Институт мониторинга как системы наблюдения за деятельностью субъектов в различных областях человеческой деятельности, в том числе процессах информационного обеспечения (информатизации) известен давно. Содержанием деятельности, связанной с мониторингом, является сбор и обработка информации о какой-либо системе или процессах с целью управления, контроля и порядка в наблюдаемой системе. Введение мониторинга является обязательной функцией субъекта управления любой системы.

В литературе по теории систем подчеркивается постулат о том, что без достоверной информации о системе и условиях ее поведения невозможно выбрать оптимальный вариант развития изучаемого объекта на всем интервале управления (43, 100).

В юридической науке вопросам оценки эффективности реализации правовых норм уделялось должное внимание еще с давних времен, хотя термин «правовой мониторинг» был введен в научный оборот только в конце 1990-х гг. Эту тему активно разрабатывали известные отечественные ученые-юристы: С. С. Алексеев, В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, А. С. Пиголкин, И. С. Самощенко, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров и др.

Для обозначения рассматриваемого понятия используются различные термины — «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона». Кроме того, в качестве объекта наблюдения используются различные наименования: «право», «нормативный правовой акт», «законодательство», «деятельность», «мероприятия» и т.п. (131, 30—34; 132). Преобладающим все же является мнение, что именовать этот сложный процесс следует именно термином «правовой мониторинг», так как он охватывает деятельность по наблюдению не только за законодательством и другими нормативными правовыми актами, но за правоприменительной практикой.

Термин «правовой мониторинг» не означает, что наблюдению и оценке подвергается право и правовая система в целом, поскольку в ареал права включены многие смыслы, а в правовую систему включаются статические и динамические объекты и явления правовой действительности, в том числе юридическая наука, правовая культура, правосознание, которые по определению не могут быть предметом мониторинга.

Для определения сущности правового мониторинга выделим характерные его признаки.

1. Прежде всего, необходимо отметить, что правовой мониторинг является деятельностью по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее использования (применения).

Наблюдение — деятельность по сбору, изучению, обобщению информации о нормотворчестве и реализации нормативными правовыми актами, а также практики их реализации.

Оценка — аналитическая деятельность по проверке соответствия Конституции РФ и другим федеральным законам нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также всех иных форм реализации нормативной правовой информации. Оценка правовой информации также связана с проверкой соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и граждан.

Результатом анализа (оценки) правовой информации является вывод о качестве наблюдаемого объекта и его соответствия правовым ценностям, заложенным в Конституции РФ и основным официальным документам государственной правовой политики.

Совершенствование — деятельность по устранению противоречий, коллизий и ошибок в нормативной правовой информации и правореализационной практике, т.е. деятельность по повышению качества названных объектов правового мониторинга.

Объектом правового мониторинга является нормативная правовая информация и деятельность (действия) по ее реализации.

2. Правовой мониторинг является официальной деятельностью государства по наблюдению за правотворческим процессом и реализацией нормативного правового массива, а потому речь идет о формировании одной из важных областей государственной правовой политики в части, связанной с созданием нормативной правовой информации и практики ее использования и применения. Следовательно, субъектом правового мониторинга являются специально уполномоченные государственные органы.

Признак официальности мониторинга отличает его от всех иных видов наблюдения за нормативными правовыми актами и практикой его применения. Например, различными формами наблюдения и оценки занимаются ученые, общественные организации, службы общественного мнения, средства массовой информации и т.д. Публичность правового мониторинга подчеркивает выделение еще одного вида государственной деятельности и функцию органов государственной власти (132, 17—29) и по-новому раскрывает потенциал государственной правовой политики, а также ее место в инновационном развитии России.

Выявление «узких мест» и причин недостаточной эффективности закона призвано мобилизовать организационные и правовые ресурсы страны на укрепление связи государства, общества и граждан, повысить уровень законности и правопорядка, уровень правосознания и правовой культуры (171, 375).

3. Главной целью мониторинговой деятельности является повышение эффективности и устойчивости в развитии правовой системы.

Несмотря на то, что объектом правового мониторинга является только часть правовой системы, которая связана с нормативным правовым массивом и практикой его реализации, тем не менее от ее качества зависит устойчивость развития правовой системы в целом. Это вытекает из роли и значения системы правового регулирования общественных отношений и правового обеспечения интересов личности, общества и государства.

