин и используются для удовлетворения соответствующих потребностей.
В публичные фонды, которые формируются за счет поступлений, установленных императивными требованиями законодательства в Украине, относятся :
1) Государственный бюджет Украины;
2) местные бюджеты — бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты местного самоуправления (бюджеты территориальных общин сел, поселков, городов)
3) Пенсионный фонд Украины;
4) Фонд социального страхования по временной потере трудоспособности;
5) Фонд общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы;
6) Фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Украины;
7) фонды средств Национального банка Украины;
8) Фонд гарантирования вкладов физических лиц;
9) фонды государственного оборонного заказа, государственного заказа для удовлетворения приоритетных государственных потребностей, фонд материального резерва;
10) Аграрный фонд;
11) Фонд социальной защиты инвалидов и другие.
Конституция Украины закрепляет право на собственные доходы и их распоряжение по соответствующим государственным и местными органами власти. Государство устанавливает единую систему платежей, составляющих государственные и местные доходы в Бюджетном кодексе Украины, Налоговом кодексе Украины, Таможенный кодекс Украины, Закон Украины «О сборе на обязательное государственное пенсионное страхование» и др.
Государственный и местные бюджеты аккумулируют преимущественно все денежные поступления публичного характера, используемые для решения поставленных перед государством и местным самоуправлением задач. Все средства, поступающие ко всем бюджетных учреждений и организаций, относящихся к бюджетных доходов и соответственно регламентируются в первую очередь бюджетным законодательством.
Централизованные внебюджетные фонды создаются на государственном уровне в соответствии с законами Украины с целью эффективной реализации социальных и экономических задач государства. Внебюджетные фонды аккумулируют средства для обеспечения потребностей государства, финансирование которых не предусмотрено бюджетами. Внебюджетные фонды формируются за счет обязательных платежей, добровольных платежей, доходов от хозяйственной и финансовой деятельности, поступлений от штрафных санкций за нарушение соответствующего законодательства и благотворительных взносов.
Особый статус имеют доходы Национального банка Украины (далее — НБУ), которые образуются за счет выкупа облигаций внутреннего государственного займа, валютных операций, размещения золотовалютных резервов в других банках, продажи кредитных ресурсов правительства, предоставление коммерческим банкам краткосрочных и долгосрочных кредитов и рефинансирования коммерческих банков.
Доходы НБУ не включаются в Государственный бюджет Украины и используются в соответствии с утвержденным Советом НБУ сметы. НБУ является центральным органом исполнительной власти с особым статусом. Национальный банк Украины направляет часть прибыли в государственный бюджет Украины согласно ежегодному Закона о бюджете.
Предприятия государственной и коммунальной формы собственности формируют децентрализованные фонды средств, которыми они пользуются и распоряжаются, но часть дохода платежей передают в централизованные фонды для обеспечения функций и деятельности органов местного самоуправления денежными средствами. Государство и органы местного самоуправления безвозмездно и принудительно получают эти средства в свою собственность, поскольку должны финансировать общегосударственные и региональные потребности. Но доходы такие компании получают при осуществлении хозяйственной деятельности. Кроме того, государственным и местным бюджетом может быть определен отдельный порядок финансирования и кредитования таких предприятий из специальных бюджетных фондов для обеспечения достижения конкретных целей.
Законодатель, осуществляя правовое регулирование системы платежей, ставит целью обеспечить мобилизацию доходный источников для формирования публичных финансовых ресурсов. Государство в законодательном порядке четко регламентирует полномочия, права и обязанности участников отношений, которые складываются при формировании и взыскании платежей, меры поощрения плательщиков и ответственности за невыполнение предписаний государства.
Государство, безусловно, желает получить больше в свое распоряжение, но она также заинтересована в развитии хозяйственной деятельности и повышении жизненного уровня населения, поэтому старается так повлиять на распределительные отношения, на образование накопления предприятий всех форм собственности и доходы населения, чтобы увеличить их доходы и доходы, потом приведет к возможности увеличения платежей в централизованные фонды.
Таким образом, государство пытается установить такой правовой режим платежей в централизованные и децентрализованные фонды, чтобы он способствовал развитию производства, подъема экономики, использованию внутренних резервов.
