Термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum» – «то, что должно быть сообщено». Референдум – это институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого весьма схожа с процедурой выборов. Их основное отличие состоит в объекте волеизъявления избирателей:

• – при выборах – это кандидат в депутаты или на какую-либо другую должность (президент, вице-президент, губернатор штата, мэр и т.д.);
• – при референдуме – это определенный вопрос (закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема).

Референдум – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение.

В точном смысле слова референдум – это обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса.

Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства в случае решения общенациональных вопросов или от местных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов.

Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, но это голосование населения по наиболее важным для страны вопросам: территориальным, международным.

Референдумы по-разному используются в зарубежных странах. Например, в США и Нидерландах референдум никогда не проводился на федеральном уровне, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз). Не используется референдум в странах мусульманского фундаментализма.

Вопрос, выносимый на референдум, называется формулой референдума. Как правило, в законодательстве устанавливаются пределы допустимого использования института референдума. На референдум не выносятся вопросы:

• – чрезвычайного или безотлагательного характера;
• – требующие специальных знаний;
• – ответы на которые известны заранее (о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.);
• – бюджета;
• – амнистии;
• – кадровые вопросы;
• – о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, дважды по одному и тому же вопросу в течение определенного времени (например, в Италии – в течение трех лет).

Выделяют следующие виды референдума: общенациональный и местный (по территории действия); обязательный и факультативный (по степени обязательности решений); конституционный и обыкновенный (по сущности решаемых вопросов); допарламентский, послепарламентский, внепарламентский; утверждающий и отменяющий; решающий (его решения не нуждаются в утверждении и вступают в силу на всей территории страны и не могут быть изменены или отменены иначе как путем принятия решения на следующем референдуме) и консультативный (служит для выявления общественного мнения, его решения не носят обязательного характера для государственных органов). Наиболее часто в науке конституционного права используется классификация П. Бискареттиди Руффиа.

• 1. Конституционный референдум предполагает вынесение на одобрение избирателей проектов нового основного закона либо предложений по частичному изменению действующего. Есть страны, в которых предусматривается обязательное вынесение на обсуждение любой поправки конституции (Дания, Ирландия).
• 2. Законодательный референдум проводится в отношении проектов или действующих законов. Существуют две разновидности – отклоняющие, предлагают полную или частичную отмену текста закона (Италия, Швейцария) и утверждающие, т.е. ратифицирующие законопроект (Франция). В свою очередь, утверждающие референдумы подразделяются на факультативные, которые применяются в отношении обычных законов (Дания), и обязательные, касающиеся возрастного ценза в отношении активного избирательного права или в отношении законов, делегирующих конституционные полномочия международным органам (Италия).
• 3. Референдум по международно-правовым вопросам позволяет путем голосования решить вопрос о приеме страны в члены ЕЭС или в Европейское сообщество (Франция, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция и другие страны).
• 4. Административный референдум, на который выносятся вопросы, касающиеся решений управленческого характера, например изменение административно-территориального деления или границ субъектов федерации (Италия), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (Швейцария).

Другим институтом непосредственной демократии является народная инициатива (Австрия, Италия, Испания, Швейцария, Филиппины на центральном уровне, США – на региональном), которая подразумевает предоставление права установленному числу избирателей вносить законопроект на рассмотрение представительного органа.

Народная инициатива может быть классифицирована:

• а) по предмету регулирования – конституционная или законодательная;
• б) с точки зрения связанности законодателя предложенным проектом (может вносить в него изменения, должен одобрить его или отклонить целиком).

• См. подробнее: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 410-413.

Референдум — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросу государственной важности или местного самоуправления.

По правовым последствиям референдумы делятся на постановляющие и консультативные. Посредством постановляющего принимаются общеобязательные решения, не нуждающиеся в утверждении, посредством консультативного же лишь выясняется общественное мнение, т.е. юридической силы они не имеют. Впрочем, в строгом смысле этого слова референдумом можно назвать лишь постановляющее голосование. Голосование граждан, результат которого не имеет юридической силы, а лишь выражает общественное мнение, мало в каких странах используется и именуется референдумом (Югославия, Швеция).

По основаниям проведения различают факультативные и обязательные референдумы. Факультативные проводятся лишь в том случае, если о проведении референдума в установленном законом порядке проявлена инициатива, а обязательные — если иным образом решение по соответствующему вопросу не может быть принято, т.е. проведение референдума предусмотрено конституцией или законом. Например, обязательный референдум по пересмотру французской Конституции предусматривает ее ст. 89. Факультативные референдумы, проводимые по инициативе избирателей, называются петиционными (т.к. инициатива осуществляется путем сбора подписей). Такой референдум может проводиться согласно Конституции Италии, если в поддержку его проведения будут собраны подписи 500 тысяч избирателей (ст. 75).

