Общепризнанно, что административное право – это отрасль права, т.е. система правовых норм, регулирующих деятельность публичной администрации и контроль за законностью этой деятельности.

1. Это отрасль публичного права. Существуют дискуссии о разграничении публичного и частного права, существует много критериев разграничения, но в целом, к таким признакам относятся: публичный интерес и польза общества, наличие специального субъекта, осуществляющего государственные функции и действующего в этом интересе. На современном этапе одним из критериев является метод правового регулирования. Публичное право устанавливает обязательные предписания, предоставляя одним участникам властные полномочия, за другими закрепляя обязанность повиновения.

2. Административная деятельность (государственное управление) как предмет правового регулирования обладает определенными сущностными характеристиками. Содержание государственно-управленческой деятельности образует система функций: программирование, планирование, прогнозирование, организация, распорядительство, координация, контроль

3. Административное право регулирует главным образом управленческую деятельность, а не структуры управления. Конституционное право регулирует правовой статус (статику), административное право – деятельность (динамику).

4. Для административного права. регулирование управленческих структур и их деятельности не является самоцелью, в ряде стран Европы внутриорганизационные правила и нормы не считаются правовыми нормами, а считаются учрежденческими. Правовое регулирование должно быть направлено вовне системы исполнительной власти (административных учреждений). Главная цель административно-правового регулирования – не наделение субъектов государственно-властными полномочиями, а ограничение правом государственно-управленческой деятельности, включая контроль за законностью ее осуществления.

Цели административного права

В англосаксонской системе права считается, что главная цель права – защита частных лиц от произвола со стороны администрации. Публичная администрация непосредственно затрагивает жизнь каждого индивида. Поэтому является потенциально большой угрозой для индивида. Следовательно, их отношения должны быть опосредованы процедурами. Должен быть обеспечен контроль за соблюдением этих процедур (так сказать, некоторая презумпция «виновности» администрации) В учебниках отмечается, что такой подход основан на скептическом и весьма реалистичном отношении к публичной администрации.

В континентальной системе этот подход также имел место. Но это был предыдущий этап до конца 19 века. По мере развития государства этот подход подвергался критике. Большая часть деятельности администрации весьма позитивна и не заканчивается конфликтами с гражданами. Поэтому наука стала изучать и «позитивную» сферу государственного управления. Французский ученый Вейль сказал: «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию» публичной администрации. Современное административное право имеет целью не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но и повышение эффективности государственного управления, а также расширение участия общества в процессе принятия административных решений. Например, в Германии развивается регулирование такой формы государственного управления как массовые процедуры.

Предмет административного права.

В странах континентальной системы предмет определен четко – это создание, структура, функции, организация деятельности органов государственного управления, формы деятельности – административные акты, договоры, административные процедуры, контроль за государственным управлением, административные суды, административное судопроизводство. Административное право делится на Общую и Особенную часть. Особенная часть – это служебное право, муниципальное право, строительное, дорожное, образовательное, экологическое, социальное право и т.д.

Англосаксонская система предполагает, что предмет административного права составляет деятельность исполнительной власти, а также контроль за ней. Наиболее развернуто исследованы формы, методы и средства судебного контроля. Как молодая отрасль в Англии изучается в рамках конституционного права. Нет деления на общую и особенную части. В США особенности – все вопросы, связанные с разделением властей, изучаются в рамках конституционного права. Административное право изучает административное нормотворчество, административную квазисудебную деятельность (трибуналы для разрешения административных споров), контроль судов за административными учреждениями.

Влияние Европейского права. В Европе под действием права Европейского Сообщества находится английское право, приобретает некоторые черты континентальной системы, а европейские страны тоже испытывают влияние, например, возрастает роль судебного прецедента.