Эффективность — это довольно обобщенная оценка состояния качества любой системы, она определяется мерой выполнения поставленных перед системой задачами (43, 91). Эффективность правовой системы также является наиболее обобщенным показателем функционирования правовой системы наиболее индексированным (т.е. включающим множество критериев и показателей — количественного и качественного характера).

Таким образом, правовой мониторинг — это деятельность органов государственной власти по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее реализации с целью повышения эффективности правовой системы.

Исходя из смысла правового мониторинга, эта деятельность подразделяется на три относительно самостоятельных вида:

• 1) мониторинг формирования нормативной правовой информации (правотворчества):
• 2) мониторинг реализации нормативной правовой информации в форме правоприменения, в том числе правосудия и правоохранительной деятельности.

Создание системы мониторинга правоприменения предусмотрено Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Мониторинг правоприменения представляет комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов РФ. Эта деятельность имеет общегосударственный масштаб и системный характер.

Основной целью осуществления мониторинга правоприменения является совершенствование правовой системы РФ.

Мониторинг правоприменения включает в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:

• • Конституции РФ;
• • федеральных конституционных законов;
• • федеральных законов;
• • указов Президента РФ;
• • постановлений Правительства РФ;
• • нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты.

При осуществлении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения их решений.

При осуществлении мониторинга правоприменения используется:

• • практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
• • практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов;
• • информация о практике применения нормативных правовых актов РФ, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде

но правам человека, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, а также из Общественной палаты РФ, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

• • информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
• • информация, почерпнутая из средств массовой информации;
• • информация, поступившая от граждан;
• • информация, поступившая из иных источников.

Осуществление мониторинга правоприменения возложено на федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые его проводят в соответствии с ежегодным планом, утвержденным Правительством РФ, а результаты мониторинга направляются в Минюст России для их обобщения и подготовки проекта доклада Президенту РФ. В проекте доклада Президенту РФ о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения о:

• • необходимости принятия, изменения или признания утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;
• • мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;
• • мерах по повышению эффективности правоприменения;
• • мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;
• • государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.

Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе.

Основным условием проведения наблюдения и особенно анализа нормативной правовой информации является поиск и сбор исходных сведений о нормотворческих процессах, правоприменительной и иной практики реализации закона и иных нормативных правовых актах.

Активизация развития автоматизированных информационных систем способствует внедрению правового мониторинга с помощью электронных форм сбора, обработки и анализа исходных сведений о реализации нормативной правовой информации. Главной проблемой внедрения электронной формы правового мониторинга, несомненно, является выработка так называемых измерителей параметров качества действующего законодательства, системы критериев и показателей состояния всей системы правотворчества и правореализации. Они необходимы для формализации всех систем и подсистем объекта правового мониторинга и последующего использования в создании алгоритма программ ЭВМ, которые необходимо будет разрабатывать для автоматизированного процесса правового мониторинга.

Система таких измерителей необходима не только для того, чтобы выработать основания качества объекта мониторинга, но еще и для того, чтобы еще на первой стадии (сбора информации) отделить сведения адекватного характера от так называемых «шумов» и дезинформации, заключающей в себе искаженные сведения о наблюдаемых правовых процессах (43, 114).

Для формирования системы измерителей качества правовой информации необходимы процедуры (операции) преобразования информационного множества сведений о нормативном и правореализационном массиве в поисковые образы, т.е. наиболее обобщенные сведения. Эти процедуры в какой-то степени аналогичны исследовательской деятельности, связанной с работой над научным текстом, в ходе которой также требуется научное обобщение. Формирование научных понятий, категорий и конструкций, теоретических моделей как ступени познания объектов и явлений также связано с созданием обобщений и научных образов.

Формирование различных критериев и показателей оценки качества объектов правового мониторинга непосредственно связано с индексированием правовой информации (136, 50).

Индексирование правовой информации — это деятельность по преобразованию в поисковый образ текстов и содержания правовой информации с помощью специального искусственного языка, основанного на использовании соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).

При разработке упомянутых измерителей состояния объекта мониторинга (индикаторов) формируется специальный информационно-поисковый язык дескрипторного типа, обладающий большим словарным составом и позволяющий наиболее полно выразить содержание нормативной правовой информации (137, 41).

Информационно-поисковый язык дескрипторного типа — специальное поисковое лингвистическое средство использования ключевых слов (дескрипторов).