Публичные доходы характеризуются следующими общими чертами:
• имеющие денежную форму;
• устанавливаются законодательством;
• поступают в государственные и местные фонды средств;
• администрирование, контроль, распоряжения и использования осуществляется уполномоченными органами;
• все отношения, связанные с публичными доходами, четко регламентированы законодательством;
• используются для удовлетворения общественных потребностей — выполнение задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, под системой публичных доходов можно понимать всю совокупность видов доходов, которые поступают в распоряжение государственной и местной власти и местного самоуправления, имеют типичные признаки и составляют основание для формирования бюджетных и внебюджетных публичных фондов средств.
Законодательство в полном объеме с учетом ч. 2 ст. 19 Конституции Украины закрепляет копо полномочий органов государственной и местной власти, местного самоуправления, других уполномоченных органов по их участия в аккумуляции публичных доходов в публичные фонды средств.
В состав финансовых правоотношений в сфере взимания публичных доходов необходимо отнести:
• установление публичных доходов;
• определения и начисления суммы денежных средств, которая поступит в соответствующий публичного фонда;
• уплата платежей в публичных фондов;
• контроль за уплатой и поступлением платежей в публичных фондов;
• принудительное взыскание публичных доходов.
Финансово-правовые нормы четко регламентируют отношения, возникающие при установлении и введении налоговых или других поступлений в публичные фонды, порядок определения и уплаты платежей, порядок зачисления и распределения публичных финансовых ресурсов, а также осуществление контроля и применения уполномоченными органами санкций за нарушение налогового законодательства.
Государственные расходы — это непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законом о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами предприятий и организаций.
В зависимости от того, из какого фонда осуществляются расходы, они подразделяются на следующие виды государственных расходов:
- 1. Бюджетное финансирование, так как бюджетная система является государственным фондом денежных средств, обеспечивающим основные затраты всего государства;
- 2. Финансирование за счет государственных внебюджетных фондов, откуда финансируются такие социальные затраты государства, как выплата пенсий, социальное и медицинское страхование;
- 3. Расходы за счет кредитования, когда деньги берутся на основании возвратности, возмездности и на определенный срок в ЦБ РФ, коммерческих банках и других финансовых структурах;
- 4. Бюджетное кредитование, когда деньги на определенные расходы выдаются из бюджетов на определенный срок и На определенных условиях;
- 5. Страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхованию;
- 6. Выплаты по государственному долгу, как по внутреннему, так и по внешнему, которые в основном также производятся из бюджета;
- 7. Адресные выплаты при определенных, строго ограниченных условиях из эмиссионных средств;
- 8. Расходы за счет децентрализованных источников финансирования, т. е. расходы, покрываемые за счет собственных средств предприятий и учреждений, всех юридических лиц, работающих в рыночных условиях.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены различные подходы к классификации расходов государственного бюджета:
- · функциональная, которая отражает функциональное назначение расходов;
- · экономическая, которая делит расходы по их экономическому содержанию;
- · ведомственная, которая отражает распределение расходов по определённым ведомствам.
В частности бюджетная классификация расходов предусматривает следующие основные разделы функциональной классификации расходов:
- · Общегосударственные расходы
- · Национальная оборона
- · Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
- · Национальная экономика
- · Жилищно-коммунальное хозяйство
- · Охрана окружающей среды
- · Образование
- · Культура, кинематография и средства массовой информации
- · Здравоохранение и спорт
- · Социальная политика
- · Межбюджетные трансферты
Регулирующее воздействие может осуществляться через изменение общих объемов финансирования, направлений расходования государственных средств, периодичности финансирования, организации и контроля за системой распределения государственных средств, их доведения до конечного получателя и т.п.
Перераспределяя средства между отраслями или регионами, государство вносит необходимые коррективы в воспроизводственные пропорции, сглаживая неравномерность их развития и обеспечивая финансирование стратегических секторов экономической и социальной сферы (таких как военно-промышленный комплекс, государственное управление и правоохранительные органы, учреждения социально-культурной сферы и др.)
Регулирование через систему бюджетных расходов включает:
- * Использование прямого государственного финансирования — бюджетных субсидий (дотаций, субвенций). Экономическая сущность этой группы операций — перераспределение государственных средств, носящее непроизводительный характер.
- * Использование системы государственных заказов и закупок. Экономическая сущность этой системы — перераспределение государственных средств в пользу производителей приобретаемой государством продукции (работ, услуг). Средства направляются в сферу материального производства, следовательно, в отличие от предыдущей группы, данный вид расходов носит производительный характер.
