ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГИТАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 342.849

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в ежегодном Послании Федеральному Собранию, излагая конкретные первоочередные планы по реализации новой политической стратегии страны, подчеркнул, что необходимо создавать дополнительные «условия для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между партиями» . Конкуренция между политическими партиями недостижима без обеспечения равных условий информирования общества (электората) об их деятельности и программах.

В настоящее время в российском законодательстве регулирование агитационной деятельности политических партий осуществляется только в рамках законодательства о выборах, в рамках регулирования правовых форм, средств, гарантий осуществления предвыборной агитации. Так, Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую «в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» . Деятельность политических партий по агитированию в период между выборами регулируется недостаточно полно в российском законодательстве.

Вместе с тем, как справедливо, на наш взгляд, отмечает О.Н. Олькова, деятельность политических партий в рамках избирательной кампании и в период между выборами — единая, в своём роде, деятельность, иными словами, — это не два автономных процесса. И, соответственно, позиционирование политических партий, их работа с электоратом не ограничивается временными рамками избирательной кампании, а носит постоянный характер . Более того, полагаем, вряд ли верно утверждение, что исход выборов для конкретной политической партии (будет политическая

О.О. ПОПОВА

партия допущена к распределению депутатских мандатов в выборном органе или нет) определяется лишь эффективностью проведённых ею предвыборных агитационных мероприятий. Практика показывает, что так называемый имидж политической партии создаётся в результате длительного процесса работы с избирателями, не ограниченного никакими временными рамками (в частности, не ограниченного рамками избирательного процесса).

Информационная деятельность политических партий по работе с электоратом в период между выборами, безусловно, осуществляется, так как в соответствии с Законом от 11.07.2007 г. № 95-ФЗ участие в выборах является одной из целей деятельности любой политической партии. Для того чтобы успешно участвовать в выборах, политической партии необходимо проводить эффективную агитационную деятельность по привлечению электората. Кроме того, в вышеупомянутом Законе № 95-ФЗ указано, что для достижения целей деятельности (в том числе указанной выше основной цели) политические партии могут «свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи» .

Существует проблема, связанная с временными рамками предвыборной агитации. Как известно из ФЗ от 12.06.2002, «агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования» . Если следовать логике законодателя, то агитационная деятельность непарламентских политических

партий, проводимая вне рамок агитационного периода, находится вне закона. Однако ранее упоминаемая норма Закона «О политических партиях» предоставляет политическим партиям право свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи .

Указанное законодательное противоречие, как справедливо отмечает А.Ю. Бузин, порождает многочисленные споры, связанные с правовой природой агитационных материалов, которые изготавливаются до начала избирательной кампании, а также с оплатой подобных материалов .

Можно предположить, что деятельность по политическому позиционированию является ничем иным, как рекламой и, соответственно, попадает в сферу правового регулирования одноимённого закона. Но в ст. 2 Закона о рекламе указано, что «настоящий Федеральный Закон не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума» . Причём если следовать логике законодателя, то термины «политическая реклама» и «предвыборная агитация» соотносятся друг с другом как общее с частным: предвыборная агитация является политической рекламой особого вида.

В ранее действующем законодательстве термин «политическая реклама» использовался в качестве обозначения одной из форм предвыборной агитации, осуществляемой через СМИ. Так, в Федеральном Законе от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и в Федеральном Законе от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержалась норма, устанавливающая, что предвыборная агитация через средства массовой информации проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах. В Постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 сентября 1995 г. № 18/149-П «Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам

в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» политическая реклама определялась как распространение сведений (объявления, призывы, видео-, аудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты.

Представляется, что само использование законодателем термина «политическая реклама» для обозначения деятельности политических партий по работе с электоратом вне временных рамок является некорректным с тех позиций, что происходит отождествление коммерческой рекламной деятельности с агитационной деятельностью политических партий. В то время как указанные виды деятельности тождественными не являются. На наш взгляд, наиболее приемлемым термином для обозначение деятельности политических партий по привлечению электората является термин «агитирование» или «агитация» (агитировать — от лат.ад^о — побуждать) — убеждать массы в правильности политики какой-либо партии или иной организации, призывать к борьбе за эту политику» ).