Понятие и признаки административного права

Развитие и усложнение отношений, возникающих между членами общества, с неизбежностью накладывается отпечаток на правовую систему любого современного государства – возникают новые правовые институты и подотрасли, формируются самостоятельные и комплексные отрасли законодательства и т.д. При этом большую часть общественных явлений и процессов по-прежнему регулируется посредством юридических предписаний, сосредоточенных в рамках немногочисленных классических отраслей права, одной из которых выступает административное право. Доктринальное определение рассматриваемой отрасли, в трудах современных ученых-исследователей юридической науки, в наиболее общем виде, формулируется следующим образом:

Определение 1

Административное право – самостоятельная отрасль российского права, содержание которого представлено системой общеобязательных правил поведения, регулирующих общественные отношений, складывающие в процессе реализации задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Готовые работы на аналогичную тему

• Курсовая работа Предмет, признаки и методы административного права 460 руб.
• Реферат Предмет, признаки и методы административного права 270 руб.
• Контрольная работа Предмет, признаки и методы административного права 220 руб.

Получить выполненную работу или консультацию специалиста по вашему учебному проекту Узнать стоимость

В свою очередь, в качестве признаком рассматриваемой отрасли права могут быть названы:

• Административное право выступает одной из ключевых отраслей публичного права, регламентирующей общественные отношений в сфере государственного устройства и управления;
• Содержание административного права представлено совокупностью юридических норм, отличающихся свойством внутренней согласованности и структурной организации;
• Административное право выражено вовне – в форме писаных юридических источников;
• Административное право, будучи самостоятельной отраслью, характеризуется наличием собственного предмета и метода правового регулирования.

Замечание 1

Последний из приведенных выше признаков рассматриваемой отрасли, имеет исключительно важное значение, поскольку именно существование предмета и метода правового регулирования традиционно признается в юридической науке в качестве критерия самостоятельности правовой отрасли.

Предмет административного права

Как было отмечено выше, предмет отрасли права выступает одним из двух ключевых признаков, существование которых позволяет говорить о самостоятельности юридической отрасли. В свою очередь, предмет административного права может быть определен следующим образом:

Определение 2

Предмет административного права – совокупность общественных отношений, складывающихся в области государственного управления, в рамках которых уполномоченные субъекты в пределах собственной компетенции управляют организационно-распорядительными, социально-культурными и административно-политическими процессами государства и общества.

Таким образом, как видно из приведенного определения, специфика административных правоотношений, составляющих предмет рассматриваемой отрасли, состоит в том, что в них всегда участвует особый субъект – орган исполнительной власти или иной компетентный исполнительный орган.

Кроме того, общественные отношений, составляющие предмет административного права, могут быть проклассифицированы в зависимости от различных оснований.

В частности, в зависимости от юридического характера административных правоотношений принято выделять их материальную и процессуальную разновидность.

Определение 3

Материальные административно-правовые отношения – общественные отношения, возникающие в области государственного управления и регулируемые посредством материальных норм административного права;

Определение 4

Процессуальные административно-процессуальные отношения – отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения конкретных индивидуальных дел в области государственного управления, порядок разрешения которых регламентируется административно-процессуальными нормами.

Исходя из характера соотношения прав и обязанностей участников административных правоотношений, могут быть выделены вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения. Как видно из названия, вертикальные отношения характеризуются неравенством сторон в юридическом смысле – они возникают на основании одностороннего волеизъявления уполномоченного органа государственной власти или должностного лица, в том числе вопреки воле другого участника правоотношения.

В свою очередь, горизонтальные отношения, возникают в связи с реализацией гражданами РФ собственных прав в области государственного управления. При этом необходимо обратить внимание на то, что исходя из специфики рассматриваемой отрасли, в том числе публичного характера ее содержания, для административного права в большей степени характерны вертикальные правоотношения.