Государственные расходы, представляющие собой положительную компоненту формирования совокупного спроса, непосредственно присоединятся к затратам на потребление и инвестициям и олицетворяют ту долю национального продукта, которая поступает в совместное пользование всех субъектов воспроизводства. С экономической точки зрения финансовое регулирование, осуществляемое в процессе расходования средств общегосударственных денежных фондов, базируется на реальной способности финансов изменять размеры и приоритеты совокупного спроса, влиять на величину накоплений и структуру совокупного предложения, корректировать распределение суммарного дохода между его членами.
Понятие и значение бюджетной классификации.
Бюджет составляется по доходам и расходам. И важную роль в процессе играет бюджетная классификация- основной методологический документ, на основании которого составляется и исполняется бюджеты бюджетной системы.
Бюджетная классификация- группировка доходов, расходов и источников финансирования бюджетного дефицита с присвоением объектом классификации группировочных кодов. Речь идет о кодировании информации- доходы, расходы и ИФДБ.
Бюджетная классификация доходов и мы видим коды: вид, подвид и каждому из них присвается свой код.
Зачем это необходимо? Такое кодирование необходимо для того что бы обеспечить сопоставление показателей бюджетов разного уровня и бюджетов отчетного, текущего и планового периодов в отношении одного и того же бюджета. До 1996 года такая бюджетная классификации утверждалась приказом Минфина, а с 1996 года утверждается на уровне закона.
С 1 января 2008 года структура такой классификации упрощается. Если до 2008 года было 3 самостоятельные классификации расходов, то теперь законодатель структура включает 3 позиции: классификация: доходов, расходов, ИФБД и классификация операций сектора государственного управления. КОСГУ- те экономические операции, которые осуществляют органы публичной власти и казенные учреждения. Нам по экономическому содержанию важно выделять в публичном секторе экономике в лице соответствующих органов и казенных учреждений.
А зачем это необходимо?
Изменения в содержании бюджетной классификации связывается с решением ряда задач:
1. Ставилась задача повысить самостоятельность и ответственность участников бюджетного процесса в использовании бюджетных средств. В результате чего имел место отказ от излишней детализации показателей такой бюджетной классификации. Это связано с постановкой задачи перейти финансированного на ориентированного на содержание бюджетных учреждений от детального определения тех целей, на которые они могут израсходовать средства к финансированию ориентированному на результат. Если совсем просто: мы все в меньшей степени будем диктовать вам на конкретные цели должны потратить из бюджета деньги, а в большей мере ориентировать на то чтобы достигались определенные результаты деятельности, вы получаете все больше самостоятельности, но при этом повышается ответственность за достижение конечного результата. Мин образования выделяем средства: а вы сами определяете какие учебники закупить и т.д.
2. Задача ставилась согласовать бюджетную классификацию с международными стандартами финансовой отчетности и с единым планом счетов бюджетного учета, который для целей решения общих задач, начинает объединять в себе как учет исполнения бюджетов, так и учет исполнения смет бюджетными учреждениями.
Если раньше отдельно существовал учет исполнение бюджета и отдельно учет исполнения смет БУ, то в рамках реформирования создается единая система учета и при этом осуществляется переход к использованию метода начислений. Ранее для целей учета использовался кассовый метод, при котором операции учитывались в момент поступления и выплаты денежных средств. Но в отличает от этого метод начислений позволяет учитывать операцию до поступления каких-либо сумм в бюджет.
Например, увеличение стоимости ценных бумаг в собственности п/о, или осуществляется ремонт помещения арендатором, который является коммерческой организации, которое находиться в муниципальной собственности: имеет место приращение в виде дивидендов или нового помещения? Да, а ведь расходование нет, кассовые поступления не поступают, но имеют реальное увеличение стоимости этого отреставрированного здания. И метод начисления учитывает эту экономический результат. Т.е. мы учитываем не только финансовые потоки, но и реальное увеличение стоимости.
Переход к методу начислений позволяет оценить результативность финансовой деятельности п/п образований. И при этом позволяет оценивать не только движение денежных средств, но и баланс всех активов и всех обязательств п/п образования и финансовый результат деятельности государства и муниципальных образований. В связи с этим БК говорит о новых объектах учета такие как: вложения государства в уставные капиталы организаций, ценные бумаги и т.д.
