Иск в защиту публичных интересов

Глава 5. Лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса

(в ред. Федерального закона от 19.07.2009 N 205-ФЗ)

В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.
В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц.
В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.
Орган, обратившийся в арбитражный суд в защиту публичных интересов, организации и граждане, обратившиеся в защиту прав и законных интересов других лиц, пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца.
Отказ органов, организаций и граждан, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу.

Комментарий к статье.

1. Комментируемая статья (ч. ч. 1 — 2) предусматривает два самостоятельных основания обращения с иском в арбитражный суд:

1) защита публичных интересов;

2) защита прав и законных интересов других лиц.

К числу субъектов, правомочных обратиться в арбитражный суд по указанным основаниям, отнесены:

1) государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы <71>, которые вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральным законом <72>;

———————————

<71> Под иными органами понимаются субъекты, не входящие в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления, но выполняющие публично-правовые функции. Таковыми являются, в частности, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Центральный банк Российской Федерации. К сведению, отметим, что Приказом Росстандарта от 26.04.2011 N 60-ст утвержден Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОК 006-2011), предназначенный для классификации и кодирования информации об органах государственной власти и местного самоуправления, который используется в том числе для обеспечения потребностей в информации об органах государственной власти и управления.

<72> См., например, ст. 42 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

2) организации и граждане, которые вправе обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц, в случаях, предусмотренных АПК РФ <73> и другими федеральными законами <74>.

———————————

<73> См., например, ст. 225.10 АПК РФ.

<74> См., например, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 29); Федеральный закон от 13.07.2015 N 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (ст. 29); Федеральный закон от 11.11.2003 N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (ст. 38); Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (ст. 23) и др.

2. Отдельного внимания в рамках комментируемой статьи заслуживает вопрос о том, что именно следует понимать под публичными интересами. Действующее материальное и процессуальное законодательство не содержит определения понятия «публичный интерес», хотя данный термин неоднократно встречается во многих нормативных правовых, а также правоприменительных актах. Так, ст. 152.1 ГК РФ указывает, что не требуется согласия гражданина на обнародование и дальнейшее использование его изображения, если это осуществляется в государственных, общественных или иных публичных интересах. В п. 44 Постановления от 23.06.2015 N 25 Пленум Верховного Суда РФ конкретизировал, что публичный интерес имеет место в случае, когда соответствующий гражданин является публичной фигурой (занимает государственную или муниципальную должность, играет существенную роль в общественной жизни в сфере политики, экономики, искусства, спорта или любой иной области), а обнародование и использование его изображения осуществляется в связи с политической или общественной дискуссией или интерес к данному лицу является общественно значимым. При этом общественный интерес Пленум Верховного Суда РФ трактует как интерес, проявляемый аудиторией, например потребность общества в обнаружении и раскрытии угрозы демократическому правовому государству и гражданскому обществу, общественной безопасности, окружающей среде (см. п. 25 Постановления от 15.06.2010 N 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).

АПК РФ в ст. 308.8 (п. 2) фактически приравнивает понятия «права и законные интересы неопределенного круга лиц» и «публичные интересы». Анализ арбитражной практики в целом свидетельствует о том, что публичный интерес связан с интересами государства как публично-правового образования.

С точки зрения Е.Н. Пименовой, понятие «публичный интерес» в арбитражном процессе шире, нежели понятия «государственный интерес» и «общественный интерес». Таким образом, для целей разбирательства в арбитражном суде публичный интерес возможно определить как обеспеченную материальным и арбитражным процессуальным правом потребность социальных общностей приобретать определенные блага, необходимые для поддержания статуса общности и ее дальнейшего развития <75>.

———————————

Полагаем, что следует согласиться с мнением А.Ю. Ломаева, обозначающего следующие признаки публичного интереса как правовой категории: соответствие потребностям, целям всего общества или значительной его части; неперсонифицированность носителя интереса: им может быть гражданин, группа граждан, общество в целом, государство; защита со стороны специализированных субъектов (государства, общественных объединений и т.д.); законность: публичный интерес закрепляется в законодательстве и соответствует ему; недопустимость ограничения публичного интереса, но публичный интерес может ограничивать частный <76>.

———————————

Учитывая изложенное, считаем обоснованной точку зрения <77>, согласно которой вопрос о том, что именно следует считать публичным интересом, достаточным для предъявления государственным органом, органом местного самоуправления и иным органом иска, решается самим органом при рассмотрении конкретного дела. Подтверждением этому служат нормы ч. 3 комментируемой статьи, где отмечено, что в обращении, направленном в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключается нарушение таких прав и (или) интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

———————————

Также нужно принять во внимание разъяснения Пленума ВАС РФ, данные в п. 3.3 Постановления от 30.07.2013 N 58, где отмечено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы могут обратиться с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим исходя из положений ст. ст. 52 и 53 АПК РФ в их взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 192 АПК РФ. При обращении прокурора или соответствующего органа в арбитражный суд в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должно быть указано, в частности, на то, в чем заключается нарушение (угроза нарушения) оспариваемым актом или его отдельными положениями публичных интересов или прав и (или) законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

3. В ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что орган, обратившийся в арбитражный суд в защиту публичных интересов, организации и граждане, обратившиеся в защиту прав и законных интересов других лиц, пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца.

