Надзор за исполнением законов- Данная отрасль представляет собой часть надзора прокуратуры, осуществляемого от имени государства за точным исполнением законов различными государственными органами и их должностными лицами, а также гражданами, без административного и хозяйственного вмешательства в деятельность соответствующих органов. Сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность орга­нов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и го­сударства, а также по проведению в необходимых случаях про­курорских проверок и принятию мер прокурорского реагиро­вания в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам про­курорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся: 1) федеральные министерства, государственные ко­митеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; 2) органы военного управления, их должностные лица; 3) органы контроля, ихдолжностные лица; 4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления; 6) органы управления и руководители коммерческих и неком­мерческих организаций.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблю­дение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, из­даваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различ­ного рода правонарушений.

Правильным следует считать определение объекта прокурорского надзора, в котором под объектом понимается точное исполнение Конституции и законов в деятельности различных государственных органов, их должностных лиц, предприятий, учреждений, граждан.

Предметом надзора являются акты и действия органов государственного управления и их должностных лиц.

Анализируя ст. 21 Закона о прокурорском надзоре, из объектов общего надзора следует исключить:

— все акты Федерального Собрания; — Указы Президента РФ;- Постановления Конституционного суда;

— все постановления и иные нормативные акты Правительства РФ;- все акты администрации Президента РФ; — акты Совета Безопасности; — акты всех судебных органов.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Консти­туции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

1) компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюде­нием Конституции и исполнением законов органами предста­вительной и исполнительной власти субъектов РФ, территори­альными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за со­блюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными ли­цами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие про­куроры вправе принять на себя исполнение надзорных полно­мочий нижестоящих прокуроров.

2) объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится норма­тивное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать

об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора

отсутствуют граждане Российской Федерации.

3) наличию или отсутствию информации обимеющихместо нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основа­нии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона со­держат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; со­общения средств массовой информации; материалы уголов­ных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в пер­вую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллек­тивов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Возникновение и развитие контроля исследователи связывают с интересом и потребностями как государства, так и общества в информации о текущей деятельности всего государства и его механизма, о происходящих социальных, экономических, политических изменениях и тенденциях в самом обществе.

Цель контроля — своевременное реагирование на те или иные отклонения в правовом регулировании отдельных сфер жизнедеятельности общества.

В настоящее время контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей. Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности.

В то же время контроль следует рассматривать не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе правоохранительных органов.

Сущность контроля заключается в деятельность государства в лице его органов, направленную на:

• — осуществление наблюдения, систематическое получение информации (как самостоятельное, так и опосредованное) о происходящих процессах, имеющих государственно-правовое значение;
• — выявление нарушений или отклонений в деятельности подконтрольных субъектов от существующих нормативных и иных предписаний;
• — принятие мер по устранению выявленных дефектов;
• — принятие (при необходимости) мер по привлечению к ответственности виновных лиц.

Контрольная деятельность обусловлена объективно необходимыми целями и носит социально-преобразующий характер. Она нормативно урегулирована, организационно обеспечена, предметно обособлена и осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера. Содержание данной деятельности составляет установление и сдерживание социально-вредных отклонений.

Контрольную деятельность государства необходимо понимать как деятельность по установлению фактического соответствия реализации социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений, осуществляемую специальными государственными органами на основе норм права.

Контроль включает в себя анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, а также определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.

Сложность объектов контроля и многогранность контрольной деятельности определяют разнообразие методов контроля, многообразие целей и характера контрольной деятельности, что дает широкие возможности для классификации и систематизация видов контроля в зависимости от научных и практических задач.