Названный специальный поисковый язык формализует правовые тексты с помощью правовых тезаурусов (словарей) и правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний). Формализация правовой информации с помощью такого языка необходима для того, чтобы электронная вычислительная система смогла в автоматизированном режиме выбрать распознать и проанализировать необходимую для оценки правовую информацию. Причем, как уже подчеркивалось, требуется именно качественная (семантическая) оценка, отражающая смысловое значение правовой информации.

Правовой тезаурус — лексико-семантическая совокупность (словарь) ключевых слов, сгруппированных в соответствии с правовой понятийной классификацией и применяемых в качестве лингвистического обеспечения использования автоматизированных систем обработки правовой информации.

Правовой дескриптор — ключевое слово или словосочетание (код), предназначенные для описания основного смысла правовой информации, позволяющие найти и определить необходимые сведения, хранящиеся в автоматизированной информационной правовой системе.

Индексирование правовой информации — процедура преобразования содержания и текста правовой информации в набор соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).

Еще в 1970-е гг. Научным центром правовой информации Минюста России был разработан общеправовой тезаурус, насчитывающий около 102 тыс. слов и словосочетаний, однако в настоящее время в связи со значительным изменением технологической основы вычислительных систем, необходимо разрабатывать новые многоуровневые тезаурусы для внедрения правового мониторинга электронной формы и автоматизированного наблюдения за правовыми процессами (136, 51).

Таким образом, одной из главных (и самых сложных) задач правового мониторинга является создание специальных оснований для его аналитической части. Формирование названных оснований позволит создать условия для разработки ГАС «Правовой мониторинг» (171, 386—390), которая, очевидно, позволит качественно повысить результативность проверки и оценки законодательства и правовой системы в целом.

1. Понятие и виды правового мониторинга

В настоящее время в России проявляются повышенный интерес к проблемам качества законодательного обеспечения общественных отношений и объективная потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права».

Н.Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения.

Можно дать следующее определение мониторингу законодательства и правоприменительной практики — систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.

Виды правового мониторинга можно классифицировать:

по субъекту мониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями);

по уровню власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований);

по продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части);

по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов).

Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие:

принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использование полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов;

принцип информационный: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.

принцип информационной открытости: данные мониторинга реализации нормативных правовых актов во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

принцип программно-целевого и планового обеспечения: мониторинг реализации нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

принцип финансовой обеспеченности: финансирование мониторинга реализации нормативных правовых актов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

2. Этапы правового мониторинга

Вовлечение структур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ и т.д.) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественного согласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.

Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

Определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно — выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.

Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.

На этой стадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.

3. Определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение.

Разработка программы и плана проведения мониторинга.

Мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка.

Итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.

Вопросы зачета по курсу «Юрисдикционные документы»

Понятие, цели, значение, виды юридической техники

Законодательная техника

Правоприменительная техника

Интерпретационная техника

Правореализационная техника

Понятийный аппарат и терминология

Юридические конструкции

Юридические фикции, презумпции, аксиомы

Юридические символы и перечисления

Нормативная структуризация

Способы языкового изложения

Способы логического изложения

Способы изложения правовых предписаний по степени обобщенности

Способы связи между нормативными правовыми актами

Система нормативных правовых актов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации

Понятие, виды и принципы правотворчества

Концепция законопроекта

Правовая экспертиза нормативного правового акта

Опубликование нормативных правовых актов и их вступление в силу

Планирование законотворческой работы

Правовой мониторинг

Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно требуют упорядочения всего комплекса действующих нормативных актов.

Посредством правового мониторинга определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством. Следовательно, мониторинг должен способствовать разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивать внутреннюю согласованность правовой системы в целом.

Основная задача мониторинга — получить сведения о соотношении фактических результатов действия нормативных актов и тех социальных целей и задач, ради которых они были приняты, что позволит обеспечить обратную связь между законодателем и правоприменителем, выявить состояние общественных отношений, эффективность регулирующего воздействия, качество законодательства.

Мониторинг правоприменения в отличие от мониторинга законодательства заключается в проведении анализа законодательства непосредственно во взаимосвязи с правоприменительной практикой (т.е. с учетом мнения органов государственной власти, судов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Общественной палаты Российской Федерации, а также институтов гражданского общества, научных, общественных организаций, средств массовой информации).