Метод административного права

Второй качественной характеристикой самостоятельной отрасли права традиционно признается метод правового регулирования. В рамках рассматриваемой отрасли в качестве метода выступает применение юридически властных предписаний, исходящих от властеуполномоченного субъекта, представляющих собой совокупность трех способов правового регулирования:

1. Предписание, то есть властное установление определенного порядка действий. В виду определенной гибкости предписания, как способа правового регулирования, несоблюдение предписываемых условий поведения, как правило, выражено в отсутствии тех положительных последствий, на достижение которых первоначально ориентирована норма административного права;
2. Запрет, выраженный в запрещении совершения определенных действий под страхом применения соответствующих мер юридического воздействия. В отличие от предписания, запрет представляет собой строгое установление определенных правил реализации общественных отношений и юридически значимого поведения их субъектов. Несоблюдение запрета влечет за собой конкретную обязанность по претерпеванию определенных негативных последствий личного, имущественного или организационного характера;
3. Дозволение – предоставление возможности выбора определенного варианта должного поведения, осуществляемого по собственному усмотрению субъекта. Дозволение может быть выражено в жесткой форме, когда обязателен выбор одного из возможных вариантов поведения (характерно для регламентации поведения должностных лиц) и в мягкой форме, когда субъект правоотношения вправе с выбором определенной модели поведения в сфере действия административно-правовых норм, отказаться от совершения какого-либо выбора вовсе (характерно для установления прав и обязанностей граждан в области административных отношений).

Система права — объективное, обусловленное системой общественных отношений, многоуровневое внутреннее строение национального права, заключающееся в разделении единых по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями, подотраслями и институтами права.

Отрасль права — наиболее крупное и относительно самостоятельное подразделение системы права, включающее в себя правовые нормы, регулирующие определенную, качественно обособленную сферу общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия. Каждая отрасль воплощает специфический режим правового регулирования, характеризуемый особыми приемами регулятивного воздействия: свой порядок возникновения прав и обязанностей субъектов права, их обеспечения и охраны, специфика мер государственного принуждения при нарушении норм соответствующей отрасли, особые принципы, общие положения, пронизывающие содержание ее норм.

Отрасль права обычно имеет многоуровневую структуру. В большинстве отраслей (в т.ч. в административном праве) выделяются общая и особенная части. Крупные по объему и сложные по структуре отрасли подразделяются на подотрасли права.

Отрасль права обычно делится на составные части, именуемые правовыми институтами. В правовой институт входит обособленная группа норм, регулирующих однородные отношения и отличающихся качественным единством. Для правового института характерны определенные общие положения, принципы, специфические юридические понятия, определяющие особый режим регулирования. Образующие его нормы обычно помещаются в особый раздел, главу или иное структурное подразделение нормативного акта либо формулируются в самостоятельном акте. Каждый правовой институт выполняет только ему присущие функции и специфичен по сравнению со всеми другими компонентами системы права.

Наряду с отраслевыми институтами существуют и так называемые межотраслевые (комплексные) институты, состоящие из норм различных отраслей права, но регулирующие взаимосвязанные родственные отношения. Например, так называемое морское право представляет собой комплексный институт, включающий в себя нормы гражданского, административного, финансового и ряда иных отраслей права.

Критериями разделения права на отдельные отрасли выступают предмет и метод правового регулирования. Предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти. Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой — они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.

Дополнительным основанием деления права на отрасли является метод правового регулирования, т.е. совокупность приемов и способов регламентирования общественных отношений, воздействия на человеческое поведение. Если предмет отвечает на вопрос, какие отношения регулирует право, то метод — на вопрос, как осуществляется это регулирование. Административно-правовой (императивный) метод характеризуется созданием правоотношений, когда его участники находятся в отношениях власти и подчинения. Он свойствен административному праву. Нормы этой отрасли воздействуют на общественную жизнь путем установления властных предписаний, категорических требований, предъявляемых к участникам отношений, следовать определенным вариантам поведения.

Понятие «система права» следует отличать от понятия «правовая система», которое значительно шире по объему и включает в себя как законодательство, представляющее собой определенную органическую систему, так и иные явления юридической действительности: правовую практику и общественное правосознание, т.е. практически весь спектр существующих в обществе юридических явлений.