В юридической литературе выделяют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий (обследование подконтрольного объекта полностью) и специальный контроль (подразумевает проведение проверки только по конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного). По стадиям проведения контроля выделяют:

• — предварительный контроль, целью которого является в предупреждении правонарушений и иных отклонений от стандартов;
• — текущий контроль — состоит в выяснении состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля.
• — последующий контроль — проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от субъектов контроля выделяют: контроль Президента; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

В зависимости от подчиненности субъекта и объекта контроля выделяют контроль внутренний и внешний. Внутренний осуществляется самим органом власти внутри своей системы, внешний контроль реализуются другими органами власти.

Весьма схожая классификация контроля основана на специфике и роли в государственном управлении отдельных органов власти: общий; ведомственный; надведомственный контроль. К сфере общего контроля относится наблюдение за деятельностью различных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти общей компетенции. Ведомственный контроль осуществляется в отношении подчиненных органов и организаций всеми органами исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Надведомственный контроль осуществляется со стороны органов межотраслевой компетенции в отношении не находящихся в ведомственной к ним подчиненности органов и организаций.

Концептуальное значение в рамках рассматриваемого вопроса имеет соотношение понятий «контроль» и «надзор».

В целом, государственный контроль — это деятельность государства по обеспечению нормального, эффективного, целесообразного функционирования социально-политических институтов посредством установления фактического выполнения социальных (прежде всего, правовых) норм и сдерживания выявляемых отклонений. В свою очередь, государственный надзор — это особая деятельность специальных (юридических) государственных учреждений по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения. Таким образом, надзор направлен только на обеспечение законности, в то время как контроль обеспечивает также эффективность и целесообразность деятельности подконтрольного субъекта. Вместе с тем надзор является неким «юридически концентрированным выражением», «сердцевиной» контроля, а в совокупности данные понятия имеют двуединую природу, поскольку как контрольная, так и надзорная деятельность направлены на выявление и сдерживание социальных отклонений.

Можно согласиться с тем, что надзор и контроль соотносятся как часть и целое: надзор — контроль за соблюдением правовых норм, это ограниченный, суженный контроль. В связи с этим, в зависимости от объема контроля, допустимо различать собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Отметим, что надзор — это суженный контроль только по объему проверяемой информации и действий. По объему полномочий он может быть и гораздо шире.

Так в чем же состоит разница между контролем и прокурорским надзором, каковы критерии, отграничивающие эти две правовые формы государственной деятельности? Представляется, что в числе таких критериев возможно назвать следующие.

• 1. Контролирующие органы могут проверять не только законность, но и целесообразность подконтрольной деятельности; цель прокурорского надзора — контролировать соблюдение законности.
• 2. Прокуратура осуществляет надзор от имени государства и является организационно независимым органом. Органы контроля в основном входят в состав какого-либо самостоятельного органа государственной власти или же создаются по специальному распоряжению этого органа и осуществляют контроль от его имени или по его поручению.
• 3. Прокуратура как орган надзора представляет собой единую централизованную систему органов, в то время как органы контроля осуществляют свою деятельность в различных организационных формах, являются многочисленными и не образуют единую систему органов, не имеют единого центра.
• 4. Прокурорский надзор всегда носит внешний характер. Поднадзорные субъекты не подотчетны и не находятся в субординационных отношениях с органами прокуратуры. Контроль может носить как внешний, так и внутренний характер, а контрольные органы осуществляют управленческие функции в отношении проверяемых субъектов.
• 5. Отличием надзора от контроля является то, что контроль предполагает наличие административной власти, полномочий по применению административных и иных санкций в отношении нарушителей закона. Так, органы контроля могут непосредственно назначать и проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы; принимать акты, обязательные для исполнения подконтрольными субъектами, отменять незаконные акты, приостанавливать незаконные распоряжения, пресекать незаконные действия должностных лиц (вплоть до приостановления хозяйственной деятельности), давать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений, то есть фактически вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность; непосредственно привлекать к материальной, административной, финансовой, дисциплинарной и иным видам ответственности.