Пленум ВАС РФ разъяснил, что указанные органы реализуют свои функции как непосредственно, так и через подведомственные им органы и организации. Поэтому представительство органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражных судах могут осуществлять по их специальному поручению подведомственные им органы и организации, а также вышестоящие по отношению к ним органы и организации через лиц, состоящих в штате этих органов и организаций, либо адвокаты. Полномочия таких лиц должны быть подтверждены доверенностью, выданной соответствующим органом или организацией (см. п. 12 Постановления от 09.12.2002 N 11).

При обращении в защиту публичных интересов государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы реализуют свою компетенцию и властные полномочия. При этом государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы не являются непосредственными выгодоприобретателями по решению арбитражного суда, поскольку предъявленный ими иск направлен на защиту публичных интересов. Защита публичных интересов вполне может совпасть с защитой интересов конкретного истца как участника спорного материального правоотношения (который и будет в данном случае выгодоприобретателем при удовлетворении иска), однако для данных органов предъявление иска может быть обусловлено только защитой публичных интересов <78>.

———————————

4. Органы, обратившиеся в арбитражный суд в защиту публичных интересов, организации и граждане, обратившиеся в защиту прав и законных интересов других лиц, вправе отказаться от предъявленного иска. Такой отказ в силу ч. 5 комментируемой статьи не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу.

5. Для практического применения положений комментируемой статьи необходимо принимать во внимание следующие документы:

Постановление Пленума ВС РФ от 29.09.2015 N 43 (см. п. 5);
Постановление Пленума ВС РФ от 21.01.2016 N 1 (см. п. 16);
Постановление Пленума ВС РФ от 17.11.2015 N 50 (см. п. 8);
Постановление Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 N 51 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении споров с участием организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами» (см. п. 1);
Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 (см. п. 12);
Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 (см. п. 32);
Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 (см. п. 3.3);
информационное письмо Президиума ВАС РФ от 23.07.2013 N 160 «О некоторых вопросах участия в арбитражном процессе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»;
информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (см. п. 3);
письмо Минфина РФ от 20.11.2002 N 19-06-14/6403 «О представительстве в арбитражном суде государственного органа» (вместе с письмом ВАС РФ от 11.09.2002 N С2-7/УЗ-851).

Поделиться с друзьями Ссылки по теме: Статья 51. Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относитель… 1. Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного… 334 2-28-2019 Статья 52. Участие в деле прокурора Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: — с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной в… 271 2-28-2019 Статья 44. Стороны Сторонами в арбитражном процессе являются истец и ответчик. Истцами являются организации и граждане, предъявившие иск в защиту своих прав и законных интересов… 264 2-28-2019 Статья 45. Заявители Заявителями являются организации и граждане, обращающиеся в арбитражный суд с заявлениями в предусмотренных настоящим Кодексом и иным федеральным законом случая… 246 2-28-2019

Публичные интересы в арбитражном процессе защищают прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы в случаях, предусмотренных законом. Основной задачей участия прокурора в арбитражном процессе является защита государственных и общественных интересов в случаях, предусмотренных АПК РФ. Участие прокурора представляет собой одну из форм защиты публично-правовых интересов.

Прокурор выступает самостоятельным участником арбитражного процесса.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

— с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

— с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;

— с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

По делам, указанным в части 1 статьи 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Помимо прокурора, правом защиты публично-правовых интересов в арбитражном процессе наделены также государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы. Названные субъекты вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов при наличии следующих предпосылок: при наличии закона, наделяющего соответствующие органы правом обращаться в арбитражный суд и публичного интереса, который необходимо защищать.

В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

Орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

Отказ органа от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

§ 2. Влияние объективных факторов на эволюцию гражданско-правовой охраны публичных интересов

Исследование разнообразных по времени принятия источников гражданского права позволяет сделать вывод о том, что данная отрасль права всегда находилась на страже публичных интересов. Постепенное развитие гражданского права привело к тому, что сегодня участники оборота могут осуществлять свои субъективные права только в социальных ограничениях. При этом последовательное появление в гражданском законодательстве норм, которые вводили такие ограничения, было предопределено особенностями социально-экономического состояния государства и общества в тот или иной исторический период. Именно поэтому на всем протяжении развития гражданского права состав закрепляемых им мер охраны публичных интересов не оставался неизменным, а их эволюция была обусловлена различными объективными факторами: политическим и экономическим строем государства, особенностями социальной структуры общества, спецификой общественных отношений, составлявших гражданский оборот в определенное историческое время, и даже уровнем культурного и духовного развития их участников.

