Принципы систематизации законодательства

Важнейшая проблема общей методики систематизации — выбор одного классификационного решения из нескольких возможных. Знание правил систематизации позволяет ограничить использование метода многократного отражения, дает возможность присвоить один индекс документам широкого, многоаспектного содержания. Среди систематизаторов сложилось условие: присваивать одному документу более трех индексов, иначе, как показывает практика, при поиске документов возникает избыточный информационный шум, неоправданно быстро растет объем ИПС.

Правило №1. Предпочтение частного вопроса общему

Все отделы основных таблиц строятся по принципу «от общего к частному». Чем ниже уровень, на котором расположено классификационное деление, тем более конкретен, узок его объект. На верхних уровнях расположены общие для всего отдела объекты (темы, предметы), на нижних — более частные. Анализируя документ, необходимо не просто сформулировать отрасль знания, к которой относится содержание документа (общий вопрос), а конкретизировать его предмет, аспект рассмотрения и вести поиск индекса, соответствующего частному вопросу. Так, документы по физическим приборам, применяемым во многих отраслях физики, собираются под общим индексом «22.3с». Документы по приборам, используемым в отдельных отраслях физики относятся к соответствующим отраслям. Например, электронные и ионные микроскопы отражены в классификационном делении «22.338 Движение заряженных частиц в электрических и магнитных полях», а оптические приборы — в делении «22.34 Оптика» и т. д. Знание особенностей построения основных таблиц препятствует присвоению общего, в данном случае неверного индекса «22.3с» документу об оптических приборах, а методические указания подскажут правильный путь — к частному вопросу.

Правило №2. Систематизация по аспекту рассмотрения предмета

Данное правило вступает в силу в том случае, когда документ посвящен предмету, который относится к какой-либо области знания или практической деятельности, но рассматривается в аспекте другой области знания или практической деятельности. Например, в документе «Правовые вопросы аграрных реформ» мы имеем предмет, относящийся к экономике сельского хозяйства (аграрные реформы). Он рассматривается в аспекте отрасли права. Систематизаторы, плохо знающие правила систематизации, обычно принимают решение об использовании метода многократного отражения (65.32-1+67.407). Но его следует отнести только в один отдел, который раскрывает аспект рассмотрения предмета, а именно в тот, где аграрные реформы рассматриваются в правовом аспекте, т.е. с помощью классификационного деления «67.407 Земельное (аграрное) право. Горное право. Лесное право. Водное право».

Правило №3. Систематизация по области применения объекта

Данное правило вступает в силу, когда в документе рассматриваются вопросы использования положений, законов, методов какой-либо одной науки или практической деятельности в других науках или отраслях практики. Здесь вновь может возникнуть неправомерное желание использовать метод многократного отражения, поскольку в содержании присутствует как бы два предмета (например, «Законы акустики и их применение в строительстве»). Но правило №3 тоже требует отражать документ только в одном отделе, а именно в том, в котором применяются «чужие» методы, законы, положения. То есть документ относится к области применения, и данная книга получит индекс раздела «Строительство». Книги о статистике соберутся в разделе «60.6 Статистика», но книги о применении статистических методов в экономике — под индексом «65.051 Экономическая статистика», о методике статистики населения — в делении «60.7 Демография».

Правило №4. Систематизация по объекту, испытывающему влияния

Документы, при систематизации которых следует использовать это правило, также содержат два объекта. Первый объект — это принципы и правила какой-либо науки или отрасли практики. Второй объект — это другие науки или отрасли практики, на которые оказывает влияние первый объект. При систематизации с помощью индекса отражают только второй объект, испытывающий влияние первого.

Книга о влиянии ледников на климат получит индекс «26.237.8 Климатология», а о влиянии климата на ледники — «26.222.8 Гляциология», где систематизируется литература о ледниках.

Правило №5. Систематизация документов широкого содержания

Правило распространяется на документы, в которых рассматривается три и более предмета или предмет освещается в трех или более аспектах. Такие документы отражаются в классификационном делении, содержание которого объединяет информацию обо всех предметах или аспектах. Здесь неприемлемы ни метод многократного отражения, ни правило систематизации по аспекту рассмотрения предмета.