Стоит отметить, что термин «агитация» включает в себя как предвыборную агитацию, так и агитацию вне рамок избирательной кампании (т.е. в период между выборами). И, несмотря на то, что агитирование, как было сказано ранее, представляет собой некий единый процесс, не ограниченный временными рамками, деятельность политических партий по привлечению электората в период предвыборной кампании и

в период между выборами должна, на наш взгляд, регулироваться не единообразно. Причины этого «особого статуса» лежат в плоскости особого рода правоотношений, складывающихся между участниками избирательного процесса на стадии предвыборной агитации. С.В.Большаков вполне обоснованно, на наш взгляд, называет эти правоотношения «избирательными информационными» . Помимо права человека на получение и распространение информации, они опосредуют и базируются на таком праве гражданина РФ, как право избирать и быть избранным . Как справедливо отмечает С.В. Большаков, специфическим признаком избирательных информационных правоотношений является то, что они опосредуют отношения, возникающие между участниками избирательной кампании в процессе получения и (или) распространения информации, юридически оформляют информационное обеспечение выборов. В рамках избирательных информационных правоотношений создаются предпосылки для осуществления избирательных прав граждан в той их части, которые связаны с информированием избирателей и предвыборной агитацией . Рассматриваемые правоотношения включают в себя:

1. Информирование избирателей (в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ») -деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, физических и юридических лиц, осуществляемая в ходе избирательной кампании и не имеющая целью побудить (не побуждающая) избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) .

2. Предвыборную агитацию («деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» ).

В ходе избирательных информационных правоотношений есть, с одной стороны, субъект, воспринимающий информацию, то есть реализующий своё право на получение информации о выборах, о кандидатах (избиратели) с целью, с одной стороны, наличия осведомлённости о сроках, месте проведения соответствующих избирательных мероприятий, а с

другой стороны, с целью формирования собственного взвешенного окончательного мнения по поводу избрания того или иного кандидата. А с другой стороны — субъект, распространяющий информацию, на котором лежит корреспондирующая праву на получение информации обязанность по её распространению (кандидаты, политические партии — в ходе предвыборной агитации; избирательные комиссии — в ходе информирования избирателей).

Проведение предвыборной агитационной деятельности, на наш взгляд, является обязанностью каждой политической партии, допущенной к участию в выборах, так как приобретение в период избирательной кампании особого статуса — статуса кандидата, предполагает появление дополнительных прав и обязанностей. Одна из последних -обязанность по проведению предвыборных агитационных мероприятий.

Многих избирательных споров можно будет избежать (см. указанные ранее примеры избирательных споров, связанных с использованием агитационных материалов, созданных за пределами временных рамок предвыборной агитации и оплаченных не из средств избирательных фондов), если исходить из позиции, что материалы предвыборной агитации должны быть изготовлены в рамках агитационного периода, предоставлены (как этого требует Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» ) в целях осуществления контроля в избирательную комиссию соответствующего уровня, а также оплачены из средств избирательного фонда. Что же касается деятельности политических партий по агитации вне избирательной кампании, то необходимо, на наш взгляд, исходить из того, что она осуществляется в рамках особого вида правоотношений. Назовём их информационно-политическими правоотношениями. Предложим следующее определение указанного понятия «информационно-политические правоотношения» — правоотношения, возникающие в связи с созданием и распространением политической агитационной информации вне временных ограничений.

При этом указанные правоотношения выступают одной из гарантий реализации конституционно закреплённого права человека на свободу распространения и получения информации . Политические партии обладают правом на распространение информации, а электорат — правом на получение информации.

Для устранения существующей неполноты законодательного регулирования предлагаем внести соответствующие изменения в Закон «О политических партиях» и разработать комплекс правовых норм — отдельную главу Закона, посвя-щённую порядку, методам, условиям, гарантиям осуществления непарламентскими политическими партиями деятельности по позиционированию.

При этом в целях реализации предложений Президента РФ по обеспечению конкуренции между партиями необходимо обязать государственные и муниципальные СМИ выделять ежегодно на бесплатной основе эфирное время и печатные площади политическим партиям (в фиксированном — для всех партий обязательном — объёме). Оплату производить из средств бюджета соответствующего уровня (федеральный бюджет, бюджет субъекта, бюджет муниципального образования). Также сохранить возможность платных публикаций как в государственных и муниципальных, так и в негосударственных СМИ с оплатой из бюджетов политических партий.

Обозначим основные выводы: деятельность политических партий в рамках избирательной кампании и в период между выборами — единая, в своём роде, деятельность, иными словами, — это не

два автономных процесса. Наиболее приемлемым термином для обозначения деятельности политических партий по привлечению электората является термин «агитирование» или «агитация». Считаем, что указанные нормы должны существовать в рамках Закона «О политических партиях». Кроме того, считаем необходимым законодательно закрепить наличие обязанности по проведению предвыборных агитационных мероприятий политическими партиями, допущенными к выборам, как в рамках Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», так и в Законе «О политических партиях». Внесение соответствующих изменений в законодательные акты вполне обоснованно, так как, напомним, политическая агитация вне временных рамок избирательной кампании является согласно Закону № 106-ФЗ лишь правом каждой политической партии, которым они распоряжаются по своему усмотрению (реализуют либо не реализуют). Чтобы исключить возможность появления кандидатов-политических партий, о программах, целях которых избиратели не осведомлены, необходимо внести в действующее законодательство указанные нами выше изменения.

1. Большаков, С.В. Избирательные информационные правоотношения / С.В.Большаков // Право и власть. — 2002. № 2.