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы.

Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Административное право играет в правовой системе системообразующую роль и является фундаментальная базовая отрасль права. Оно служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право — самая динамичная отрасль права. В административном праве почти ежедневно происходят изменения в структуре органов исполнительной власти, в текущем законодательстве.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Современное административное право призвано юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно обнаружить на различных участках хозяйственной, социально-культурной и административной работы (оборона, безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем самым административное право играет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.

Под регулирующее воздействие норм административного права подпадают те общественные связи, в которых непременным участником является государственная администрация, представляемая органами государственного управления отраслевого и регионального уровней. В связи с организацией государственно-властного механизма на основе теории разделения властей эти органы конституционно названы органами исполнительной власти. Это наименование означает, что осуществляемая ими деятельность подчинена назначению исполнительной власти, являющейся фундаментом административного права.

Совокупность административно-правовых норм составляет отрасль административного права. Как пишут С. Акимова и Т. Прудникова, «административное право — это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти».

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает, прежде всего, опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов. К сожалению, ранее именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом выступают положения ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Главное место среди задач исполнительной власти занимает закрепление, соблюдение и защита прав и свобод человека.

Основные цели административного права можно определить так:

• * создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
• * обеспечение демократической организации государственной администрации;
• * создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;
• * создание условий для развития экономики;
• * создание условий для реализации социальных программ;
• * обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия государственной администрации.

Достижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права.

Всё указанное предъявляет повышенные требования к построению системы административного права.

Административное право имеет свою систему, которая характеризует внутреннее строение данной отрасли.

Требованием к системе административного права является необходимость ее строгой внутренней упорядоченности и согласованности. Системная целостность отрасли придает ей устойчивость.

Система административного права определяется в литературе следующим образом:

«Система административного права — это совокупность правовых норм административного права, объединенных в правовые институты».

«Система административного права — это совокупность административно-правовых институтов и подотраслей».

«Система административного права — это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм».

«Система административного права — это внутреннее построение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых институтов и норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления».

«Система административного права — это внутреннее строение отрасли, которое отражает последовательное размещение элементов — институтов и норм, образующих ее, их единство и структурную взаимосвязь».

Признаки системы административного права:

• * обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;
• * представляет собой объективное правовое явление;
• * характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;
• * включает определенные элементы;
• * изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования (управленческих отношений).

Необходимо различать систему административного права и систему административного законодательства. В основном они совпадают — по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Следует заметить, что правовые нормы часто живут дольше тех государств, в рамках которых они появились. Истории известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным элементам. Во Франции, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Германия также удерживала привычные административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.

Итак, система административного права — это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. То есть система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функциони­рования государства и его органов: конституционное (государ­ственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, налоговое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. В предмет публично-правового регулирования входят, например: основы го­сударственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правопри­менительный процесс; судебная система; международные отно­шения.

Каждая отрасль имеет особые предмет и методы правового регулирования, а также специальную структуру нормативного материала, составляющего систему соответствующей отрасли права. Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов, интересов государства, всего общества (пуб­личных интересов). Частное право обеспечивает и охраняет ин­тересы отдельных лиц, индивидов, используя при этом специ­альные формы и методы правового регулирования, средства разрешения конфликтов, особый процессуально-правовой ре­жим производств, применяемых для урегулирования возникаю­щих споров.

Административное право как отрасль публичного права опре­деляется прежде всего своим предметом, т. е. системой госу­дарственно-управленческих отношений, поскольку государст­венное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм. Администра­тивное право регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, соз­дания эффективной и стабильной государственной службы (гражданской, правоохранительной и военной), обеспечения законности в области функционирования исполнительной вла­сти, развития административного нормотворчества, формиро­вания административного нормоконтроля (административной юстиции или административного судопроизводства).