Например, книга «Сад. Поле. Огород» получит не три частных индекса, а один обобщающий индекс «42 Специальное (частное) растениеводство».

систематизация библиотечный библиографический документ

⇐ ПредыдущаяСтр 8 из 12

Их можно обрисовать лишь в самом общем виде, поскольку они трансформируются в зависимости оттого, какой вид систематизации проводится. Непреложным принципом является последовательность их выполнения. Общие правила проведения работы по систематиза­ции таковы:

1) составление плана систематизации;

2) составление перечня правовых актов, которые необходимо сис­тематизировать;

3) сбор этих правовых актов;

4) изъятие актов устаревших;

5) внесение в правовые акты изменений и дополнений;

6) анализ правовых актов;

7) их ревизия;

8) выбор критериев систематизации;

9) размещение материала по рубрикам.

Конечным результатом проведенной работы может быть сбалан­сированная и гармоничная система правовых актов.

Причины систематизации

Множество объективных и субъективных причин делают систе­матизацию крайне необходимой.

К объективным причинам относятся:

1) двухуровневая система законодательства, осложняющаяся на­личием совместной компетенции федерального центра и субъектов Федерации;

2) нестабильность в государстве, следствием которой является постоянное изменение законодательства;

3) многочисленность правотворческих субъектов (отсюда неред­кими являются коллизии между нормативными актами, ими издавае­мыми);

4) пробельность, содержащаяся в нормативных актах и необходи­мость ее устранения;

5) накопление большого количества нормативных актов в процес­се преобразований, происходящих в государстве;

6) формирование новых отраслей законодательства;

7) обеспечение удобства пользования нормативными актами.

Субъективные причины таковы:

1) противоречивость нормативных актов разных уровней, а по­рой и противоречивость, содержащаяся внутри одного нормативно­го акта;

2) декларативность актов и невозможность ими реально пользо-| ваться;

3) несовершенство нормативных актов, а потому низкая их эф­фективность;

4) засоренность нормативного массива недействующими или дуб­лирующими предписаниями;

5) перекосы в соотношении законов и подзаконных актов и т.д.

Принципы систематизации

Под принципами принято понимать фундаментальные, или осно­вополагающие, идеи, которые движут субъектами права, выполняю­щими ту или иную юридическую работу. Нарушение их способно све­сти работу к нулю. Вот почему принципы обычно выступают как тре­бования, которые должны неуклонно исполняться.

Принципы систематизации — это обязательные требования, реа­лизация которых позволит субъектам систематизации достичь по­ставленного результата по приведению системы правовых актов в сбалансированную и пригодную для использования систему.

Систематизация права — один из видов юридической работы. Вполне понятно, что ей свойственны практически те же требования, которые обеспечивают качество любой юридической работы. Особен­но близко систематизаторская работа связана с правотворческой. Рассмотрим эти принципы (некоторые из них были раскрыты в раз­деле I, где речь шла о правотворчестве):

· плановость (установление этапов проведения систематизации, сроков, конкретных исполнителей и др.);

· стремление к минимальному количеству нормативных актов;

· полпота (речь идет не только об исчерпывающем сборе актов, но и о ревизии их по всем основаниям);

· целесообразность (ревизию актов стоит проводить лишь тогда, когда есть опасность снижения эффекта от использования правовых актов);

· оперативность (поскольку право — это динамичная система, приведение ее в рабочее состояние должно быть быстрым, ибо после­дующие ее изменения только осложнят работу);

· непрерывность (достижение гармонии правовых актов — явле­ние временное, динамизм правовой системы не предполагает приос­тановку этой работы);

· экономичность (работа по систематизации относится к числу высокоинтеллектуальных, поэтому повышение ее производительно­сти, а также возможное снижение издержек может ее удешевить);

· доступность (поскольку юридические документы затрагивают интересы людей, следует думать о том, как расширить и сделать дос­таточно легким пользование ими);

· демократичность (имеется в виду выявление общественного мнения относительно того, какая форма систематизации будет более подходящей);

· гласность (процесс и результаты работы по систематизации по­лезно делать достоянием общественности, поскольку правовые акты затрагивают их интересы);

· профессионализм (желательно, чтобы систематизаторе ко и ра­ботой занимались знатоки этого дела);

· научность (привлечение разработок ученых в области система­тизации позволит использовать не только освоенный, но и зарубеж­ный опыт, а также новые прогрессивные идеи).