Наконец необходимо понять то, что задача, которая ставилась интегрировать показатели бюджетной классификации и плана счетов бюджетного учета. Зачем нужно чтобы коды бюджетной классификации как-то были сопоставимы с показателями планов счетов бюджетного учета? Интеграция бюджетной классификации с планов счетов бюджетного учета (учет и исполнение бюджетов и учет тех операций, которые осуществляют КУ) позволяет на основе сопоставимых кодов учитывать запасы активов и обязательств публичного субъектов на начало финансового периода и на конец отчетного периода и в связи с этим соотносить динамику таких активов и обязательств с теми экономическими операциями, которые осуществлялись в процессе исполнения бюджета. И соотнести динамику активов и обязательств с теми задачами, которые ставились и разрешались в рамках налоговой и бюджетной политики государства.
Мы хотим с сопоставлением понять хуже или лучше становиться жить в России в связи с проведением той политики, которая проводиться на данном этапе. Этот метод начислений через сопоставимость показателей появляется определить о как собственно решения принимая решения в налоговой сфере оказались на состоянии активов и обязательств публичного субъекта в целом.
Особое место в этой системе отводиться «фигуре администратора доходов и расходов» .
Эти администраторы ДиР- это прежде всего органы государственной власти и МС, которые должны учитывать определенные части поступлений в бюджет и определенные части расходов из этого бюджета, с учетом места этого органа в системе государственной власти, местного самоуправления, исходя из задач и функций этого органа именно он и уполномочен нести ответственность за состояние и динамику активов и обязательств публичного субъекта в соответствующей части. В условиях финансового ориентирования на результат, с него будут спрашивать в зависимости от того насколько эффективная его деятельность, насколько достигнуты количественно измеримые результаты его деятельности, ради того чтобы оценить то насколько качественные услуги оказываются населению, насколько они достаточны, насколько они соответствуют уровню Конституционных требований и насколько позитивные сдвиги могут быть.
С 1 января 2005 года введен 20 значный код бюджетной классификации. Первые 3 цифры- это закодированный орган, который несет ответственность за данное поступление, или расход. Последние 3 цифры- это экономическая структура дохода, или расхода (налог, пошлина). Например: 110 в конце- налоговых доход бюджета. И середина из 14 цифр: функциональная структура дохода или расхода. Если это доход- то это главный администратор дохода. Если расход- главный распорядитель расхода.
ИП, не зная код, решил заплатить декларационный платеж, прибежал в налоговую и спросил о каким кодам платить (но нет основания). И ему дали код, но не тот, и заплатил, но не в качестве декларационного платежа, а как дохода с физических лиц. И налоговая предъявляет требований: и он попытался декларационный платеж вернуть, «поверьте мне на слово» я ошибся, как можно без оснований. А знал бы как формируется бюджетная классификация, то сам бы проверил.
Структура бюджетной классификации: доходов расходов, ИФБД и КОСГУ
Классификация сектора государственного управления.
Проблема была связана с тем, что отсутствует универсальная для доходов, расходов и ИФБД классификация операций по их экономическому содержанию. И это не позволяло объединить бюджетную классификацию (обеспечить сопоставимость) с планов счетов бюджетного учета и перейти к методу бюджетных начислений. И была предложена классификация операций государственного управления, которая и предусматривает группировку бюджетных операций по их экономическому содержанию, с возможностью применения метода начисления. Мы может открыть ст. 23 прим, которая и содержит классификацию операций сектора государственного управления.
После реформирования едиными для бюджетов бюджетной системы и утверждаемыми на уровне закона становятся только базовые позиции бюджетной классификации и это исключает внесение частых изменениений в бюджетную классификацию, вносит известную стабильность в ее структуру и позволяет отказаться от ее утверждения отдельным федеральным законом, и поэтому с 2005 года у нас бюджетная классификация включается в текст бюджетного кодекса. И можно базовые позиции можно увидеть в БК.
Министерству Финансов дается возможность утверждать единые позиции классификации доходов и классификации сектора государственного управления на более низких уровнях, поскольку эти позиции не имеют существенной специфики для разных уровней бюджетной системы. И там где классификации расходов требуется учесть специфику МО, уполномочено определять финансовые органы субъектов РФ, МО.
Правовое регулирование доходов.
Понятие доходов.