Прокуроры при осуществлении надзора подобными полномочиями не обладают, они лишь ставят перед соответствующими субъектами или судом вопросы об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий, наказании виновных лиц. В то же время отдельные полномочия прокуроров в сфере надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства по уголовным делам, при исполнении наказаний носят властно-распорядительный (административный) характер.

• 6. Контроль в отличие от надзора проводится систематически, носит инициативный характер, проводится главным образом не в связи с поступлением сигналов, жалоб, а по инициативе самих контролирующих органов. Прокурорские же проверки проводятся, во-первых, на основании информации о фактах нарушения закона, прав и свобод граждан; во-вторых, в случаях, когда такие факты требуют принятия мер именно прокурором.
• 7. В компетенцию прокуратуры входит проверка исполнения законов самими контролирующими органами.
• 8. В отличие от органов, осуществляющих контроль, прокуратура не обладает полномочиями привлекать к ответственности должностных лиц, не исполняющих правовые акты прокурорского надзора. Такое положение представляется правомерным, поскольку акты прокурорского надзора не обладают юридической силой административных решений. Контролирующие органы, напротив, вправе применять административные и иные санкции за игнорирование своих требований.
• 9. Надзор прокуратуры в отличие от контроля распространяется на различные сферы общественных отношений (экономических, политических, социальных). Органы, осуществляющие контроль, напротив, специализируются в определенных областях общественных отношений. Специализация контроля обусловливается многообразием и сложностью задач управления, множественностью субъектов, в отношении которых осуществляется контроль.

Контролирующие органы и органы прокуратуры реализуют возложенные на них полномочия через следующие формы взаимодействия:

• 1) взаимный обмен информацией;
• 2) взаимное привлечение специалистов при проведении различных проверок;
• 3) проведение проверок силами контрольных органов по поручению прокуроров;
• 4) подготовку и проведение совместных координационных совещаний.

Государственный контроль не является исключительно карательно-репрессивной деятельностью государства. Напротив, многие исследователи обращают внимание на так называемую информационную составляющую контроля — посредством которой высшие органы власти получают сведения о нарушениях, отклонениях в деятельности подконтрольных объектов, или несовершенстве законодательства, на основе которого соответствующие отклонения возникают. С помощью «информационной составляющей» контроля можно оперативно устранять недостатки как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности.

Безусловно, государственный контроль связан с политической деятельностью государства, политической организацией власти в стране, поскольку как наблюдательная, так и информационная составляющие контроля позволяют эффективно и своевременно реформировать систему органов власти, реагировать на различные отклонения в обществе и государстве. Контрольные полномочия отдельных органов публичной власти являются своего рода «сдерживающим фактором» и средством обеспечения баланса полномочий между существующими ветвями власти.

22. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ ОБЩЕГО НАДЗОРА

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в соответствии с Законом о прокуратуре включает: 1) соблюдение Конституции РФ и 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Определяя предмет прокурорского надзора, Закон о прокуратуре называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территории субъекта РФ действуют конституции и уставы субъектов РФ, имеющие высшую юридическую силу, распространяемую на территорию субъекта РФ. Это обстоятельство обусловливает возможность включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Объекты прокурорского надзора: 1) федеральные министерства (Министерство юстиции РФ, Министерство образования и др.); 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы (Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки); 4) иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента РФ и др.); 5) представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (думы, законодательные собрания и др.); 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (администрация, правительство и др.); 7) органы местного самоуправления(муниципалитеты, управы); 8) органы военного управления (Министерство обороны и его структурные подразделений и др.); 9) органы контроля (органы вневедомственного контроля – контрольно-ревизионное управление – в системе Министерства финансов и др.); 10) их должностные лица; 11) органы управления (совет директоров, правление, совет учредителей и др.) и руководители (лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции) коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечень поднадзорных объектов является исчерпывающим. Граждане в настоящее время не входят в их число. Однако требование исполнения законов предъявляется также и к гражданам, поэтому в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных объектов они могут входить в поле надзорной деятельности прокуратуры.