В 2011 году в рамках исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы, утвержденного Президентом Российской Федерации от 31.07.2008 № Пр-1568, на федеральном уровне с целью обеспечения системности и единого правового пространства, а также совершенствования действующего законодательства нормативное закрепление получил механизм мониторинга правоприменения.

В частности, вопросы организации мониторинга правоприменения урегулированы следующими правовыми актами:

• Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее – Указ № 657);
• Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»;

Мониторинг правоприменения в Российской Федерации – определяется как комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данным актом проводятся следующие виды мониторинга правоприменения:

• Текущий мониторинг — осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов;
• Оперативный мониторинг — осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.

Вышеназванный Указ Президента Российской Федерации № 657 помимо указанных случаев также предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право осуществлять мониторинги по собственной инициативе.

В соответствии с Указом № 657 координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.

Мониторинг должен быть широкомасштабным, охваты­вать все уровни правового нормотворчества государственной власти (федерального и регионального законодательства), местного самоуправления. А на уровне исполнения — реализовываться во всех секторах социально-экономической жизни страны, давать картину правоприменения в управле­нии и в правоохранительной системе, оценивать состояние законодательства и законности. Эта задача может быть вы­полнена при условии ясности, какие субъекты и в отноше­нии каких правовых актов, какими методами и средствами и для каких целей осуществляют мониторинг. Такая работа не должна быть превращена в кампанию, в кратковременное мероприятие для отчетности. Охват сразу многих объектов без четко определенной цели не может рассматриваться как мониторинговое исследование и основание для создания ожидаемого информационного ресурса, а главное — резуль­татов использования его итога.

Например, подкомитет по образованию Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохране­нию и экологии только за одну сессию 2006 г. осуществил мониторинг шести федеральных законов, двух указов Прези­дента РФ и его послания, шести постановлений Правитель­ства РФ, нескольких приказов Минобрнауки России и про­ектов новых законов. Всего охвачено около 20 объектов. Эта работа, безусловно, позволила сделать полезные наблюдения и выработать некоторые рекомендации. Одновременно в подкомитет поступала информация от субъектов РФ. Эти материалы показали, что «из семи направлений приори­тетного национального проекта «Образование» в полном объеме обеспечена необходимой федеральной и региональ­ной нормативной базой и регулируется только программа вознаграждения педагогических работников общеобразо­вательных учреждений за выполнение функций классного руководителя». Одновременно отмечено большое запазды­вание в принятии федеральных решений, что нарушает про­цесс финансирования деятельности по проекту. Затруднено и проведение самого мониторинга мероприятий по проекту, так как не урегулирован механизм взаимодействия испол­нительных органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти, с полно­мочными представителями Президента РФ; излишне объ­емные и неоправданно частые формы отчетности, которые запрашиваются на всех уровнях всеми ветвями власти, ду­блируют друг друга, но не позволяют осуществлять анализ реально сложившейся ситуации и не способствуют своевре­менному выявлению и решению конкретных проблем1.

Для получения более конкретной информации по итогам мониторинга и ее целевого использования в процессе орга­низации правового мониторинга необходимо учитывать, что этот информационный институт имеет несколько видов.

Различение этих видов по субъектам, которые осущест­вляют мониторинг, по видам нормативных правовых актов, по целям проводимой работы позволяет более точно сфор­мулировать требования к методам и средствам этой работы, информационному оформлению ее результатов и опреде­лить их стандарты и адресатов.

Можно выделить следующие направления, или виды, мониторинга в зависимости от содержания работы с нор­мативными правовыми актами, что будет соответствовать и характеристике полномочий субъектов, ответственных за создание и введение в действие этих информационно-властных объектов.

1. Мониторинг на уровне работы законодательного ор­гана. Он распространяется на проекты законов или иных актов, принимаемых Государственной Думой, Советом Фе­дерации в соответствии с их сферами ведения, законода­тельными органами субъектов РФ, на принимаемые законы РФ и субъектов РФ.

2. Мониторинг других нормативных правовых актов, от­носимых к законодательству РФ — указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативно значимых решений Конституционного Суда РФ.

3. Мониторинг в сфере правоприменения законов и иных законодательных актов.

4. Мониторинг нормативных правовых актов субъектов РФ.

5. Мониторинг нормативных правовых актов федераль­ных органов исполнительной власти.