Выполнение всех перечисленных требований позволит достичь наилучшего результата в процессе проведения систематизации.

Вопрос 44

1. Кодификация и правила ее проведения

Научные подходы к характеристике кодификации

Кодификацию издавна считали видом систематизации наряду с инкорпорацией’. Для этого, надо сказать, были веские основания: дей­ствительно, лучшим способом устранить путаницу со множеством ак­тов является их объединение с отбором, переработкой и согласовани­ем всех необходимых норм.

Однако создание кодекса — дело не только не легкое, но и не бы­строе. Практический опыт показывал, что иногда лучше интегриро­вать множество актов в один без их коренной переработки, и дело улучшится, чем годами приближаться к созданию кодекса. Так воз­ник новый вид систематизации — консолидация, занимающая очень близкое положение к кодификации. В 90-е годы ученые включили консолидацию в предмет своего изучения2.

Одновременно с этим началась переоценка собственно кодифика­ции. Так, В.К. Бабаев полагает, что кодификация относится скорее к правотворчеству, нежели к систематизации*. К этой позиции стоит присоединиться и выдвинуть следующие аргументы:

1) систематизация имеет дело с законодательными актами. В про­цессе же создания кодекса дело приходится иметь с правовыми пред­писаниями;

2) для создания кодекса используется сугубо правотворческий инструментарий, касающийся построения содержания, структуры, логики нормативного акта, использования языка. При инкорпорации эти инструменты не используются.

Таким образом, систематизировать можно лишь то, что имеется. Тем не менее если создание кодекса позволяет расчистить правовое поле от завалов и нагромождений нормативных актов, то с этой сторо­ны кодификацию можно считать способом упорядочения нормативных документов. Но это только с точки зрения эффекта, который нозволяет достичь кодификация, но не исходя из ее сущности.

Понятие кодификации

Кодификация — самый интеллектуально трудный вид системати­зации. Не случайно создание кодекса занимает довольно длительный временной период и требует объединения усилий множества высоко­квалифицированных специалистов. Например, для подготовки ныне действующего Гражданского кодекса был создан Центр частного пра­ва, где были собраны лучшие специалисты в области цивилистики. Для создания других кодексов (Трудового, Семейного, Уголовно-про­цессуального и т.д.) также формировались большие коллективы из видных ученых России, опытных практических работников и др.

Кодификация— это упорядочение нормативного массивапутем коренной переработки содержанияимеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и созданияна их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта.

Таково понимание кодификации в российской правовой науке.

Теперь обратимся к зарубежному опыту.

В Европейском союзе существует слишком «вольное» понимание кодификации: это издание любых нормативных актов органами Ев­росоюза (инструкций, директив, постановлений и др.)’.

Во Франции — центре романо-германской семьи права — кодифи­кацию понимают в узком и широком смысле2. В узком смысле коди­фикация — это процесс создания классических кодексов. В широ­ком — процесс объединения нормативных актов в единый документ, где законодательные нормы, по существу, не пересматриваются, уст­раняются только противоречия между ними, отсекаются устаревшие положения и т.п. Более того, некоторые французские ученые и соеди­нение нормативных актов в единый сборник готовы считать кодифи­кацией. Здесь уже практически стирается разница между видами сис­тематизации. Однако нельзя сказать, что они не правы. Слово «ко­декс» в переводе с латыни означает «книга», итогда получается, что создание системного сборника нормативных актов правомерно назы­вать кодексом.