Изучение эволюции гражданского права позволяет для целей настоящего исследования выделить в ней два основных этапа, характеризующихся своеобразием в подходах к способам гражданско-правовой охраны публичных интересов.

Отличительной особенностью гражданского права первого этапа, длившегося с момента появления первых гражданско-правовых норм вплоть до начала XIX в., являлось отсутствие в нем упоминаний о государственных или общественных интересах, а также прямых требований о необходимости соблюдения данных интересов участниками гражданского оборота. Исключение, пожалуй, составили Законы XII таблиц, которые разрешали членам коллегий и иных сообществ заключать между собой соглашения при условии, что такие соглашения не будут нарушать постановлений, касающихся общественного порядка.

Вместе с тем границы поведения индивида в рассматриваемый исторический период были существенно сужены, а само поведение находилось под значительным контролем государства и общества. Ограничивая в определенной степени свободу человека в сфере оборота, правовое регулирование соответствующих отношений позволяло обеспечить публичный интерес. Например, в Древнем Риме pater familias довольно долго не мог свободно по своему усмотрению распоряжаться собственным имуществом. Завещание составлялось им только тогда, когда отсутствовал законный наследник. Кроме того, члены gens не были свободны в выборе собственных имен. Длительное время законодательно ограничивались даже расходы на погребение.

Вообще идея контроля над поведением человека как средства предупреждения его социально вредной активности была весьма распространена с древнейших времен. Достаточно долго контроль над поведением наряду с суровым наказанием рассматривался людьми как эффективный способ предупреждения антисоциальной деятельности членов общества, как действенное средство охраны публичных интересов. Например, несмотря на то что в Древней Индии и Древнем Китае считалось, что путь к справедливости и добродетельному поведению лежит через внутреннюю работу человека над собой, большую роль приписывали контролю правителя над поведением своих подданных. «Поэтому, управляя страной, священномудрый делает сердца подданных пустыми, а желудки — полными. Его управление… постоянно стремится к тому, чтобы у народа не было знаний и страстей, а имеющие знания не смели бы действовать». Если же кто-то нарушит запреты, то наказание не должно быть смягчено под влиянием ни знатности, ни прошлых заслуг или добродетелей провинившегося. Аналогичным образом философ-материалист Гераклит считал, что своевольное, т. е. противное закону, поведение «следует гасить скорее, чем пожар».

Особенно строго контролировалось пользование землей, которая являлась основой жизнедеятельности составлявших древнюю общину людей. Очевидно, что предусмотренная в древнейших источниках права ответственность за нерадивое использование земельных участков, которое приводило к ухудшению их свойств, устанавливалась прежде всего в общественных интересах. Например, Законами Хаммурапи ответственность была возложена на недобросовестного арендатора, который в течение трех лет не обрабатывал поле. Перед тем как вернуть поле хозяину, он должен был вспахать его, а также отмерить владельцу «по 10 туров зерна за каждый бур поля».

В Средние века контроль над поведением человека осуществлялся с помощью обычаев, принятых в ремесленном цехе, общине, корпорации или тому подобной социальной общности, членом которой человек являлся. В частности, сделки по распоряжению землей он мог совершать только с согласия соответствующей общины. При этом в некоторых случаях такие сделки ограничивались или вообще запрещались. Например, в Англии конца IX — начала X в. были установлены пределы свободы собственника земли, который мог передавать ее, в том числе по наследству, только родственникам, но не третьим лицам. Устанавливались и другие ограничения его личной свободы. Это в некоторой степени препятствовало совершению социально вредных поступков, направленных против цеха, корпорации, союза, поскольку могло влечь за собой бесчестье и изгнание из общины. Антиобщественные поступки, например, в средневековой Германии ставили человека вне закона. Такое лицо приобретало состояние Friedlosigkeit, утрачивая свою правоспособность. Это означало прекращение семейного состояния и в некоторых случаях сопровождалось конфискацией имущества. Во Франции также существовал институт гражданской смерти, которая влекла утрату человеком статуса субъекта права.

Нужно обратить внимание на то, что в XIII в. влияние указанных союзов на личность стало уменьшаться, однако усилились ограничения, которые налагались на индивида государством. В XVII–XVIII вв. в период абсолютизма в Европе сложился тип полицейского государства, управлявшего обществом с помощью директив, приказов и команд, которые через деятельность чиновников тотально регламентировали поведение человека.

В это же время распространенным стало возложение на субъектов обязанностей в общественных интересах. Например, по германскому праву собственники смежных земельных участков обязаны были нести общие расходы на сооружение и содержание земляных укреплений, которые были предназначены для противодействия напору воды. Если кто-либо из собственников отказывался от исполнения данной обязанности, он мог быть лишен права собственности.