3. Конституция Российской Федерации: Федеральный Закон от 12.12.1993 // Российская газета. — 1993. 25 декабря. — № 237.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24.06.1999 № 121-ФЗ // СЗ РФ. — 1999. № 26. Ст. 3178.

5. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный Закон от 31.12.1999 № 228-ФЗ // СЗ РФ. — 2000. № 1 (ч. II). Ст. 11.

6. О политических партиях РФ: Федеральный Закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (в ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ. — 2001. № 29. Ст. 2950.

7. О политических партиях РФ: Федеральный Закон от 12.06.2002 № 106-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. № 24. Ст. 2253.

8. О рекламе: Федеральный Закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ // СЗ РФ. — 2006. № 12. Ст. 1232.

9. Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20.11.1995 № 18/149-П // Российская газета. — 1995. 27 сентября. № 188.

11. Олькова О.Н. Некоторые перспективы законодательного регулирования информационной деятельности политических партий в период между выборами / О.Н. Олькова // Общество и право. — 2008. № 2.

13.Толковый словарь русского языка в 4 т. Т. 1 / под ред. Д.Н. Ушакова. — М.: «ТЕРРА», 1996. С. 14.

Предвыборная агитация: определение и состав

Закон «О рекламе», который действует в настоящее время, не применим к политической рекламе. Реклама, которая имеет отношение к реализации прав граждан в участии в управлении страной, подчиняется специальному избирательному законодательству. Настоящее законодательство подробно регулирует такой тип рекламы политического характера, как предвыборные агитации. Если рассматривать политическую рекламу более обширно, то стоит отметить, что она не регулируется в специальном порядке законом и следует общим правилам, которые служат для определения свободы слова, свободы массовой информации, установления законом ограничений и порядка применения данных свобод.

Замечание 1

На основании федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» происходит подробная регламентация такого вида политической рекламы, как реклама предвыборных агитаций.

Определение 1

На основании ст.2 данного закона в качестве предвыборной агитации выступает деятельность, которая происходит во время избирательных кампаний, для которой важно побудить избирателя к тому, чтобы проголосовать за необходимого кандидата, ряда кандидатов или же против него (них).

В состав предвыборной агитации входит:

• призыв к тому, чтобы голосовать за необходимого кандидата или ряд кандидатов;
• высказывание предпочтений по отношению к определенному кандидату или избирательным объединениям;
• отображение вероятных последствий в ситуациях, когда определенного кандидата выберут, определенный список кандидатов допустят или не допустят к распределению депутатских мандатов;
• популяризация данных, в которых отчетливо главенствует информация об определенном кандидате, избирательных объединениях, при этом имеет место ряд позитивных или негативных комментариев;
• популяризация данных относительно работы кандидата, которая не имеет отношения к его профессиональной деятельности или выполнению его служебных обязанностей;
• работа, которая способствует формированию отношения избирателя к кандидату, избирательным объединениям, которые выдвинули кандидата, списку кандидатов в положительном или отрицательном свете.

Разница между предвыборной агитацией и информированием избирателей

Важно видеть разницу между предвыборной агитацией и информированием избирателей, основная цель которого распространение объективных данных относительно хода подготовки и проведения выборов, референдумов, сроков и порядка осуществления избирательных действий, законодательства РФ относительно выборов и референдумов, кандидатов, избирательных объединений.

Конституционный Суд РФ предоставил информацию относительно разделения предвыборных агитаций и информирования избирателей во время проверки конституционности положений Закона «Об основных гарантиях избирательных прав». Учитывая тот момент, что как агитация, так и информирование разного рода может направить избирателя к определенному выбору и тут важно помнить о том, что достоверная и объективная информация относительно кандидата во многом помогает избирателю обозначить свое предпочтение, чем просто призывы отдать свой голос «за» или «против», то совершенно однозначно, что критерий, который позволит разграничить эти два понятия, может быть только наличие в агитационной работе особых целей – направить избиратель в необходимую сторону, гарантировать поддержку или же, наоборот, противостояние определенному кандидату или избирательным объединениям. Иначе мы не обнаружим различий между этими двумя понятиями и из-за этого любое действие относительно информирования избирателя можно было бы трактовать как агитацию. А это, из-за применяемого относительно представителей компаний, которые занимаются выпуском СМИ, запрета, неправомерно ущемляло бы конституционные гарантии свободы слова и информации и противоречило бы принципам свободных и гласных выборов.

Информировать избирателя допустимо для ряда следующих субъектов:

• органов государственной власти, органов местного самоуправления (но важно помнить, что для них недопустимо осуществлять информирование относительно кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков);
• избирательных комиссий;
• компаний, которые осуществляют выпуск СМИ;
• физических и юридических лиц.

Существует ряд принципов информирования избирателя. Речь идет об объективности, достоверности, равенстве кандидатов, свободе массовой информации.

Замечание 2

Стоит отметить, что для закона не свойственно предъявлять требования объективности к ряду агитационным материалов.