Ст. 6 БК определяет понятие дохода- поступающие в бюджет денежные средства, за исключением тех средств, которые относятся к источникам финансирования дефицита. Понятно почему сделано изъятие для источника финансирования дефицита, поскольку поступление из источника финансирования дефицита, это преимущественно заемные средства (для них устанавливается особый режим учета, есть специальная классификация и они выводятся за рамки доходов и расходов.)
БК выделяет 3 вида доходов по экономическому содержанию:
-
Налоговые доходы.
-
Неналоговые доходы.
-
Безвозмездные поступления.
-
Налоговые доходы.
Налоги и сборы предусмотренные НЗ, а также пени и штрафы, предусмотренные НЗ. Это пени за просрочку уплату налогов и сборов и штрафы за налоговые правонарушения. Исчерпывающий перечень налогов и сборов содержится в НК: ст. 13, 14, 15 НК.
Налоги составляют 90% поступлений в бюджетную систему. Поэтому наше государство названо налоговым законодательством. Налоговое законодательство разграничивает понятие налога и сбора.
Ст. 8: налог- это обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организацией и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечивания задач и функций государства или МО.
Основной признак отличая налога и сбора- это индивидуальная безвозмездность, поскольку уплата налога не связывается с предоставлением плательщику определенного набора каких либо благ. Использование благ находится за рамками налоговых отношений.
В отличие от налога сбор обладает признаком индивидуальной возмездности и как прямо указывает ст. 8 НК становиться условием совершения в отношении плательщика юридически значимых действий. Вместе с тем сбор обладает признаками именно налогового платежа, также как и налоги, поскольку уплата такого сбора не является эквивалентом стоимости оказываемой плательщику сбора публичной услуги.
На сегодня НК предусматривает 2 сбора:
-
Государственная пошлина
-
Сбор за пользование объектами животного мира, и объектами водных биологических ресурсов.
Большая часть сборов, взимаемых НК, охватывается правовым режимом государственной пошлины (выдача государственного тех осмотра транспортных средств, регистрационные сборы, лицензии). Количество пошлин возрастает и постепенно решается вопрос относительно того чтобы любой платеж, подпадающий под определения сбора, то они обрели режим государственной пошлины и были включены в качестве сборов в НК РФ. Государственная пошлина: ст. 25*3 НК.
Однако далеко не все обязательные публичные платежи пока еще подпадет под режим государственной пошлины.
Во многом случает такие платежи взымаются на основании иных ФЗ, и более того в правовом регулировании таких сборов зачастую принимает участие Правительство РФ (что вызывает вопросы, поскольку ст. 57 КРФ: каждый обязан платить только законные установленные налоги и сборы, т.е. установлены только законом.).
Причем КС еще в 90 х годах определил содержание понятия законно установленного налога и сделал вывод, что это налог является законно установленным — элементы которого не просто перечислены в законе, но и достаточно полно, ясно и определенно установлены этим законом. Не надо просто перечислить, а важно детально урегулировать каждый из налогообложения. В частности речь идет о патентной пошлины, о сборах которые взимаются при выдаче разрешения на приобретение оружия, плата за загрязнение окружающей среды, консульские сборы.
*Посмотреть: ФЗ «Об организации предоставлении государственных муниципальных услуг» № 210. Плата за предоставление публичных услуг и обратить внимание как определяется плата услуги необходимые и обязательные для оказания государственных и муниципальных услуг.
1. Вопрос допустимости взимания платы за оказание публичных услуг органами государственной власти в сфере публичной деятельности, в том числе связанный с реализацией компетенции органов публичной власти, и в реализации властных полномочий.
Не должна ли такая деятельность осуществляться за счет налога.
Вопрос дискуссионный.
С позиции КС взимание такой платы за публичные услуги можно признать допустимым и правомерным в тех случаях, когда такая плата взимается исходя из необходимости компенсации затрат публичной власти по предоставлению соответствующих услуг в тех случаях, когда их оказание напрямую связывается с обращением заинтересованных лиц. Основная часть деятельность осуществляется за счет налоговых, но возможно дополнительные платежи, когда лица заинтересованы в этих условиях. Патентные пошлины связаны с публичным правом, но при этом имеет частный интерес.
Применительно к этой позиции Определение КС № 283-О декабря 2002, определение КС № 284-О декабрь 2002.
2. вопрос разграничить те сборы, которые предусмотрены НК и та плата, которая взимается за рамками налогового законодательства.