Пределы прокурорского надзора определяют границы его осуществления и обеспечивают единство надзорной деятельности.

Согласно Закону о прокуратуре прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных правовых актов объектами надзора не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов прокуратура не подменяет иные государственные органы, а прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.

Поделитесь на страничке

Следующая глава >

4. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Обязательность исполнения требований прокурора

1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет установленную законом ответственность.

2. Прокурор не обязан:

• давать какие-либо объяснения по существу находящихся в его производстве дел и материалов;

• предоставлять материалы кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

4. Ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо по решению вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы. Не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.

Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки принимается в 10-дневный срок со дня подачи обращения гражданина. В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами проверки гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд.

5. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в Законе о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

6. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут установленную законом ответственность.

7. Прокуроры участвуют в заседаниях:

☑ федеральных органов законодательной и исполнительной власти;

☑ представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ;

☑ органов местного самоуправления.

8. Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях:

☑ палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий;

☑ Правительства РФ.

9. Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях:

☑ представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ;

☑ органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

10. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов:

☑ федеральными органами исполнительной власти;

☑ представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ;

☑ органами местного самоуправления;

☑ коммерческими и некоммерческими организациями.

11. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Т. Е. Сушина*

Объекты прокурорского надзора за исполнением законов: трансформация понятий

Аннотация. Статья посвящена одному из базовых вопросов теории прокурорского надзора, связанному с определением круга поднадзорных прокурору объектов. На основе сравнительного анализа сделан вывод о том, что при внешнем сходстве нынешний круг объектов прокурорского надзора существенным образом отличается от объектов прокурорского надзора в советское время. Обоснована необходимость разработки научного классификатора объектов прокурорского надзора. Разработан один из вариантов классификации объектов прокурорского надзора по степени государственной вовлеченности в регулирование общественной жизни. В рамках такой классификации объекты прокурорского надзора предложено объединить в следующие группы: органы государственной власти федерального и регионального уровней; органы государственно-частного партнерства; институты гражданского общества в части выполнения функций, делегированных государством; органы управления предпринимательскими сообществами. Данная классификация удачно сочетает в себе особенности нынешнего государственного управления и особенности современных методов государственного регулирования (императивные и диспозитивные).

Ключевые слова: административная реформа, классификатор, компетенция прокурора, контрольные службы, органы отраслевой и межотраслевой компетенции, объекты прокурорского надзора.

001: 10.17803/1994-1471.2018.91.6.169-177

Существенные изменения конституцион- базовых категорий, входящих в понятийный ных основ государственного устройства ряд теории прокурорского надзора. В то же Российской Федерации требуют переос- время, судя по юридической литературе, та-мысления ряда привычных для прокуроров кое важное понятие, как объекты прокурор-

© Сушина Т. Е., 2018

* Сушина Татьяна Евгеньевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры уголовно-процессуального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Ку-тафина (МГЮА) suschin2011@yandex.ru

125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

ского надзора, остается в тени научных исследований.

Исходя из ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1, объектами прокурорского надзора за исполнением законов являются федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, органы управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

В диссертационных исследованиях, публикациях и учебниках вопрос об объектах прокурорского надзора традиционно сводится к перечислению юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокурора2. Такой подход воспринимается как само собой разумеющийся.

Вместе с тем в условиях закрепления в Конституции РФ принципа разделения властей (ст. 10), провозглашения организационной самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12), административной реформы понимание объектов прокурорского надзора должно быть наполнено новым содержанием.

Стоит отметить, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» принят в период бурных правовых реформ, начавшихся сразу же после распада СССР. Последующие его изменения и дополнения проводились в период законодательной нестабильности. В силу этого соответствующие изменения не были в полной мере соотнесены с новациями государственного управления. Отсутствие четкого представления об объектах надзора расширило границы

усмотрения прокуроров, что в ряде случаев привело к неоправданному увеличению объема их надзорной деятельности и втягиванию прокуратуры в выполнение не свойственных ей функций.