Административное право обеспечивает удовлетворение публич­ных интересов в сфере взаимоотношений его субъектов. Политико-правовой механизм обеспечения подобных интересов включа­ет:

1) обеспечение государственных и общественных интересов (интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований), проявляющихся в целях, задачах и функциях ис­полнительной власти;

2) обеспечение прав и свобод гражданина и человека, а также установление различных форм их правовой за­щиты;

3) обеспечение публичных интересов посредством установ­ления контрольных механизмов;

4) административно-процессу­альные правовые гарантии реализации публичных интересов;

5) обеспечение публичных интересов посредством установления мер административной ответственности (или нескольких видов юридической ответственности).

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская администра­тивно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного права. И в самом деле, выявление особенностей этих понятий позволяет провести границу между административным и частным правом. Однако, как уже было отмечено, управление может осуществлять­ся и в рамках частного права; это значит, что разграничение час­тного и публичного права только по субъекту деятельности будет недостаточным. На сегодняшний день сложился ряд теорий, занимающихся проблемами разграничения частного и админист­ративного (публичного) права.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспе­чиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и ука­зывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечивае­мого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регули­рует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью установления основ социально-государственной жизни, принци­пов функционирования государства, его органов и служащих.

Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного и частного права, раскры­вает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отноше­нии подчиненности (соподчинения). В публичном праве ниже­стоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном пра­ве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают рав­ным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управ­ления). Для частного права типичным является договор, заклю­чаемый по доброй воле субъектами права. В основу теории субор­динации легли идущие еще из XIX в. представления об управле­нии, под которым понималось властное вмешательство государ­ства и его чиновников в различные сферы общественной и государственной жизни.

Теория относительности и допустимости правовых норм ука­зывает на распространение действия правовых норм на различ­ные субъекты права. Публичное право содержит правовые нор­мы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулиро­вания отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий го­сударственного служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установлен­ными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права, т.е. число адресатов частно-правового регулирования неограничено.

Административному праву присущи следующие отличитель­ные от частного права признаки:

1) оно обеспечивает публичные интересы и реализацию го­сударственных функций и задач;

2) оно использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

3) оно направлено на организацию и функционирование го­сударственной власти, государства и его органов;

4) областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;

5) существуют материальные («управленческие») админист­ративно-правовые нормы и сложноструктурированные в от­дельные производства процессуальные нормы, создаваемые для реализации материальных норм административного права;

6) процессуальные административно-правовые нормы мож­но разделить на два вида: а) нормы позитивного характера, т. е. регулирующие, управленческо-процедурные (административ­ные процедуры); б) административно-деликтные нормы, уста­навливающие режимы правоохраны, контроля и надзора, раз­решения, применения мер государственного принуждения; для реализации этого вида норм законодательство устанавливает соответствующие административно-правовые процедуры и по­рядки;

7) важнейшей формой осуществления управленческих дей­ствий является не договор (как в гражданском праве), а адми­нистративный акт, т. е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления; в практике деятельности государст­венной администрации и ее органов все чаще стали заключать­ся административные договоры, относящиеся к области пуб­личного права;

8) ответственность органа государственного управления, го­сударственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступа­ет только при осуществлении установленных для них государ­ственных функций, т. е. если этот ущерб был причинен долж­ностными лицами (государственными и муниципальными слу­жащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

9) при возникновении административно-правового спора применяется как административный, так и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования. Оба способа разрешения ад­министративных дел (административного конфликта, админи­стративно-правового спора) применяются с соблюдением уста­новленных в соответствующих нормативных правовых актах процедур, производств, принципов и гарантий. В настоящее время административное судопроизводство в России осуществ­ляется судьями соответствующих судов Российской Федерации (например, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, во­енных судов, мировыми судьями).

Вопрос 7. История развития административного права ( административное право в эпоху абсолютизма; роль полиции в развитии административного права; административные суды; становление административного права в России в период конца XIX – начала XX века).