Предвыборная агитация может проводиться несколькими способами. Так, ее можно запустить на ряде каналов компаний телерадиовещания, в нескольких периодических печатных изданиях, проводить агитационные публичные мероприятия, выпускать и распространять агитационные материалы.

Общие правила проведения предвыборной агитации

В Законе «Об основных гарантиях избирательных прав» есть ряд общих и специальных правил, которые обозначают, как необходимо проводить предвыборные агитации.

Среди общих правил осуществления предвыборных агитаций выделяют следующие:

1. Проведение данных мероприятий происходит за счет средств избирательного фонда.
2. Недопустимо привлекать к участию в данных мероприятиях людей, которые не достигли совершеннолетия.
3. Недопустимо проводить данные мероприятия органам государственной власти и местного самоуправления, ряду государственных и муниципальных служащих, членам органов управления компаний во время выполнения ими своих должностных обязанностей и используя свое должностное или служебное положение, воинскими частями, военными учреждениями и компаниями, благотворительными и религиозными компаниями, избирательными комиссиями, участникам комиссий, которые имеют право решающего голоса, иностранным гражданам, лицам, которые не имеют гражданства, международным компаниям, представителям компаний, которые выпускают СМИ во время осуществления ими профессиональной деятельности.
4. Использовать изображения, высказывания физического лица относительно кандидата допустимо исключительно имея на то его письменное согласие.
5. Программу политической партии обязательно необходимо опубликовать.
6. Агитацию можно проводить только в агитационное время, то есть в день, когда был выдвинут кандидат и за одни сутки до того, как начнется голосование.
7. Проводить агитацию на теле- и радиоканалах, а также в печатных изданиях допустимо только за 28 дней до того, как началось голосование и прекратить ее необходимо за сутки до того, как стартует голосование.
8. Недопустимо проводить агитацию в день, когда проходят выборы и за сутки до того, как они стартуют.
9. На бесплатной или платной основе предоставляется эфирное время и печатные площади для проведения агитации.
10. Недопустимо проводить агитацию за другого кандидата или политического субъекта.
11. Условия оплаты, на которых будет предоставлено эфирное время и печатные площади, публикуются заранее. Помимо этого, они должны быть одинаковы для всех кандидатов.
12. В обязательном порядке необходимо иметь ряд письменных договоров политических субъектов со всеми компаниями СМИ относительно учета и хранения материалов.
13. Недопустимо участвовать в агитации негосударственным СМИ, которые были зарегистрированы менее чем за 1 год до того, как началась избирательная кампания.

Слишком сложно? Не парься, мы поможем разобраться и подарим скидку 10% на любую работу Опиши задание

Специальные правила проведения предвыборной агитации

Среди специальных правил осуществления агитаций на теле- и радиоканалах выделяют следующие:

1. Эфирное время, которое предоставляется на бесплатной основе, должно быть в прайм-тайм.
2. Общее эфирное время, предоставляемое общероссийскими государственными компаниями для того, чтобы осуществить предвыборную агитацию, на каждом канале должно быть не меньше 60 минут в рабочие дни. Общее эфирное время, предоставляемое региональными или муниципальными государственными компаниями для того, чтобы осуществить предвыборную агитацию, на каждом канале должно быть не меньше 30 минут в рабочие дни. В ситуациях, когда общее время вещания компании – не меньше двух часов в день, то время на проведение агитации должно составлять ¼ от общего времени, когда происходит вещание.
3. Не меньше половины общего объема эфира на бесплатной основе важно направить зарегистрированным кандидатам, ряду избирательных объединений для того, чтобы осуществить проведение совместных дискуссий, круглого стола и других общих агитационных мероприятий.
4. Весь резервируемый эфир на платной основе должен соотноситься с установленным общим объемом эфира на бесплатной основе или же быть больше его, но не больше двух раз. Для политического субъекта допустимо за определенную сумму запросить время из общего зарезервированного эфира в рамках доли, которая определена в итоге деления данного объема на количество политических субъектов, которые имеют право на проведение предвыборной агитации.
5. Недопустимо прерывать и ограничивать передачу материалов агитационного характера, которые транслируются теле- и радиокомпаниями.