Тенденция к увеличению объектов прокурорского надзора наметилась еще в советское время. Согласно ст. 164 Конституции СССР 1977 г. объектами прокурорского надзора являлись все министерства, государственные комитеты и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные общественные организации, должностные лица и граждане. Прокурорский надзор тогда считался высшим. Он охватывал как общегосударственные органы управления, подотчетные, например, Совету министров СССР, так и низовые организационно-производственные единицы (например, цех предприятия). Поскольку сфера деятельности прокуроров не была строго ограничена законом, они могли вмешиваться в разрешение правовых конфликтов, затрагивающих не только публичный интерес, но и частные интересы.

Вопрос об отнесении к поднадзорным прокурору объектам всех перечисленных выше органов не был дискуссионным. Научные споры велись только в отношении колхозов, иных кооперативных организаций и сельсоветов3.

По мере построения современного демократического правового государства представление об объектах прокурорского надзора постепенно трансформировалось. Из их перечня исключили граждан, политические организации и движения. В настоящее время прокурорский надзор в укрупненном виде распространяется на действующие органы государственной власти, органы местного

СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

самоуправления, хозяйствующие субъекты, институты гражданского общества, участвующие в поддержании законности и правопорядка.

Сравнение круга объектов прокурорского надзора на современном этапе с объектами прокурорского надзора в предыдущие периоды развития российской государственности позволяет утверждать об их внешнем сходстве. На самом деле имеются различия.

Во-первых, наделение субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ всей полнотой государственной власти обусловило появление новых объектов прокурорского надзора в лице законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ4.

Во-вторых, выделение в системе государственного управления специальных органов, обладающих властно-контрольными полномочиями (федеральных служб), разрушило ранее незыблемое представление об отнесении к объектам прокурорского надзора всех органов исполнительной власти.

В-третьих, делегирование государством части своих полномочий органам местного самоуправления и институтам гражданского общества привело к появлению новых органов контроля, которые не вписываются в привычную схему государственного управления.

Остановимся на этом подробнее. Для начала полезно напомнить, что в главных чертах советский аппарат управления строился по территориально-отраслевому принципу и представлял

собой трехзвенную структуру. Во главе этой структуры стояли союзные органы управления внутренними делами государства (народным хозяйством, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью). Таковыми были министерства, комитеты и ведомства. Каждый союзный орган управления одновременно определял государственную политику в конкретной сфере деятельности, разрабатывал и утверждал правила ее осуществления, обеспечивал соблюдение этих правил, привлекал к ответственности нарушителей, управлял имуществом и оказывал государственные услуги. В подчинении союзного органа управления находился республиканский орган, в подчинении республиканского органа — местные органы управления, также наделенные узкой отраслевой специализацией5. Вышестоящий орган управления имел право отмены решений нижестоящих органов управления. Управленческие отношения были детально регламентированы законодательными актами, указами Президиума Верховного Совета СССР, постановлениями Совета министров СССР, положениями и инструкциями.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Прокурорский надзор также преимущественно осуществлялся по территориально-отраслевому принципу. Поэтому союзные органы государственного управления находились в поле зрения Генеральной прокуратуры СССР, органы государственного управления союзных республик — республиканских прокуратур. Прокурорский надзор за законностью деятельности местных органов управления осуществляли городские и районные прокуроры.

См., например: Паштов Д. Р. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2014 ; Поневежский В. А. Взаимодействие прокуратуры и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в процессе формирования их законодательной базы // Законность. 2016. № 1. С. 8—13 ; Жидких А. А. Современные приоритеты участия прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2016. № 5. С. 21—23.