Государство и общество направляли поведение субъекта в нужное русло посредством прежде всего запретов и позитивных обязываний. В частности, именно в публичных интересах ограничивалось или даже запрещалось ростовщичество, принимавшее в отдельные периоды крайние формы и нередко выступавшее катализатором настолько серьезных социальных конфликтов, что справедливо рассматривалось государством как фактор, создающий угрозу его безопасности. Поэтому не случайно, что уже в древнейшем памятнике правовой мысли — Законах Ману были предусмотрены ограничения в отношении размера взимаемых процентов, который не мог превышать удвоенной суммы долга. При этом «добавочный процент к установленному обычаем» признавался недействительным. Законы Хаммурапи освобождали должника от обязанности по уплате процентов, если в результате стихийного бедствия (града, наводнения, засухи) погибал урожай. Ограничивали размер процентов и древнеримские Законы XII таблиц. Позднее на их взимание был введен запрет, который через непродолжительное время был заменен ограничением процентов до 12 % годовых. Надо сказать, что из-за злоупотреблений ростовщиков, приводивших к разорению целых поселений, подобные ограничения были установлены и в дореволюционной России с принятием в 1893 г. Закона о преследовании ростовщических действий.

Государство четко очерчивало границы, в которых должны были действовать участники гражданского оборота. В Древнем Риме, например, претор обеспечивал охрану только тех договоров, которые были совершены «не вследствие злого умысла и не вопреки законам, плебисцитам, сенатусконсультам, декретам, эдиктам принцепсов и не в обход какого-либо из этих правил».

В целом обозначенные выше объективные условия жизни человека, обусловленные особенностями политического, экономического и социального устройства государства и общества, вплоть до начала XIX в. предопределяли специфику гражданско-правовой охраны публичных интересов, в основе которой лежали широкие запреты и ограничения как инструменты контроля над поведением человека.

Второй этап в развитии гражданско-правовой охраны публичных интересов длится с начала XIX в. по настоящее время. Несмотря на то что данный этап не отличается однородностью, общим для составляющих его периодов является постепенное отражение в гражданском законодательстве разных стран мира специальных требований о соблюдении участниками оборота публичных интересов. Непосредственной причиной этому стали политические и экономические условия, сложившиеся в мире к началу XIX в., подготовившие почву для распространения разнообразных теорий, в которых публичные интересы рассматривались как главенствующие и требующие особой охраны, в том числе нормами частного права.

Одним из катализаторов данного процесса стал результат Великой французской революции 1789 г., которая, по замечанию Ш. Бедана, ослабила связи между индивидом и государством, открыв тем самым эру индивидуализма. Революция содействовала провозглашению важных демократических ценностей, но в итоге принесла только разочарование в идее абсолютной свободы. Как следствие возникла потребность в том, чтобы установить границы поведения человека и создать тем самым условия для нормального развития гражданского оборота. И.А. Покровский писал по этому поводу, что гражданские уложения и кодексы XIX в. стали разрабатываться в период подъема и большого развития естественнонаучных течений в праве, а завершались в эпоху реакции, «когда жажда реформ сменилась тоской по самому элементарному порядку и спокойствию». Поэтому не случайно, что именно в этот период времени в гражданском законодательстве стали появляться не свойственные ему ранее требования, обращенные к участникам оборота, соблюдать общественный (публичный) порядок, приводить свое поведение в соответствие с добрыми нравами. И вполне естественно, что впервые такие требования были закреплены во Французском Гражданском кодексе 1804 г. (Кодексе Наполеона), который, например, первым предусмотрел недействительность обязательства, имеющего недозволенное основание, т. е. запрещенное законом или противоречащее добрым нравам и публичному порядку. Позднее во французской литературе было дано пояснение, что именно охрана коллективных интересов составляет содержание публичного порядка.

Следует отметить, что до середины XX в. гражданско-правовые меры охраны публичных интересов могли применяться лишь в отдельных, строго установленных случаях. Современное гражданское право существенно расширило сферу их действия. Так, законодательство некоторых зарубежных стран предусматривает общее правило о недопустимости антисоциального поведения в целом, без указания на отдельные формы его проявления. Подобное правило предусмотрено, в частности, ст. 7 Гражданского кодекса Испании, согласно которой лишается охраны антисоциальное осуществление субъективных прав, а на виновный субъект возлагается обязанность в полном объеме возместить причиненный третьим лицам ущерб. В Великобритании антисоциальным признается поведение, посягающее на общественные интересы, под которыми понимаются интересы жителей общины в обеспечении надлежащего качества их жизни. Как подчеркивается в научной литературе, это поведение, которое не отвечает признакам преступления, но рассматривается как опасное для общественного порядка. Вместе с тем зарубежные ученые указывают на неясность понятия антисоциального поведения, на сложности, которые сопровождают любую попытку раскрыть его содержание.

Такие затруднения, по нашему мнению, вполне обоснованы, поскольку понятие антисоциального поведения носит метаюридический характер и исследуется как форма девиации, прежде всего социологией и психологией. Данное поведение представляет собой отклонение от общепринятого порядка, под которым в социологии понимается «регулярное (непрерывное) самовоспроизводство ценностно-нормативного механизма, и прежде всего практических образцов поведения — норм, а также средств социального контроля». Наиболее опасной формой девиации признается поведение, которое не только угрожает благополучию других людей или социального порядка в целом, но и нарушает действующие в государстве законы. Оно и называется антисоциальным.