Существует также ряд специальных правил агитации, которые применяются к периодическим печатным изданиям. Вот некоторые из них:

1. Для редакций государственных и муниципальных периодических печатных изданий, которые распространяются на территории, где проходят выборы, референдумы, и которые выходят не меньше, чем один раз в неделю, важно определять определенное количество печатных площадей для того, чтобы на них размещались агитационные материалы. Закон устанавливает, какой будет общий минимальный объем площадей такого рода, будет предоставлена данная площадь на бесплатной или платной основе.
2. Для редакций государственных и муниципальных газет и журналов, которые выходят не менее одного раза в неделю, важно зарезервировать печатные площади для осуществления агитации, на платной основе. Закон устанавливает общую площадь печатной площади, которая будет резервироваться. Важно отметить, что все субъекты агитации должны иметь равные условия по размещению в изданиях.
3. Агитационные материалы не должны содержать редакционные комментарии, заголовки и иллюстрации, которые не были согласованы с размещающимся политическим субъектом.
4. Все агитационные материалы, которые размещаются в газетах и журналах, должны содержать данные относительно источников оплаты материала или данные относительно заказчика публикаций на бесплатной основе.
5. Для редакций газет и журналов, которые размещают на своих страницах агитационные материалы (в качестве исключения выступают редакции, которые основаны кандидатом или избирательным объединением) недопустимо озвучивать свои предпочтения относительного какого-то политического субъекта при помощи изменений тиража и периодичности выпуска газеты или журнала.

Характеристика специального правового регулирования предвыборной агитации

При характеристике специального правового регулирования политической рекламы при помощи агитационных публичных мероприятий можно сказать следующее:

• на бесплатной основе и на одинаковых для всех субъектов агитации происходит предоставление государственных и муниципальных помещений для того, чтобы проводить агитационные мероприятия;
• заявка на то, чтобы выделить помещение для агитации, должна быть рассмотрена владельцем данного помещения в течение трех дней;
• для субъекта агитации допустимо произвести аренду помещения, основываясь на договоре здания и помещения, которое принадлежит гражданам и компании, не беря во внимание форму собственности для того, чтобы провести агитационное публичное мероприятие;
• недопустимо проводить агитацию в воинских частях, военных компаниях и учреждениях.

Среди специальных правил, которые определяют выпуск и распространение материалов печатной, аудиовизуальной и иной формы, состоит в следующем:

• важно чтобы все агитационные материалы были изготовлены в рамках территории РФ;
• все субъекты агитации должны иметь равные условия на изготовление агитационных материалов;
• для всех печатных и аудиовизуальных материалов важно указать название, юридических адрес и другую информацию о субъекте, который изготовил эти материалы, название компании, которая заказала данные материалы, а также данные относительно тиража и даты выпуска данных материалов, а также информацию относительно оплаты их печати из средств необходимого избирательного фонда;
• перед тем как начнется распространение всех агитационных материалов, их важно предоставить избирательной комиссии, при этом приложить к ним информацию относительно места нахождения компании, которая изготовила и заказала данные материалы;
• недопустимо изготавливать агитационные материалы, не сделав предварительную оплату из средств избирательных фондов;
• для органов местного самоуправления важно выдать ряд специальных мест, на которых будут размещены печатные агитационные материалы. Разместить агитационные материалы на ряде объектов, которые являются государственной или муниципальной собственностью, можно на бесплатной основе;
• для печатных агитационных материалов допустимо размещаться в других помещениях, но на это необходимо иметь согласие собственника и владельца данных объектов;
• для компаний, индивидуальных предпринимателей, которые оказывают ряд рекламных услуг, важно дать субъектам агитации одинаковые условия на то, чтобы разместить агитационные материалы;

недопустимо размещать агитационные материалы на объектах, которые имеют историческую, культурную или архитектурную ценность. Также недопустимо размещать данные материалы на зданиях, в которых находятся избирательная комиссия, помещениях для голосования.

Ограничения для политических субъектов в предвыборной агитации

Для Закона свойственно не только давать права на агитацию для политических субъектов, но и устанавливать ряд определенных ограничений данных прав. Недопустимо злоупотреблять свободой массовой информации, которая содержится в законе «О СМИ». Помимо этого, во время проведения агитации недопустимо:

• призывать совершать действия, которые принято характеризовать в качестве экстремистской деятельности, обосновывать и оправдывать экстремизм. Помимо этого, важно знать, что в качестве экстремистской воспринимается деятельность, которая направлена на то, чтобы захватить и присвоить властные полномочия, унизить национальное достоинство, осуществить массовые беспорядки и т.д.;
• проводить агитацию, которая даст рост социальной, расовой, национальной и религиозной розни, будет унижать национальное достоинство, пропагандировать исключительность, преобладание или дефективность людей на основании их мнения относительно религии, социальных, расовых, национальных, религиозных или языковых принадлежностей;
• проводить агитацию, во время которой будет происходить популяризация нацистской атрибутики;
• проводить агитацию, которая не соответствует законодательству РФ относительно интеллектуальной собственности;
• подкупать избирателя, посредством вручения ему денег, подарков, ряда других материальных ценностей и льгот;
• проводить лотереи и иные основанные на риске игры, где выигрыш приза напрямую зависит от того, как пройдет голосование, какие будут результаты выборов, референдума.

Исключительно из средств избирательных фондов должна оплачиваться коммерческая реклама, в которой используется фамилия или изображение кандидата, а также реклама, в которой используется название, эмблема, другая символика избирательных объединений, которые выдвинули кандидата. Недопустимо использовать данную рекламу, которая была оплачены из средств избирательных фондов, в день, когда проходит голосование, и за день до начала голосования.