По юридической силе референдумы подразделяются на конституционные (решающие вопрос о принятии, изменении или отмене конституций), законодательные (принимающие, изменяющие или отменяющие закон) и подзаконные.

По содержанию различаются референдумы, посредством которых принимаются законы (именно они предусмотрены в большинстве стран), и посредством которых законы отменяются, т.е. отменительные референдумы. Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями и законодательством зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что «когда того требует 500 тысяч избирателей или пять областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона.

По территории проведения референдумы классифицируются в унитарных государствах на общенациональные и местные, а в федеративных — на федеральные (общенациональные), референдумы субъектов федерации и местные.

Процедура проведения референдума охватывает несколько стадий.

1. Инициатива о проведении референдума и его назначение. Право назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или (и) парламенту. Они делают это либо в силу требования конституции (закона), либо по собственной инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей. Право инициирования и назначения референдумов субъектов федерации и местных референдумов принадлежит аналогичному кругу субъектов.

2. Формирование «инфраструктуры» референдума: составление списков участников референдума, образование участков для голосования и органов по организации и подготовке проведения референдума. Все эти институты аналогичны соответствующим институтам выборов.

3. Агитационная и разъяснительная кампания проводится по тем же правилам, что и предвыборная агитация. Агитация может проводиться за и против участия в референдуме, за или против положительного решения вынесенного на него вопроса. Законодательство о референдуме наиболее обстоятельно регламентирует агитацию в средствах массовой информации. Во многих странах оно обязывает государственные средства массовой информации бесплатно предоставлять эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям — поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе).

4. Голосование, которое осуществляется с помощью избирательных бюллетеней. В некоторых странах при проведении референдума, как и на выборах, используются машины для голосования.

5. Подсчет голосов и установление результатов референдума осуществляются избирательными органами. При определении таких результатов прежде всего обычно встает вопрос о действительности референдума и признании его состоявшимся. Референдум может быть признан недействительным, если при его проведении обнаружены нарушения закона, которые могли исказить его результат. В некоторых странах законодательство устанавливает нижний порог участия в нем избирателей, который необходимо преодолеть, чтобы референдум был признан состоявшимся. Обычно такой порог составляет участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей. Если референдум признается недействительным, то проводится новое голосование (на всей территории проведения референдума или в тех ее частях, где были допущены нарушения), а если несостоявшимся — предложенный на референдум вопрос считается отклоненным. Впрочем, в некоторых странах (Испания) никакого порога явки избирателей для признания референдума состоявшимся законодательство не устанавливает.

Одобренным на референдуме обычно считается решение, за которое подано абсолютное большинство действительных голосов избирателей.

Решения, принятые на референдуме, обладают юридической силой только при условии, что референдум является постановляющим. Если речь идет о принятии, изменении или отмене конституции, то юридическая сила такого решения является большей, чем юридическая сила обычных законов. По другим же вопросам юридическая сила референдума, как правило, приравнивается к юридической силе законов.

Референдум (от лат. referendum — буквально: то, что должно быть сообщено) — это голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. Его родиной считается Швейцария, где такая форма волеизъявления народа практикуется с XV в.

Политическое значение института референдума состоит в том, что с его помощью граждане приобретают возможность эффективного воздействия на формирование политики государственных и иных органов власти, а последние, в свою очередь, — возможность сверять свои решения с мнением народа или отдельной его части.

Вопросы, выносимые на всенародное альтернативное голосование, или совокупность предлагаемых вариантов, называется формулой референдума. Данные вопросы предполагают положительный или отрицательный ответ избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. При этом будет принято то решение, которое собрало наибольшее число голосов избирателей по сравнению с другими.

Общим правилом является то, что формула референдума не должна включать вопросы:

— чрезвычайного и безотлагательного характера (принятия экстраординарных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);

— требующие специальных знаний (принятия и изменения бюджета, исполнения или изменения внутренних финансовых обязательств государства);

— ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение налогов). Не выносятся на суд избирателей вопросы о формировании состава органов государственной власти и органов местного самоуправления или их персональном составе, амнистии или помилования.

В референдуме принимают участие все лица, обладающие активным избирательным правом.

Классификация этого института проводится но различным основаниям:

1. По территориальному признаку референдумы подразделяются на общенациональный, региональный и местный. Вопросы, выносимые на региональный и местный референдумы, не могут выходить за рамки той компетенции, которая предоставлена конституционными нормами.

В зависимости от содержания законопроекта выделяют конституционный и обыкновенный референдумы. На конституционный референдум выносятся вопросы, связанные с принятием новой конституции или внесением в нее поправок.