6. Мониторинг нормативных правовых актов органов са­моуправления.

Мониторинг на уровне работы законодательного органа

Первым этапом в обеспечении данного вида мониторин­га является утверждение методики этой работы, которой обязаны руководствоваться все подразделения законода­тельного органа. При этом следует решить, с какого этапа начинается мониторинг. Некоторые специалисты счита­ют, что мониторинг следует начинать с момента вступле­ния в силу закона или иного нормативного правового акта. Возможен иной вариант, когда такая работа начинается с момента разработки проекта закона и утверждения его концепции. Это очень важно с точки зрения контакта зако­нодательного органа и разработчика, а также отслеживания степени активности субъектов законодательной инициа­тивы, их ответственности (моральной) за представляемые проекты, для дальнейшего прохождения проекта в самой Государственной Думе, где содержание проекта оценива­ется и с точки зрения его соответствия концепции. Кроме того, многие проекты принимаются Государственной Ду­мой только по представлению Правительства РФ. Фикса­ция и этого шага весьма важна для экспертной оценки со­стояния проекта и его дальнейшего прохождения. Проект, согласно регламенту, проходит обсуждение в соответствую­щих комитетах Государственной Думы, и результаты этого обсуждения систематизируются в ответственном комитете. Туда же поступает информация о результатах парламент­ских обсуждений и информация от общественных и иных организаций и граждан, если проект представлен на сайте Государственной Думы. Еще один параметр подготовки проекта к обсуждению в палатах Думы связан с заключени­ями экспертиз, установленных для проектов в соответствии с их темой и содержанием. Вся эта информация, выстраи­ваемая с учетом технологической цепочки действий законо­проектной работы, фиксация изменений в содержании про­екта до его принятия должна быть отражена в специальном документе, который сопровождает проект и уже принятый Государственной Думой закон вплоть до его подписания, регистрации и публикации. Это электронный паспорт за­кона (ЭИЗ) на стадии его подготовки и принятия.

В настоящее время в Москве в рамках осуществления концепции совершенствования законодательства создается общегородская система правового мониторинга. Широко применяется информационно-технологическая система «па­спорт закона». К 2006 г. создана база «паспортов» на 217 за­конов, принятых Московской городской Думой. Паспорт закона должен сопровождать закон и на стадии его приме­нения. Для удобства возможны отдельные формы паспор­та: форма 1 — для стадии до публикации закона (ЭПЗ-1), и форма 2 — после вступления закона в силу и на срок его применения в системе правоотношений (ЭИЗ-2). Паспорт федерального закона разрабатывается в соответствии с ме­тодикой, утверждаемой Государственной Думой.

Аналогично должна выстраиваться работа по внутрен­ней части мониторинга и по другим проектам нормативных правовых актов, относимых к законодательству федераль­ному, а также к законам и актам губернаторов в субъектах РФ. Это относится и к правовым нормативным актам ор­ганов местного самоуправления. Соответственно создается система электронных паспортов нормативных правовых актов: электронные паспорта актов Президента РФ, актов Правительства РФ, нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Для каждого вида паспорта необходимы соответствующие стан­дартные программы с определенным перечнем элементов их структуры. Содержание программ по мониторингу законов и иных законодательных актов должны утверждать законо­дательные органы соответствующих субъектов. Паспорт за­кона заполняется всеми его исполнителями и правоприме­нителями в электронной форме и не только когда объявленаврал, а в спокойном порядке соприкосновения с законом в сфере своей функциональной деятельности. Такой режим работы позволит периодически заполнять централизован­ные базы данных по мониторингу каждого закона и делать соответствующие выводы.

Мониторинг правоприменения в федеральном, региональном и местном публичном управлении

Термин «правоприменение» не имеет однозначного тол­кования. Юридическая энциклопедия не выделяет такого самостоятельного термина и затрагивает его через при­зму реализации права. Но в самом процессе нормотворче­ства большое место занимает принятие подзаконных ак­тов на уровне различных органов исполнительной власти и местного самоуправления.

До стадии исполнения закона, а далеко не все законы являются актами прямого действия, между законом и по­ведением, и отношениями в рамках закона находится боль­шой пласт правовой информации. Он представлен актами федеральных и региональных министерств, департамен­тов, глав различных структур регионального управления, актами муниципального уровня, которые конкретизируют условия применения закона с учетом специфики отрасли, региона, территории, категорий населения (дети, инвалиды, пенсионеры, работающие и т.п.). Таких нормативных актов сотни тысяч. Это положения, инструкции, административ­ные и технические регламенты, утверждаемые порядки реализации прав граждан, юридических лиц, выстраивания отношений, включая и договорные, различных субъектов между собой.