Например, органами управления народным образованием были Министерство образования СССР, подчиненные ему министерства народного образования союзных республик и управления образованием на территориях союзных республик (местный уровень) (см. об этом: Закон СССР от 19.07.1973 № 4536^Ш «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании». Ст. 6 и 7 ; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1 : Сущность и основные институты административного права : учебник. М. : Теис, 1995. С. 6—7).

В рамках реализации административной реформы система государственного управления в постсоветской России значительно усложнилась. Теперь она структурирована по вертикали и по горизонтали.

По вертикали различают три уровня: федеральный, региональный и местный6. Выделяют также органы управления федерально-окружного уровня, поднадзорные по общему правилу управлениям Генеральной прокуратуры РФ в соответствующих федеральных округах.

Например, в структуре налоговых органов выделяют Федеральную налоговую службу, межрегиональные инспекции по федеральным округам, управления по субъектам РФ, межрайонные налоговые инспекции и налоговые инспекции районов, районов в городах, городов. Помимо этого, в систему налоговых органов могут входить специализированные межрайонные инспекции. Как правило, они создаются в целях осуществления налогового контроля крупнейших налогоплательщиков регионального уровня и находятся в двойном подчинении: ФНС России и ИФНС России по субъекту РФ. Формирование специализированных межрайонных инспекций не имеет нормативной правовой основы и проводится по усмотрению ФНС России. Поэтому нередко такие инспекции выпадают из поля зрения

прокуроров, хотя, безусловно, относятся к объектам прокурорского надзора.

Горизонтальная структура органов исполнительной власти федерального уровня представлена Правительством РФ, федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами7. Вопрос об отнесении Правительства РФ к объектам прокурорского надзора остается спорным и поныне8.

В контексте оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти деятельность по контролю и надзору стали осуществлять федеральные службы9. Федеральные министерства и большинство федеральных агентств такими полномочиями не наделены. Полезно вспомнить об особой роли контрольных служб в механизме обеспечения законности во все периоды развития российской государственности10.

Сегодня после длительных научных дискуссий удалось достичь единообразного понимания того, что из всех федеральных органов исполнительной власти первоочередными объектами прокурорской деятельности выступают федеральные службы отраслевой и специальной компетенции11.

Сложнее обстоят дела с определением объектов прокурорского надзора среди региональных органов исполнительной власти. Можно

См.: Указы Президента РФ от 09.03.2003 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ; от 24.09.2007 № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» ; от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». См., например: Усов А. Ю. Взаимодействие прокуратуры с неподнадзорными государственными органами : дис. … канд. юрид. наук. М., 2016 ; Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005. С. 47.

Федеральные агентства только в исключительных случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, могут осуществлять функции по контролю и надзору в соответствующей сфере деятельности.

В юридической литературе отмечаются серьезные просчеты проводимой административной реформы. Поэтому в будущем возможны корректировки видов объектов прокурорской деятельности из числа федеральных органов исполнительной власти. См., например: Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67—71 ;

выделить следующие причины сложившейся ситуации.

Во-первых, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» общие положения об организации исполнительной власти в субъекте РФ определены вскользь. В совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов входит установление организационных основ системы органов региональной власти. Субъекты РФ наделены достаточно широким усмотрением по определению структуры своих органов власти. Поэтому в ряде регионов полномочия субъектов государственного управления структурированы хаотично, имеет место дублирование функций и исполнение несвойственных функций. В некоторой мере действуют и административные барьеры, снижающие степень открытости и прозрачности проводимых контрольных мероприятий.

Во-вторых, в теории административного права обычно выделяют три сферы государственного управления: экономическую, социально-культурную и административно-политическую. Соответственно, осуществление государственного контроля в каждой из сфер имеет свою специфику. Например, развитие рыночных отношений значительно снизило удельный вес непосредственного участия государства в управлении экономическими процессами. Из-за этого были пересмотрены полномочия федеральных органов контроля и перераспределен региональный контроль. Часть контрольных полномочий была передана самим участникам рынка в лице саморегулируемых и иных некоммерческих организаций, а также органам социального партнерства государства и бизнеса. Пределы вмеша-

тельства прокурора в деятельность последних не носят безусловного характера и ограничены проверкой исполнения законов, направленных на реализацию отдельных государственных полномочий.