В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, практически суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии. Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту как на уровне империи, так и на уровне территорий. Однако правовая «дорога» в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин «фискус». Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой — подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т. е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную власть. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публичного права. Одной из важных предпосылок его дальнейшего развития явилась церковь с ее сложнейшим механизмом управления своей недвижимой собственностью и налоговой системой. В католических странах в XVI—XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления. Имея перед собой пример церковного управления, государство принимало правовые нормы, которые регламентировали деятельность аппарата управления и чиновников, устанавливали их компетенцию и полномочия, формировали правовой контроль. Однако такое управление страдало формализмом, было весьма усложнено и противоречиво. В это же время, т. е. в средневековых Италии, Франции и Германии, более эффективно функционирующие органы управления были созданы банкирами.

Главным достижением той эпохи являлось создание полиции, обеспечивающей действенный общественный порядок. Абсолютная монархия, являвшаяся центром власти, управляла рационально и иерархично организованными органами управления, компетенция которых продолжала оставаться неопределенной и законодательно неустановленной. Подданные государства были призваны «к повиновению», так как они не обладали никакими правами, кроме особо установленных сословных привилегий или привилегий того места, где они проживали (например, привилегии городов). В то время весьма распространенной была формула французских королей, встречавшаяся в документах, касающихся организации и функционирования управления: «Так угодно нашей воле». Таким образом, административное право устанавливало привилегии администрации, а не подданных государства. Из королевских канцелярий и центральных чиновничьих аппаратов управления распространялись указы, которые в подражание римскому образцу назывались эдиктами, мандатами, рескриптами и т. д.

Практически во всех странах, входивших в Священную Римскую империю, в XVII—XVIII вв. так и не удалось создать эффективно работающих аппаратов управления. Главными причинами стали царившая в административных учреждениях атмосфера деспотизма и взяточничества и отсутствие понимания, что государственные интересы должны преобладать над местными. Несколько лучше работала в то время английская государственная администрация, поскольку она подчинялась как законодательству парламента, так и судебной власти.

Весьма значительным памятником права, а также важным социальным явлением в истории развития права стало Прусское общее земельное право от 1794 г. (или «Общее уложение для прусских провинций»), действовавшее на протяжении длительного времени. Имея общеевропейское значение, оно явилось примером кодификации права для других стран, поскольку включало в себя все важнейшие отрасли права того времени: гражданское, государственное, административное, уголовное и уголовный процесс. Одновременно это Уложение служило сводом законов сословного общества, которое устанавливало особые правила для каждого отдельного сословия; в нем также была представлена объемная кодификация публичного и частного права. Четкость изложения, упорядоченность правового материала и особая социальная значимость правил сделали Прусское общее земельное право важным правовым документом для граждан. В нем, правда, отсутствовала административно-правовая кодификация, понимаемая в современном смысле. Вместе с тем этот документ содержал ряд положений, которые имели важное значение и для административного права.

Упомянутое Уложение явилось результатом взаимодействия естественного права с правовыми достижениями эпохи Просвещения. Особенно это проявилось в вопросах социальной направленности, в систематизации применяемой юридической техники. Идеалом социальной жизни того времени считалось государство благосостояния, в котором просвещенный монарх распространял свою власть буквально на все сферы внутренней и внешней жизни государства, общества и гражданина.

Содержание материальных норм в прусском Уложении было в основном римскоправового характера, причем оно имело ту форму, какую римское право приобрело посредством модернизирования права, или другими словами, которая «посредством практики чиновничества была смешана через практику и доктрину со старогерманским правом».