С развитием общества увеличиваются языковые возможности людей. Это позволяет использовать множество терминов для диффе­ренциации различных правовых явлений. Вряд ли стоит обозначать единым термином «кодификация» различные виды систематизации. Поэтому использование в российской правовой науке слова «коди­фикация» в специфическом смысле представляется оправданным.

Особенности кодификации

Кодификация существенно отличается от других видов система­тизации. Рассмотрим ее признаки:

1) целью кодификации является создание единого и согласован­ного нормативного акта;

2) кодекс Это фундаментальный нормативный акт, посредством которого систематизируются отношения всей отрасли права. При этом он закрепляет основы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, а потому не отменяет существова­ние других видов нормативных актов, более того — предполагает их необходимость;

3) цельность кодексу придает не только однородность регулируе­мых им общественных отношений (его предмет), но и специфический метод их регулирования, а также закрепленные в нем принципы от­расли права;

4) кодификация осуществляется периодически в зависимости от накопленного нормативного материала и объективной необходимо­сти его всесторонней переработки;

5) при кодификации приходится иметь дело с правовыми предпи­саниями, нормами права, институтами права. Именно они являются ее предметом;

6) собранные правовые предписания перерабатываются основа­тельно, т.е. они могут быть изменены, дополнены, преобразованы. На их основе или только с их учетом могут быть созданы новые право­вые предписания;

7) все правовые предписания, намеченные для включения в ко­декс, требуется увязать и расположить по заранее разработанной ло­гической схеме:

8) кодификация имеет определенные ограничения, которые должны быть приняты во внимание:

а) время существования отрасли, института, ставших объектами кодификации (лишь «старые» отрасли, накопившие значительный нормативный массив, могут быть кодифицированы);

б) скорость изменения общественных отношений, регулируемых нормативными актами, составляющими объект кодификации (быстро изменяемые жизненные ситуации, например пенсионные, вряд ли могут быть кодифицированы);

9) результаты кодификации всегда носят официальный характер. Только законодательный орган (Федерации или ее субъекта), по ста­ тусу самый компетентный в области правотворчества государствен­ ный орган, может дать жизнь кодексу и принять его в качестве закона;

10) кодифицированный акт является обязательным для всех его адресатов;

11) кодифицированные законы хотя и считаются но юридической силе равноправными с законами некодифицированными1, но такой подход противоречит одному из основных правил юридической тех­ники: специальный закон имеет преимущество перед законом общим. Кодекс не всегда детализированно регулирует общественные отноше­ния. И если по этой причине приходится издавать закон более деталь­ный и специализированный, нет никаких оснований делать кодифи­цированному акту преференции. В настоящее время такую позицию принимает все большее число ученых’.

В целом, техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники, однако их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации. Ибо кодификация – не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативно – правовых положений. И перед участниками законотворческой деятельности стоит задача: не просто вычленить эти положения и сформулировать их по – новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую силу, систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями. Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материала, осуществляя выбор в соответствии с определенным принципом, те нормы, которые связаны с этим кодифицирующим началом, которые сохраняют силу и во включении в себя которых нуждается вновь создаваемый акт. Все это обуславливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности.

Проанализировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные специфические правила – принципы проведения этого вида систематизации законодательства:

1. Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когда систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела», готова к этому виду систематизации и нуждается в нем. Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка ее проведения.

Во – первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута) и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными. Должен сформироваться комплекс основополагающих общих положений, определяющих направление правового регулирования определённой сферы общественной жизни. Кодификация предполагает стабильность попадающего под нее нормативного массива, так – как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно – правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи – единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативно – правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений скорее всего свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемой нормативно – правового образования. Как отмечал С. С. Алексеев в начале 90-х годов, выступая за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, «…закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед»121. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно… Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер.»122

С другой стороны, задержка с проведением кодификации так же недопустима, промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно – правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования. Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использование участниками правоотношений нормативно – правовых предписаний, которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом, люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер): обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т. д. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с реализацией не только уже существующих, но и вновь принимаемых законодательных актов. Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, неприменяемым в реальной жизни.