Напротив, ситуация в административно-политической сфере, обеспечивающей суверенитет и безопасность страны, практически не изменилась12. Данная сфера традиционно отличается императивным правовым регулированием государства, включая жесткий и действенный прокурорский надзор.

В-третьих, понимание объектов прокурорского надзора на региональном уровне затрудняет незавершенность реформирования системы федеральных органов государственного контроля13. На фоне постоянного упразднения старых и создания новых федеральных структур достаточно трудно своевременно определить структуру необходимых региональных органов государственного контроля. Например, Федеральная служба по тарифам не имела территориальных органов. В субъектах РФ для осуществления государственного контроля в сфере регулирования тарифов и надбавок были созданы департаменты по тарифам (Приморский край), комитеты по ценам и тарифам (Московская область), службы по тарифам (Республика Марий Эл), государственные комитеты по тарифам (Республика Татарстан). Эти органы в отличие от территориальных структур федеральных органов контроля не были связаны ведомственной принадлежностью и самостоятельно рассматривали в досудебном порядке споры обо всех тарифных разногласиях. После упразднения Федеральной службы по тарифам вопросами тарифного регулирования стали заниматься Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы. Соответственно, органы

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Гришковец А. А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 585—592.

12 Регулирование общественных отношений в экономической и социально-культурной сферах осуществляется актами Правительства РФ, в административно-политической — актами Президента РФ.

13 То, что до настоящего времени вопросы системы федеральных органов исполнительной власти окончательно не урегулированы, отмечается специалистами в области административного права. См., например: Чепрасов К. В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 51—54.

регулирования тарифов субъектов РФ уже не могли рассматривать споры обо всех тарифных разногласиях и подлежали упразднению. Вместо них должны были создаваться органы регионального контроля в сфере ценообразования на коммунальные услуги. Однако в ряде регионов этот процесс затянулся и наряду с территориальными подразделениями Федеральной антимонопольной службы функционировали органы регионального контроля как в сфере цен и надбавок, так и в сфере тарифного регулирования жилищно-коммунальной отрасли. Все эти органы рассматривались в качестве объектов прокурорского надзора, хотя деятельность органов контроля в сфере цен и тарифов уже не была легитимной.

Для лучшего понимания структуры органов исполнительной власти в субъекте РФ разделим их условно на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Их наименование, структура, порядок формирования устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. В настоящее время таковыми являются правительства, администрации (краев, областей), кабинеты министров. Указанные органы должны рассматриваться в качестве объектов прокурорского надзора только в части осуществления законотворческой деятельности (принятие, изменение, дополнение, отмена нормативных правовых актов).

Органы специальной компетенции делятся на отраслевые и межотраслевые органы. Отраслевые органы создаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В таких случаях на региональном уровне объектами прокурорского надзора выступают территориальные подразделения федеральных контрольных служб, наделенные полномочиями по контролю и надзору в конкретной отрасли государственного управления применительно

к субъекту РФ. Многие федеральные контрольные службы помимо региональных органов имеют и иные территориальные подразделения.

Например, структура Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора) представлена Центральным аппаратом, управлениями по субъектам РФ и Управлением по железнодорожному транспорту. Осуществление надзора за исполнением законов Управлением Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту возложено на специализированные транспортные прокуратуры14.

Межотраслевые органы не связаны ведомственной принадлежностью и соответствующими отраслевыми границами. Особенность межотраслевого контроля заключается в том, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления. Подобные органы следует рассматривать в качестве обязательных объектов прокурорского надзора.

Вопрос об отнесении к объектам прокурорской деятельности иных органов контроля, образованных в субъекте РФ, нуждается в дополнительной проработке.