Замечание 3

Недопустимо для кандидатов и иных политических субъектов во время хода избирательной кампании осуществлять благотворительную деятельность.

Для кандидатов, избирательных объединений, ряда их доверенных лиц и уполномоченных представителей недопустимо просить других физических и юридических лиц оказать материальную, финансовую помощи или услуги для избирателей.

Замечание 4

Для агитационных материалов недопустимо содержать в себе рекламу коммерческого характера.

Для кандидатов недопустимо применять эфир, который предоставлен для того, чтобы размещать свои агитационные материалы, для других целей, в том числе для осуществления призыва отдать голос против какого-либо кандидата, негативного комментария относительного другого кандидата и др.

Для компаний, которые осуществляют выпуск СМИ, в ситуациях, когда обнародованные ими агитационные и информационные материалы способны оказать ущерб чести и достоинству кандидата, важно направить кандидату, до того как завершился агитационный период избирательной кампании, предложение на бесплатное обнародование опровержения или обнародование другого разъяснения, которое защитит честь, достоинство или деловую репутацию кандидата.

Из практики осуществления предвыборных агитаций можно сказать, что часто встречаются следующие явления:

• предвыборная агитация стартовала до того, как начался данный период, установленный законом;
• в агитации принимают участие должностные лица органов государственной и муниципальной власти;
• агитация проходит под видом оповещения избирателя;
• агитация оплачивается не из средств избирательных фондов;
• агитационные материалы выпускаются и распространяются, не соответствуя закону. Так, к примеру, в них могут содержаться заведомо ложные данные.

Но, в общей сложности, важно обозначить достаточно обширную регламентацию законом правил проведения предвыборных агитаций. Учитывая сходство содержания и методов внедрения, для политической и коммерческой рекламы применимы разные правовые рычаги регулирования. На это важно обратить внимание, работая в рекламной индустрии.

Замечание 5

Важно помнить не только о ряде правил, которые необходимы для формирования и популяризации рекламы, но и разной степени ответственности, которая наступает при нарушении данного свода правил.

Всё ещё сложно? Наши эксперты помогут разобраться

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

ЧТО ТАКОЕ ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА?

Основным законодательным актом в сфере рекламы является закон о рекламе. Но не все так просто с политической рекламой. В статье 2 закона о рекламе говорится, что он не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Из этого в частности следует, что, по мнению законодателя, предвыборная агитация и агитация по вопросам референдума — это виды политической рекламы. Из этого также следует, что политическая реклама не исчерпывается агитацией. Определения понятия политической рекламы закон не содержит.

Закон дает понятие рекламы, объекта рекламирования и товара, как одного из объектов рекламирования, а также социальной рекламы.

Согласно закону реклама — это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке. Реклама не обязательно должна быть коммерческой — она может быть и некоммерческой, что, например, характерно для социальной рекламы. Основной смысл рекламы — привлечь внимание к тому, что рекламируется.

Объект рекламирования — это товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама. По сути можно рекламировать что угодно, с изъятиями, предусмотренными законом.

Социальная реклама — это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Понятие весьма расплывчатое, потому что «общественно полезные цели» и «интересы государства» — также недостаточно определенные понятия. В контексте закона реклама, обеспечивающая интересы государства, как правило, инициируется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Например, можно быть уверенным в том, что если в рекламе будут содержаться призывы сделать Россию более успешной и жизнеспособной, при условии мирной смены политического курса и мирной смены политической верхушки, это не будет считаться социальной рекламой. Товар — продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. С учетом этого определения можно констатировать, что реклама конкретной персоны, человека, не являющегося изготовителем или продавцом товара, законом не предусмотрена по определению. Означает ли это, что реклама, направленная на привлечение внимания к физическому лицу, запрещена? Не означает, и ниже мы объясним почему. Может ли в контексте определения объекта рекламирования рекламироваться, например, политическая партия, которая вообще-то не предоставляет услуг и не производит товары (кроме товаров с символикой партии)? Если зарегистрированный логотип партии рассматривать как средство индивидуализации политической партии, то реклама в виде логотипа партии возможна. Также возможна реклама мероприятий, проводимых партией. Будет ли это считаться политической рекламой, на которую не распространяется действие закона о рекламе?

Это большой вопрос, поскольку понятия политической рекламы закон не содержит. Определения этого понятия вообще нет в российском законодательстве.

Определение понятия политической рекламы было в постановлении Центризбиркома России от 20 сентября 1995 года № 18/149-II (Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы ФС РФ и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием, утратила силу в 2016 году).

Согласно Инструкции политическая реклама — это распространение сведений (объявления, призывы, видеоаудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты, с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты. Политическая реклама признавалась одним из видов предвыборной агитации наряду с выступлением, интервью, пресс-конференцией, предвыборными дебатами, «круглыми столами» (из действующего законодательства следует, что, наоборот, предвыборная агитация — вид политической рекламы).