Кроме правоприменения в управленческом смысле су­ществует правоприменение как буквальное применение закона — в судебном порядке. Здесь действует только за­конодательство и акты, регламентирующие деятельность судебных органов. Эта форма правоприменения ближе к правоисполнению, так как основана на принятии инди­видуальных правовых решений относительно конкретных субъектов и ситуаций. Приговор, решение, постановление суда всегда носят индивидуальный характер. Нормотворче­ство в прямом смысле свойственно некоторым действиям Конституционного Суда РФ, формой нормативных реше­ний бывают акты Верховного Суда РФ или Высшего Ар­битражного Суда РФ, обобщающих практику и выносящих рекомендательные решения. Реализация права осуществля­ется в два этапа: создание правоприменительных подзакон­ных актов и исполнение всего комплекса правового регу­лирования в определенных сферах отношений субъектов права.

Информация, получаемая в процессе мониторинга нор­мативных правовых актов на стадии правоприменения, так­же неоднородна и требует дифференциации. Это необхо­димо потому, что применение уже вступивших в действие законов и иных законодательных актов в зависимости от сферы применения имеет специфику, и она должна быть отражена в мониторинге. Различается по целям и содержа­нию мониторинг в процессе деятельности органов исполни­тельной власти и органов судебной системы, а также иных правоохранительных органов.

Форму 2 для паспорта закона или иного законодатель­ного акта целесообразно утверждать органу государствен­ной власти, уполномоченному обеспечивать организацию мониторинга на уровне правоприменения.

Таким образом, мониторинг должен быть системно ор­ганизованным и создавать базы данных его результата на перспективу. Это значит, что в случае подготовки нового закона или иного нормативного правового акта разработчик и правотворческий орган могут обратиться к автоматизиро­ванной системе «Мониторинг права» и получить необходи­мую, уже обобщенную информацию по интересующему его вопросу. Пока же, в условиях молодости этого института, окончательных единых форм электронных паспортов для нормативных правовых актов не создано. Нет и форм фик­сации наблюдений по итогам правоприменения. Каждый орган, реализующий эту функцию, создает свою форму. Да и сама работа по мониторингу часто рассматривается как срочная относительно выборочно определяемых объ­ектов законодательства. Так было в связи с обсуждением поправок в федеральные законы от 22.08.2004 № 122-ФЗ’, от 06.10.2003 М° 131-ФЗ1 и других, связанных с уточнением разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ.

Тема мониторинга часто определяется как сбор материа­лов, замечаний и предложений по социально значимой про­блеме. При этом круг источников и информационных объ­ектов не имеет гарантий полноты. Часто преобладает так называемый внутренний мониторинг — учет и оценка своих собственных правовых актов. Например, в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ итогом мони­торинга явилась таблица «Итоги деятельности по реализа­ции функции нормативно-правового регулирования», в ко­торой информация структурирована по четырем графам: 1) функции деятельности: 2) нормативный правовой акт; 3) мероприятия; 4) выводы. В этом документе органически связаны «функции деятельности» и «функции нормативно-правового регулирования», хотя последнее скорее не функ­ция, а полномочия органа. Итог работы по данной схеме дал неплохие результаты. На уровне подразделений сде­лано краткое описание содержания функции деятельности за определенный период; дан перечень разработанных за­конопроектов и иных нормативных правовых актов, а так­же рассмотренных других законодательных актов; перечис­лены мероприятия по реализации этих актов; в итоговой части раскрыты проблемы, которые выявлены в работе структурного подразделения министерства. В уже упомя­нутом Докладе Совета Федерации за 2007 г. проблема мо­ниторинга права и его перспектив получила более полное представление. В части 4 Доклада дается анализ итогов за­конодательной деятельности в нескольких разрезах, кото­рый позволяет выйти на проблемы содержательных особен­ностей законодательного процесса Российской Федерации в 2007 г. Кроме того, достаточно основательно освещены вопросы развития системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики, а также методологии мониторинга. В специальном разделе Доклада рассмотрены проблемы мониторинга судебной практики.