2. Полнота кодификации. Эффективность совершенствования системы законодательства требует, чтобы под это совершенствование попали все нуждающиеся в систематизации законы и подзаконные акты. В противном случае сложно поручится за сохранение единого системного характера регулятивного воздействия нового усовершенствованного законодательства. Поэтому при проведении кодификации под нее должны попасть все без исключения нормативно – правовые акты, подлежащие систематизации, отвечающие признаку кодификации (чаще всего – предмету правового регулирования, общей для кодифицируемых актов сфере общественной жизни). Ни один из актов законодательства, подлежащих кодификации, не должен ускользнуть от внимания проводящих кодификацию и избежать включения в новый акт. Неполнота кодификации (как и ее несвоевременность) не позволяет достичь основной цели этого процесса. Ибо не до конца (пусть даже в самой незначительной степени) систематизированное законодательство остается бессистемным и реализовывать его ничуть не легче. Если субъекты правоотношений вынуждены хотя бы какую – то часть предписаний, элементы хотя бы одной нормы права искать в других актах, не подвергшихся систематизации – все труды кодификаторов оказываются напрасными, правовое воздействие сохраняет дезорганизованный характер , нет единого нормативно – правового акта, решившего бы все задачи правового регулирования в определенной сфере жизни. Нормативно – правовой массив в целом остается бессистемным. Поэтому половинчатая, незаконченная кодификация недопустима, она только ухудшает положение, лучше вообще ее не проводить, оставив это сложное и ответственное дело другим, а не создавать необходимость дополнительной, исправляющей кодификации.

Более того, при проведении кодификации следует учитывать и объединять предписания не только уже существующих актов, но и их проектов, только готовящихся законов и подзаконных актов – при условии, что участники кодификации сочтут такие проекты правовыми. Кроме того, полнота кодификации предполагает необходимость выявления в ходе её проведения пробелов в действующем законодательстве и их восполнение. Это позволяет предотвращать беспорядок, дублирование положений кодекса будущим законодательством, избежать неустойчивочти кодекса, тенденций к его скорому изменению123.

3. Единая направленность кодификации.Этот принцип является проявлением одного из рассмотренных выше требований к логике закона. Систематизация, приведение нормативно – правового массива в определенную систему предусматривает функциональное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификация должна охватывать не случайный набор нормативно – правовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспечения смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта, этот вид систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права. В противном случае создаваемый кодекс (кодифицирующий нормативно – правовой акт), призванный объединить систематизируемые нормы права, становится размытым, сам по себе бессистемным. Кодификация в этом случае потеряет всякий смысл, так – как нельзя систематизировать элементы, не имеющие тесной взаимосвязи (а у норм права фактором, наиболее тесно их связывающим является общность предмета правового регулирования.

Наиболее опасно с технической точки зрения будет смешение в ходе кодификации материальных и процессуальных норм. Эти два разных вида норм права неизменно относятся к различным отраслям права, друг от друга их отличает как предмет, так и метод правового регулирования. Поэтому их объединение в одном нормативном правовом акте будет являться грубейшим нарушением логического единства такого акта и сильно снизит его эффективность. В качестве примера нарушения этого принципа из отечественной законодательной практики можно привести действующий Кодекс об административных нарушениях. В этом документе законодатели собрали воедино самые разнообразные нормы, регулирующие общественные отношения в широчайшей сфере жизни, слабо между собой связанные по содержанию и по методологии правового воздействия. Перемешанными между собой оказались процессуальные и материальные нормы. В результате получившийся документ оказался весьма бессистемным, громоздким и, несмотря на большой объем, незаконченным, не способным охватить все административные отношения, что намеревались сделать законодатели при его составлении. Регулятивная эффективность документа оказалась крайне низкой, практика свидетельствует о том, что участники правоотношений далеко не всегда пользуются его положениями для определения собственного поведения, нередко просто будучи не в состоянии разобраться с многочисленным слабо логически между собой связанными предписаниями.

Добавить комментарий