Очевидно, что приведенное понятие политической рекламы 1995 года не соответствует действующему определению понятия рекламы в законе о рекламе, поэтому оно не может быть использовано для понимания феномена политической рекламы.

По аналогии закона для понимания сущности политической рекламы можно использовать понятие политической деятельности. Понятие политической деятельности сформулировано в законе о некоммерческих организациях в контексте иностранных агентов. Политическая деятельность — это деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя РФ, федеративного устройства РФ, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности РФ, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития РФ, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.

Ключевым признаком политической деятельности является цель — оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование госорганов, на их решения и действия. Сопоставим эти цели с целями, которые предписываются политическим партиям. Согласно закону о политических партиях партии создаются в целях формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Разумеется, та политическая деятельность, которая осуществляется «иностранными агентами», может носить более ограниченный характер, чем деятельность политических партий. Ограниченный характер носит и политическая деятельность, осуществляемая незарегистрированными политическими организациями или зарегистрированными организациями, не являющимися политическими партиями. Главное преимущество политических партий перед другими политическими организациями — право выдвигать своих кандидатов на выборах (и государственное финансирование при соблюдении определенных условий). Однако все названные субъекты могут заниматься политической деятельностью с теми или иными ограничениями.

С учетом того, что политической деятельностью занимаются не только политические партии, имеющие право участвовать в выборах, логично предположить, что политическая деятельность, а значит, и политическая реклама не исчерпываются вопросами выборов, референдумов и предвыборной агитации.

Резюмируя сказанное выше о целях политической деятельности и деятельности политических партий, можно сказать, что политическими целями в контексте действующего законодательства могут быть признаны: оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование госорганов, на их решения и действия; формирование и выражение политической воли граждан; участие в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах; представление интересов граждан в органах государственной власти. Реклама, направленная на привлечение внимания к данным политическим целям либо напрямую стремящаяся воздействовать на достижение этих политических целей, может считаться политической.

Остается вопрос о том, всегда ли будет считаться политической рекламой реклама, направленная на привлечение внимания к субъектам политической деятельности (политикам, политическим партиям, кандидатам на выборные должности). Анализ правоприменительной практики показывает, что такого рода реклама с большой степенью вероятности будет признана политической рекламой.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОНЯТИЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ РЕКЛАМЫ

Как мы писали выше, ключевые признаки социальной рекламы это ее направленность на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Каждый из этих трех целевых ориентиров социальной рекламы не обладает достаточной определенностью, для того чтобы точно сказать — социальная реклама или какая-то другая. Это оставляет простор для произвола со стороны Федеральной антимонопольной службы.

Закон о некоммерческих организациях вводит такую категорию, как социально ориентированные некоммерческие организации, но из этой категории исключаются политические партии. Цели деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций — решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ. Закон об НКО (статья 31.1) содержит перечень направлений деятельности НКО, которые позволяют признать НКО социально ориентированной. Теоретически данный перечень можно использовать для того, чтобы идентифицировать социальную рекламу.

Если же некая некоммерческая политическая или научная организация занимается проектированием решения задач широкого спектра, не только социальных, то такая организация вряд ли будет считаться социально ориентированной. С другой стороны, закон об НКО сформулирован таким образом, что непонятно: может ли социально ориентированная НКО заниматься иными видами деятельности, помимо перечисленных в статье 31.1. Коммерческая организация не может считаться социально ориентированной, также она не может быть признана иностранным агентом. Вообще, категория социально ориентированных некоммерческих организаций введена для того, чтобы дать органам государственной власти и органам местного самоуправления право (не обязанность) поддерживать их. Мы рассмотрели понятие социально ориентированной организации лишь с целью использования аналогии закона при уточнении понятия социальной рекламы. Правила о том, что социальную рекламу может давать только социально ориентированная организация либо государство, в законе нет. Из этого следует, что теоретически политическая организация также может давать социальную рекламу. То есть нельзя считать, что автоматически любая реклама, даваемая политической организацией, является политической.

Однако такой подход также порождает вопросы. Например, реклама, распространяемая вне периодов предвыборной агитации политической партией «ЛДПР», выглядит следующим образом: на синем фоне большими желтыми буквами написано «ЛДПР» и ниже — мелко написано «Прием граждан».

Возможно, такая реклама считается социальной, хотя общественно полезные цели здесь в явном виде не обозначены. В то же время эта реклама со всей очевидностью продвигает бренд «ЛДПР» (средство индивидуализации юридического лица), то есть собственно политической партии. Предвыборная агитация этой партии выглядит практически идентично. Возникает вопрос — где та грань, которая отличает предвыборную агитацию от социальной рекламы, распространяемой политической партией? Закон не дает ответа на этот вопрос.

