Понятие ГС определяется ФЗ-58 «О системе госслужбы РФ»:

Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации,

— федеральных органов государственной власти,

— субъектов РФ,

— органов государственной власти субъектов РФ,

— лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ.

Сформулированное законом определение гос службы указывает, прежде всего, на ее сущность.

Сущностные признаки государственной службы:

1. Государственная служба — это государственная деятельность, т.е. сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Госслужба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но должна обеспечивать их практическое осуществление. Государственный служащий всегда действует от имени и по поручению государства.

2. Важный признак государственной службы — профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным квалификационным требованиям и обеспечивающая решение задач государственного управления. Государственный служащий не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Гражданская служба состоит, прежде всего, в управлении обществом в различных сферах, в реализации функций государственных органов.

3. Государственная служба — это обеспечение исполнения полномочий госорганов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

4. Государственная служба по определению — публичная служба, т.е. служба в органах публичной государственной власти. Она имеет официальный, открытый характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба — служба государству, а через него — стране, народу.

5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе лицом, которое находится на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной гражданской службы. Так, не является государственной гражданской службой работа в штате государственного органа на должностях обслуживающего персонала (водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.).

6. Государственные служащие получают денежное содержание только из госбюджета.

Принципы государственной службы.

ФЗ-58 «О системе госслужбы РФ» Статья 3.

1) Федерализм, обеспечивающий единство системы госслужбы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами гос власти и органами госвласти субъектов РФ

2) Законность

3) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип вытекает из ст. 2 и 18 Конституции РФ, в которых человек, его права и свободы определены как высшая ценность. Обязанностью государства и всех госслужащих является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

4) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, а также от др обстоятельств, не связанных с проф и деловыми качествами гражд служащего.

5) Единство правовых и организационных основ госслужбы, предполагающ единый подход к организации госслужбы. Принцип вытекает из федеративного устройства РФ, основанного на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и ее субъектов, что закреплено в ст. 5 Конституции РФ.

6) Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы

7) Открытость. Данный принцип вытекает из ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственного управления и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Одновременно на государственной гражданской службе действуют определенные ограничения, связанные с сохранением государственной тайны и неразглашением служебной информации. Поэтому на практике гражданской службы действует сочетание гласности и конфиденциальности, что не всегда способствует необходимой осведомленности граждан.

8) Профессионализм и компетентность гражданских служащих. На реализацию данного принципа направлена не только система отбора кандидатов на госслужбу, но и система подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих, а также стимулирование их стремления к достижению максимально высокого уровня своей профессиональной деятельности.

9) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их проф служебную деятельность. В соответствии со ст. 14 ФЗ № 79 закрепляет защиту сведений о гражданском служащем, а также государственную защиту его жизни и здоровья, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему имущества.

Государственная служба в России основана на следующих принципах:

1) Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. РФ состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты РФ равноправны между собой. Согласно статье 11 (п. 3) Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится федеральная государственная служба. Учитывая наличие в субъектах РФ только одного вида государственной службы, ст. 2 Закона №58-ФЗ установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Федерации. Как записано в статье 77 (п. 2) Конституции РФ, в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Одним из направлений формирования федеративных отношений является делегирование полномочий. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Это же могут делать и исполнительные органы субъектов Федерации по соглашению с органами исполнительной власти Федерации. Однако в Конституции не указывается, каковы должны быть пределы такого делегирования полномочий.

2) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ закрепила новую концепцию прав и свобод человека и гражданина, согласно которой гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей, признается самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Конституция РФ содержит новое для конституционного законодательства положение об отношениях государства к человеку и гражданину. Статья 2 Конституции РФ гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства». Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования всеми основными правами и свободами. Государство обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами.

В Концепции развития России до 2020 г. в качестве одного из целевых ориентиров указано следующее: «Будет обеспечена гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов и создание эффективных механизмов правоприменения. Политика государства будет ориентирована на … поддержание социальной справедливости».