Надо сказать, что современная зарубежная судебная практика все активнее использует критерий соответствия поведения публичным интересам для оценки тех или иных действий участников оборота. Более того, например, в англо-американской правовой доктрине обосновывается вывод, согласно которому при создании нового правила поведения или модификации старого для применения его к новой ситуации суды должны учитывать общественные интересы. Как подчеркивает С. Уэддемс, английские судьи сегодня очень редко принимают решения без учета публичных интересов, хотя еще в XIX в. в судебных решениях можно было встретить такую фразу: «мы полагаем, что не обладаем властью устанавливать в качестве правового предписания то, что, как нам кажется, составляет общественную пользу, и запрещать все то, что, как мы полагаем, такой пользе противоречит».

Учет публичных интересов при разрешении частноправовых споров иногда приводит к курьезам. Так, в 1999 г. один из судов Канады рассматривал иск родственников ребенка к его матери. Будучи беременной, мать попала в дорожно-транспортное происшествие, в результате которого пострадал еще не родившийся ребенок. Позже он родился с отклонениями в физическом развитии. Виновной в дорожно-транспортном происшествии была признана мать ребенка. В иске содержалось требование привлечь мать к ответственности за причинение вреда ребенку и взыскать с нее соответствующую денежную компенсацию. При рассмотрении дела судья принял во внимание публичные интересы, которые, как он полагал, требовали наказания матери. Применение к ней мер гражданско-правовой ответственности стимулировало бы, по его мнению, вождение автомобиля в соответствии с установленными правилами, что, несомненно, составляет общую пользу. Однако при рассмотрении дела в Верховном суде Канады иск был отклонен, поскольку было признано, что с учетом публичной политики, напротив, недопустимо возлагать на беременных женщин правовую обязанность заботиться о еще не родившихся детях, необоснованно ограничивающую их свободу. В приведенном примере обе судебные инстанции Канады при принятии своих решений учитывали публичный интерес, но толковали его содержание по-разному.

В России рассматриваемый этап в гражданско-правовой охране публичных интересов начался с введения в дореволюционное гражданское законодательство под влиянием ст. 6 Кодекса Наполеона категории «общественный порядок». В частности, в ст. 1528 Свода законов Российской империи предусматривалось, что цель договора не должна противоречить законам, благочинию и общественному порядку. Однако, будучи заимствованной из зарубежных правопорядков, категория «общественный порядок» осталась неясной для дореволюционных ученых. Причина, по-видимому, заключалась в том, что объективной потребности для применения данной категории в российских условиях в то время не было. Не случайно составители первого проекта Гражданского уложения дали не вполне ясное толкование понятия сделок, не соответствующих общественному порядку: по их мнению, это сделки, «которые не нарушают закона и которые нельзя считать безнравственными в общепринятом смысле этого слова, но которые не согласуются с условиями общественной жизни».

Несмотря на известные трудности толкования, категория общественного порядка в редакции проекта Гражданского уложения Российской империи 1903 г. отражалась уже в нескольких статьях: ст. 94, 95, 1406, 2454, 2472. Речь шла о признании недействительными сделок (включая завещания) и прекращении юридических лиц, которые преследовали цели, противные общественному порядку или добрым нравам. В пояснительной записке к проекту (1913 г.) говорилось, что целью введения подобных норм в законодательство являются предупреждение злоупотреблений, защита общего блага и общественного интереса.

Отражение в советском гражданском законодательстве требований, обеспечивающих соблюдение публичных интересов, было уже осознанным и целенаправленным. Объективные условия развития Советского государства и общества, общепринятая идеология требовали возложения на граждан обязанности соблюдать общественные интересы. Такая обязанность предусматривалась прежде всего Конституциями СССР, которые задавали общее направление отраслевому законодательству. Как следствие гражданские законы того времени охрану субъективных прав ставили в зависимость от их осуществления в соответствии с социально-хозяйственным назначением (ст. 1 ГК РСФСР 1922 г.), требовали от граждан и организаций «уважать правила социалистического общежития и моральные принципы общества, строящего коммунизм» (ст. 5 ГК РСФСР 1964 г.), предусматривали недействительность совершенной к ущербу государства сделки (ст. 30 ГК РСФСР 1922 г., ст. 49 ГК РСФСР 1964 г.).

В учебниках по советскому гражданскому праву среди основных его принципов назывался принцип сочетания общественных и личных интересов. Советские ученые полагали, что правом охраняется только такой личный интерес, который не противоречит интересу общественного целого или совпадает с ним. В научной литературе обосновывалась мысль о том, что участники хозяйственных договоров имеют обязанности не только перед своими контрагентами, но и перед государством по осуществлению цели договора и выполнению плана. Эта идея была воспринята и судебной практикой. Например, Гражданская кассационная коллегия Верховного суда УССР в одном из своих решений признала недействительным договор, заключенный между кооперативом и гражданином, убыточный для кооперации и приведший к неоправданному обогащению гражданина за ее счет. Кооператив не являлся государственным предприятием, но в данном случае, по мнению суда, серьезно могли пострадать интересы крестьян, защита которых составляла государственный интерес.

