Правовые основы бюджетного процесса РФ

Законодательная база осуществления бюджетного процесса в РФ строится с учетом федеративного устройства государства.

Бюджетный процесс в России регулируют более двадцати нормативных актов, многие положения которых неадекватно отражают характер реальных противоречивых процессов в экономике России и в отдельных ее регионах. Данное обстоятельство определяет исключительные трудности процесса формирования и исполнения бюджетов различных уровней.

Важнейшим источником правого регулирования процесса формирования и исполнения бюджета является Конституция РФ. Конституция — это основной закон государства, который выражает волю народа и закрепляет в интересах каждого из нас важнейшие начала общественного строя и государственной организации страны, это основной правовой акт, который стоит на первом месте в законодательстве страны и обладает всеми чертами, которые присущи закону. Все конституции, уставы и законы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Действующая в настоящее время Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 года всенародным голосованием и вступила в силу с момента опубликования результатов голосования — 25 декабря 1993 года. В ней закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в области бюджета. Каждый субъект РФ имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения.

В развитие основных положений в области бюджетного права, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. Наиболее важным и емким из законодательных актов, изданных в области бюджетного права, является Бюджетный кодекс РФ.

Бюджетный кодекс РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ — основной документ, регулирующий бюджетный процесс в РФ. Принятие данного закона — попытка окончательно разрешить многие проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации. В частности, ежегодно меняющийся порядок организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федерального бюджета, формировании бюджетов территорий указывает на необходимость закрепления основных принципов этих взаимоотношений в постоянно действующем акте. Чрезвычайно остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, другие нарушения бюджетных процедур.

Бюджетный кодекс определил круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Он также определил структуру бюджетного законодательства, установил вертикальное распределение компетенций между уровнями власти.

Для того, чтобы обеспечить сопоставимость показателей бюджетов всех уровней при составлении и исполнении бюджетов используется единая бюджетная классификация для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация устанавливает единство формы бюджетной документации, представления необходимой информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации, согласованных принципов бюджетного процесса.

Бюджетная классификация осуществляет группировку доходов и расходов, а также источников покрытия его дефицита по следующим направлениям:

классификация доходов бюджетов;

классификация расходов бюджетов;

классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

классификация операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Перечисленные направления являются едиными на всей территории Российской Федерации и используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий, установленных законодательством РФ. Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, порядок составления, утверждения, исполнения бюджетов, осуществление контроля. На практике в бюджетных законах перечисляются бюджеты, существующие на территории; определяются основы формирования их доходов и расходные полномочия; устанавливается распределение прав по бюджетному процессу.

Основным документом, регламентирующим процесс формирования и исполнения бюджета в Пермском крае, является Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае». Закон определяет бюджетное устройство, которое основывается на принципах единства, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему края, четкого разграничения функций между бюджетами разного уровня, равноправия муниципальных образований в бюджетной сфере.

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

составление проектов бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

контроль за исполнением в форме составления отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• — зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ со счетов органов Фед. казначейства и иных поступлений в бюджет;
• — возврат, зачет, уточнение и перечисление излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм % за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

• — принятие бюджетных обязательств;
• — подтверждение денежных обязательств;
• — санкционирование оплаты денежных обязательств;
• — подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюдж. средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения гос. контрактов, иных договоров с ФЛ и ЮЛ, ИП.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физ. или юр. лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов м/народного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при кот. обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных в Б. Кодексе.

Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных Б. Кодексом.

1.1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач государства и местного самоуправления. Бюджеты – федеральный, субъектов РФ и местные – занимают главное место и называются бюджетной системой России (ст. 10 БК РФ).

Бюджетное право является основной подотраслью финансового права, нормы которого регулируют бюджетное устройство РФ, порядок распределения доходов и расходов между различными видами бюджетов, права и обязанности федерации, ее субъектов и других административно-территориальных единиц, регламентируют материальное право и бюджетный процесс, определяют порядок формирования и использования бюджетных и государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны.

Посредством нормативных актов бюджетное право определяет деятельность субъектов, вступающих в бюджетные правоотношения. По своему содержанию нормы бюджетного права подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы, перечень доходов и расходов бюджетов и распределение их между различными бюджетами. Процессуальные нормы регулируют порядок составления, утверждения и исполнения государственных и местных бюджетов, а также представления отчета об их исполнении. В нормах бюджетного права установлен правовой статус участников бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России. А так же регулирования государственных и муниципальных заимствований, долга, утверждения и исполнения бюджетов разных уровней, бюджетной отчетности, контроля за их исполнением, условия привлечения виновных к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Основными нормативными актами, регулирующими бюджетные правоотношения, являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы о бюджете на соответствующий год и на плановый период. В ст. 72 Конституции РФ определена компетенция органов власти в области бюджета (доходов и расходов государства) на федеральном, региональном и местном уровнях; а в ст. 101– 104, 106, 114 – установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета. В ст. 2 и 3 Бюджетного кодекса определены бюджетные правоотношения и законодательство, состоящее из законов РФ и ее субъектов о соответствующих бюджетах на определенный год, а также отражено, что бюджет государства финансирует социально-экономическое развитие всей страны, поэтому он утверждается ежегодно в форме федерального закона и ему придается высшая юридическая сила. К числу подзаконных актов, также регулирующих бюджетные отношения, относятся указы Президента РФ (ст. 3 БК РФ). Однако Президент не вправе определять круг доходов, поступающих на образование бюджетов разных уровней, или утверждать федеральный бюджет, т.к. разрешение данных вопросов входит в компетенцию Федерального Собрания РФ (ст. 105, 106, 114 Конституции РФ).