Можно предположить след подход: если те сборы которые предусматривает НК имеют налоговою природу, и хотя взимаются в связи с совершением в отношении плательщика ЮЗД, тем не менее не становиться эквивалентом стоимости публичной услуги, не является компенсацией затрат публичной власти.
А те сборы которые взимаются за рамками налогового закона, представляют собой эквивалент стоимости той публичной услуги за которую они взимаются, фактически эта плата за публичную услугу и их размер определяется затратами публичной власти на оказание соответствующей услуги. Речь идет об обязательных индивидуально возмездных фискальных платежах, которые предназначены для возмещение соответствующих расходов и затрат публичной власти.
Логика тут есть, однако обращение к позициям КС по этому вопросу позволяет предположить что КС не разграничивает сборы, установленные НЗ и сборы, установленные за рамками такого налогового закона. Фактически не разграничивает правовою природу соответствующих сборов.
В частности, в соответствии с названными определениями КС (№284, 283), КС указанные платежи которые формально- юридически не названы не налогом, не сбором, КС их определяет как сбор или пошлину за совершение ЮЗД, имеющий индивидуально- возмездный характер, имеющих компенсационный характер, уплата которых связана со свободой выбора плательщика, сбор которой подпадает под понятие сбора предусмотренного ст. 8 НК. И в конечно счете КС употребляет в отношении таких платежей: сборов в смысле НК, он же фискальный сбор, он же платеж неналогового характера. И какое должно остаться впечатление?) КС не разграничивает понятие сбора, предусмотренного НЗ, и не предусмотренного НЗ.
Наиболее отчетливо позиция КС выражена в Постановлении от 28 февраля 2006 № 2-П. Там КС рассматривал вопрос о конституционности взимания отчислений, осуществляемых оператором сети связи общего пользования. Применительно к этой проблеме в п. 5 Мотивировочной части КС указывает что сбор, как и налог является конституционно- допустимым платежом публичного характера уплачиваемый в бюджета в силу обязанности, установленный именно законом. КС указывает на то, что в действующем НПА перечень таких сборов не исчерпывается перечнем, предусмотренным НК, подобные сборы могут предусматривается и неналоговым законодательство, но такие сборы будучи фискальными по своей природы, не должны выводиться из сферы действия Конституции РФ (ст. 57).
Вопрос заключается в том: какие именно элементы сбора обложения должны быть установлены непосредственно законом, и в какой мере возможно участие Правительство РФ.
С позиции КС следует различать конституции понятия «законно установленный налог» и «законно установленный сбор».
Если «законное установление налога» предполагает определение в законе как перечня существенных элемента налогообложения, так и детальное регулирование в этом законе каждого их таких существенных элементов, то понятие «установление сборы» предполагает необходимым установление в законе перечня существенных элемента сбора обложения, а также рамочное регулирование в законе таких элементов. При этом полномочие при конкретизации соответствующего регулирования могут быть возложены и на Правительство РФ. Такой подход обусловлен тем, что с позиций КС взимание фискальных сборов допустимо в том случае, если они имеют характер компенсации затрат на оказание той публичной услуги, в связи с которой взимается фискальный сбор. Акцент на компенсационную природу сбора позволяет КС обосновать отличая в содержании понятии законного установления сбора, от понятия законно установления налога.
Проблема взимания этих отчисление операторов сотовой связи заключалась в том, что закон о связи называл лишь субъекты отчислений в резерв универсального обслуживая и цели такого взимания сбора, а Правительство РФ фактически устанавливало все существенные элементы сборооблажения (включая определение объекта сбора, базу, ставку, порядок отличление уплаты, сроки уплаты). В связи чем КС сказал что закон не определяет существенные элементы сборооблажения, что противоречит ст. 57 и в этой мере не соответствует Конституции РФ.
Определение Кс от 16 декабря 2008 г. № 1079-ОО. Отказал в принятии к рассмотрению жалобы лица на не конституционность лицензионного сбора, взимаемого за предоставление лицензии на приобретение, хранение, оружия и т.д.
Налоги и сборы имеют различную правовую природу. Сборы по НК это взносы, уплата которых является совершении в отношении плательщика ЮЗД и при определенных условиях такие платежи обязательные взимаемые в п/п порядке могут быть предусмотрены не только в ФЗ, но и Правительством, если они не носят налогового характера.