В целом признание приоритета государственных интересов перед частными оказывало сильное влияние на судебную практику по гражданским делам, особенно в первые годы после Октябрьской революции 1917 г. Так, Положение о разрешении имущественных споров между госучреждениями и госпредприятиями от 21 сентября 1922 г. предписывало арбитражным комиссиям руководствоваться при разрешении дел законом. Однако арбитражным комиссиям было дано право в случае необходимости принимать решения, учитывая исключительно государственные интересы (ст. 13 Положения). Комиссия могла, к примеру, освободить сторону от исполнения обязательства или гражданско-правовой ответственности даже вопреки требованиям законодательства, если того требовали интересы государства.

Современный подход отечественного законодателя к закреплению гражданско-правовых мер охраны публичных интересов отличается определенным своеобразием. Если проанализировать действующий Гражданский кодекс РФ на предмет закрепления в нем норм, упоминающих публичные интересы, то можно констатировать их увеличение по мере продвижения от части первой части к четвертой. Публичный интерес до 7 мая 2013 г. упоминался в части первой ГК РФ лишь четырежды: в п. 2 ст. 1, ст. 152.1, ст. 242 и п. 4 ст. 451 ГК РФ. Это объясняется тем, что часть первая была принята в 1994 г., когда только закладывались основы частного права в постсоветской России. Как отмечает по этому поводу Е.А. Суханов, «необходимость масштабной модернизации действующего ГК РФ была вызвана не «просчетами и ошибками» разработчиков ГК, а более глубокими причинами, связанными с «незавершенностью перехода к новому общественному строю и сохраняющимся переходным характером гражданского законодательства». Главная задача законодателя заключалась прежде всего в создании необходимых условий для эффективной деятельности физических и юридических лиц в сфере гражданского оборота. Механизм охраны публичных интересов, конечно, был закреплен, но не он составлял главную заботу создателей нового Гражданского кодекса РФ. Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ и Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ в часть первую ГК РФ введены новые нормы, в которых содержится указание на публичные интересы, — п. 4 ст. 166, п. 2 ст. 168, п. 3 ст. 431.1. Учет этих интересов носит более явный характер. Это, по нашему мнению, обусловлено тем, что в течение последнего десятилетия наиболее ярко проявились проблемы правового регулирования, в том числе связанные с массовым распространением действий участников оборота, причиняющих вред публичным интересам. Как следствие в части четвертой ГК РФ, принятой гораздо позже, «общественные интересы», «государственные интересы», «иные публичные интересы» упоминаются чаще. И именно поэтому в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации был сформулирован новый взгляд на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве: предложено, с одной стороны, отказаться от излишних публичных элементов в частноправовом регулировании общественных отношений, с другой — усилить влияние государства на содержание и состояние гражданского правопорядка, ужесточить регулирование особенно в сфере вещного и корпоративного права, ограничить свободу усмотрения субъектов в интересах стабильности оборота.

В целом проведенное в настоящей главе исследование позволило установить, что гражданско-правовая охрана публичных интересов объективно обусловлена спецификой природы регулируемых гражданским правом общественных отношений, а также иными факторами общественного и государственного развития. Следовательно, гражданское право, воздействуя на поведение своих субъектов, с необходимостью должно учитывать возможный риск их антисоциального поведения. И действительно, соответствующие требования, направленные на обеспечение публичных интересов, предусматривались в нормах гражданского права на всем протяжении его развития. Констатация данного факта делает необходимым его соотнесение с назначением гражданского права и, следовательно, предопределяет постановку вопроса о самой возможности гражданско-правовой охраны публичных интересов с учетом особенностей метода данной отрасли права, а также специфики присущего ей инструментария.

Формирование полноценных взаимоотношений личности, отдельных социальных групп, общества в целом и государства невозможно без согласования их интересов, выступающих мотивами действий или бездействия (поведения). Каждый индивид или группа лиц имеют свои интересы, которые могут быть связаны с интересами общества и государства, существовать параллельно с ними или даже противоречить им. В свою очередь, интересы публично-правовых образований, выраженные в их политике, должны быть обусловлены интересами граждан и их объединений.

Необходимость учета частных и публичных интересов, поддержание их баланса характеризует современное взаимодействие личности, общества и государства. Их оптимальное, гармоничное соотношение возможно только при взаимной ответственности в правовом государстве, т. е. государстве с высокоразвитыми демократическими институтами, сильной стабильной экономикой, сформированной разветвленной политической системой.

Следует отметить, что термин «публичный интерес» встречается в российском законодательстве.