В заключение подчеркнем, что в настоящее время в научном плане настоятельно назрела необходимость разработать доступный классификатор видов объектов прокурорского надзора. Одним из возможных вариантов классификации видов объектов прокурорского надзора может стать классификация по степени государственной вовлеченности в регулирование общественной жизни. Объекты прокурорского надзора можно объединить в следующие группы: — органы государственной власти федерального и регионального уровней;

14 Некоторые федеральные службы не имеют территориальных подразделений в субъектах РФ. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) имеет только территориальные управления в федеральных округах и межрегиональные территориальные управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью.

— органы государственно-частного партнерства;

— институты гражданского общества в части выполнения функций, делегированных государством;

— органы управления предпринимательскими сообществами.

Указанный подход, как представляется, соответствует конституционной природе России как правового, демократического, федеративного государства, для которого характерно постепенное снижение государственного присутствия в экономике и одновременно существенное нарастание влияния институтов гражданского общества в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Данная

классификация будет учитывать и особенности методов государственного регулирования (императивные и диспозитивные).

На наш взгляд, следует соотнести классификатор с компетенционными возможностями прокурора, доминантами состояния законности в том или ином регионе и наработанной прокурорской практикой с тем, чтобы оптимизировать организационные начала прокурорского надзора.

С учетом последних новелл Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»15 настоятельно необходимо также выработать единую позицию в отношении пределов вмешательства прокуроров в деятельность предприятий, учреждений и организаций.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Березовская С. Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. — М., 1954.

2. БерензонА. Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры : дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1977.

3. Гришковец А. А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. — 2016. — № 7.

4. Жидких А. А. Современные приоритеты участия прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. — 2016. — № 5.

5. КазаринаА. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. — М., 2005.

6. Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. — 2014. — № 3.

8. Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. — Душанбе : Ирфон, 1970.

10. Поневежский В. А. Взаимодействие прокуратуры и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в процессе формирования их законодательной базы // Законность. — 2016. — № 1.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

11. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть : учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. — М. : Проспект, 2017.

12. Правовые гарантии законности в СССР. — М. : Изд-во АН СССР. 1962.

13. Рябцев В. П. Прокурорский надзор : курс лекций. — М. : Норма, 2006.

14. Усов А. Ю. Взаимодействие прокуратуры с неподнадзорными государственными органами : дис. … канд. юрид. наук. — М., 2016.

15 См.: Федеральный закон от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»».

15. Чепрасов К. В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России // Конституционное и муниципальное право. — 2014. — № 7.

16. Шибина А. В. Проблемные аспекты определения объектов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья // Законность. — 2016. — № 12.

17. Яковлев М. В. О прокурорском надзоре за законностью в деятельности общественных организаций // Советское государство и право. — 1966. — № 9.

Материал поступил в редакцию 1 ноября 2017 г.

OBJECTS OF PROSECUTOR’S SUPERVISION OVER LAW ENFORCEMENT: TRANSFORMATION OF CONCEPTS

125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Berezovskaya S. G. Prokurorskiy nadzor v sovetskom gosudarstvennom upravlenii. — M., 1954.

4. Zhidkikh A. A. Sovremennye prioritety uchastiya prokuratury v pravotvorcheskoy deyatel’nosti II Zakonnost’. — 2016. — № 5.

5. Kazarina A. Kh. Predmet i predely prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov. — M., 2005.

8. Melkumov V. G. Sovetskaya prokuratura i problemy obshchego nadzora. — Dushanbe : Irfon, 1970.

12. Pravovye garantii zakonnosti v SSSR. — M. : Izd-vo AN SSSR. 1962.

13. Ryabtsev V. P. Prokurorskiy nadzor : kurs lektsiy. — M. : Norma, 2006.

14. Usov A. Yu. Vzaimodeystvie prokuratury s nepodnadzornymi gosudarstvennymi organami : dis. … kand. yurid. nauk. — M., 2016.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.