Конституционный референдум появился в государственной правовой практике после Второй мировой войны, в период принятия конституций «нового поколения». Тогда обозначилась тенденция принятия конституции путем назначения всенародного голосования по принципиальным положениям нового основного закона либо по всему тексту проекта, уже одобренного парламентом (Конституция Италии 1947 г.). В послевоенной истории известны случаи и непосредственного принятия текста конституции на общенациональном референдуме (Франция 1958 г., Испания 1978 г. и др.).

Конституционные референдумы, т.е. референдумы, проводимые по основным положениям нового основного закона или по всему тексту проекта, получили распространение и в странах Западной Европы (Греция, Испания, Италия, Франция), и в государствах, освободившихся от колониальной зависимости. Считается, что народ в таком случае выступает в качестве учредительной власти.

На обыкновенном референдуме решаются иные вопросы, не имеющие конституционного значения (например, на прямое альтернативное голосование в Шотландии и Уэльсе были вынесены билли о деволюции, т.е. по вопросу о возможности децентрализации в государственном строительстве и создании региональных парламентов).

2. Референдумы могут быть обязательными и факультативными. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем всенародного альтернативного голосования. Во втором случае этим способом решаются вопросы, вынесение которых на всенародное голосование не обязательно, и решение может быть принято другим путем.

3. По характеру выносимого решения референдумы делятся на императивные (при которых вопрос считается принятым окончательно) и консультативные (когда путем голосования выявляется мнение избирателей, либо учитываемое, либо не учитываемое парламентом, например при принятии закона); утверждающие (при которых утверждается решение органа власти) и отвергающие (когда отменяется ранее принятое государственное решение).

В основе классификации данного института прямого народовластия лежат различные последствия проведения референдума или, иными словами, правовая сила его решений.

Эти виды референдумов часто переплетаются: один и тот же референдум может быть одновременно местным факультативным и консультативным.

Референдум может проводиться также по узловым вопросам внешней политики. Так, в 1994 г. избиратели Австрии, Швеции и Финляндии путем альтернативного голосования выразили согласие на вступление этих государств в Европейский союз. А в Швейцарии в 2001 г. большинство граждан на референдуме по вопросу об ускоренном вступлении страны в эту европейскую организацию высказались «против».

Законодательство о референдумах устанавливает запрет на проведение всенародных голосований в условиях военного, чрезвычайного или осадного положения. По общему правилу референдум не проводится дважды по одному и тому же вопросу, либо он может быть проведен по этому вопросу через определенный промежуток времени (например в Испании, Болгарии через три года, Венгрии — через два года). В Канаде такой перерыв между референдумами по одному и тому же вопросу составляет 10 лет.

Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым или одобренным, если за него проголосовало большинство пришедших на голосование.

Решение, принятое в результате всенародного альтернативного голосования, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Однако практически все подобные решения отражаются в актах конституционного и текущего законодательства.

Референдум – способ принятия государственных решений или решений в сфере местного самоуправления путем голосования лиц, обладающих правом участия в референдуме.

С точки зрения конституционного регулирования вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (предмет референдума), они могут быть разделены на 2 группы:

1) вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум;

2) вопросы, вынесение которых на референдум отнесено на усмотрение государственных органов или избирателей.

Вопросы, которые не подлежат вынесению на референдум:

1) налогообложения, бюджета и другие финансовые вопросы;

2) амнистии и помилования;

3) ратификации международных договоров. Исходя из особенностей политической ситуации,

исторических традиций, уровня политической культуры и других обстоятельств каждый законодатель создает свой перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум.

Обычно право участия в референдуме предоставляется всем избирателям, обладающим активным избирательным правом по выборам в нижнюю или единственную палату парламента, а на региональных и местных референдумах – в соответствующий орган регионального представительства или местного самоуправления.

Порядок организации и проведения референдума следующий.

Инициатива проведения референдума может исходить от правительства, групп депутатов, регио-

Xнальных органов власти, групп избирателей, палат парламента и т. д.

Решение о назначении референдума принимает:

1) глава государства;

2) парламент.

Виды референдума:

1) общегосударственный и местный референдум;

2) обязательный и факультативный (петиционный, т. е. по инициативе избирателей со сбором подписей);

3) конституционный и обыкновенный. В первом случае на референдум выносится проект конституции (во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН);

4) допарламентский (до принятия закона парламентом), послепарламентский (после того как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума), внепарламентский (когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента);

5) утверждающий (или ратифицирующий) (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий;

6) решающий и консультативный.

Существуют и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т. д.).

Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов и определение результата. Нередко никаких иных актов о собственном референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в конституцию или учитываются его итоги.