Так, в ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее: АПК РФ) «Обращение в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц» в ч. 1 говорится о том, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, а в ч. 3 о том, что в обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. Отметим, что интересы группы лиц к публичным по АПК РФ не относятся (рассмотрению дел о защите прав и законных интересов группы лиц посвящена отдельная гл. 28.2 Кодекса). Сама расшифровка понимания термина «публичный интерес» в АПК РФ не дается.

В ч. 1 ст. 152.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее: ГК РФ) говорится о том, что обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи и произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. После смерти гражданина его изображение может использоваться только с согласия детей и пережившего супруга, а при их отсутствии – с согласия родителей. Такое согласие не требуется в случаях, когда использование изображения осуществляется в государственных, общественных и иных публичных интересах, т. е., как следует из п. 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в общественно значимых интересах. Очевидно, что понятие «публичные интересы» с точки зрения российского законодателя шире чем «государственные интересы» или «общественные интересы», так как включает их в себя.

Как видим, в ГК РФ также не поясняется, что понимается под публичным интересом. Отчасти это сделано в упомянутом постановлении Пленума ВС РФ. Публичные интересы, таким образом, рассматриваются как общественно значимые интересы (значимые для всех членов общества).

Согласно ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» процедура медиации не применяется к коллективным трудовым спорам, а также спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также к спорам, возникающим из семейных правоотношений, в случае если такие споры затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы.

Как и в АПК РФ, и в ГК РФ, в указанном федеральном законе понятие «публичный интерес» не раскрывается.

Обратимся к разъяснениям по этому поводу высшей судебной инстанции – Верховного Суда Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 75 уже упомянутого постановления от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» дал следующее разъяснение: «Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (пункт 1 статьи 336, статья 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (статья 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов».

Итак, предполагается, что сущность публичного интереса состоит не в том, чтобы действие (бездействие) отдельно взятого лица соответствовало законодательству, а в том, чтобы не нарушались явно выраженные запреты; публичный интерес также не связан с правами самого публично-правового образования. Публичные интересы (для целей ГК РФ) – это интересы неопределенного круга лиц; обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, обороны и безопасности государства; охраны окружающей природной среды. Все это важнейшие составляющие конституционного строя государства, его основы.

Данная позиция прослеживается и в других постановлениях Верховного Суда РФ, в которых упоминаются отдельные публичные интересы.

Так, в п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» отмечается, что принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела, вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства. Итак, публичный интерес помимо прочего может выражаться в благоприятном состоянии окружающей среды.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 41 «О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога» говорится о том, что ограничения прав и свобод могут быть оправданы публичными интересами, если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются пропорциональными, соразмерными и необходимыми для целей защиты конституционно значимых ценностей.

Таким образом, публичный интерес состоит в конституционно значимых ценностях. Полагаем, такой аксиологический подход к пониманию публично-правового интереса является наиболее оправданным.

Итак, из анализа законодательства и разъяснений Верховного Суда РФ можно сделать выводы о том, что конкретных определений понятия «публичный интерес» в них не содержится, однако в постановлениях Пленума ВС РФ поясняется, что это конституционно значимые ценности – в частности, интересы неопределенного круга лиц; обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, обороны и безопасности государства; охраны окружающей природной среды и т. п.

Обратимся к определениям публичного интереса, предлагаемым в теоретических работах.

Д. Н. Горшунов полагает, что «публичный интерес» — это признанный государством общественный интерес, выраженный в нормах права и обеспеченный принудительной силой государства.

Аналогичную позицию занимает В. С. Дорохин, который считает, что публичный интерес – это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития; взаимообусловленные интересы общества и государства, которым в конкретный исторический момент времени придается нормативное содержание.

Из данных определений можно сделать вывод о том, что в понятии публичного интереса авторы объединяют интересы государства, общества и даже отдельных социальных общностей, причем указывают на их взаимообусловленность, нормативное выражение и содержание. Публичные интересы – жизненно важные интересы. В. С. Дорохин подчеркивает, что публичные интересы не являются неизменными – они могут изменяться на разных исторических этапах развития государства. Детальной расшифровки понимания государственных и общественных интересов авторами не дается.

Ю. А. Тихомиров убежден, что публичный интерес – это интерес социума, удовлетворение которого является условием его развития и существования, интерес, который признан государством и обеспечен правом.

В. Ф. Яковлев также отмечал, что публичные интересы – это не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан этого государства.

В этих утверждениях заложена глубокая мысль о том, что граждане конкретно взятого государства выступают в качестве его субстрата, первоосновы – без населения государство существовать не может. Стало быть, на первый план должны выходить интересы не самого государства, а тех, благодаря кому оно существует, т. е. общества. Это жизненно важные интересы.

По мнению А. Ю. Ломаева и О. Е. Финогентовой, публичный интерес – это взаимообусловленный интерес общества и государства, сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом.