• 3) Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативно-правовые акты о государственной службе. Согласно ст. 15 (п. 2) Конституции РФ органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ. Данный принцип содержит такие требования, как: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных нормативных актов; особая ответственность органов государства и государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ; решительное пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за совершенные преступления и иные правонарушения.
• 4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции РФ. Сущность принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В ст. 3 Закона №58-ФЗ дословно воспроизведено положение ч. 4 ст. 32 Конституции РФ о праве равного доступа граждан РФ к государственной службе. Представляется обоснованным дополнение в Законе №79-ФЗ (ст. 4) указанного принципа требованием владения государственным языком РФ.

• 5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Приведем мнение Старилова Ю.Н.: «Можно уверенно предполагать, что «законодательное закрепление» единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой — на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной службы. Даже если бы в упомянутой формулировке принципа было все корректно с содержательной точки зрения, то сама формулировка «грешит» непонятностью и неоправданной сложностью».
• 6) Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий. Местное самоуправление — это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. Органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.
• 7) Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих — важная предпосылка эффективного функционирования государственного аппарата. Открытость — это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.
• 8) Принцип профессионализма и компетентности. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.
• 9) Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Так, Аристотель отмечал, что во всяком государственном строе имеется «три элемента: первый -законосовещательный орган о делах государства, второй — магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий — судебные органы». На протяжении XIX-XX вв. разделение властей завоевывало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

В России принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ. Согласно ему государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти, их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. Каждый из этих видов органов представляет собой подсистему единой системы государственных органов РФ, которая, в свою очередь, может подразделяться на ряд входящих в нее структур. Такая классификация государственных органов проводится как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

10) Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.Конституция РФ провозглашает РФ светским государством. Государственные служащие, согласно названному принципу, независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям. Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих. В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность гражданских служащих.

По мнению автора настоящей работы, к принципам государственной службы следует также отнести принцип народовластия. Народовластие — по-гречески демократия (demos — народ и kratos — власть, что буквально означает «власть народа»). Демократия есть власть народа, «политическое следствие» либерализма. Применительно к государственной службе принцип народовластия проявляется в ее демократической организации.

Следует отметить, что в ст. 4 Закона №79-ФЗ также закрепляются основные принципы гражданской службы. Помимо уже рассмотренных выше принципов, в этом Законе названы следующие: стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В научных источниках называются и другие принципы. Так, в литературе отмечается, что государственной службе как административно-управленческой части единого и полновластного государства должен быть присущ принцип системности, согласно которому все структуры службы, процесс ее прохождения, организации профессиональной деятельности рассматриваются как подсистемы определенной целостности и сложности. Однако пока у государственной службы Российской Федерации в полной мере этого качества нет, но базовые основы уже заложены. Хотя в Законе №58-ФЗ используется понятие «система», но она складывается только в организационно-структурном плане: эта система включает лишь виды и уровни (гражданская — федеральная гражданская и гражданская служба субъектов РФ, военная, правоохранительная). Но данные виды и уровни реально почти не связаны между собой, так как нет единого органа управления. Поэтому одна из важнейших текущих задач — разработка концептуальных оснований становления и развития системы государственной службы как единого и целостного государственно-правового и социального института.

Итак, принципы государственной службы органически связаны с принципами построения и функционирования всего государственного аппарата. Всесторонний учет принципов государственной службы как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, ведет к его демократизации и повышению эффективности.

Основные принципы и функции государственной службы

Как важный государственно-правовой институт, состоящий из множества сложных элементов, государственная служба может быть, создана и может успешно функционировать лишь при соблюдении определенных принципиальных оснований, каковыми являются:

— системность, требующая интегрированности, упорядоченности, согласованности и последовательности действий всей совокупности элементов государственной службы, построения системы государственной службы, включающей как отдельного человека, ее исполняющего, так и все государственные органы;

— комплексность, охватывающая все многообразие факторов (структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально влияющих на организм государственной службы при обеспечении выполнения функций федерального государства и создании возможностей для формирования соответствующего кадрового потенциала;

— функциональность, обеспечивающая такую организацию государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством, а с другой — активно способствовала бы интеллектуальному и нравственному развитию его служащих, побуждала бы желание учиться, накапливать и передавать опыт высококачественной культуры государственной деятельности;

— правовая типичность — нормативно-правовое описание должностей, определение функций и правомочий в сочетании с предоставлением свободы при их практическом исполнении.