Что касается сбора за выдачу лицензии на приобретение оружия, то носит индивидуально/в и компенсационный характер, по природе является фискальным сбором, и следовательно федеральный законодатель вправе установить не только в НК, но в ином ФЗ, в том числе ФЗ «об оружии».
Но проблема с т.з. Кустовой в том, что законодатель может определит как 100 рублей, или как 1000 рублей. И как проверить? Обеспечить соразмерность взимания тем затратам, которые они несут.
В определении КС указывает на то, что в силу КС правового смысла этого регулирования предполагается (ахах) что утвержденные Правительством размеры сборов соразмерны затратам публичной власти. Соответственно те лица, которые полагают что размер сборов не обоснован по своему размеру и чрезмерны в связи с этим вправе обратиться в суд общей юрисдикции с требованием о признании Постановлении Правительства в этой части недействующем, доказывая такую чрезмерность.
Но сложно представить ситуацию рассмотрения спора в суде. И по этой причине Кустова не допускает по смыслу изъятие такого сбора, но и КС непросто вырабатывать такую позицию когда большое количество сборов, было установлено в иных актах, и тогда бы все сборы должны быть признаны неконституционными. Эту позицию можем воспринимать как компромиссную.
Несмотря на то, что эти фискальные сборы, плата за публичную услугу является ограничением права собственности, а значит с позиции ст. 55 Конституции должны устанавливаться ФЗ, в настоящее время ситуация взимании платы на уровне субъекта федерации, МО (в сфере ветеринарии, медицины).
В связи с этим обратить внимание на то, что ведение платы за публичные услуги вызывают сомнения и вопросы потому что таят опасность коммерциализации публичной власти. До начала 21 века многие ткие сборы шли на развитие соответствующих ведомств (регистрационные сборы на различные регистрационных ведомств). И эт платы активно вводились на уровне субъекта, МО.
Ст. 8 ФЗ №210 ФЗ «Об организации предоставление государственных, муниципальных услуг» предусматривает оказание услуг органами исполнительной власти в рамках реализации возложенных на них полномочий, по общему правилу на бесплатной основе. Эта статья допускает взимание государственной пошлины в случаях порядке, и размерах установленных законодательством РФ, но пока еще эта статья допускает и взимание в случаях, предусмотренных ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов РФ и МО платы с заявителя, который не укладывается в режим государственной пошлины.
Допустимость взимания впредь до признание соответствующих положений утратившими силу.( то есть пока действует, то можно взимать). Но хотя этот закон и легализует взимание плат (с позиции к.п позиций).
Во всяком случае с утверждение новой бюджетно-правовой концепции плата, взимание за оказание публичных услуг подлежит изъятию в бюджеты бюджетной системы. Она не должна рассматриваться в качестве дохода от приносящего доход детальности, для которого допустимо установление особого режима использование такого дохода, а должна рассматриваться именно в качестве компенсации затрат государства и МО и в полном объеме изыматься в бюджеты соответствующего уровня с распространением на соответствующие поступления принципа общего совокупного покрытия доходов расходами. Только такой подход избегает ведомственной коммерциализации власти и осуществлению такой платной деятельности в ущерб деятельности без платы (не деньги зарабатывать с граждан, а работать)
Помимо этого сохраняется проблема: ФЗ № 210 устанавливает как раз принцип платности в части оказания услуг, являющийся необходимыми и обязательными для предоставления государственных муниципальных услуг . Чтобы получить разрешение обратившись за выдачей такого разрешения мы должны получить оценку соответствия, экспертное заключения экспертизы и такие услуги именуются услугами «необходимыми и обязательными» (навязанная услуга, без которой невозможно получить разрешение). Являясь услугой обязательной, навязанной и сформулирован принцип платности таких услуг.
В соответствии со ст. 9 ФЗ такие услуги оказываются за счет средств заявителя в случаях, предусмотренных не только ФЗ, но и принятыми в соответствии с ними НА исполнительной власти федерации, акта субъекта федерации, мп актами. В силу ст. 9 размер платы устанавливается исполнительной властью, на федеральном уровне могут быть и министерства, на уровне субъектов размер определяется высшим органом исполнительной власти, на местном- актом представительного органа местного самоуправления. Закон предусматривает обязательное включение соответствующих услуг в перечень услуг, являющихся необходимыми и обязательными. Такой перечь на федеральном уровне- ПП от 6 мая 2011 г. № 352 «различные виды экспертиз, работ по подтверждению технических регламентов и т.д.».