Реклама «Единой России» также практически круглый год, то есть вне агитационных периодов, присутствует во многих городах страны, маскируясь под социальную рекламу. Например, ЕР с рекламных конструкций заявляет о том, что зарплата медиков была увеличена (видимо, стараниями партии) ФАС не имеет претензий к этим партиям.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА — НЕ РЕКЛАМА (МНЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬЩИКОВ)

Но есть претензии к другим партиям. Так, от бдительного ока ФАС не укрылась вроде бы безобидная реклама партии с хорошим названием «Патриоты России», распространенная в Свердловской области в 2015 году. Реклама гласила: «ПАТРИОТЫ РОССИИ знают: нашей области нужны перемены». Если бы авторы рекламы написали о том, что нужны социальные перемены, то, возможно, исход дела был бы другим. В реальности партии не удалось доказать, что их реклама была социальной — именно это они хотели доказать.

В деле «Патриотов России» Рекламораспространитель полагал, что реклама партии представляет собой информацию о деятельности политической партии, обращающую внимание граждан на социальные проблемы общества, которая не содержит в себе агитации, не имеет целью побудить к голосованию за определенного кандидата на выборах, и относится к категории — социальная реклама.

Рекламораспространитель ссылался на разъяснения, данные в ходе совещания руководителей ЦИК РФ и ФАС РФ и зафиксированные для применения в протоколе №2 от 06.08.2007: «В соответствии с ч. 2 ст. 19 ФЗ «О рекламе» признать, что в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы». Вообще, непонятно, с чего это было взято: из закона это прямо не следует.

Тем не менее, на практике стало действовать именно это правило — реклама партий и политических деятелей вне агитационного периода возможна только в виде социальной рекламы. При этом не учитывается, что далеко не все партии могут похвастаться в своей рекламе, например, тем, что повысили зарплату врачам, и другими социальными подвигами. ФАС расценил рекламу «Патриотов России» иначе, не признав ее социальной, что в очередной раз доказывает ущербность расплывчатого понятия социальной рекламы. Основным аргументом ФАС стало то, что в рекламе партии «отсутствовала благотворительная либо иная полезная цель, цель данной рекламы сформировать интерес потребителей (потенциальных избирателей) к партии «Патриоты России» и руководителю ее Регионального отделения». Причем данный вывод был сделан даже без проведения лингвистической экспертизы. Тем более ущербно отсутствие определения понятия политической рекламы, так как это тоже приводит к злоупотреблениям со стороны государства и недобросовестной борьбе с непарламентскими партиями. В решении УФАС по Свердловской области от 28.01.2016 по делу № 120/121/122 о рекламе «Патриотов России» ФАС использовала понятие политической рекламы 1995 года и сделала очевидный вывод о том, что оно не соответствует легальному определению рекламы.

На основании этого несоответствия определения из постановления ЦИК 1995 года закону 2006 года ФАС делает вывод не о противоречии постановления ЦИК — подзаконного акта — действующему закону, а о том, что противозаконна сама политическая реклама: «по мнению ФАС РФ, размещение материалов, направленных на популяризацию тех или иных партий или политиков на рекламных конструкциях, должно считаться противозаконным и не допускаться за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством».

Об этом же говорит ЦИК РФ (протокол совещания № 1 от 20.06.2007): «размещение подобных материалов (политической рекламы) на рекламных конструкциях возможно только в агитационный период за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством, размещение на рекламных конструкциях агитационных материалов не допускается».

Обоснование позиции ЦИК и ФАС по поводу политической рекламы содержится в указанном протоколе их совместного совещания.

Первым делом ФАС и ЦИК решили «указать на неоднозначность трактовки части 2 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», запрещающей размещение политической рекламы на рекламных конструкциях, в совокупности с положениями статьи 64 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». И затем дали трактовку, обязательную для применения. То есть фактически выступили вместо законодателя.

Логика ФАС основана на том, что политическая реклама не является рекламой (да-да, это не опечатка — «реклама не является рекламой»), поэтому ее нельзя размещать на рекламных конструкциях. Нарушители — субъекты избирательного процесса — будут подвергнуты административному наказанию, а со стороны ЦИК РФ их ждет отказ в регистрации либо отмена регистрации.

Строго говоря, любая деятельность политической партии связана с выборами в первую очередь, с политическими, а не социальными целями. Цель политической организации по определению — власть, а не решение социальных проблем. Власть — это средство решения многих проблем, не только социальных, поэтому вся политическая борьба идет за власть. Это означает, что любая реклама, исходящая от политической партии является в первую очередь политической рекламой, даже если она преследует какие-то социальные цели. В этом контексте изобретение разрешенной вне агитационного периода социальной рекламы политической партии — это просто уловка, позволяющая богатым партиям круглый год размещать свою рекламу.

Сколько стоят партии?

Пропаганда в эфире

Президентская кампания началась

Аналитика и пропаганда

Вернуться на главную *Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть», АУЕ («Арестантский уклад един»)