Внимательное изучение текста статьи 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063. позволяет сделать вывод о том, что в ней детализируются три основных принципа государственной службы:

— законность;

— демократизм;

— профессионализм.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым основным принципом государственной службы является принцип их социально-правовой защищенности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции РФ гласит «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. — М., 1993. — С. 41..

Из этого правила есть ряд исключений, которые, однако, не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности.

Специальные ограничения обусловлены характером отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более высокого возраста для занятия должности, предельного срока пребывания на ней, требование определенного стажа, образования, здоровья;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты, и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено также право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т.д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную — важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих и усиления защиты их прав. Управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, это компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника.

Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы.

Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их Тварийонавичюс П.А. Совершенствование системы профессиональной подготовки кадров хозяйственных руководителей. — М., 1985. — С. 55..

В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально.

В-четвертых, функционирование исполнительной власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов.

Применение указанных принципов дает возможность формировать качественный организационно-управленческий механизм государственной службы, создать комплексную, многовариантную организационную систему осуществления функций управления обществом в интересах населения страны.

На органы государственного управления возложены важнейшие функции, выполнение которых необходимо для обеспечения существования государства как в настоящем, так и в обозримом будущем.

Поэтому государственные служащие в аппаратах органов представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность функционирования государственного аппарата и конституционные гарантии гражданам своей страны.

Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом обществе происходят столкновения интересов различных социальных групп, партий, движений и других общественных образований.

Следовательно, необходима независимая государственная служба, которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов различных социальных групп и партий.

Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. — СПб., 2000. — С.62..

От государственного служащего требуется неукоснительное выполнение долга службы и верность своему Отечеству. И здесь есть два взаимосвязанных вопроса: государство должно с одной стороны, в полной мере гарантировать успешное функционирование государственной службы, а с другой — доверять осуществление государственного управления профессиональным государственным служащим.

Государственная служба призвана выполнять как общие для всех структурных элементов функции, так и специфические, характерные для конкретных их видов и направлений. К этим направлениям относятся:

1) рациональная организация и развитие структуры государственного аппарата, проектирование распределения деятельности по компетенции между должностями;

2) управление персоналом государственных органов, обеспечение его профессиональной оценки, развития, должностного продвижения и социальной защиты;

3) статистический учет персонала государственного аппарата по категориям и уровням должностей, количественный и качественный анализ персонала государственного аппарата;

4) разработка квалификационных требований к должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля; практический контроль за выполнением данных положении;

5) проведение конкурсного отбора и аттестации работников государственного аппарата, планирование карьеры и профессионального развития служащих;

6) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата и их эффективности: разработка и введение нормативов численности, определение материальных и трудовых затрат для органов и учреждений государственной службы;

7) обоснование стимулов и форм ответственности за выполнение должностных функций, а также демократических процедур их применения; формирование критериев рациональности и социальной эффективности работы в государственном аппарате;

8) организация и координация научных исследований в области государственного управления и государственной службы: формирование современной информационно-аналитической сети, привлечение для работ по рационализации системы государственной службы экспертно-консультационных групп и фирм;

9) организация системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, анализ программ обучения и оценка качества выпускников учебных центров; контроль за их использованием, обеспечение взаимосвязей между учебными заведениями и государственными органами;

10) подготовка законопроектов и программ реформ в области государственной службы и государственного управления.

Обретение Россией государственности привело к резкому возрастанию масштабов ответственности государственной службы, государственного аппарата управления во всех сферах политической, экономической и социальной жизни суверенного государства. Возникли качественные изменения. Государственная служба стала важной составляющей экономической и социальной инфраструктуры.

В связи с этим она призвана обеспечить решение классических задач государства, каковыми являются:

* внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования, здравоохранения;

* в социальной сфере — проблемы занятости, стабилизация экономики, финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода к рыночным отношениям;

Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать тем социально-экономическим и государственно-правовым институтом (и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур РФ), посредством которого надежно воспроизводилась бы демократическая сущность государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером осуществления перемен в развитии общества, на пути к прогрессу.