В этом определении также указывается на важность учета того, что интересы общества и государства взаимообусловлены. Авторы делают попытку определить публичный интерес через этическую и правовую составляющие. Действительно, в идеале правовые нормы должны соответствовать нормам морали. Сильное влияние моральной составляющей видно и в том, что ученые при определении понятия «публичный интерес» используют такие термины как «разумность» и «справедливость», широко используемые не только в отечественном законодательстве, но в зарубежном. В то же время А. Ю. Ломаев и О. Е. Финогентова не забывают о том, что публичные интересы всегда получают правовое отражение, правовую форму, а значит, получить представление об их сути можно из анализа действующего законодательства.

Ученые делают следующие важные уточнения. Они справедливо отмечают, что публичный интерес, во-первых, соответствует целям всего общества или, во всяком случае, его значительной части (заметим, что это наглядная иллюстрация действия закона перехода количественных изменений в качественные); во-вторых, носителей таких интересов нельзя персонифицировать (а значит, вряд ли публичным интересам можно отнести интересы отдельной социальной общности, группы). Публичный интерес, впрочем, может преломляться через правосознание конкретных лиц, групп людей и тем более общества в целом; при этом он может и не осознаваться. В-третьих, публичный интерес защищается специализированными субъектами – органами государственной власти или местного самоуправления, прокурором, общественными организациями и проч., что находит отражение в процессуальном законодательстве; в-четвертых, публичный интерес не подлежит ограничению, но сам он может и должен ограничивать частный интерес (в целях всеобщего благоденствия); в-пятых, публичный интерес может отражаться как в нормах частного, так и публичного права, что было продемонстрировано выше, но прежде всего публичные интересы находят отражение в Конституции Российской Федерации. В этом важнейшем политико-правовом документе они закреплены как система принципов, составляющих основы конституционного строя.

В юридической литературе остается дискуссионным вопрос о самостоятельном существовании категорий «государственные интересы» и «общественные интересы». Позиция российского законодателя здесь очевидна – он разграничивает эти понятия и использует в законодательстве.

Так, ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливая льготы при обращении в Верховный Суд РФ и арбитражные суды, в п. 1 ч. 1 статьи освобождает от уплаты государственной пошлины прокуроров и иные органы, обращающиеся в Верховный Суд РФ и арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов.

В ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» предусмотрено, что в целях защиты прав и законных интересов инвесторов Банк России вправе обращаться в суд с исками и заявлениями в защиту государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов.

Однако мы нигде не встретим определений понятий «государственные интересы» и «общественные интересы». Рассуждая о данной проблеме, следует поднять вопрос о взаимодействии публичного и частного интересов. Чем оно гармоничнее, тем более развитым считается общество. Стало быть, это один из индикаторов социального благополучия. Наличие в частном праве публично-правовых элементов вовсе не исключение из правила. Это лишь подтверждает то, что частное право должно подкрепляться публичными основами. С помощью таких средств отражаются потребности существующих экономических отношений, сочетающих саморегулирование и государственное управление экономическими процессами. Данное положение подтверждается при анализе понятия «общественные интересы». Общественные интересы могут быть двух видов: это интересы социальной группы, социальной общности (и тогда они приобретают частноправовую окраску) и интересы неопределенной группы лиц (в этом случае они однозначно относятся к публично-правовым).

Что касается государственных интересов, то некоторые авторы считают, что это общественные интересы, которые преломляются в деятельности государства, а своих собственных интересов у государства быть не может. Другие, напротив, считают, что таковые имеют место и рождаются в столкновении интересов отдельных социальных групп.

Полагаем, все зависит от того, с какого аспекта рассматривать само государство.

Традиционно оно понимается как властный субъект, обладающий публичной властью. Однако не стоит забывать о том, что государство (а если быть точнее – публично-правовые образования) также являются субъектами частного права, и прежде всего – гражданского, выступая в соответствующих правоотношениях на равных с физическими и юридическими лицами. Поэтому публично-правовые образования могут иметь свои частные интересы. Другое дело, что по своей сути, своему социальному назначению они должны обеспечивать реализацию и защищать прежде всего публично-правовые интересы, и потому публично-правовой статус данных субъектов определяет их частноправовой статус.

По результатам обзорного исследования можно сделать следующие выводы.

1. В российском законодательстве отсутствуют определения понятий «публичный интерес», «государственный интерес», «общественный интерес», хотя все они встречаются в различных нормативных правовых актах.

2. Понятие «публичный интерес» шире по объему, чем понятия «государственный интерес» и «общественный интерес». Последние включаются в него.

3. Понятие «публичный интерес» включает в себя и так называемый «муниципальный интерес», который нельзя сводить к государственному (как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти).

4. Публичный интерес, на наш взгляд, можно определить как взаимообусловленный не подлежащий ограничению неперсонифицированный интерес общества и государства, признанный государством и охраняемый правом, представляющий собой конституционно значимую ценность, без которого немыслимо существование общества и государства.

Библиографический список
Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Филимонова Ирина Владимировна»