Важное место среди правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, принадлежит и постановлениям Правительства РФ, осуществляющим исполнительную власть. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе проект закона о федеральном бюджете, чем обеспечивает его практическое исполнение, а также представляет ей отчет об исполнении федерального бюджета. Если бюджетные отношения не упорядочены в финансовом законодательстве, то Правительство РФ в пределах своей компетенции регулирует эти отношения, но оно не в праве вторгаться в сферу полномочий федеральной законодательной власти и субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в определенных пределах издают нормативные правовые акты в области бюджета. Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образует бюджетное законодательство. Кроме того, утвержденный международный договор имеет высшую юридическую силу по сравнению с внутренним бюджетным законодательством, поэтому на международной арене применяются правила международного договора (права).

Бюджетные правоотношения отражены в полномочиях органов власти и закреплены в законодательстве России. Они способствуют осуществлению:

— общих принципов организации бюджетной системы России, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

— порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

— утверждения и исполнения федерального закона о бюджете и контроля над его практическим исполнением;

— правил составления и представления в федеральные исполнительные органы сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и иной бюджетной отчетности;

— порядка разграничения, исполнения и отчисления по расходным обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также формирования доходов;

— принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов с направлением по субъектам бюджетного права;

— правил заимствований Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, управления их долгом, погашения и обслуживания государственного долга России;

— порядка утверждения бюджетной классификации Российской Федерации, ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету и бюджетам других субъектов бюджетного права;

— единого бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

— порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов, расходов и осуществления других полномочий финансового органа поселения на основе соглашений между администрациями поселения и муниципального района и т.д. (ст. 1, 7–9 БК РФ).

Бюджет как правовой акт является основным финансовым планом по созданию, распределению и использованию денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемым каждым органом на своем уровне, с предоставлением и гарантией юридических прав и обязанностей участникам бюджетных отношений.

Как правовая категория бюджет – это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов. Разработка государственного бюджета осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год с учетом отчетного, текущего и очередного финансовых годов и планового периода (ст. 6 БК РФ).

На основании реальных доходов и расходов государства производится анализ и прогноз социально-экономического развития РФ, затем приступают к планированию федерального бюджета на следующий год. Средства федерального бюджета должны использоваться на основании норм федерального закона, утвердившего его. Главными элементами формирования доходной базы бюджета являются налоговые и неналоговые поступления. Отмечая важную роль бюджета, необходимо обязательно учитывать кризисные явления и расстроенность финансовой системы, которые не позволяют государственным и местным бюджетам выполнять в полной мере плановые программы. В области бюджета негативными факторами являются бюджетный дефицит, обострение противоречий в распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджетов, несбираемость доходов в полном объеме, большой удельный вес заемных средств и другое.

Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются законодательными органами при участии исполнительных органов и утверждаются только законодательными органами в форме правовых актов – законов, а местные бюджеты – в форме решений представительными органами местного самоуправления (ст. 11 БК РФ). Бюджетный дефицит может возникнуть в условиях инфляции и спада производства, когда расходы государства превосходят его доходы (ст. 92 БК РФ), тогда в федеральном законе на соответствующий год закладывается предельный размер дефицита, т.е. превышающая разница, и определяются источники его покрытия.

В связи с дефицитом бюджета в его расходной части выделяются:

1) бюджет текущих расходов, где отражаются потребности бюджетных организаций, финансируемых из бюджетов разных уровней (заработная плата, административно-хозяйственные нужды, текущий и капитальный (восстановительный ремонт и другое);

2) бюджет развития, в который входят ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на расширение воспроизводства, на экологические программы и другое.

В соответствии с бюджетным законодательством при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, однако кредиты Центрального банка РФ, а также приобретенные им ценные бумаги (при их размещении) не могут быть источником финансирования дефицита федерального бюджета.

Бюджетный кодекс РФ является основным источником бюджетного права. БК РФ – это кодифицированный федеральный законодательный акт, который был принят 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, а введен в действие с 1 января 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. БК РФ включает пять частей, двадцать восемь глав и триста семь статей;

В структуру бюджетного кодекса входят федеральные законы о федеральном бюджете. Порядок принятия федеральных законов установлен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете закреплен в главе 22 БК РФ, а внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете – в главе 23 БК РФ.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов закреплен в главе 17, ст. 145, БК РФ.

Законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Основы рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов Российской Федерации регламентируются главой 21 БК РФ;

Законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов так же входят в структуру бюджетного права.

Муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Бюджетную структуру составляют так же иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные правоотношения.