Возникновение современного административного права, т. е. в нынешнем его понимании, которое включает в себя главнейшие административно-правовые принципы, обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). На определенном историческом отрезке произошло перевоплощение власте-отношения («личного властного отношения»), характеризующего власть «господина», в правоотношение, т. е. регламентирующееся законом отношение. Таким образом, власте-управление подпало под действие законодательно установленных положений и норм. Вызревавшее в первой половине XIX в. под влиянием идей Просвещения, Великой французской революции гражданское общество требовало организации административного управления и всей государственной власти на законодательной основе, установления в административных отношениях государственных гарантий, защиты демократических прав и свобод граждан и контроля над властью, включающего действенные правовые механизмы, институты и правовые средства. Таким образом, административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

С развитием управления в важную правовую отрасль превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. Конечно, с точки зрения современного административиста, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права была невозможна, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов «камеральное право» (право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная наука» является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом, развитие которого в XVII—XVIII вв. происходило весьма бурно во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих странах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, стала образцом администрации и для других европейских стран(*1); во Франции(*2) быстро развивались полицейские учреждения. Во многом по шведскому образцу была организована Петром Великим и российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции и в других сферах, включая дела семейные.

В эпоху абсолютизма XVIII в. полицейская власть явилась важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала теперь не просто «состояние хорошего порядка в обществе», а полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, и в первую очередь, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть. Последняя была юридической сущностью абсолютной власти над подданными. Не считая иностранных (внешних) дел, военной сферы, финансов и юстиции, полицейская власть объединяла осуществляемую внутри государства государственную власть. При этом она включала в себя как законодательную, так и исполнительную власть (если бы мы говорили о современных, но не эта блированных в ту эпоху категориях разделения властей). Монарх (князь) мог издавать распоряжения и постановления как нормативного (т. е. регулирующие общие вопросы одинаковым для всех образом и обязательные к исполнению всеми подданными), так и индивидуального свойства, т. е. касающиеся конкретных вопросов и отдельных людей.

Вопрос 8. Понятие, особенности и предмет административного права.

Административное право — это имеющая системный ха­рактер совокупность правовых норм, которые регулиру­ют общественные отношения в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса граж­данина и общественных объединений, форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления вы­шеуказанной власти.

Административному праву присущи следующие отличитель­ные признаки (особенности):

1) оно обеспечивает публичные интересы и реализацию го­сударственных функций и задач;

2) оно использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

3) оно направлено на организацию и функционирование го­сударственной власти, государства и его органов;

4) областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;

5) существуют материальные («управленческие») админист­ративно-правовые нормы и сложноструктурированные в от­дельные производства процессуальные нормы, создаваемые для реализации материальных норм административного права;

6) важнейшей формой осуществления управленческих дей­ствий является не договор (как в гражданском праве), а адми­нистративный акт, т. е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления;

7) ответственность органа государственного управления, го­сударственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступа­ет только при осуществлении установленных для них государ­ственных функций, т. е. если этот ущерб был причинен долж­ностными лицами при осуществлении служебной деятельности;

8) при возникновении административно-правового спора применяется как административный, так и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования.

Административное право это публичное право и потому, что основным методом правового регулирования здесь считается императивный метод или метод властных предписаний.

Предметом административного права являются разнообраз­ные по содержанию общественные отношения, складывающие­ся в сфере государственного управления, осуществляемого ор­ганами исполнительной власти, иными государственными ор­ганами и должностными лицами.

В структуру предмета административного права входят виды управленческих отношений:

1) управленческие отношения, возникающие в рамках орга­низации публичного управления (организационное админист­ративное право);

2) управленческие отношения, в рамках которых реализуют­ся функции и полномочия органов исполнительной власти; от­ношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

3) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возни­кающие при осуществлении управленческого процесса (про­цесса управления), т. е. при издании правовых актов управле­ния, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

4) управленческие отношения внутриорганизационного ха­рактера, возникающие в процессе функционирования субъек­тов представительной, судебной властей и прокуратуры;

5) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и сво­боды граждан;

6) управленческие отношения, возникающие при реализа­ции общественными организациями и иными негосударствен­ными организациями делегированных им государством специ­альных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.